國(guó)內(nèi)外無(wú)人機(jī)規(guī)制的新近發(fā)展態(tài)勢(shì)

吳建端

近年來(lái)，非軍用的無(wú)人機(jī)發(fā)展迅速，其獨(dú)特優(yōu)勢(shì)日益顯現(xiàn)，無(wú)人機(jī)除了具備有人機(jī)一些特點(diǎn)之外，還能夠完成一些有人機(jī)難以完成的任務(wù)，例如核電站的現(xiàn)場(chǎng)檢測(cè)、建筑物的近距離巡查和石油管道的定期巡檢等。隨著科學(xué)的進(jìn)步和技術(shù)手段的快速發(fā)展，無(wú)人機(jī)將展現(xiàn)出更加廣闊的應(yīng)用前景。〔1〕Chris Paukert,Audi and Airbus Team up for a Flying Taxi and City Car Combo，CNET，8 March 2018， https://www.cnet.com/roadshow/news/audi-airbus-flying-taxi-drone-city-car geneva-auto-show/,visited on 30 March 2019.無(wú)人機(jī)這種新型的航空器為人們帶來(lái)各種便利和休閑娛樂(lè)的新途徑的同時(shí)，也給世界各國(guó)帶來(lái)規(guī)制性挑戰(zhàn)，特別是缺乏必要的法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)來(lái)保障和疏導(dǎo)。即使有，由于尚處在建設(shè)階段，加之一些舊的想當(dāng)然的觀念問(wèn)題，遵守起來(lái)也有一定的難度,對(duì)傳統(tǒng)的航空器法規(guī)體系、管理模式提出挑戰(zhàn)?！?〕Ryan V.Petty,Drone Use in Aerial Pesticide Application Faces Outdated Regulatory Hurdles,16 January 2018,https://jolt.law.harvard.edu/digest/drone-use-pesticide -application，visited on 20 January 2019.

如何對(duì)民用領(lǐng)域和其他非軍用領(lǐng)域的各種類型的無(wú)人機(jī)進(jìn)行疏導(dǎo)和監(jiān)管是各國(guó)政府和有關(guān)管理部門面臨的難題。國(guó)際民航組織認(rèn)為，讓無(wú)人機(jī)融入現(xiàn)有民用航空體系將是一個(gè)長(zhǎng)期任務(wù)，需要利益相關(guān)方共同努力，協(xié)同處理無(wú)人機(jī)的執(zhí)照、檢測(cè)和回避系統(tǒng)、頻道使用、與其他飛機(jī)的隔離系統(tǒng)以及自動(dòng)管理框架等等?！?〕ICAO Cir 328,Unmanned Aircraft Systems （UAS）,Order Number: CIR328,ISBN 978-92-9231-751-5.

無(wú)人機(jī)屬于航空器，同傳統(tǒng)的航空器存在異同，既有共性，也有自身特殊的地方。國(guó)際民航組織認(rèn)為無(wú)人機(jī)管理應(yīng)實(shí)行以運(yùn)行為中心、以風(fēng)險(xiǎn)為基準(zhǔn)的方法，分類分級(jí)管理。

如何在保證廣泛的航空安全的前提下，讓無(wú)人機(jī)融入現(xiàn)有的航空管理體系是國(guó)際民航組織和各國(guó)民航主管部門面臨的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。各國(guó)政府都在努力構(gòu)建無(wú)人機(jī)的飛行空域，并逐步達(dá)到無(wú)人機(jī)與有人航空器共享空域資源的目標(biāo)。天空是無(wú)限的，天空又是有限的，有必要通過(guò)立法，確定無(wú)人機(jī)的飛行區(qū)域，走法規(guī)化、制度化、規(guī)范化的民用無(wú)人機(jī)發(fā)展之路，有必要加強(qiáng)國(guó)際間合作共享無(wú)人機(jī)管理的法治經(jīng)驗(yàn)與做法。

在傳統(tǒng)的科技行業(yè)發(fā)展中，我國(guó)通常是跟隨者、模仿者，相關(guān)的規(guī)制也是亦步亦趨。經(jīng)過(guò)40年的改革開放，我國(guó)在5G、民用無(wú)人機(jī)等少數(shù)技術(shù)領(lǐng)域走在世界前列，有必要對(duì)無(wú)人機(jī)的規(guī)制問(wèn)題提出新要求，在規(guī)則制定方面爭(zhēng)取處于領(lǐng)先地位。本文將簡(jiǎn)要探討各國(guó)新近在無(wú)人機(jī)發(fā)展和應(yīng)用過(guò)程中面臨的一些法律問(wèn)題，既有概念性的問(wèn)題也有實(shí)踐中需要解決的問(wèn)題，進(jìn)而對(duì)我國(guó)無(wú)人機(jī)的規(guī)制建設(shè)提出建議。

一、無(wú)人機(jī)的法律地位

（一）概念

一般人通常會(huì)認(rèn)為航空器就是飛機(jī)，飛機(jī)也就是航空器，其實(shí)不然。航空器包括人造的各種能在空氣中飛翔的飛行物體。飛機(jī)僅僅是航空器中的一種。目前我們能見到的航空器除了飛機(jī)之外還有氣球、飛艇、直升機(jī)、滑翔機(jī)等?！?〕航空器介紹：《什么是航空器》，中國(guó)民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/website/old/MHBK/FJXH/200706/t20070621_5525.html，2019年10月7日訪問(wèn)。

無(wú)人機(jī)也面臨同樣的認(rèn)知問(wèn)題。在一般人眼里，無(wú)人機(jī)就是無(wú)人駕駛的飛機(jī)，其實(shí)也不然。人們現(xiàn)在普遍把固定翼、多旋翼和其他類型的無(wú)人駕駛的航空器都稱為無(wú)人機(jī)。而實(shí)際上規(guī)范地講，應(yīng)當(dāng)稱為“無(wú)人駕駛航空器”，無(wú)人機(jī)只是一種俗稱。無(wú)人駕駛航空器既是一種普通航空器也是一種特殊航空器。說(shuō)它普通，是因?yàn)槠鋵儆趥鹘y(tǒng)航空器的范疇；說(shuō)其特殊，是因?yàn)樗袆e于傳統(tǒng)航空器的有人駕駛，屬于無(wú)人駕駛，但不是簡(jiǎn)單的無(wú)人駕駛，而是系統(tǒng)性的無(wú)人駕駛。

傳統(tǒng)航空器主要是通過(guò)航空器駕駛員來(lái)操作，而無(wú)人駕駛航空器顯然與傳統(tǒng)的駕駛模式大相徑庭，由航空器外的人員通過(guò)一定的系統(tǒng)進(jìn)行操作。另外，傳統(tǒng)航空器大都通過(guò)航空煤油的燃燒來(lái)獲得動(dòng)力，而獲得清潔能源的有人航空器如太陽(yáng)能航空器，也大多處于試驗(yàn)階段并未進(jìn)入商業(yè)批量生產(chǎn)階段；〔5〕2015年，美國(guó)精神病學(xué)家貝特朗·皮卡爾和工程師安德烈·博爾奇伯格，駕駛著自己公司制造的飛機(jī)，從日本出發(fā)飛往美國(guó)夏威夷，全程23天，僅靠太陽(yáng)能飛行，沒(méi)有耗一滴燃料，他們創(chuàng)造了人類第一次太陽(yáng)能驅(qū)動(dòng)環(huán)球飛行。而無(wú)人駕駛航空器的動(dòng)力則相對(duì)較多，有燃燒航空煤油的、有太陽(yáng)能的、有電池的，也有混合動(dòng)力的等等。目前，小型無(wú)人駕駛航空器則大多以電池作為動(dòng)力。

航空器的定義是指依靠空氣的反作用力而不是空氣對(duì)地面的反作用力在大氣中獲得支撐的任何機(jī)械。在這一點(diǎn)上，無(wú)人駕駛航空器的工作原理與一般的航空器是一致的。普通航空器和無(wú)人駕駛航空器都包括固定翼機(jī)、旋翼機(jī)、直升機(jī)、氣球、飛艇、滑翔機(jī)、撲翼機(jī)、傾轉(zhuǎn)旋翼機(jī)等。

在現(xiàn)有的法律體系中，英文對(duì)上述各類飛行器統(tǒng)稱的正式表述為“aircraft”,國(guó)際條約中文版本的稱謂為“航空器”。〔6〕參見1944年《國(guó)際民用航空公約》第3條之英文與中文表述。在國(guó)外眾多國(guó)家的正式無(wú)人機(jī)法律文件中，英文表述多為“unmanned aircraft”（簡(jiǎn)稱“UA”）。由此看來(lái)，無(wú)人機(jī)實(shí)際上對(duì)應(yīng)的中文表述應(yīng)當(dāng)為“無(wú)人駕駛航空器”，但在目前我國(guó)一些正式法律文件中有時(shí)候表述為“無(wú)人機(jī)”，稍顯不足。無(wú)人駕駛航空器加上操作的設(shè)施或者設(shè)備則叫“unmanned aircraft system”（簡(jiǎn)稱“UAS ”），中文對(duì)應(yīng)為“無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)”。

無(wú)人機(jī)的英文表述還有很多，如英文 “unmanned aerial vehicle”（UAV），“unpiloted aerial vehicle” （UAV），“remotely piloted vehicle” （RPV），“remotely piloted aircraft ”（RPA） 或者叫“drone”。在各國(guó)英文媒體上，人們更多地使用“drone”。

國(guó)際民航組織2003年在其第11次空中航行會(huì)議（ANConf/11）確定：“根據(jù)《國(guó)際民用航空公約》第8條，無(wú)人飛行器（UAV）是無(wú)駕駛員的航空器，機(jī)上沒(méi)有機(jī)長(zhǎng)駕駛而能飛行，從另一個(gè)地方（地面、另一航空器、空間）進(jìn)行遙控和完全控制，或者設(shè)定程序并完全自主飛行?！?〕對(duì)無(wú)人飛行器（UAV）的這種理解得到了2004年國(guó)際民航組織大會(huì)第35屆會(huì)議的認(rèn)可（A35-14）。

國(guó)際民航組織下屬的無(wú)人航空器系統(tǒng)研究組（UASSG）于2009年6月開始使用遙控駕駛航空器系統(tǒng)（RPAS）這一術(shù)語(yǔ)來(lái)識(shí)別無(wú)人航空器系統(tǒng)下的一個(gè)分類，可以說(shuō)國(guó)際民航組織也已經(jīng)用UA一詞來(lái)取代UAV。國(guó)際民航組織研究組認(rèn)為，只有遙控駕駛的無(wú)人航空器得以融入非隔離空域和機(jī)場(chǎng)，與有人駕駛航空器齊飛。無(wú)人航空器系統(tǒng)研究組決定將其焦點(diǎn)從所有類別廣泛的無(wú)人航空器系統(tǒng)縮小集中至遙控駕駛航空器。遙控駕駛航空器系統(tǒng)僅是無(wú)人航空器的一種 ，而所有無(wú)人駕駛航空器均應(yīng)遵守《國(guó)際民用航空公約》第8條的規(guī)定。

雖然國(guó)際民用航空組織也采用UA這個(gè)詞來(lái)正式表述，其中文翻譯為“無(wú)人航空器”。〔8〕國(guó)際民航組織新聞：《國(guó)際民航組織理事會(huì)主席敦促開展合作，對(duì)無(wú)人航空器進(jìn)行協(xié)調(diào)一致的空域管理》，2018年7月18日，https://www.icao.int/Newsroom/Pages/ZH/ICAO-Council-Presidenturges-cooperation-towards-harmonized-airspace-management-for-unmanned-aircraft.aspx，2018年 7月30日訪問(wèn)。如果UA作為無(wú)人駕駛航空器統(tǒng)稱，筆者以為國(guó)際民航組織的這個(gè)中文翻譯欠妥，中文應(yīng)表述為“無(wú)人駕駛航空器”，〔9〕國(guó)際民航組織關(guān)于無(wú)人機(jī)駕駛航空器的英文表述：Unmanned aircraft （UA）.Any aircraft intended to be flown without a pilot on board is an unmanned aircraft.They can be remotely and fully controlled from another place （ground,another aircraft,space） or pre-programmed to conduct its flight without intervention.必須考慮未來(lái)的無(wú)人駕駛航空器有可能是可以載客的。

關(guān)于大型無(wú)人機(jī)，國(guó)際民航組織認(rèn)為，由于機(jī)型大、載荷高、操作復(fù)雜，基本上是通過(guò)遠(yuǎn)程控制來(lái)進(jìn)行，則用遙控駕駛航空器系統(tǒng)（RPAS）來(lái)表述。國(guó)際民航組織傾向于采用管理傳統(tǒng)有人航空器的方法來(lái)管理此類無(wú)人機(jī)，具體做法與傳統(tǒng)的有人機(jī)盡可能保持一致。國(guó)際民航組織對(duì)小型無(wú)人機(jī)，采取了開放的管理理念。

實(shí)踐中，越來(lái)越多的國(guó)家傾向于將無(wú)人機(jī)正式法律用語(yǔ)稱為“無(wú)人駕駛航空器”（Unmanned Aircraft），其外延很大，既包含類似于有著復(fù)雜系統(tǒng)的大型載客無(wú)人駕駛航空器，又包含較小的休閑娛樂(lè)無(wú)人駕駛航空器，還包括科研所用的微型無(wú)人駕駛航空器。

無(wú)人駕駛航空器既包含人們常見的固定翼飛機(jī)，也包括旋翼等諸多其他類型的航空器。大眾、媒體甚至政府官員在中文上還是習(xí)慣將“無(wú)人駕駛航空器”稱為“無(wú)人機(jī)”，而在英文中更多地將“Unmanned Aircraft （UA）”表述為“Drone”?！?0〕前引〔9〕。本文在表述中也多次使用“無(wú)人機(jī)”，主要是便于讀者理解，而在正式法律論述中采用“無(wú)人駕駛航空器”一詞。

在上述各類英文稱謂中，歐盟專家認(rèn)為，就管理或者法規(guī)而言，適用UA比較準(zhǔn)確，UA已經(jīng)取代UAV，用法更為廣泛。〔11〕EASA News,“EASA’s perspective on Drones”， On Air,Issue 11 - EASA and the world of Drones，29 November 2016,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/easas-perspectivedrones，visited on 7 December 2017.這種用詞表明“UA”是一架航空器，而“UAS”則是一個(gè)系統(tǒng)：無(wú)人駕駛航空器上的控制站。〔12〕前引〔11〕。

（二）“Drone”與“無(wú)人機(jī)”

上世紀(jì)30年代，英國(guó)皇家海軍的無(wú)人靶機(jī)是用“蜂”（bee）系列來(lái)命名的，又有類似蜂的聲音，所以英語(yǔ)語(yǔ)境的人們就習(xí)慣稱無(wú)人機(jī)為“drone”（中文意為“工蜂”）?！?3〕Elizabeth Howell,What is drone? 3 October 2018,https://www.space.com/29544-what-is-a-drone.html,visited on 30 October 2019.

盡管這一說(shuō)法目前已被媒體及大眾廣泛傳播和認(rèn)知，在眾多的新聞報(bào)道甚至專業(yè)文章中使用，歐盟也表示“drone”一詞將在對(duì)一般大眾的交流中使用。也就是說(shuō)，UA等同類詞組俗稱“drone”。〔14〕EASA,Proposal to create common rules for operating drones in Europe,September 2015,https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/205933-01-EASA_Summary%20of%20the%20ANPA.pdf,visited on 6 September 2019.盡管從專業(yè)角度而言，“drone”并非航空和法律方面的正確用語(yǔ)方式,但人們?cè)谛侣労腿粘Ｉ钪羞€是使用“drone”,因?yàn)槠渫ㄋ滓锥?。?5〕Jay Stanley,"Drones" vs "UAVs"-- What's Behind A Name?,MAY 20,2013 | 9:00 AM，https://www.aclu.org/blog/national-security/drones-vs-uavs-whats-behind-name，visited on 13 June 2019.中文的“無(wú)人機(jī)”在日常的表述中，有時(shí)特指某一個(gè)特定無(wú)人駕駛航空器，有時(shí)泛指這類無(wú)人駕駛航空器。無(wú)人駕駛航空器中文俗稱或簡(jiǎn)稱為“無(wú)人機(jī)”，在一般報(bào)道甚至專業(yè)文章中也被大量使用，〔16〕張漲：《從自律到法律 無(wú)人機(jī)不再“無(wú)人管”》，中國(guó)法院網(wǎng)， https://www.chinacourt.org/article/detail/2016/01/id/1784684.shtml，2019年6月13日訪問(wèn)。但正式的法規(guī)性文件應(yīng)表述為“無(wú)人駕駛航空器”和“無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng) ”為好。

（三）法律定義

目前世界各國(guó)和地區(qū)對(duì)民用無(wú)人機(jī)的立法和規(guī)范性文件還沒(méi)有達(dá)成明確和統(tǒng)一的定義。美國(guó)聯(lián)邦航空法將無(wú)人駕駛航空器的法定含義規(guī)定為無(wú)人類直接干預(yù)或者人類從航空器內(nèi)或航空器上進(jìn)行直接操作的航空器。無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)定義為：無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)由無(wú)人駕駛航空器和無(wú)人駕駛航空器的安全和有效運(yùn)行所需要的設(shè)施組成。無(wú)人駕駛航空器是無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的組成部分?！?7〕Public Law 112-95,Section 331（8）,https://www.faa.gov/uas/faqs/，2017年 11月 7日訪問(wèn)。

在美國(guó)州一級(jí)的立法中，也有類似的規(guī)定，如美國(guó)田納西州立法，將無(wú)人駕駛航空器定義為“一個(gè)高性能、空中飛行器：（1）不載操作人，無(wú)人類直接干預(yù)或者人類從航空器內(nèi)或航空器上進(jìn)行直接操作；（2）利用氣動(dòng)力提供飛行器的升力；（3）可以自主飛行，或是遠(yuǎn)程遙控；（4）可以一次性使用或可回收?！?8〕英文：A high powered,aerial vehicle that : （A） Does not carry a human operator and is operated without the possibility of direct human intervention from within or on the aircraft; （B） Uses aerodynamic forces to provide vehicle lift; （C） Can fly autonomously or be piloted remotely; （D） Can be expendable or recoverable.

日本法律認(rèn)為 “UA或者Drone”指的是機(jī)上不可載有人員，遙控飛行或者自動(dòng)飛行的飛機(jī)、旋翼飛機(jī)、滑翔機(jī)或者飛船（不包括重量輕于200克）。UA或者Drone包括電池重量。〔19〕英文：Any airplane,rotorcraft,glider or airship which cannot accommodate any person on board and can be remotely or automatically piloted（ Excluding those lighter than 200g）.The weight of a UA/Drone includes that of its battery.http://www.mlit.go.jp/en/koku/uas.html,2017年11月7日訪問(wèn)。日本的定義采取的是狹義解釋，排除了無(wú)人機(jī)載人的可能。

我國(guó)2018年1月26日公布的《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例》（征求意見稿）〔20〕《關(guān)于征求〈無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）〉意見的通知》，中國(guó)民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn，2019年6月30日訪問(wèn)。第5條規(guī)定，“本條例所稱無(wú)人駕駛航空器，是指機(jī)上沒(méi)有駕駛員進(jìn)行操作的航空器，包括遙控駕駛航空器、自主航空器、模型航空器等。遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱無(wú)人機(jī)?！痹摋l規(guī)定僅僅是概述式的表述，并不完整。將遙控駕駛航空器和自主航空器統(tǒng)稱為無(wú)人機(jī)并不妥當(dāng)，無(wú)人機(jī)是通俗稱謂，法規(guī)性文件還是以無(wú)人駕駛航空器的名稱為好。

我國(guó)民航局頒布的《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》定義的無(wú)人駕駛航空器，是由控制站管理（包括遠(yuǎn)程操控或自主飛行）的航空器，也稱遠(yuǎn)程駕駛航空器（RPA:Remotely Piloted Aircraft）。〔21〕新華網(wǎng)無(wú)人機(jī): 《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定 （試行）》，新華網(wǎng)無(wú)人機(jī)，http://uav.news.cn/laws/20160622/3222866_c.html， 2019年7月21日訪問(wèn)。同 時(shí) 規(guī) 定， 無(wú) 人 機(jī) 系 統(tǒng)（UAS：Unmanned Aircraft System），也稱遠(yuǎn)程駕駛航空器系統(tǒng)（RPAS：Remotely Piloted Aircraft Systems），是指由無(wú)人機(jī)、相關(guān)的控制站、所需的指令與控制數(shù)據(jù)鏈路以及批準(zhǔn)的型號(hào)設(shè)計(jì)規(guī)定的任何其他部件組成的系統(tǒng)。〔22〕參見《民用無(wú)人機(jī)駕駛員管理規(guī)定》（2018）第3條。文號(hào)：AC-61-FS-2018-20R2，發(fā)文日期：2018年8月31日。這里的“遠(yuǎn)程駕駛航空器”與國(guó)際民航組織的“遙控駕駛航空器”的英文都是“Remotely Piloted Aircraft”，但二者確定的范圍并不完全相同。

如前所述，國(guó)際民航組織將Remotely Piloted Aircraft Systems （RPA）翻譯為“遙控駕駛航空器”，〔23〕常用術(shù)語(yǔ)，國(guó)際民用航空組織網(wǎng)，https://www.icao.int/safety/UA/UASToolkit/Pages/FAQ.aspx，2019年10月7日訪問(wèn)。并認(rèn)為是無(wú)人駕駛航空器（UA）之下的一種類別。我國(guó)將無(wú)人駕駛航空器和遙控駕駛航空器并列，且可以替換，顯然與國(guó)際民航組織的定義有所不同。無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)的外延應(yīng)當(dāng)大于遙控駕駛航空器，后者為前者的一種子集或者說(shuō)類別。

民航局適航審定司發(fā)布《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》〔24〕規(guī)定適用于在中華人民共和國(guó)境內(nèi)最大起飛重量為250克以上（含250克）的民用無(wú)人機(jī)，要求自2017年6月1日起，購(gòu)買民用無(wú)人機(jī)的擁有者必須按照本管理規(guī)定的要求進(jìn)行實(shí)名登記。對(duì)于在2017年6月1日前購(gòu)買的民用無(wú)人機(jī)，其擁有者必須在2017年8月31日前完成實(shí)名登記。沒(méi)有給無(wú)人機(jī)下定義，卻直接下了一個(gè)“民用無(wú)人機(jī)”的定義。 所謂的民用無(wú)人機(jī)是指沒(méi)有機(jī)載駕駛員操縱，并從事非軍事、警察和海關(guān)飛行任務(wù)的航空器?！?5〕中國(guó)民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/HDJL/GDYM/CJWTWRJ/， 2019年10月7日訪問(wèn)。我國(guó)各相關(guān)部門對(duì)無(wú)人機(jī)定義的表述類似，但用詞不同，需要統(tǒng)一規(guī)范。

從技術(shù)角度而言，無(wú)人駕駛航空器或無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)是利用無(wú)線電遙控設(shè)備和自備的程序控制裝置操縱的不載人航空器，機(jī)上無(wú)駕駛艙，但安裝有自動(dòng)駕駛儀、程序控制裝置等設(shè)備。根據(jù)其操作方式，2011年國(guó)際民航組織（ICAO）將無(wú)人駕駛航空器分為“自主飛行”（Autonomous）和“遙控駕駛”（Remotely piloted）兩種?！?6〕國(guó) 際 民 用 航 空 組 織 網(wǎng)，https://www.icao.int/Meetings/UAS/Documents/Circular%20328_en.pdf，2019年10月7日訪問(wèn)?！斑b控駕駛航空器系統(tǒng)”這一術(shù)語(yǔ)強(qiáng)調(diào)的是除了飛行器本身之外，其他元素的重要性，包括地面控制點(diǎn)、數(shù)據(jù)鏈路以及其他支持設(shè)備的要素。

簡(jiǎn)言之，無(wú)人駕駛航空器包括固定翼機(jī)、旋翼機(jī)、直升機(jī)、氣球、飛艇、滑翔機(jī)、撲翼機(jī)、傾轉(zhuǎn)旋翼機(jī)等。廣義地看也包括臨近空間無(wú)人駕駛航空器（20—100公里空域），如平流層飛艇、高空氣球和高空無(wú)人機(jī)等?！?7〕Flavio Araripe d’Oliveira1etc.,High-Altitude Platforms — Present Situation and Technology Trends,Journal of Aerospace Technology nd Management,Print version ISSN 1984-9648On-line version ISSN 2175-9146,2016.考慮到無(wú)人駕駛航空器可以在無(wú)人駕駛的條件下完成復(fù)雜空中飛行任務(wù)和各種負(fù)載任務(wù)，也有人將無(wú)人機(jī)看作是“空中機(jī)器人”?！?8〕Margaret Rouse,Definition of Drone,Internet of Thingsagenda,July 2019,https://internetofthingsagenda.techtarget.com/definition/drone,visited on 30 October 2019.

（四）屬性分析

從法律角度出發(fā)，目前普通民用無(wú)人駕駛航空器屬性存在幾個(gè)方面的問(wèn)題：

一是對(duì)無(wú)人駕駛航空器的性質(zhì)確定。近年來(lái)民用無(wú)人駕駛航空器在民用領(lǐng)域發(fā)展非常迅速，而各國(guó)對(duì)于無(wú)人駕駛航空器屬性的法律認(rèn)定仍然處在起步階段，對(duì)民用無(wú)人駕駛航空器的法律地位的相關(guān)規(guī)定和制度要么缺失要么在建設(shè)當(dāng)中。與傳統(tǒng)的民航法律不同的是，涉及無(wú)人駕駛航空器的民航法規(guī)對(duì)非軍用的政府部門使用的無(wú)人駕駛航空器實(shí)施一定程度的管轄。如美國(guó)對(duì)所謂“公共無(wú)人機(jī)”的規(guī)制?！?9〕2012年《美國(guó)聯(lián)邦航空局現(xiàn)代化和改革法案》（H.R.658 - FAA Modernization and Reform Act of 2012）第 334條，原文載 https://www.congress.gov/bill/112th-congress/house-bill/658/text，2019年3月14日訪問(wèn)。軍用和海關(guān)、邊檢、警察和其他政府部門用來(lái)執(zhí)行公務(wù)的無(wú)人駕駛航空器納入國(guó)家航空器的范疇，但除了軍用無(wú)人駕駛航空器之外，其他執(zhí)行政府公務(wù)的無(wú)人駕駛航空器被定義為無(wú)人駕駛航空器，由特定民航法規(guī)〔30〕例如，證照由使用單位自行確定。予以有限度的規(guī)范。

二是對(duì)無(wú)人駕駛航空器進(jìn)行登記。我國(guó)《民用航空法》規(guī)定了民用航空器的國(guó)籍、所有權(quán)、占有權(quán)、抵押權(quán)的登記問(wèn)題?！?1〕《民用航空法》（根據(jù)2018年12月29日第十三屆全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第七次會(huì)議《關(guān)于修改〈中華人民共和國(guó)勞動(dòng)法〉等七部法律的決定》第五次修正）第11條。我國(guó)《物權(quán)法》第24條規(guī)定，船舶、航空器和機(jī)動(dòng)車等物權(quán)的設(shè)立、變更、轉(zhuǎn)讓和消滅，未經(jīng)登記，不得對(duì)抗善意第三人。當(dāng)下各國(guó)已經(jīng)開始建立無(wú)人機(jī)的登記制度，但這些制度的著眼點(diǎn)多是從管理的角度出發(fā)。

2017年5月16日，中國(guó)民用航空局下發(fā)了《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，要求從6月1日起，民用無(wú)人駕駛航空器制造商和民用無(wú)人機(jī)擁有者必須按照該管理規(guī)定的要求，在“無(wú)人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)”上進(jìn)行實(shí)名登記?！?2〕參見《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，中國(guó)民用航空局網(wǎng)，http://www.caac.gov.cn/XWZX/MHYW/201705/t20170517_44079.html，2019年10月7日訪問(wèn)。在美國(guó)，經(jīng)過(guò)近幾年的努力，涉及商業(yè)運(yùn)行的無(wú)人機(jī)和一定重量以上的無(wú)人駕駛航空器登記制度已經(jīng)日趨完善。〔33〕FAA,https://www.faa.gov/uas/getting_started/model_aircraft/media/UAS_Weights_Registration.pdf，visited on 7 October 2019.

在全球?qū)用?，?guó)際民航組織呼吁建立一個(gè)全球統(tǒng)一的無(wú)人駕駛航空器登記系統(tǒng)，敦促各國(guó)制定無(wú)人駕駛航空器統(tǒng)一規(guī)則，目的是更方便地獲得實(shí)時(shí)數(shù)據(jù)，一旦無(wú)人駕駛航空器出現(xiàn)問(wèn)題，便可以很快確定其出處，有利于全球?qū)用孢M(jìn)一步規(guī)范無(wú)人駕駛航空器的管理。〔34〕Will NICHOLLS,UN Calls for Global Drone Registration Database,Petapixel,11 September 2017,https://petapixel.com/2017/09/11/un-calls-global-drone-registration-database/,visited on 7 October 2019.

二、無(wú)人駕駛航空器的分類

無(wú)人駕駛航空器之間差別巨大，大型無(wú)人駕駛航空器如美國(guó)全球鷹。美國(guó)RQ-4A全球鷹無(wú)人駕駛航空器據(jù)稱是世界上飛行時(shí)間最長(zhǎng)、距離最遠(yuǎn)、高度最高的無(wú)人機(jī)，重達(dá)11.6噸，其改進(jìn)型價(jià)格超過(guò)2.2億美元?！?5〕Air Force Technology,RQ-4A/B Global Hawk HALE Reconnaissance UAV,https://www.airforcetechnology.com/projects/rq4-global-hawk-uav/,visited on 15 October 2019.有些用來(lái)休閑娛樂(lè)等消費(fèi)型的無(wú)人駕駛航空器，售價(jià)10美元不到?！?6〕Dhgate,Newly Cheap Colorful Mini Drone Shinning LED RC Flying Ball Helicopter Sense Light Crystal Ball Induction Toys for Children Kids （5 Model）,https://www.dhgate.com/product/cheapcolorful-mini-drone-shinning-led-rc/414835854.html,visited on 3 August 2019.關(guān)于無(wú)人駕駛航空器分類，常見的有以下區(qū)分法：

一是按結(jié)構(gòu)來(lái)區(qū)分。從技術(shù)角度定義可以分為：無(wú)人駕駛直升機(jī)、無(wú)人駕駛固定翼機(jī)、無(wú)人駕駛多旋翼飛行器、無(wú)人駕駛飛艇、無(wú)人傘翼機(jī)和無(wú)人撲翼機(jī)等幾大類。例如，無(wú)人駕駛直升機(jī)由無(wú)線電地面遙控飛行或自主控制飛行的可垂直起降（VTOL）不載人航空器，在構(gòu)造形式上屬于旋翼飛行器。與固定翼飛機(jī)相比較，無(wú)人直升機(jī)具有垂直起降能力、空中懸停能力和靈活飛行三大優(yōu)勢(shì)。無(wú)人直升機(jī)已成為各航空大國(guó)的發(fā)展目標(biāo)。〔37〕Stephen Shankland,Why our drone future is for real - someday,16 December 2014,，visited on 30 October 2019.無(wú)人駕駛固定翼機(jī)（簡(jiǎn)稱固定翼無(wú)人機(jī)）是機(jī)翼外端后掠角可隨速度自動(dòng)或手動(dòng)調(diào)整的機(jī)翼固定的一類無(wú)人機(jī)。民用機(jī)的代表機(jī)型有Son GBIRD500，〔38〕SonGBIRD500是一款高效、高回報(bào)率的無(wú)人機(jī)。根據(jù)需要的精度，飛行覆蓋面積2—15平方千米。美國(guó) Martin UAV 公司 V-Bat等?！?9〕美國(guó)馬丁無(wú)人機(jī)公司網(wǎng)，https://martinuav.com/，2019年10月7日訪問(wèn)。此外，還有多旋翼無(wú)人駕駛航空器（簡(jiǎn)稱多旋翼無(wú)人機(jī)）、無(wú)人飛艇、無(wú)人傘翼機(jī)、無(wú)人撲翼機(jī)（又稱撲翼無(wú)人機(jī)）等。

二是按不同使用領(lǐng)域來(lái)劃分。國(guó)內(nèi)外分類比較多元。有的分為軍用和民用無(wú)人駕駛航空器，〔40〕Stewart Smith,The Future of Unmanned Aerial Vehicles,the Balancecareersw，25June 2019,https://www.thebalancecareers.com/military-and-civilian-drone-use-4121099，visited on 25 August 2019.也有人將無(wú)人駕駛航空器分為軍用、娛樂(lè)和商用無(wú)人駕駛航空器?！?1〕Shirley Salzman,The Evolution of Drones: From Military to Hobby & Commercial,Percepto,15 January 2019,https://percepto.co/the-evolution-of-drones-from-military-to-hobby-commercial/，visited on 30 August 2019.1944年《國(guó)際民用航空公約》和我國(guó)《民用航空法》將航空器進(jìn)行粗線條式的劃分，即公約和民用航空法僅適用于民用航空器，不適用于用于軍事、海關(guān)和警察部門的航空器?！?2〕《國(guó)際民用航空公約》第3條。2003年我國(guó)國(guó)務(wù)院、中央軍委頒布的《通用航空飛行管制條例》用詞上稍有不同，〔43〕《國(guó)務(wù)院、中央軍委令》第371號(hào)，發(fā)文日期：2013年1月10日。使用“軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私”之詞來(lái)區(qū)分國(guó)家與民用航空器?！?4〕《通用航空飛行管制條例》第3條規(guī)定，本條例所稱通用航空，是指除軍事、警務(wù)、海關(guān)緝私飛行和公共航空運(yùn)輸飛行以外的航空活動(dòng)，包括從事工業(yè)、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)、礦業(yè)、建筑業(yè)的作業(yè)飛行和醫(yī)療衛(wèi)生、搶險(xiǎn)救災(zāi)、氣象探測(cè)、海洋監(jiān)測(cè)、科學(xué)實(shí)驗(yàn)、遙感測(cè)繪、教育訓(xùn)練、文化體育、旅游觀光等方面的飛行活動(dòng)。

三是按動(dòng)力劃分。綜合來(lái)看，無(wú)人駕駛航空器主要依靠七大動(dòng)力來(lái)源來(lái)執(zhí)行飛行任務(wù)：普通電池?zé)o人機(jī)、太陽(yáng)能無(wú)人機(jī)、氫燃料電池、燃料發(fā)動(dòng)機(jī)無(wú)人機(jī)、有線電纜無(wú)人機(jī)、激光發(fā)射器無(wú)人機(jī)和混合動(dòng)力無(wú)人機(jī)。

四是按質(zhì)量來(lái)劃分。世界上各國(guó)的分類有所區(qū)別，美國(guó)將小型（small）無(wú)人機(jī)劃定在55磅之下，介于0.5至55磅。澳大利亞將無(wú)人機(jī)分為五種類型，分別是微型無(wú)人機(jī)、非常小的無(wú)人機(jī)、小型無(wú)人機(jī)、中型無(wú)人機(jī)和大型無(wú)人機(jī)。超過(guò)150公斤以上的無(wú)人機(jī)就稱為大型無(wú)人機(jī)。

三、無(wú)人機(jī)的管理

（一）適航管理

適航是適航性的簡(jiǎn)稱，其英文是“Airworthiness”。英國(guó)劍橋字典對(duì)適航的解釋是指“航空器處于安全狀況并可以安全飛行”。〔45〕Cambridge Dictionary,http://dictionary.cambridge.org/us/dictionary/english/airworthy，visit on 7 November 2017.

適航管理是指各國(guó)民航當(dāng)局、歐盟，依據(jù)適航法規(guī)、適航標(biāo)準(zhǔn)，對(duì)航空器的設(shè)計(jì)、生產(chǎn)、使用和維修頒發(fā)適航證及實(shí)施檢查、監(jiān)督。民用航空器適航管理的主要內(nèi)容有：

一是對(duì)民用航空器進(jìn)行型號(hào)合格審定、頒發(fā)型號(hào)合格證。

二是對(duì)民用航空器（包括主要部件、零件）進(jìn)行生產(chǎn)許可審定，頒發(fā)生產(chǎn)許可證。

三是頒發(fā)適航證。〔46〕已取得國(guó)籍登記證的航空器進(jìn)行檢查鑒定并頒發(fā)。

四是掌握民用航空器的持續(xù)適航狀況、頒發(fā)適航指令。

五是對(duì)安全問(wèn)題或事故進(jìn)行調(diào)查。對(duì)不符合適航標(biāo)準(zhǔn)，違反規(guī)章的采取吊銷證書、執(zhí)照或勒令停飛、罰款等措施等。

目前世界各國(guó)無(wú)人駕駛航空器的適航管理正處在建立階段，還不完善。有些國(guó)家建立了相應(yīng)的適航制度，也有些國(guó)家正在起步當(dāng)中。

美國(guó)聯(lián)邦航空局的認(rèn)證要求適用于民用無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)（UAS）認(rèn)證和可選的無(wú)人駕駛航空器（OPA）的適航認(rèn)證。除非有適當(dāng)?shù)?、有效的適航證書，美國(guó)民用無(wú)人駕駛航空器不能在國(guó)家空域系統(tǒng)中從事航空商業(yè)運(yùn)營(yíng)。無(wú)人駕駛航空器的注冊(cè)是頒發(fā)適航證書的前提條件?！?7〕FAA,Special Airworthiness CertificationCertification for Civil Operated Unmanned Aircraft Systems（UAS） and Optionally Piloted Aircraft （OPA）,https://www.faa.gov/aircraft/air_cert/airworthiness_certification/sp_awcert/experiment/sac/,11 February 2019,visited on 30 March 2019.

我國(guó)尚未頒布針對(duì)無(wú)人駕駛航空器的適航規(guī)章，無(wú)人駕駛航空器審定工作還只能以有人航空器的適航規(guī)章為基礎(chǔ)進(jìn)行。有人航空器適航規(guī)章難以全面反映無(wú)人駕駛航空器的構(gòu)造特點(diǎn)。這些規(guī)章對(duì)于地面站、數(shù)據(jù)鏈等無(wú)人駕駛航空器特有部分缺乏統(tǒng)一的規(guī)章要求，難以保證無(wú)人駕駛航空器的安全性和設(shè)計(jì)完整性。

（二）監(jiān)管問(wèn)題

無(wú)人駕駛航空器管理有許多新的問(wèn)題需要解決，如無(wú)人駕駛航空器飛入違禁區(qū)域、攜帶危險(xiǎn)物品、干擾民航正常飛行、產(chǎn)品故障和質(zhì)量等，可能給社會(huì)帶來(lái)管理壓力和安全隱患，世界各國(guó)普遍面臨立法和監(jiān)管相對(duì)滯后的情況，但正在加速建立相關(guān)制度。

近年來(lái)，各國(guó)政府探索無(wú)人駕駛航空器合理的監(jiān)管方式，著手建立并完善對(duì)無(wú)人駕駛航空器的監(jiān)管。美國(guó)、澳大利亞等國(guó)的民用無(wú)人駕駛航空器發(fā)展較早，對(duì)商業(yè)無(wú)人駕駛航空器的監(jiān)管制度比較嚴(yán)，而對(duì)小型無(wú)人駕駛航空器的管理制度的建立也是最近的事情。歐盟、加拿大、澳大利亞和俄羅斯等地區(qū)和國(guó)家也開始重視無(wú)人駕駛航空器的管控。

實(shí)施實(shí)名注冊(cè)登記、商業(yè)運(yùn)營(yíng)無(wú)人駕駛航空器的證照、無(wú)人駕駛航空器駕駛員的資質(zhì)要求等，是各國(guó)管控?zé)o人駕駛航空器的基本措施。

針對(duì)近年來(lái)關(guān)注度特別高的小型無(wú)人駕駛航空器，美國(guó)政府于2016年推出了相應(yīng)的管理?xiàng)l例，也就是107部的系列規(guī)定。美國(guó)聯(lián)邦航空局還推出Know Before You Fly（飛行須知）活動(dòng)，〔48〕Federal Drone Registration,Know Before You Fly,11 January 2019,https://federaldroneregistration.com/know-before-you-fly，visited on 8 October 2019.幫助無(wú)人駕駛航空器駕駛員或操作者尋找準(zhǔn)許飛行區(qū)域，提供空域地圖，并開放可航行區(qū)域。通過(guò)授權(quán)或者豁免，允許商用無(wú)人駕駛航空器飛行。

2019年6月11日，經(jīng)過(guò)多方協(xié)調(diào)，歐盟航空安全局（EASA）終于發(fā)布了歐盟通用的無(wú)人機(jī)規(guī)則，包含命名為《歐盟委員會(huì)授權(quán)條例2019/945》和《歐盟委員會(huì)實(shí)施條例2019/947》兩項(xiàng)條例（簡(jiǎn)稱“條例”），旨在確保歐洲無(wú)人機(jī)的安全運(yùn)行。這些規(guī)則將有助于保護(hù)歐盟公民的安全和隱私，同時(shí)也使無(wú)人機(jī)在歐盟境內(nèi)自由流通，并在歐盟內(nèi)部形成一個(gè)公平規(guī)范的競(jìng)爭(zhēng)環(huán)境。條例在20天內(nèi)生效，一年內(nèi)全面實(shí)施?！?9〕距離其在歐盟全境正式啟用還有一年的緩沖期，以便在 2020 年做好充分的準(zhǔn)備。從 2020年6月開始，大多數(shù)無(wú)人機(jī)駕駛員（操作者）需要預(yù)先在其居住地或主要運(yùn)營(yíng)地主動(dòng)登記。

條例設(shè)立了無(wú)人機(jī)三級(jí)框架模式：一是門檻最低的是重量不超 25 公斤、風(fēng)險(xiǎn)也較低的“開放級(jí)”（open）；二是需要授權(quán)才能飛行的“特定級(jí)”（specific）；三是需要認(rèn)證后才能運(yùn)營(yíng)的最高風(fēng)險(xiǎn)級(jí)別（certified），如送貨 、載人無(wú)人機(jī)或飛越人員密集場(chǎng)所等應(yīng)用。

條例將為無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)商在歐洲境內(nèi)的合規(guī)運(yùn)營(yíng)掃清監(jiān)管障礙，減少了在前往另一個(gè)歐盟成員國(guó)時(shí)，必須將無(wú)人機(jī)裝箱并接受大量盡職調(diào)查的麻煩。新規(guī)對(duì)每種操作類型給出了詳細(xì)的說(shuō)明，并且對(duì)無(wú)人機(jī)操作者的培訓(xùn)提出了嚴(yán)格的要求。條例將統(tǒng)一歐盟成員國(guó)的規(guī)則，確保無(wú)人機(jī)在商業(yè)和休閑活動(dòng)中的安全、可靠以及可持續(xù)運(yùn)營(yíng)?！?0〕EASA,EU Wide Rules on Drones Published: Safe,Secure and Sustainable Operation of Drones,11 June,2019,https://www.easa.europa.eu/newsroom-and-events/news/eu-wide-rules-drones-published，visited on 31 July,2019.

澳大利亞的《民用航空安全條例》第101部〔51〕英文：The Civil Aviation Safety Regulations Part 101.所定義的無(wú)人駕駛航空器，用于從事商業(yè)運(yùn)行與休閑娛樂(lè)的規(guī)定是不同的。如果從事商業(yè)飛行，需要有遙控航空器操作員證書（REOC），而如果遙控航空器的重量小于2公斤，雖然須通知澳大利亞航空安全局，但需要遵守的安全規(guī)定就比較簡(jiǎn)明，也不需要經(jīng)過(guò)認(rèn)證操作遙控航空器。澳大利亞民用航空安全局（CASA）通過(guò)網(wǎng)站和設(shè)立專門機(jī)構(gòu)，為無(wú)人駕駛航空器所有人和其他人提供相關(guān)的法律咨詢服務(wù)，并為無(wú)人駕駛航空器商業(yè)運(yùn)營(yíng)提供涉及監(jiān)管和審批方面的指導(dǎo)。

俄羅斯聯(lián)邦航空運(yùn)輸署針對(duì)無(wú)人駕駛航空器制定規(guī)則，并致力于打造全方位的監(jiān)管系統(tǒng)。有人認(rèn)為，俄羅斯的規(guī)則在很多方面與美國(guó)的規(guī)定類似?！?2〕Kelsey D.Atherton,Russia's New Drone Rules Look A Lot Like America's Imitation is the Sincerest form of Global Leadership,January 5,2016,https://www.popsci.com/russias-new-drone-rules-looklot-like-americas,visited on 7 Octorber 2019.根據(jù)法規(guī)注釋，俄羅斯立法的目的旨在為無(wú)人駕駛航空器滿足各行各業(yè)的需求提供法律基礎(chǔ)，并不對(duì)國(guó)家安保和國(guó)防的不同任務(wù)造成負(fù)面影響?！?3〕前引〔52〕。

日本法律允許使用無(wú)人機(jī)，但在日本飛行時(shí)需要遵守一些無(wú)人機(jī)規(guī)定。在日本，無(wú)人機(jī)必須確保做到不要在人群或大型集會(huì)上方飛行、尊重他人隱私、不在機(jī)場(chǎng)或飛機(jī)運(yùn)行區(qū)域飛行、只能在白天和良好的天氣條件下飛行、不在敏感區(qū)域（包括政府或軍事設(shè)施）飛行或攝影攝像。如果違反上述規(guī)定，無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)者將面臨最高50萬(wàn)日元的罰款。酒后駕駛無(wú)人駕駛飛機(jī)可能會(huì)被處以最高30萬(wàn)日元的罰款，直至1年監(jiān)禁。

為了規(guī)范空中交通活動(dòng)，保證各類民用航空活動(dòng)的安全，保障無(wú)人機(jī)的健康發(fā)展，2003年以來(lái)，我國(guó)民航主管部門頒布了一系列規(guī)范管理文件，初步建立了我國(guó)民用無(wú)人機(jī)生產(chǎn)、安全、運(yùn)行和經(jīng)營(yíng)管理框架，但我國(guó)《立法法》所指稱的法律法規(guī)層面的體系正在搭建初級(jí)階段，可說(shuō)是起草中。

（三）注冊(cè)登記制度

各國(guó)非常注重?zé)o人駕駛航空器的注冊(cè)登記制度。美國(guó)政府較早開展了無(wú)人駕駛航空器注冊(cè)登記管理。從2015年開始，更是要求重量在0.55磅至55磅（約合0.25—25千克）之間的無(wú)人機(jī)都必須注冊(cè)。雖然2017年5月，美國(guó)一家聯(lián)邦法院裁定，聯(lián)邦航空局自2015年生效的無(wú)人機(jī)注冊(cè)規(guī)定違反了2012年美國(guó)國(guó)會(huì)通過(guò)的一項(xiàng)法律?！?4〕即《聯(lián)邦航空管理局現(xiàn)代化和改革法案》，該法案被解釋為美國(guó)聯(lián)邦航空局無(wú)權(quán)頒布一切限制非商用娛樂(lè)性無(wú)人機(jī)飛行方式的規(guī)則。2017年12月，美國(guó)總統(tǒng)簽署了2018年《國(guó)防授權(quán)法案》（National Defense Authorization Act），重新確定了小型無(wú)人機(jī)必須注冊(cè)登記的要求。該法案中的相關(guān)條款要求所有小型無(wú)人機(jī)必須向聯(lián)邦航空局注冊(cè)登記。如果不注冊(cè)將可能會(huì)面臨最高27500美元的刑事和民事處罰，且最高可判處3年監(jiān)禁。

俄羅斯法規(guī)引進(jìn)了無(wú)人機(jī)的證照和注冊(cè)的標(biāo)準(zhǔn)和要求以及無(wú)人機(jī)飛行的安全要求。所有起飛重量超過(guò)0.55 磅的無(wú)人機(jī)必須登記注冊(cè)。

為加強(qiáng)民用無(wú)人駕駛航空器的管理，我國(guó)民航局于2017年5月16日下發(fā)《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》（以下簡(jiǎn)稱《登記規(guī)定》）?！?5〕中國(guó)民用航空局航空器適航審定司： 《民用無(wú)人駕駛航空器實(shí)名制登記管理規(guī)定》，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/GFXWJ/201705/P020170517409761154678.pdf，2019年10月7日訪問(wèn)?！兜怯浺?guī)定》要求自2017年6月1日起， 民用無(wú)人機(jī)的擁有者必須按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行實(shí)名登記。2017年8月31日后，民用無(wú)人機(jī)擁有者如果未按照《登記規(guī)定》實(shí)施實(shí)名登記和粘貼登記標(biāo)志的，其行為將被視為違反法規(guī)的非法行為，其無(wú)人機(jī)的使用將受影響，監(jiān)管主管部門將按照相關(guān)規(guī)定進(jìn)行處罰。另外，民用無(wú)人機(jī)制造商和民用無(wú)人機(jī)擁有者須在“中國(guó)民用航空局民用無(wú)人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)”（以下簡(jiǎn)稱登記系統(tǒng)）上申請(qǐng)賬戶，填報(bào)產(chǎn)品信息、個(gè)人及其擁有產(chǎn)品的信息，并將系統(tǒng)給定的登記標(biāo)志粘貼在無(wú)人機(jī)上。外籍人士如在中國(guó)境內(nèi)使用無(wú)人機(jī)，也必須登記?！?6〕中國(guó)民用航空局：《無(wú)人機(jī)實(shí)名登記系統(tǒng)》，https://uas.caac.gov.cn，2019年10月7日訪問(wèn)。

隨著技術(shù)的進(jìn)步，還可以通過(guò)標(biāo)識(shí)碼來(lái)確定無(wú)人機(jī)所有者。每一架無(wú)人機(jī)配備唯一不可篡改的SN標(biāo)識(shí)碼，〔57〕SN碼是Serial Number的縮寫，有時(shí)也叫Serial No，也就是產(chǎn)品序列號(hào)。產(chǎn)品序列是為了驗(yàn)證“產(chǎn)品的合法身份”而引入的一個(gè)概念，它是用來(lái)保障用戶的正版權(quán)益，享受合法服務(wù)的。一套正版的產(chǎn)品只對(duì)應(yīng)一組產(chǎn)品序列號(hào)。以及與之對(duì)應(yīng)的每個(gè)部件的標(biāo)識(shí)碼，該標(biāo)識(shí)碼也是唯一無(wú)法篡改的。通過(guò)追溯無(wú)人機(jī)或其部件的標(biāo)識(shí)碼，就可查明該無(wú)人機(jī)的生產(chǎn)廠家。通過(guò)銷售記錄查詢?cè)摕o(wú)人機(jī)的購(gòu)買情況，獲取無(wú)人機(jī)所有人的信息。同時(shí)，在特定管制區(qū)域內(nèi)，可以查獲任何時(shí)段中涉及無(wú)人機(jī)的飛行安全記錄?！?8〕王瀟雨：《無(wú)人機(jī)使用或遭更多管制，大疆試行新技術(shù)預(yù)警“危險(xiǎn)飛行”》 ，華夏時(shí)報(bào)網(wǎng)，http://www.chinatimes.net.cn/article/64941.html，2019年10月13日訪問(wèn)。

如果無(wú)人機(jī)沒(méi)有連接互聯(lián)網(wǎng)絡(luò)，也將以特殊方式向外廣播自身的標(biāo)識(shí)碼、位置信息等。當(dāng)無(wú)人機(jī)飛臨特殊空域，人機(jī)飛行信息將實(shí)時(shí)接入管理系統(tǒng)，無(wú)人機(jī)監(jiān)管部門可通過(guò)專業(yè)設(shè)備來(lái)讀取無(wú)人機(jī)的相關(guān)信息。〔59〕大疆：《對(duì)國(guó)內(nèi)無(wú)人機(jī)飛行的若干思考》，安防展網(wǎng)，http://www.afzhan.com/news/detail/52431.html，2019年10月13日訪問(wèn)。還可以對(duì)誤闖入或者非法飛入限制或者禁飛空域的無(wú)人機(jī)進(jìn)行查詢、記錄。這樣的運(yùn)作方式，可以通過(guò)標(biāo)準(zhǔn)或者法規(guī)予以固化下來(lái)，作為對(duì)廠商的法定義務(wù)。

全球無(wú)人機(jī)登記注冊(cè)一直是國(guó)際民航組織近年來(lái)重點(diǎn)關(guān)注的工作。國(guó)際民航組織認(rèn)為，全球單一的注冊(cè)，將比每個(gè)國(guó)家的獨(dú)自分類更有利于無(wú)人機(jī)的管理。

（四）安全與保安

目前國(guó)內(nèi)外對(duì)于無(wú)人機(jī)安全飛行監(jiān)管主要從三方面入手，一是采用實(shí)名登記制，掌握運(yùn)營(yíng)人或者無(wú)人機(jī)所有人的信息；二是劃定限制區(qū)域，實(shí)施飛行必須事先獲得批準(zhǔn)；三是技術(shù)上限制或者自動(dòng)阻止無(wú)人機(jī)的違規(guī)飛行?！?0〕張斯： 《無(wú)人機(jī)近九成飛手屬無(wú)證上崗 ，公共安全存隱患》，搜狐新聞網(wǎng)，http://www.sohu.com/a/83139827_162548，2019年10月7日訪問(wèn)。

1.安全風(fēng)險(xiǎn)

無(wú)人機(jī)是航空系統(tǒng)的一個(gè)新組成部分,各國(guó)正處在對(duì)其進(jìn)行認(rèn)識(shí)、定義和使之統(tǒng)一完善并最終融入現(xiàn)有的空域管理系統(tǒng)的過(guò)程中。無(wú)人機(jī)的安全風(fēng)險(xiǎn)有三個(gè)方面值得特別關(guān)注：

一是無(wú)人機(jī)自身的問(wèn)題。無(wú)人機(jī)必須能達(dá)到很高的穩(wěn)定性標(biāo)準(zhǔn)，才能用于商業(yè)和休閑娛樂(lè)用途而不會(huì)出現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)。2004年,由美國(guó)國(guó)防部組織的一次對(duì)三個(gè)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)的可靠性測(cè)試結(jié)果表明：目前無(wú)人機(jī)的事故率比有人飛機(jī)高出許多?！?1〕林清：《無(wú)人機(jī)事故統(tǒng)計(jì)》，全球無(wú)人機(jī)網(wǎng)，http://www.81uav.cn/tech/201608/01/142_1.html，2019年8月17日訪問(wèn)。例如,目前美國(guó)無(wú)人機(jī)系統(tǒng)中最好的捕食者無(wú)人機(jī)仍比有人機(jī)的穩(wěn)定性差。多數(shù)民用固定翼和多旋翼無(wú)人機(jī)的續(xù)航時(shí)間較短，只能飛行半小時(shí)左右，存在安全風(fēng)險(xiǎn)。〔62〕騰訊科技：《無(wú)人機(jī)行業(yè)避不開的三大問(wèn)題：安全、隱私和續(xù)航》，創(chuàng)業(yè)邦，http://www.cyzone.cn/a/20150311/270671.html， 2019年3月30日訪問(wèn)。

幾年前，無(wú)人機(jī)難以利用視覺(jué)識(shí)別技術(shù)智能地避開障礙物，視頻追蹤技術(shù)不夠完善，無(wú)人機(jī)難以按無(wú)人機(jī)駕駛員或者操作員的意愿飛行。近年來(lái)，無(wú)人機(jī)制造廠商都在竭力地攻克這些技術(shù)難題，以便在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中占據(jù)主導(dǎo)地位。例如，英特爾2016年與 Yuneec 聯(lián)合推出的 Typhoon H，其最大的亮點(diǎn)就在于令人驚嘆的障礙躲避能力，采用最新傳感技術(shù)，能自動(dòng)避讓障礙物，減輕了無(wú)人機(jī)操作者的操作難度，但廣泛應(yīng)用還需要時(shí)間?！?3〕Yuneec,Award-winning Innovation,https://www.yuneec.com/en_GB/camera-drones/typhoon-h/o5verview.html，visited on 7 Octorber 2019.如果無(wú)人機(jī)操作不當(dāng)或者由于技術(shù)原因墜落有可能造成地面人員的生命財(cái)產(chǎn)損失，存在很大安全隱患。

二是無(wú)人機(jī)使用的問(wèn)題。今天大多數(shù)的小型民用無(wú)人機(jī)操作相對(duì)容易，法律法規(guī)對(duì)飛行的限制也很明確，但監(jiān)管難度還是很大。主要原因是無(wú)人機(jī)體積不大，飛行靈活，易于操控，執(zhí)法人員難以察覺(jué)，也難以阻止。目前有效的監(jiān)管方法之一，是借助無(wú)人機(jī)的智能技術(shù)，透過(guò)衛(wèi)星定位，在空中設(shè)立地理圍欄 （Geo Fencing）。無(wú)人機(jī)安全的有效監(jiān)管是無(wú)人機(jī)健康發(fā)展的關(guān)鍵因素之一。但要有效監(jiān)管，還需要借助技術(shù)的發(fā)展，因?yàn)榧词拐⒎ò褍艨諈^(qū)擴(kuò)大至全國(guó)，也要靠無(wú)人機(jī)的智能技術(shù)幫助，才能確實(shí)地執(zhí)行。

無(wú)人機(jī)的違法違規(guī)飛行對(duì)飛行安全、人身和財(cái)產(chǎn)安全、公共安全甚至對(duì)空防安全都構(gòu)成了威脅?！秶?guó)際民用航空公約》附件13《航空器事故和事故癥候調(diào)查》明確要求必須對(duì)涉及無(wú)人航空器的事故和事故癥候進(jìn)行調(diào)查。由于無(wú)人駕駛航空器發(fā)展迅速，各國(guó)的安全管理制度有些脫節(jié)，還沒(méi)有形成完善的、適用無(wú)人機(jī)快速發(fā)展所需要的安全管理。例如，美國(guó)聯(lián)邦航空航天局對(duì)無(wú)人機(jī)安全政策到2016年才逐步成形，出臺(tái)較為完備的規(guī)定。

三是產(chǎn)品的差距問(wèn)題。無(wú)人機(jī)市場(chǎng)魚龍混雜，高級(jí)無(wú)人機(jī)與普通無(wú)人機(jī)的功能和安全系數(shù)方面差距很大，而今業(yè)余無(wú)人機(jī)愛好者隊(duì)伍的發(fā)展速度遠(yuǎn)比專業(yè)無(wú)人機(jī)隊(duì)伍來(lái)得快。有必要對(duì)無(wú)人機(jī)實(shí)行分類管理，劃定基本的安全門檻，對(duì)制造安裝技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)與適航性給予必要的規(guī)定。

另外，應(yīng)當(dāng)根據(jù)不同種類的無(wú)人機(jī)，對(duì)駕駛員提出相應(yīng)的要求，掌握安全飛行的基本技能。截至2017年12月31日，中國(guó)民航駕駛員有效執(zhí)照總數(shù)為55765本，比2016年增長(zhǎng)10.4%，民用無(wú)人機(jī)駕駛員合格證總數(shù)24407個(gè)，比2016年增長(zhǎng)138%，未來(lái)我國(guó)無(wú)人機(jī)駕駛員執(zhí)照將繼續(xù)保持快速發(fā)展?！?4〕《2017年中國(guó)民航駕駛員發(fā)展年度報(bào)告》,中國(guó)民航網(wǎng)，http://www.caacnews.com.cn/1/1/201802/t20180213_1241285_wap.html,2019年10月30日訪問(wèn)。但仍然有相當(dāng)數(shù)量的無(wú)人機(jī)駕駛員或者操作員不持有相關(guān)證照而直接駕駛或操作無(wú)人機(jī)，給社會(huì)公眾生命財(cái)產(chǎn)帶來(lái)風(fēng)險(xiǎn)。筆者認(rèn)為，讓合格的駕駛員或者操作人員持證上崗或者進(jìn)行必要的技能培訓(xùn)，是對(duì)公眾的安全負(fù)責(zé)，也可以在一定程度上防范于未然。

2.技術(shù)安全

無(wú)人機(jī)飛行會(huì)面臨很多技術(shù)安全問(wèn)題。2016年12月的亞馬遜無(wú)人機(jī)用無(wú)人機(jī)投遞物品，曾引發(fā)廣泛關(guān)注?！?5〕2016年 12 月 7 日亞馬遜用無(wú)人機(jī)給一位顧客送上了一包咸甜口味的爆米花和 Fire TV，整個(gè)飛行從完成下單到送達(dá)總耗時(shí) 13 分鐘，全程無(wú)須控制員操控，借助 GPS 完成定位，送完貨自己回家。據(jù)介紹，本次首飛位于英國(guó)劍橋外，離倫敦市約為 60 英里。但這次飛行是在倫敦郊外，而人們期待的是無(wú)人機(jī)像蜜蜂一樣隨時(shí)飛行在都市空間而將技術(shù)故障降低至最低限度。要達(dá)到上述目標(biāo)，無(wú)人機(jī)不僅要按照現(xiàn)有的地理圖形飛行，還必須探測(cè)出路上的各種突發(fā)狀況，飛越地圖上未曾標(biāo)示的區(qū)域，解決GPS 信號(hào)被屏蔽或者部分屏蔽后的飛行問(wèn)題。特別是要維持地面操作與無(wú)人機(jī)的通訊，以及通訊斷掉后的方案，不至于因此而墜毀到地面。從理論上講，借助人工智能技術(shù)和大數(shù)據(jù)等，無(wú)人機(jī)可以做到自動(dòng)起飛，自動(dòng)降落補(bǔ)充電量，然后繼續(xù)飛行，但實(shí)際應(yīng)用尚需要一定時(shí)限。

由于空中飛行的安全風(fēng)險(xiǎn)高，商業(yè)無(wú)人機(jī)要真正全方位投入運(yùn)營(yíng)，必須有很高的安全標(biāo)準(zhǔn)，維持很低的故障率，依然有很長(zhǎng)的路要走。

3.事故處理

近年來(lái)，無(wú)人機(jī)事故時(shí)有發(fā)生。例如，飛行過(guò)程中操作失誤、無(wú)人機(jī)發(fā)生故障突然無(wú)法控制、無(wú)人機(jī)產(chǎn)品本身的質(zhì)量問(wèn)題（如電機(jī)歪斜、攝影故障、圖傳無(wú)效、不聽使喚等）以及受到惡劣天氣和第三方干擾?！?6〕Conner Forres,17 Drone Disasters That Show Why the FAA Hates Drones,13 June 2018,https://www.techrepublic.com/article/12-drone-disasters-that-show-why-the-faa-hates-drones/,visited on 1 August 2019.在惡劣的天氣下飛行，例如五級(jí)以上大風(fēng)、下雨、下雪等，周邊高大建筑的場(chǎng)地，會(huì)影響無(wú)人機(jī)傳感器工作，遮蔽衛(wèi)星導(dǎo)航系統(tǒng)信號(hào)，導(dǎo)致無(wú)人機(jī)定位效果變差甚至失效。為此，無(wú)人機(jī)制造商大疆的免責(zé)條款規(guī)定“惡劣天氣下請(qǐng)勿飛行，如大風(fēng)（風(fēng)速五級(jí)及以上）、下雪、下雨、有霧天氣等”?！?7〕參見郭滿與沈陽(yáng)市和平區(qū)奕涵嘉業(yè)電子經(jīng)營(yíng)部、深圳市大疆創(chuàng)新科技有限公司買賣合同糾紛一審民事判決書。

四、無(wú)人機(jī)飛行空域

無(wú)人機(jī)作為有巨大潛力的新興產(chǎn)業(yè)，最基本的問(wèn)題之一是如何融入現(xiàn)有空域。從現(xiàn)有的發(fā)展態(tài)勢(shì)來(lái)看，中大型無(wú)人機(jī)將參照有人機(jī)的空域飛行規(guī)則來(lái)飛行，目前大多數(shù)是按個(gè)案處理，要大規(guī)模地融入現(xiàn)有的航行空域需要時(shí)間換空間，一系列制度需要建立。

針對(duì)大批量的小型無(wú)人機(jī)，世界各國(guó)和地區(qū)特別是有些無(wú)人機(jī)大國(guó)，目前正試圖建立相應(yīng)的符合這些無(wú)人機(jī)特點(diǎn)的空域管理制度或者方法。這些小型無(wú)人機(jī)飛行具有以下幾個(gè)特點(diǎn)：

一是飛行高度低。通常也就是在百米左右的高度，在視距范圍內(nèi)飛行，即使是超視距飛行，其高度也不會(huì)太高。

二是飛行時(shí)間短。有人機(jī)飛行時(shí)間通常在一小時(shí)以上，而小型無(wú)人機(jī)飛行時(shí)間通常也就是一小時(shí)以下。

三是飛行距離短。這些無(wú)人機(jī)通常也就是在人們的視距內(nèi)飛行，超出視距范圍的飛行受到嚴(yán)格限定。

四是區(qū)域性飛行多。這些無(wú)人機(jī)的飛行大多在某一地區(qū)或者城鎮(zhèn)內(nèi)的地點(diǎn)間飛行，很少跨城、跨省飛行，更不用說(shuō)跨國(guó)飛行。

針對(duì)上述特點(diǎn)，各國(guó)小型無(wú)人機(jī)的空域管理制度傾向于由空域主管部門根據(jù)空域管理的特點(diǎn)實(shí)施管理。我國(guó)地域廣袤，可以由我國(guó)空域管理部門、我國(guó)民航主管部門出臺(tái)原則性的規(guī)定，再由各地根據(jù)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展方向和水平，授權(quán)地方或民航地區(qū)主管部門在劃定的無(wú)人機(jī)區(qū)域制定具體實(shí)施辦法或者制度。

這些辦法和制度需要無(wú)人機(jī)廠商的密切配合。有些廠商的無(wú)人機(jī)內(nèi)置核心固件中，收納了全球眾多機(jī)場(chǎng)的禁飛區(qū)、敏感區(qū)域數(shù)據(jù)，采用通用標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行禁飛區(qū)設(shè)計(jì)，在實(shí)際運(yùn)行中不斷提高限飛區(qū)技術(shù)，并根據(jù)一些重要機(jī)場(chǎng)的遠(yuǎn)近分別設(shè)置了禁飛區(qū)和限制高度為30米、60米、120米的限飛區(qū)。當(dāng)無(wú)人機(jī)接近限飛區(qū)域時(shí)，無(wú)人機(jī)系統(tǒng)將發(fā)出警告，提示飛行風(fēng)險(xiǎn)。

關(guān)于無(wú)人駕駛航空器及其低空運(yùn)行的許多新建議和創(chuàng)新方案與日俱增。國(guó)際民航組織正在匯集政府和業(yè)界出類拔萃方案的機(jī)構(gòu)，以確定如何將此類航空器安全融入現(xiàn)代空域，并確定對(duì)其效益實(shí)行全球優(yōu)化的方式，使公共及私營(yíng)行業(yè)運(yùn)營(yíng)人廣泛受益。

國(guó)際民航組織致力于為無(wú)人機(jī)發(fā)展制定標(biāo)準(zhǔn)和建議措施（SARPs）、空中航行服務(wù)程序和指導(dǎo)材料的任務(wù)。這些標(biāo)準(zhǔn)和建議措施未來(lái)幾年將會(huì)陸續(xù)出臺(tái)，有利于各國(guó)參照，用來(lái)完善各國(guó)的規(guī)定。

（一）美國(guó)無(wú)人機(jī)交通管理

美國(guó)聯(lián)邦航空局、美國(guó)國(guó)家航空航天局（又稱美國(guó)宇航局、美國(guó)太空總署，以下簡(jiǎn)稱NASA）、其他政府部門和無(wú)人機(jī)業(yè)界目前正在通力合作，探討無(wú)人機(jī)運(yùn)行理念、數(shù)據(jù)交換要求和飛行框架，建立所謂的“無(wú)人機(jī)交通管理”（UTM）?！?8〕英文全稱：Unmanned Aircraft System Traffic Management.目的是讓超視距飛行高度低于400英尺的無(wú)人機(jī)在聯(lián)邦航空局未提供空中交通服務(wù)的低空空域能夠飛起來(lái)。

無(wú)人機(jī)交通管理最終將確定服務(wù)性質(zhì)、角色、責(zé)任、信息架構(gòu)、資料交換議定書和軟件功能和運(yùn)行要求，從而對(duì)目前不受控制的低空無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)進(jìn)行管理。無(wú)人機(jī)交通管理相對(duì)獨(dú)立，是對(duì)現(xiàn)有美國(guó)聯(lián)邦航空局空中交通管理（the FAA's Air Traffic Management）的補(bǔ)充，服務(wù)不受限于民航控制的空域運(yùn)營(yíng)管制的生態(tài)系統(tǒng)。

根據(jù)有關(guān)規(guī)定，〔69〕Section 2208 of the FAA Extension,Safety,and Security Act of 2016.美國(guó)聯(lián)邦航空局、NASA和無(wú)人機(jī)行業(yè)建立了研究轉(zhuǎn)換團(tuán)隊(duì)（RTT），〔70〕英文全稱：Research Transition Team.對(duì)上述問(wèn)題進(jìn)行專題研究，最終將確定無(wú)人機(jī)在視距和超視距的低空空域的運(yùn)行要求。

UTM通過(guò)管理不提供現(xiàn)有空中交通服務(wù)的空域，使得無(wú)人機(jī)能夠在超視距外的運(yùn)營(yíng)得以實(shí)施。美國(guó)聯(lián)邦航空局、NASA和無(wú)人機(jī)業(yè)界通力合作來(lái)建設(shè)UTM，支持對(duì)低空（地平線之上400英尺以下）無(wú)人機(jī)運(yùn)行進(jìn)行實(shí)時(shí)或接近實(shí)時(shí)的組織、協(xié)調(diào)和管理。

通過(guò)UTM，無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人與美國(guó)聯(lián)邦航空局進(jìn)行合作互動(dòng)來(lái)確認(rèn)和交流實(shí)時(shí)空域狀況。美國(guó)聯(lián)邦航空局向通常無(wú)法知曉民航空中交通信息的無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人發(fā)送實(shí)時(shí)限制情況。聯(lián)邦航空局和運(yùn)營(yíng)人或者其他利益相關(guān)者之間的互動(dòng)方法是利用應(yīng)用程序接口（API） ，〔71〕英文全稱：Application Programming Interfaces.通過(guò)高度自動(dòng)的系統(tǒng)分布式網(wǎng)絡(luò)來(lái)實(shí)施，不同于有人機(jī)駕駛員與空中交通管制員之間的語(yǔ)音對(duì)話。

目前，美國(guó)聯(lián)邦航空局UTM系統(tǒng)的第一步是建設(shè)低空授權(quán)和通知能力〔72〕英文全稱：The Low Altitude Authorization and Notification Capability.來(lái)支持模型飛機(jī)（101部e）和小型無(wú)人機(jī)（107部）的空中管制授權(quán)要求。美國(guó)目前只向小型無(wú)人機(jī)提供機(jī)場(chǎng)通報(bào)和空域授權(quán)程序。低空授權(quán)和通知能力將向模型飛機(jī)（101部e）和小型無(wú)人機(jī)（107部）的運(yùn)營(yíng)人提供實(shí)時(shí)自動(dòng)通報(bào)和授權(quán)的無(wú)縫解決辦法。

美國(guó)聯(lián)邦航空局開始推進(jìn)低空授權(quán)和通知能力系統(tǒng)在全國(guó)范圍內(nèi)的beta測(cè)試，該測(cè)試將逐步在覆蓋約500個(gè)機(jī)場(chǎng)的近300個(gè)空管設(shè)施部署低空授權(quán)和通知能力。美國(guó)聯(lián)邦航空局最初批準(zhǔn)了5家低空授權(quán)和通知能力服務(wù)供應(yīng)商參與部署。2018年10月1日，美國(guó)聯(lián)邦航空局宣布再批準(zhǔn)增加9家低空授權(quán)和通知能力服務(wù)供應(yīng)商。

美國(guó)聯(lián)邦航空局與NASA制訂了UTM聯(lián)合研究計(jì)劃，開展研究課題，由NASA設(shè)立試驗(yàn)無(wú)人機(jī)場(chǎng)所來(lái)進(jìn)一步實(shí)證UTM的功能，〔73〕NASA，Unmanned Aircraft System （UAS） Traffic Management （UTM） Enabling Civilian Lowaltitude Airspace and Unmanned Aircraft System Operations， https://utm.arc.nasa.gov/，visited on 10 October 2019.以便將來(lái)作為制定規(guī)則的依據(jù)，進(jìn)一步加快無(wú)人機(jī)融入國(guó)家空域。聯(lián)邦航空局期望在未來(lái)幾年內(nèi)UTM的功能能夠?qū)嵸|(zhì)性地完成?！?4〕前引〔73〕。

（二）歐盟的無(wú)人機(jī)空域

為了確保無(wú)人機(jī)在空域的安全運(yùn)行，歐盟委員會(huì)提出了無(wú)人機(jī)空域（以下簡(jiǎn)稱U-Space）藍(lán)圖。U-Space是確保無(wú)人機(jī)安全、高效地進(jìn)入空域所設(shè)計(jì)的一套新的服務(wù)和特定程序。無(wú)論無(wú)人機(jī)在空中或者在地面環(huán)境中，這些程序和服務(wù)依賴于高度的功能數(shù)字化和自動(dòng)化。

歐盟Horizon 2020預(yù)算中專項(xiàng)撥款，由“歐洲單一天空空管研究計(jì)劃”（SESAR）聯(lián)合執(zhí)行體（JU）啟動(dòng)系列項(xiàng)目研究，作為U-Space空域藍(lán)圖的實(shí)施步驟，致力于解決影響低空空域無(wú)人駕駛航空器或無(wú)人駕駛航空器系統(tǒng)（UAS）及遙控?zé)o人航空器系統(tǒng)（RPAS）運(yùn)行的重要問(wèn)題，包括超視距（B-VLOS）運(yùn)行，以及目視飛行規(guī)則（VFR）環(huán)境等。

歐盟航空安全局聯(lián)合航空業(yè)的利益相關(guān)方、學(xué)術(shù)界，集思廣益，取長(zhǎng)補(bǔ)短，廣泛聽取不同意見，有效開展無(wú)人機(jī)空中交通問(wèn)題的研究。

U-space 將便利休閑娛樂(lè)和專業(yè)性的無(wú)人機(jī)的各種飛行活動(dòng)，從貨物投遞、空中作業(yè)、科研、救援到未來(lái)更加復(fù)雜的應(yīng)用，例如都市空中機(jī)動(dòng)性（urban air mobility），并且符合有關(guān)當(dāng)局的安全要求。

U-space 框架包括依據(jù)歐盟成員國(guó)同意的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)提供廣泛和靈活的服務(wù)。這些服務(wù)并不是復(fù)制現(xiàn)在空中交通管制（ATC），亦即空中交通管理（ATM），而是提供重要服務(wù)來(lái)組織無(wú)人機(jī)安全有效地運(yùn)行，保證恰當(dāng)?shù)嘏c有人機(jī)、空管和相關(guān)當(dāng)局的互動(dòng)。這些互動(dòng)包括提供數(shù)據(jù)，為無(wú)人機(jī)運(yùn)營(yíng)人提供無(wú)人機(jī)運(yùn)行服務(wù)，如飛行計(jì)劃協(xié)助和更多結(jié)構(gòu)性的服務(wù)，例如跟蹤或者無(wú)人機(jī)運(yùn)力管理。

目前，有三項(xiàng)服務(wù)已經(jīng)確認(rèn)為是“基礎(chǔ)性服務(wù)”：電子注冊(cè)（e-registration）、電子識(shí)別（e-identification）和地理圍欄（geo-fencing）。

除非無(wú)人機(jī)重量低于250克，其他無(wú)人機(jī)電子注冊(cè)是強(qiáng)制性的，這也是目前世界各國(guó)普遍采用的做法。電子識(shí)別能夠使得主管當(dāng)局識(shí)別飛行中的無(wú)人機(jī)身份并與注冊(cè)簿進(jìn)行比對(duì)。U-space 將確保無(wú)人機(jī)不進(jìn)入限制區(qū)。U-space 從2019年開始逐步布局，提供上述三項(xiàng)服務(wù)，預(yù)計(jì)其他功能將逐步建設(shè)，2025年U-space將投入運(yùn)營(yíng)，也就是全自動(dòng)運(yùn)營(yíng)?！?5〕歐洲航空安全局網(wǎng)，https://www.easa.europa.eu/sites/default/files/dfu/217603_EASA_DRONES__LEAFLET%20%28002%29final.pdf，2019年10月7日訪問(wèn)。

（三）我國(guó)空域使用

我國(guó)目前暫時(shí)沒(méi)有全面劃出無(wú)人機(jī)空域使用范疇，多是試點(diǎn)性的較小的空域。例如，江西省贛州市南康區(qū)開展的“無(wú)人機(jī)物流配送應(yīng)用試點(diǎn)”。〔76〕民航局：《關(guān)于在江西省贛州市南康區(qū)開展無(wú)人機(jī)物流配送應(yīng)用試點(diǎn)的通知》（民航函〔2017〕914號(hào)）。我國(guó)2016年出臺(tái)了《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定》（試行）（以下簡(jiǎn)稱《運(yùn)行規(guī)定》）。2019年，民航局發(fā)出“關(guān)于對(duì)《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定》咨詢通告征求意見的通知”。新的規(guī)定尚未正式實(shí)施，本文依然分析2016年的《運(yùn)行規(guī)定》。

《運(yùn)行規(guī)定》的制定部門，既不是民航主管部門交通運(yùn)輸部或者其下屬單位民用航空局，也不是我國(guó)負(fù)責(zé)空域管理的國(guó)家空管委，而是民航局的下屬部門，也未提及無(wú)人機(jī)飛行空域的問(wèn)題。

《運(yùn)行規(guī)定》共18條，規(guī)定了民用無(wú)人機(jī)的定義和分類，就涉及無(wú)人機(jī)運(yùn)行方面的無(wú)人機(jī)駕駛員、機(jī)長(zhǎng)資質(zhì)與職責(zé)、空域與無(wú)人機(jī)運(yùn)作區(qū)域等方面做了規(guī)定并引入云管理的理念。

《運(yùn)行規(guī)定》強(qiáng)調(diào)，無(wú)論在視距內(nèi)運(yùn)行，還是在視距外運(yùn)行，各類民用無(wú)人機(jī)必須將航路優(yōu)先權(quán)讓與其他民用航空器，不能危害到空域的其他使用者、地面上人身財(cái)產(chǎn)安全?！?7〕民航局，《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》，中國(guó)民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/XXGK/XXGK/GFXWJ/201601/t20160113_26519.html，2019年3月15日訪問(wèn)。

《運(yùn)行規(guī)定》要求，Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類無(wú)人機(jī)應(yīng)安裝并使用電子圍欄、接入無(wú)人機(jī)云，定時(shí)反饋行為信息給無(wú)人機(jī)云；而Ⅱ類和Ⅴ類無(wú)人機(jī)僅在重點(diǎn)地區(qū)和機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)以下運(yùn)行安裝并使用電子圍欄、接入無(wú)人機(jī)云，定時(shí)反饋行為信息給無(wú)人機(jī)云?！?8〕《輕小無(wú)人機(jī)運(yùn)行規(guī)定（試行）》第14條。關(guān)于Ⅲ、Ⅳ、Ⅵ和Ⅶ類的民用無(wú)人機(jī)的報(bào)告頻率，要求在人口稠密區(qū)和非人口稠密區(qū)的報(bào)告頻率分別為最多每秒一次、最少每30秒一次;在重點(diǎn)地區(qū)和機(jī)場(chǎng)凈空區(qū)以下使用的Ⅱ類和Ⅴ類的民用無(wú)人機(jī)，報(bào)告頻率為最少每分鐘一次。

無(wú)人機(jī)云提供商每6個(gè)月應(yīng)當(dāng)向民航行政管理部門提交無(wú)人機(jī)發(fā)展與安全情況報(bào)告。此外，《運(yùn)行規(guī)定》還專門對(duì)植保無(wú)人機(jī)和無(wú)人飛艇的運(yùn)行問(wèn)題提出要求。

細(xì)讀《運(yùn)行規(guī)定》，可以發(fā)現(xiàn)技術(shù)性條款、操作性內(nèi)容占據(jù)了主要篇幅，而規(guī)范性、法規(guī)性的內(nèi)容有所欠缺。

2018年1月26日，國(guó)務(wù)院、中央軍委空中交通管制委員會(huì)辦公室委托中國(guó)民用航空局、〔79〕中國(guó)民用航空局：《關(guān)于征求〈無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）〉意見的通知》，中國(guó)民用航空局網(wǎng)站，http://www.caac.gov.cn/HDJL/YJZJ/201801/t20180126_48853.html，2018年8月30日訪問(wèn)。工業(yè)和信息化部裝備工業(yè)司發(fā)布通知，面向社會(huì)公開征求《無(wú)人駕駛航空器飛行管理暫行條例（征求意見稿）》（簡(jiǎn)稱《條例稿》）的意見?！稐l例稿》管理對(duì)象全面覆蓋各類250克以上無(wú)人機(jī)，包含民用、警用、軍用等不同類別?！稐l例稿》考慮國(guó)家無(wú)人機(jī)和微型、輕型、植保等民用無(wú)人機(jī)的特殊使用需求，以飛行安全高度為重要標(biāo)準(zhǔn)，明確了微型無(wú)人機(jī)禁止飛行空域和輕型、植保無(wú)人機(jī)適飛空域的劃設(shè)原則，規(guī)定了無(wú)人機(jī)隔離空域的申請(qǐng)條件，以及具備混合飛行的相關(guān)要求，試圖做到基本滿足各類無(wú)人機(jī)飛行空域需求。

五、違法與訴訟

（一）空中飛行禁區(qū)

2019年9月， 美國(guó)得克薩斯州奧斯汀市的攝影記者起訴州政府，對(duì)得克薩斯州法律中懲罰記者和攝影記者使用無(wú)人駕駛飛機(jī)或無(wú)人機(jī)拍照和錄像的條款的合憲性提出了質(zhì)疑。美國(guó)聯(lián)邦航空局規(guī)定，聯(lián)邦航空管理局要求無(wú)人機(jī)飛行高度必須低于400英尺，但得克薩斯州的規(guī)定近乎絕對(duì)禁止在體育場(chǎng)館、監(jiān)獄、石油和天然氣鉆探場(chǎng)以及煉油廠上空飛行，并將此類飛行定為犯罪。原告還認(rèn)為得克薩斯州還規(guī)定使用無(wú)人機(jī)拍攝或公布“意圖進(jìn)行監(jiān)視”的個(gè)人和私人財(cái)產(chǎn)的圖像，將受到民事和刑事處罰，這一用語(yǔ)在法規(guī)中沒(méi)有明確定義，含混不清和過(guò)分?！?0〕DANIEL CONRAD,Journalists Sue Texas Over Ban on Drone Photography,26 September 2019,https://www.courthousenews.com/journalists-sue-texas-over-ban-on-drone-photography/,visited on 30 October 2019.

根據(jù)得克薩斯州的法律規(guī)定，違反這項(xiàng)法律拍攝圖像可能意味著5000美元的民事罰款，而擁有這樣的圖像屬于C級(jí)輕罪,若展示或分發(fā)這些照片屬于B級(jí)輕罪——可以再被罰款1萬(wàn)美元。

得州法律規(guī)定，學(xué)術(shù)界可以使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行學(xué)術(shù)研究，軍事人員、電信供應(yīng)商和執(zhí)法人員也可以為自己的目的使用無(wú)人機(jī)。這項(xiàng)法律規(guī)定了21項(xiàng)免除處罰的條款——但記者和新聞采集不在其中。

原告要求法院宣布，這項(xiàng)法律侵犯了記者的第一修正案和第十四修正案權(quán)利，并禁止執(zhí)行無(wú)人機(jī)禁令。目前該案正在審理之中。〔81〕前引〔80〕，DANIEL CONRAD 文。

（二）侵犯隱私

民用無(wú)人機(jī)的飛速發(fā)展和普及，在給人們生活和工作帶來(lái)便利的同時(shí)，也必定帶來(lái)一系列新的問(wèn)題和困擾。例如，攜帶貨物的無(wú)人機(jī)可能會(huì)因貨物掉落而傷害人，或者可能產(chǎn)生貨物本身的損壞責(zé)任；在人口稠密地區(qū)飛行的帶攝像頭的無(wú)人機(jī)可能會(huì)引起侵犯隱私權(quán)的索賠；網(wǎng)絡(luò)安全問(wèn)題；或用于非法監(jiān)視或運(yùn)輸毒品或其他違禁品；低空無(wú)人機(jī)可能會(huì)干擾民航飛機(jī)的導(dǎo)航系統(tǒng)?！?2〕Hillary Arrow Booth etc.,Autonomous Vehicles,Drones and Torts: What Transportation Lawyers Need to Know,paper 2018,https://www.cwm-law.com/practice-areas/autonomous-and-unmanned-systems/,visited on 12 August 2019.

2011年之前，美國(guó)法律似乎都未禁止警察或媒體在城市和其他環(huán)境中操作監(jiān)視用的無(wú)人機(jī)，但規(guī)則可能會(huì)發(fā)生變化。2014年9月，美國(guó)最高法院法官索尼婭·索托馬約爾（Sonia Sotomayor）表示，對(duì)于美國(guó)公民來(lái)說(shuō)有必要嚴(yán)肅討論無(wú)人機(jī)涉及的公民隱私問(wèn)題。索托馬約爾表示“無(wú)人機(jī)肆意地在空中飛行，隨意記錄著個(gè)人私有財(cái)產(chǎn)的一切”。索托馬約爾希望引起廣泛積極的辯論，使得國(guó)會(huì)將這些問(wèn)題提到要?jiǎng)?wù)上處理?！?3〕Joshua Roberts,Supreme Court Justice Warns of Drones Creating "Orwellian" Future,15 September 2014,https://www.rt.com/usa/187956-scotus-sotomayor-drone-orwellian/,visited on 7 Octorber 2019.

隨著大數(shù)據(jù)與分析領(lǐng)域更加廣泛的應(yīng)用，無(wú)人機(jī)廠商和運(yùn)營(yíng)商也需要及時(shí)地應(yīng)對(duì)這個(gè)問(wèn)題，并適時(shí)地作出調(diào)整，使企業(yè)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)更加合規(guī)，同時(shí)關(guān)注并遵守快速變化的無(wú)人機(jī)相關(guān)法律法規(guī)。另外，無(wú)人機(jī)利益相關(guān)者需要確定數(shù)據(jù)傳輸對(duì)網(wǎng)絡(luò)及互聯(lián)網(wǎng)帶寬提出的要求，同時(shí)制定戰(zhàn)略以將無(wú)人機(jī)捕捉到的數(shù)據(jù)傳輸至企業(yè)數(shù)據(jù)倉(cāng)庫(kù)當(dāng)中保存和合法使用。

無(wú)人機(jī)可以從不同的角度從空中實(shí)施觀察，能拍到與傳統(tǒng)攝影攝像不同的畫面。例如，通過(guò)智能手機(jī)下載GPS系統(tǒng)來(lái)操縱整臺(tái)無(wú)人機(jī)的運(yùn)行情況，搭載攝像頭后飛行拍攝，必須在法律許可的范圍內(nèi)運(yùn)行。

2017年7月初，西安有一男子在某直播平臺(tái)借助無(wú)人機(jī)實(shí)行網(wǎng)絡(luò)直播，并將拍攝到一女子在家裸居的畫面截圖發(fā)在直播群里進(jìn)行炫耀，造成嚴(yán)重的侵犯隱私權(quán)事件。當(dāng)?shù)鼐礁鶕?jù)市民舉報(bào)和網(wǎng)友提供線索，經(jīng)過(guò)大量走訪調(diào)查工作，在未央?yún)^(qū)某城中村內(nèi)成功將利用無(wú)人機(jī)涉嫌侵犯他人隱私的違法行為人金某抓獲。經(jīng)查，金某未曾向空管部門或民航管理部門申報(bào)飛行計(jì)劃，擅自在夜間駕駛無(wú)人機(jī)飛行，偷拍夏日居家女性并將拍攝到的圖像實(shí)時(shí)傳輸至手機(jī)，利用手機(jī)軟件進(jìn)行實(shí)時(shí)直播，以獲取平臺(tái)粉絲送禮。金某對(duì)其侵犯他人隱私的違法事實(shí)供認(rèn)不諱。7月5日，警方依法對(duì)違法行為人金某做出了行政拘留10日的處罰決定?！?4〕創(chuàng)意無(wú)限：《男子用無(wú)人機(jī)直播女子裸居，被拘留十天冤不冤》,東方網(wǎng)，http://mini.eastday.com/mobile/170707104656428.html，2019年10月9日訪問(wèn)。

（三）地面?zhèn)?/h3>

2017年1月23日，美國(guó)人保羅·斯金納（Paul Skinner）贏得了在航空史上他自己并不想要的地位：美國(guó)第一位因?yàn)椴僮鳠o(wú)人機(jī)被指控的無(wú)人機(jī)駕駛員。別人操作無(wú)人機(jī)入獄是因?yàn)槔脽o(wú)人機(jī)犯罪，例如將毒品和其他違禁品運(yùn)入監(jiān)獄，而保羅·斯金納是因?yàn)榕d趣操作無(wú)人機(jī)而致他人受傷?！?5〕Tim Wright,If You Crash a Drone,You Might Land Yourself in Jail,13 January 2017,https://www.airspacemag.com/flight-today/36_aug2017-uav-criminal-180963942/,visited on 11 Octorber 2019.西雅圖市政府指控保羅·斯金納以可能使人們受到傷害的方式使用無(wú)人機(jī)。保羅·斯金納在2015年6月駕駛無(wú)人機(jī)在同性戀大游行期間撞擊一棟建筑并墜毀，造成兩個(gè)人受傷，其中一位女性頭部受傷，發(fā)生腦震蕩。他最終被陪審團(tuán)認(rèn)定有罪，最高將面臨1年刑期和5000美元罰款。經(jīng)過(guò)多次審理，2017年2月，保羅·斯金納被西雅圖城市法庭判處入獄30天，罰款500美元。

（四）過(guò)失犯罪

2014年，北京某公司3名員工，擅自使用無(wú)人機(jī)進(jìn)行非法勘測(cè)，導(dǎo)致多架民航客機(jī)避讓，造成航班延誤，后被原北京軍區(qū)出動(dòng)直升機(jī)迫降，后3人被拘留。〔86〕李浩琦：《無(wú)人機(jī)飛行：發(fā)揮作用與強(qiáng)化監(jiān)管如何并行》，人民網(wǎng)，http://military.people.com.cn/n1/2017/0220/c1011-29094121.html，2019年2月20日訪問(wèn)。2015年4月13日，北京市平谷區(qū)人民法院一審給予3名被告人分別判處有期徒刑1年零6個(gè)月，緩刑2年。該案成為我國(guó)首例以“過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”起訴的無(wú)人機(jī)“黑飛”案件。此案中，犯罪情節(jié)較輕，民航航班損失未認(rèn)定，也未按檢方對(duì)3人的量刑建議的實(shí)刑予以判決。此案中，“嚴(yán)重后果”與“過(guò)于自信的過(guò)失”這個(gè)問(wèn)題值得思考。

法院一審認(rèn)定，3人違反民用航空管理法規(guī)，在未經(jīng)有關(guān)部門許可且未取得無(wú)人機(jī)駕駛員資質(zhì)的情況下，擅自操縱無(wú)人機(jī)進(jìn)入首都空中管制區(qū)，造成嚴(yán)重后果，已構(gòu)成“過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”，但情節(jié)較輕。

“嚴(yán)重后果”在《刑法》中主要是指對(duì)社會(huì)秩序有嚴(yán)重危害，在具體罪名中，通常會(huì)用司法解釋對(duì)嚴(yán)重后果作出明確限定，但具體適用起來(lái)要看是什么罪，不同罪不同情況。該案中，非法航拍致多架次民航飛機(jī)避讓、延誤，還迫使軍方動(dòng)用大量的戰(zhàn)備資源。除造成中國(guó)國(guó)際航空股份有限公司直接經(jīng)濟(jì)損失達(dá)18148元外，北京軍區(qū)空軍還組織各級(jí)指揮機(jī)構(gòu)和部隊(duì)共1226人參與處置，兩架殲擊機(jī)待命升空，兩架直升機(jī)升空，雷達(dá)開機(jī)26部，動(dòng)用車輛123臺(tái)，真可謂是“嚴(yán)重后果”。

法院指出，3人作為長(zhǎng)期從事無(wú)人機(jī)航拍測(cè)繪人員，應(yīng)當(dāng)知道國(guó)家對(duì)民用航空的相關(guān)管理規(guī)定，3人已經(jīng)預(yù)見到自己的行為可能發(fā)生危害公共安全的后果，卻輕信能避免這種結(jié)果發(fā)生，主觀上屬于“過(guò)于自信的過(guò)失”。

3人所屬的公司受委托從事航拍測(cè)繪業(yè)務(wù)，為確保飛行安全，有義務(wù)確認(rèn)本次航拍是否申請(qǐng)了空域以及相關(guān)手續(xù)，但無(wú)論本案空域的申請(qǐng)責(zé)任是在該公司，還是委托該公司從事航拍的委托單位，均不影響對(duì)3人主觀過(guò)失的認(rèn)定。

法院認(rèn)為，檢方指控本案無(wú)人機(jī)是被軍機(jī)迫降以及3個(gè)被告人造成國(guó)航損失18148元，但缺乏證據(jù)不予認(rèn)定。在我國(guó)，因涉及違法造成民航損失的案件中，基本上對(duì)民航的損失很少給予實(shí)質(zhì)性的補(bǔ)償。例如，旅客導(dǎo)致緊急滑梯放出造成的損失以及無(wú)人機(jī)造成的航班延誤和取消等。

法院結(jié)合各項(xiàng)因素考量，分別判處郝某、喬某、李某有期徒刑1年6個(gè)月，緩刑2年。

本案的爭(zhēng)議點(diǎn)是被告認(rèn)為，航拍空域一般由航拍委托方申請(qǐng)，航拍公司只負(fù)責(zé)提供技術(shù)支持。涉案拍攝前，他們并不知道委托方?jīng)]有申請(qǐng)相關(guān)空域，也就不存在對(duì)于空域使用申請(qǐng)報(bào)批與否的預(yù)見和過(guò)失，無(wú)法預(yù)見危害結(jié)果發(fā)生的可能性。此種說(shuō)法欠妥。從國(guó)內(nèi)外的法規(guī)和實(shí)踐來(lái)看，從事通用航空飛行活動(dòng)，必須按照《民用航空法》的規(guī)定取得從事通用航空活動(dòng)的資格，并遵守國(guó)家有關(guān)法律、行政法規(guī)的規(guī)定。民用無(wú)人機(jī)的測(cè)繪等低空作業(yè)活動(dòng)也屬于通用航空的范疇，航拍公司是專業(yè)公司，理應(yīng)遵守通用航空作業(yè)的有關(guān)條件。根據(jù)我國(guó)中央軍委2010年公布的《低空意見》，擬將我國(guó)低空空域分為報(bào)告、監(jiān)視以及管制區(qū)域三種?！?7〕按照管制空域、監(jiān)視空域和報(bào)告空域劃設(shè)低空空域，區(qū)分不同模式實(shí)行分類管理試點(diǎn)。管制空域，航空用戶申請(qǐng)飛行計(jì)劃，空管部門掌握飛行動(dòng)態(tài)，實(shí)施管制指揮；監(jiān)視空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，空管部門監(jiān)視飛行動(dòng)態(tài)，提供飛行情報(bào)和告警服務(wù)；報(bào)告空域，航空用戶報(bào)備飛行計(jì)劃，向空管部門通告起飛和降落時(shí)刻，自行組織實(shí)施，空管部門根據(jù)用戶需要，提供航行情報(bào)服務(wù)。其中，管制空域，需要提前申請(qǐng)并接受航管部門管制指揮；監(jiān)視空域，僅需備案，確保雷達(dá)看得見、能聯(lián)系上；報(bào)告空域，則類似于自由飛行，但需要報(bào)告起降時(shí)間。8年來(lái)，關(guān)于低空空域劃分的實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展并不大。目前在我國(guó)空域飛行，依然得遵守我國(guó)法律規(guī)定，未經(jīng)飛行管制部門許可的航空器，不得飛入空中限制區(qū)或者臨時(shí)空中限制區(qū)。〔88〕參見經(jīng)2007年修訂的《中華人民共和國(guó)飛行基本規(guī)則》第14條、18條之規(guī)定。

在全國(guó)各地也曾多次出現(xiàn)因無(wú)人機(jī)“黑飛”引發(fā)的案例，但基本上都是被處以行政處罰，而該案件是國(guó)內(nèi)首例以“過(guò)失以危險(xiǎn)方法危害公共安全罪”起訴的案件，值得無(wú)人機(jī)從業(yè)者的關(guān)注。

（五）犯罪手段

2018年8月4日，委內(nèi)瑞拉總統(tǒng)在國(guó)民警衛(wèi)隊(duì)的儀式上致辭時(shí)，突然現(xiàn)場(chǎng)遭無(wú)人機(jī)炸彈襲擊。此次爆炸事件是一場(chǎng)針對(duì)馬杜羅的“政治暗殺行動(dòng)”，炸彈由一架裝滿C-4炸藥的無(wú)人機(jī)投放，此次事件震驚了世界?！?9〕Bernard Hudson,First Assassination Attempt of a President Using Drones Just Happened - Here's Why It Won't Be The Last Terrifying,Sciencealart,6 August 2018,https://www.sciencealert.com/terroristsnow-using-drones-in-assassination-attempts-and-airport-attacks,visited on 6 August 2019.襲擊事件表明，犯罪分子利用無(wú)人機(jī)作為犯罪手段，已經(jīng)到了無(wú)孔不入的地步，除了直接發(fā)動(dòng)襲擊之外，還利用無(wú)人機(jī)進(jìn)行走私、運(yùn)送毒品等等?！?0〕Michael Hicks,Criminal Intent: FBI Details How Drones Are Being Used for Crime，4 May 2018,https://www.techradar.com/news/criminal-intent-fbi-details-how-drones-are-being-used-forcrime,visited on 18 July 2019.顯然，無(wú)人機(jī)對(duì)社會(huì)安全和保障日益構(gòu)成威脅，無(wú)人機(jī)的監(jiān)測(cè)和管控局勢(shì)正在變得日益復(fù)雜和迫在眉睫。

2019年7月25日，美國(guó)佐治亞州立德尼亞市35歲的埃里克·李·布朗（Eric Lee Brown）在美國(guó)地方法院認(rèn)罪，承認(rèn)了一項(xiàng)指控。他利用無(wú)人機(jī)運(yùn)送違禁物質(zhì)。

布朗在簽署的認(rèn)罪協(xié)議中承認(rèn)，他試圖用無(wú)人駕駛飛機(jī)將大麻扔進(jìn)佐治亞州佩勒姆的奧特里州立監(jiān)獄。2018年3月29日州警察接報(bào)，一輛汽車阻塞了監(jiān)獄附近的道路交通。警員聞?dòng)嵹s往現(xiàn)場(chǎng)，聞到大麻味，發(fā)現(xiàn)了無(wú)人機(jī)及兩個(gè)裝有294克大麻的透明塑料袋，布朗因此被拘留。

2019年10月30日，根據(jù)當(dāng)?shù)胤梢?guī)定，埃里克·李·布朗被判處監(jiān)禁2年4個(gè)月，釋放后還要接受3年監(jiān)督?！?1〕Staff Reports,Drone Operator Sentenced,31 October 2019，https://www.moultrieobserver.com/news/local_news/drone-operator-sentenced/article_988317c4-fc43-11e9-bb04-bffff9cf9192.html，visited on 1 November 2019.

結(jié)語(yǔ)

無(wú)人機(jī)的發(fā)展?jié)摿薮螅珶o(wú)人機(jī)的安全性、隱私性和妨害性也讓人擔(dān)憂，加快我國(guó)無(wú)人機(jī)立法，建立完善的法律制度，有利于進(jìn)一步保障我國(guó)無(wú)人機(jī)行業(yè)的發(fā)展與應(yīng)用。一是盡快制定關(guān)于無(wú)人駕駛航空器的行政法規(guī)。2018年底，人大修改的《民用航空法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對(duì)無(wú)人駕駛航空器的管理另有規(guī)定的，從其規(guī)定?！?2〕2018年12月25日，十三屆全國(guó)人大常委會(huì)第七次會(huì)議對(duì)產(chǎn)品質(zhì)量法等17部法律的修正案草案進(jìn)行分組審議。此次修正案草案新增了民用航空法第214條，授權(quán)國(guó)務(wù)院、中央軍事委員會(huì)對(duì)無(wú)人駕駛航空器作出特別規(guī)定?，F(xiàn)階段我國(guó)關(guān)于無(wú)人駕駛航空器的行政法規(guī)尚處于空白階段，大多數(shù)是行業(yè)業(yè)務(wù)部門規(guī)范性文件規(guī)定，有必要盡快出臺(tái)相關(guān)法規(guī)，制定基本原則，成為我國(guó)無(wú)人駕駛航空器的頂層規(guī)定。二是密切與國(guó)際民航組織合作。國(guó)際民航組織很早就關(guān)注無(wú)人駕駛航空器融入現(xiàn)有航空體系問(wèn)題。早在2007年就成立無(wú)人機(jī)系統(tǒng)研究小組并與世界各國(guó)法律部門有密切的聯(lián)系與合作，擁有豐富立法人力資源與經(jīng)驗(yàn)。三是建立國(guó)務(wù)院、中央軍委為領(lǐng)導(dǎo)，民航主管部門具體負(fù)責(zé)的無(wú)人駕駛航空器規(guī)制工作機(jī)制，吸納業(yè)界內(nèi)外的技術(shù)、政策和法律專家參與，集思廣益，使我國(guó)無(wú)人機(jī)的規(guī)制工作與我國(guó)無(wú)人機(jī)產(chǎn)業(yè)一樣，走在世界的前列。