基于生態(tài)文明背景下我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)研究

文/王岐昌 原丕業(yè) 張明

關(guān)鍵字：生態(tài)文明；新型城鎮(zhèn)化；發(fā)展現(xiàn)狀；內(nèi)在聯(lián)系

中國(guó)改革開(kāi)放已近40年，城市化空間擴(kuò)大了二三倍，2016年底我國(guó)的城鎮(zhèn)化率已達(dá)57.4%，預(yù)計(jì)到2020年將達(dá)到60%。城鎮(zhèn)化是實(shí)現(xiàn)國(guó)家工業(yè)化和現(xiàn)代化的重要標(biāo)志，也是生態(tài)文明人與自然和諧發(fā)展的基本特征，有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化作為重要任務(wù)抓實(shí)抓好，將生態(tài)文明理念全面融入到城鎮(zhèn)化建設(shè)的過(guò)程中，走集約、智能、綠色、低碳的新型城鎮(zhèn)化道路。

《國(guó)家新型城鎮(zhèn)化規(guī)劃（2014～2020年）》提出了以人為本、四化同步、優(yōu)化布局、生態(tài)文明、文化傳承的中國(guó)特色新型城鎮(zhèn)化發(fā)展道路，黨的十八大也明確指出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，可見(jiàn)，我國(guó)對(duì)生態(tài)文明的重視。在生態(tài)文明背景下推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)，關(guān)系著我國(guó)2020年全面建設(shè)小康社會(huì)的宏偉目標(biāo)，更關(guān)系著中國(guó)夢(mèng)的成真。所以，將生態(tài)文明融入新型城鎮(zhèn)化建設(shè)刻不容緩。[3]

1.生態(tài)文明與新型城鎮(zhèn)化的內(nèi)在聯(lián)系

生態(tài)文明是人類文明發(fā)展的一個(gè)新階段，即工業(yè)文明之后的文明形態(tài)；生態(tài)文明是人類遵循人、自然、社會(huì)和諧發(fā)展這一客觀規(guī)律而取得的物質(zhì)與精神成果的總和；是以人與自然、人與人、人與社會(huì)和諧共生、良性循環(huán)、全面發(fā)展、持續(xù)繁榮為基本宗旨的社會(huì)形態(tài)。新型城鎮(zhèn)化是以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體、產(chǎn)業(yè)互動(dòng)、節(jié)約集約、生態(tài)宜居、和諧發(fā)展為基本特征的城鎮(zhèn)化，是大中小城市、小城鎮(zhèn)、新型農(nóng)村社區(qū)協(xié)調(diào)發(fā)展、互促共進(jìn)的城鎮(zhèn)化。

生態(tài)文明與新型城鎮(zhèn)化是相互制約、相輔相成、相互影響的關(guān)系。新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的最終目標(biāo)是建立城鄉(xiāng)一體、基礎(chǔ)設(shè)施完善、資源使用合理、人居環(huán)境良好的新城鎮(zhèn)；而生態(tài)文明的建設(shè)又要融入到城鎮(zhèn)化建設(shè)中去，促使兩者有機(jī)結(jié)合，更好、更快實(shí)現(xiàn)全域城鎮(zhèn)化建設(shè)。

生態(tài)文明與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系具體表現(xiàn)以下兩個(gè)方面：

（一）生態(tài)文明是新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的必然選擇

生態(tài)文明，主要反映是人的發(fā)展和一些活動(dòng)與自然環(huán)境健康發(fā)展的聯(lián)系度，生態(tài)文明是人與社會(huì)發(fā)展不斷進(jìn)步的表現(xiàn)?，F(xiàn)階段生態(tài)文明是評(píng)價(jià)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)好壞的重要指標(biāo)，新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)必定會(huì)加大對(duì)自然資源的開(kāi)發(fā)利用，導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境的壓力不斷增大，進(jìn)而出現(xiàn)各種各樣的環(huán)境問(wèn)題，只有在新型城鎮(zhèn)化發(fā)展的過(guò)程中以保護(hù)生態(tài)環(huán)境和資源為前提，才能夠真正可持續(xù)地發(fā)展下去，所以生態(tài)文明與新型城鎮(zhèn)化的建設(shè)是不可分割的。

（二）生態(tài)文明建設(shè)是推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的必然要求

黨的十八大將“生態(tài)文明建設(shè)”列入社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)“五位一體”的總設(shè)計(jì)藍(lán)圖中，指出“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎人民未來(lái)的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)”。我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入了關(guān)鍵發(fā)展時(shí)期，而能源不足是我國(guó)的國(guó)情，這就決定我國(guó)城鎮(zhèn)化的建設(shè)必須科學(xué)定位，積極加強(qiáng)生態(tài)文明建設(shè)，走集約、綠色、低碳的發(fā)展道路，我國(guó)現(xiàn)今推進(jìn)的是“以人為本”的新型城鎮(zhèn)化，也只有走這樣的一條發(fā)展道路，才能為人們創(chuàng)造更加美好的城市生活。因此，我們將逐步轉(zhuǎn)變以過(guò)度開(kāi)發(fā)有限能源和污染環(huán)境為代價(jià)求發(fā)展的傳統(tǒng)城鎮(zhèn)化發(fā)展模式，有效轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式，規(guī)劃產(chǎn)業(yè)布局，倡導(dǎo)生態(tài)文明建設(shè)。

2.當(dāng)前我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展現(xiàn)狀

（一）農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口難以融入城市社會(huì)，市民化進(jìn)程滯后

目前農(nóng)民工已成為我國(guó)產(chǎn)業(yè)工人的主體，受城鄉(xiāng)分割的戶籍制度影響，據(jù)統(tǒng)計(jì)城鎮(zhèn)人口中的2.34億農(nóng)民工及其隨遷家屬，未能在教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老、保障性住房等方面享受城鎮(zhèn)居民的基本公共服務(wù)，產(chǎn)城融合不緊密，產(chǎn)業(yè)集聚與人口集聚不同步，城鎮(zhèn)化滯后工業(yè)化。城鎮(zhèn)內(nèi)部出現(xiàn)新的二元矛盾，農(nóng)村留守兒童、婦女和老人問(wèn)題日益凸顯，給經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展帶來(lái)諸多風(fēng)險(xiǎn)隱患。

（二）“土地城鎮(zhèn)化”快于人口城鎮(zhèn)化，建設(shè)用地粗放低效

一些城市“攤大餅”式擴(kuò)張，過(guò)分追求寬?cǎi)R路、大廣場(chǎng)，新城新區(qū)、開(kāi)發(fā)區(qū)和工業(yè)園區(qū)占地過(guò)大，建成區(qū)人口密度偏低。1996～2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加724萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加357萬(wàn)畝；2010～2012年，全國(guó)建設(shè)用地年均增加953萬(wàn)畝，其中城鎮(zhèn)建設(shè)用地年均增加515萬(wàn)畝。2000～2011年，城鎮(zhèn)建成區(qū)面積增長(zhǎng)76.4%，遠(yuǎn)高于城鎮(zhèn)人口50.5%的增長(zhǎng)速度；農(nóng)村人口減少1.33億人，農(nóng)村居民點(diǎn)用地卻增加了3045萬(wàn)畝。一些地方過(guò)度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進(jìn)城鎮(zhèn)建設(shè)，加劇了土地粗放利用，浪費(fèi)了大量耕地資源，威脅到國(guó)家糧食安全和生態(tài)安全，也加大了地方政府性債務(wù)等財(cái)政金融風(fēng)險(xiǎn)。

（三）城鎮(zhèn)空間分布和規(guī)模結(jié)構(gòu)不合理，與資源環(huán)境承載能力不匹配

東部一些城鎮(zhèn)密集地區(qū)資源環(huán)境約束趨緊，中西部資源環(huán)境承載能力較強(qiáng)地區(qū)的城鎮(zhèn)化潛力有待開(kāi)發(fā)；城市群布局不合理，城市群內(nèi)部分工協(xié)作不夠、集群效率不高；部分特大城市主城區(qū)人口壓力偏大，與綜合承載能力之間的矛盾加??；中小城市集聚產(chǎn)業(yè)和人口不足，潛力沒(méi)有得到充分發(fā)揮；小城鎮(zhèn)數(shù)量多、規(guī)模小、服務(wù)功能弱，這些都增加了經(jīng)濟(jì)社會(huì)和生態(tài)環(huán)境成本。

（四）城市管理服務(wù)水平不高，“城市病”問(wèn)題日益突出

一些城市空間無(wú)序開(kāi)發(fā)、人口過(guò)度集聚，重經(jīng)濟(jì)發(fā)展、輕環(huán)境保護(hù)，重城市建設(shè)、輕管理服務(wù)，交通擁堵問(wèn)題嚴(yán)重，公共安全事件頻發(fā)，城市污水和垃圾處理能力不足，大氣、水、土壤等環(huán)境污染加劇，城市管理運(yùn)行效率不高，公共服務(wù)供給能力不足，城中村和城鄉(xiāng)接合部等外來(lái)人口集聚區(qū)人居環(huán)境較差。

（五）自然歷史文化遺產(chǎn)保護(hù)不力，城鄉(xiāng)建設(shè)缺乏特色

一些城市景觀結(jié)構(gòu)與所處區(qū)域的自然地理特征不協(xié)調(diào)，部分城市貪大求洋、照搬照抄，脫離實(shí)際建設(shè)國(guó)際大都市，“建設(shè)性”破壞不斷蔓延，城市的自然和文化個(gè)性被破壞。一些農(nóng)村地區(qū)大拆大建，照搬城市小區(qū)模式建設(shè)新農(nóng)村，簡(jiǎn)單用城市元素與風(fēng)格取代傳統(tǒng)民居和田園風(fēng)光，導(dǎo)致鄉(xiāng)土特色和民俗文化流失。

（六）體制機(jī)制不健全，阻礙了城鎮(zhèn)化良性發(fā)展

現(xiàn)行城鄉(xiāng)分割的戶籍管理、土地管理、社會(huì)保障制度，以及財(cái)稅金融、行政管理等制度，城鄉(xiāng)利益失衡格局固化嚴(yán)重，制約著農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化，阻礙城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展。

3.對(duì)我國(guó)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的幾點(diǎn)建議

3.1 有序推進(jìn)農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化

按照尊重意愿、自主選擇，因地制宜、分步推進(jìn)、存量?jī)?yōu)先和帶動(dòng)增量的原則，以農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口為重點(diǎn)，兼顧高校和職業(yè)技術(shù)院校畢業(yè)生、城鎮(zhèn)間異地就業(yè)人員和城區(qū)城郊農(nóng)業(yè)人口，統(tǒng)籌推進(jìn)戶籍制度改革和基本公共服務(wù)均等化。

3.2 優(yōu)化城鎮(zhèn)化布局和形態(tài)

根據(jù)土地、水資源、大氣環(huán)流特征和生態(tài)環(huán)境承載能力，優(yōu)化城鎮(zhèn)空間布局和城鎮(zhèn)規(guī)模結(jié)構(gòu)，在《全國(guó)主體功能區(qū)規(guī)劃》確定的城鎮(zhèn)化地區(qū)，按照統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局、分工協(xié)作、以大帶小的原則，發(fā)展集聚效率高、輻射作用大、城鎮(zhèn)體系優(yōu)、功能互補(bǔ)強(qiáng)的城市群，使之成為支撐全國(guó)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展、參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)合作的重要平臺(tái)。構(gòu)建以陸橋通道、沿長(zhǎng)江通道為兩條橫軸，以沿海、京哈京廣、包昆通道為三條縱軸，以軸線城市群和節(jié)點(diǎn)城市為依托、其他城鎮(zhèn)化地區(qū)為重要組成部分，大中小城市和小城鎮(zhèn)協(xié)調(diào)發(fā)展的“兩橫三縱”城鎮(zhèn)化戰(zhàn)略格局。

3.3 提高城市可持續(xù)發(fā)展能力

加快轉(zhuǎn)變城市發(fā)展方式，優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)，增強(qiáng)城市經(jīng)濟(jì)、基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務(wù)和資源環(huán)境對(duì)人口的承載能力，有效預(yù)防和治理“城市病”，建設(shè)和諧宜居、富有特色、充滿活力的現(xiàn)代城市。促進(jìn)城市可持續(xù)發(fā)展，一是要強(qiáng)化城市產(chǎn)業(yè)就業(yè)支撐；二是優(yōu)化城市空間結(jié)構(gòu)和管理格局；三是提升城市基本公共服務(wù)水平；四是提高城市規(guī)劃建設(shè)水平；五是順應(yīng)現(xiàn)代城市發(fā)展新理念新趨勢(shì)，推動(dòng)城市綠色發(fā)展，提高智能化水平，增強(qiáng)歷史文化魅力，全面提升城市內(nèi)在品質(zhì)；六是樹(shù)立以人為本、服務(wù)為先理念，完善城市治理結(jié)構(gòu)，創(chuàng)新城市治理方式，提升城市社會(huì)治理水平。

3.4推動(dòng)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化

堅(jiān)持工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村和多予少取方針，加大統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展力度，增強(qiáng)農(nóng)村發(fā)展活力，逐步縮小城鄉(xiāng)差距，促進(jìn)城鎮(zhèn)化和新農(nóng)村建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)。實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展，一是加快消除城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)體制機(jī)制障礙，推進(jìn)城鄉(xiāng)要素平等交換和公共資源均衡配置，讓廣大農(nóng)民平等參與現(xiàn)代化進(jìn)程、共同分享現(xiàn)代化成果。二是加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化進(jìn)程，堅(jiān)持走中國(guó)特色新型農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化道路，加快轉(zhuǎn)變農(nóng)業(yè)發(fā)展方式，提高農(nóng)業(yè)綜合生產(chǎn)能力、抗風(fēng)險(xiǎn)能力、市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)能力和可持續(xù)發(fā)展能力。三是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村，堅(jiān)持遵循自然規(guī)律和城鄉(xiāng)空間差異化發(fā)展原則，科學(xué)規(guī)劃縣域村鎮(zhèn)體系，統(tǒng)籌安排農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和社會(huì)事業(yè)發(fā)展，建設(shè)幸福生活的美好家園。

3.5 完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制

加強(qiáng)制度頂層設(shè)計(jì)，尊重市場(chǎng)規(guī)律，統(tǒng)籌推進(jìn)人口管理、土地管理、城鎮(zhèn)住房、生態(tài)環(huán)境等重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)體制機(jī)制改革，形成有利于城鎮(zhèn)化健康發(fā)展的制度環(huán)境。完善城鎮(zhèn)化發(fā)展體制機(jī)制，一是在加快改革戶籍制度的同時(shí)，創(chuàng)新和完善人口服務(wù)和管理制度，逐步消除城鄉(xiāng)區(qū)域間戶籍壁壘，還原戶籍的人口登記管理功能，促進(jìn)人口有序流動(dòng)、合理分布和社會(huì)融合。二是實(shí)行最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度和集約節(jié)約用地制度，按照控制總量、嚴(yán)控增量、盤活存量的原則，創(chuàng)新土地管理制度，優(yōu)化土地利用結(jié)構(gòu)，提高土地利用效率，合理滿足城鎮(zhèn)化用地需求。三是加快財(cái)稅體制和投融資機(jī)制改革，創(chuàng)新金融服務(wù)，放開(kāi)市場(chǎng)準(zhǔn)入，逐步建立多元化、可持續(xù)的城鎮(zhèn)化資金保障機(jī)制。四是建立市場(chǎng)配置和政府保障相結(jié)合的住房制度，推動(dòng)形成總量基本平衡、結(jié)構(gòu)基本合理、房?jī)r(jià)與消費(fèi)能力基本適應(yīng)的住房供需格局，有效保障城鎮(zhèn)常住人口的合理住房需求。五是完善城鎮(zhèn)化綠色循環(huán)低碳發(fā)展的體制機(jī)制，實(shí)行最嚴(yán)格的生態(tài)環(huán)境保護(hù)制度，形成節(jié)約資源和保護(hù)環(huán)境的空間格局、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、生產(chǎn)方式和生活方式。

4.結(jié)語(yǔ)

研究發(fā)現(xiàn)，目前對(duì)城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)的問(wèn)題及應(yīng)對(duì)策略的研究比較成熟，但生態(tài)文明與新型城鎮(zhèn)化的關(guān)系研究仍在探索之中。從當(dāng)前發(fā)展形勢(shì)和未來(lái)我國(guó)城鎮(zhèn)化的發(fā)展看，未來(lái)新型城鎮(zhèn)化的發(fā)展主要有幾個(gè)方面：第一，我國(guó)常住人口城鎮(zhèn)化率短期內(nèi)依然將主導(dǎo)我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展的進(jìn)程，短期內(nèi)“土地城鎮(zhèn)化”速度將依然快于“人口城鎮(zhèn)化”，由此帶動(dòng)的交通基建、房地產(chǎn)項(xiàng)目將依然占據(jù)主導(dǎo)。第二，從長(zhǎng)遠(yuǎn)來(lái)看，中國(guó)的“新型城鎮(zhèn)化”將逐步得到重視，且發(fā)展速度將逐步加快，城市建設(shè)將轉(zhuǎn)向市政公用設(shè)施、人民生活保障設(shè)施等。

未來(lái)幾年轉(zhuǎn)移到城鎮(zhèn)和城市的農(nóng)業(yè)人口可能主要流向三個(gè)地區(qū)。一是中西部地區(qū)重點(diǎn)城市群；二是城市群東部地區(qū)中小城市和小城鎮(zhèn)；三是一個(gè)具有明顯地理優(yōu)勢(shì)或產(chǎn)業(yè)特色的中小城市。未來(lái)幾年，預(yù)計(jì)一些縣將逐步改建為市，資源環(huán)境較強(qiáng)、區(qū)位優(yōu)勢(shì)明顯、產(chǎn)業(yè)特色明顯的中小城市發(fā)展將進(jìn)一步加快。