淺談長(zhǎng)興縣礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理制度變革及治理成效

□ 長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局 宋耀為

礦山生態(tài)環(huán)境是整個(gè)環(huán)境系統(tǒng)的重要組成部分，切實(shí)加強(qiáng)礦山生態(tài)環(huán)境修復(fù)工作是促進(jìn)資源開(kāi)發(fā)利用和生態(tài)環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的必然要求。長(zhǎng)興縣認(rèn)真執(zhí)行自然資源部、浙江省自然資源廳礦山生態(tài)環(huán)境保護(hù)與治理的有關(guān)政策，始終堅(jiān)持“誰(shuí)開(kāi)發(fā)誰(shuí)治理”和備用金“收取標(biāo)準(zhǔn)不低于治理成本”的原則，積極探索備用金收取方式、在產(chǎn)礦山邊坡治理模式和廢棄礦山多途徑利用，對(duì)歷年關(guān)閉的400多家礦山進(jìn)行了復(fù)綠、復(fù)墾和礦地利用，打造了龍之夢(mèng)、南太湖萬(wàn)畝大平臺(tái)等一批亮點(diǎn)工程，取得了礦山生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理的顯著成效。

一、長(zhǎng)興縣相關(guān)制度的建立和變革

（一）正式建立備用金制度

2001年12月，浙江省政府《關(guān)于礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》（浙政發(fā)〔2001〕81號(hào)）規(guī)定，治理備用金自2002年1月1日開(kāi)始收取，簽訂《礦山自然生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任書(shū)》。采礦權(quán)人在礦山自然生態(tài)環(huán)境治理責(zé)任書(shū)確定的期限內(nèi)完成礦山自然生態(tài)環(huán)境治理義務(wù)的，經(jīng)驗(yàn)收符合要求的，治理備用金及其利息返還采礦權(quán)人。此項(xiàng)工作在全省率先施行，為全縣礦山步入生態(tài)治理和保護(hù)軌道奠定了基礎(chǔ)。

（二）明確備用金繳存標(biāo)準(zhǔn)

2004年1月1日起，根據(jù)《長(zhǎng)興縣國(guó)土資源局關(guān)于代征生態(tài)環(huán)境治理備用金的通知》（長(zhǎng)土資發(fā)〔2004〕17號(hào)），長(zhǎng)興縣內(nèi)礦山企業(yè)按照開(kāi)采的資源量以0.4元/噸收取治理備用金，在購(gòu)買(mǎi)炸藥時(shí)代扣，對(duì)不按規(guī)定繳納備用金的，一律停止供應(yīng)火攻品。2008年，根據(jù)《長(zhǎng)興縣人民政府辦公室抄告單》（長(zhǎng)辦第9號(hào)），從2008年1月1日起，治理備用金標(biāo)準(zhǔn)由0.4元/噸調(diào)整到0.8元/噸。到2010年，長(zhǎng)興縣收取的備用金總數(shù)曾達(dá)到全省的1/9。

（三）復(fù)墾費(fèi)納入治理范圍

2011年，《土地復(fù)墾條例》出臺(tái)；2012年，《土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法》出臺(tái)；2013年，《浙江省國(guó)土資源廳關(guān)于貫徹國(guó)土資源部<土地復(fù)墾條例實(shí)施辦法>的通知》（浙土資發(fā)〔2013〕26 號(hào)）印發(fā)，長(zhǎng)興縣根據(jù)相關(guān)要求，從2012年開(kāi)始，要求所有在產(chǎn)礦山編制《礦山土地復(fù)墾方案》，方案中的經(jīng)費(fèi)概算將作為核定礦山土地復(fù)墾費(fèi)的依據(jù)，并開(kāi)始征收礦山土地復(fù)墾費(fèi)。綜合考慮技術(shù)規(guī)范和當(dāng)?shù)赝恋貜?fù)墾項(xiàng)目的成本，以此科學(xué)確定復(fù)墾費(fèi)收取的標(biāo)準(zhǔn)。

（四）治理和復(fù)墾方案合編

2013年，根據(jù)《浙江省財(cái)政廳 浙江省國(guó)土資源廳關(guān)于進(jìn)一步落實(shí)礦山自然生態(tài)環(huán)境治理備用金收取管理辦法的通知》（浙財(cái)建〔2012〕229號(hào)）規(guī)定，要求所有在產(chǎn)礦山編制《礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案》，方案中的經(jīng)費(fèi)概算作為核定治理備用金依據(jù)。

同時(shí)，長(zhǎng)興縣對(duì)暫時(shí)因客觀原因無(wú)法編制此《方案》的礦山，按照《中共長(zhǎng)興縣委辦公室 長(zhǎng)興縣人民政府辦公室關(guān)于印發(fā)<長(zhǎng)興縣礦山企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)實(shí)施方案>的通知》（長(zhǎng)委辦發(fā)〔2013〕105號(hào)）規(guī)定，從2013年9月4日開(kāi)始，按照1.8元/噸收取治理備用金。

2014年2月，長(zhǎng)興縣財(cái)政局、原國(guó)土資源局出臺(tái)了《關(guān)于礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與恢復(fù)治理方案和土地復(fù)墾方案有關(guān)經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)的通知》（長(zhǎng)土資發(fā)〔2014〕4號(hào)），礦山地質(zhì)環(huán)境保護(hù)與治理恢復(fù)方案必須按礦山開(kāi)發(fā)利用方案明確臺(tái)階形成的時(shí)間、邊坡面積和投影面積。邊坡治理采用掛網(wǎng)噴播，噴播費(fèi)用不低于100元/平方米（不含清坡等其它費(fèi)用），漿砌塊石不低于250元/立方米。

（五）建立地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾基金制度

2017年4月，《國(guó)務(wù)院關(guān)于印發(fā)礦產(chǎn)資源權(quán)益金制度改革方案的通知》（國(guó)發(fā)〔2017〕29號(hào)）規(guī)定，在礦山環(huán)境治理恢復(fù)環(huán)節(jié)，將礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金調(diào)整為礦山環(huán)境治理恢復(fù)基金。2019年3月，浙江省財(cái)政廳、浙江省自然資源廳、浙江省生態(tài)環(huán)境廳、人民銀行杭州支行聯(lián)合下發(fā)了《關(guān)于印發(fā)浙江省礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾基金管理辦法的通知》，取消礦山治理備用金和礦山土地復(fù)墾費(fèi)，建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾基金。

二、積極建立礦山地質(zhì)環(huán)境恢復(fù)與土地復(fù)墾基金

長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)這項(xiàng)工作高度重視，成立專(zhuān)班，組織人員，理清舊帳，查清歷年以來(lái)繳納的費(fèi)用、歷年以來(lái)返還的費(fèi)用、賬戶(hù)結(jié)余的費(fèi)用；摸清家底，對(duì)賬戶(hù)結(jié)余費(fèi)用，按不同繳納的企業(yè)登記造冊(cè)，分類(lèi)處置。

（一）開(kāi)展清理

1.治理備用金。該費(fèi)用在縣財(cái)政帳戶(hù)，經(jīng)與財(cái)政對(duì)帳，長(zhǎng)興縣自2002年實(shí)行備用金制度以來(lái)，收繳備用金及產(chǎn)生利息共計(jì)3.36億元；歷年以來(lái)，共返還治理備用金及利息0.67億元，還剩余治理備用金2.69億元。

2.土地復(fù)墾費(fèi)。該費(fèi)用在長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局賬戶(hù)，自2012年實(shí)行礦山復(fù)墾制度以來(lái)，該局共收繳復(fù)墾費(fèi)6544.574萬(wàn)元；歷年以來(lái)，共返還土地復(fù)墾費(fèi)318.37萬(wàn)元，還剩余土地復(fù)墾費(fèi)6226.204萬(wàn)元。

以上共計(jì)收繳4.02億元，歷史退還0.7億元，本次需清理3.32億元。

（二）分類(lèi)處置

經(jīng)2019年長(zhǎng)興縣第5次土地例會(huì)同意，該縣對(duì)結(jié)余的備用金和復(fù)墾費(fèi)3.32億元作如下處置：不予返還上繳國(guó)庫(kù)1.27億元，直接計(jì)提并轉(zhuǎn)存為基金1.5億元，建立基金后返還企業(yè)0.55億元。

1.不予返還上繳國(guó)庫(kù)。經(jīng)查，歷史收繳白阜建筑石礦等400家礦山企業(yè)備用金和復(fù)墾費(fèi)共計(jì)1.79億元。其中，經(jīng)治理驗(yàn)收已返還企業(yè)0.516億元，剩余1.27億元；經(jīng)長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局網(wǎng)站公示后，直接上繳國(guó)庫(kù)，統(tǒng)籌用于該縣礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾項(xiàng)目。

2.建立帳戶(hù)計(jì)提基金。經(jīng)核實(shí)，長(zhǎng)興縣需要建立帳戶(hù)計(jì)提基金的礦山企業(yè)有20家。其中，在產(chǎn)礦山17家，關(guān)閉且完成治理3家；共收繳備用金和復(fù)墾費(fèi)及利息1.43億元；已返還企業(yè)845萬(wàn)元，剩余1.34億元。按照文件要求，該20家應(yīng)予以返還或建立基金帳戶(hù)轉(zhuǎn)存。

（1）關(guān)閉礦山。錦國(guó)礦等3家礦山已于2018年關(guān)閉并已完成治理，且錦國(guó)礦已完成驗(yàn)收并已返還80%。錦國(guó)礦將剩余20%全額計(jì)提至基金帳戶(hù)，免養(yǎng)護(hù)1年后，經(jīng)驗(yàn)收予以返還；其它2家礦山全額計(jì)提至基金帳戶(hù)，交工驗(yàn)收合格的，返還90%；免養(yǎng)護(hù)1年后，經(jīng)驗(yàn)收再返還10%。

（2）3年以?xún)?nèi)礦山。博力礦等5家礦山的剩余開(kāi)采期已不足3年，對(duì)已繳備用金和復(fù)墾費(fèi)及利息100%計(jì)提至基金帳戶(hù)。

（3）3年以外礦山。對(duì)于開(kāi)采剩余服務(wù)年限超過(guò)3年以外的12家礦山企業(yè)，按照文件要求，重新測(cè)算計(jì)提費(fèi)用，按開(kāi)采量占買(mǎi)受量的占比計(jì)提基金。長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局委托浙江省核工業(yè)二六二大隊(duì)重新核算治理總費(fèi)用，邊坡不得低于120元/平方米，宕底不得低于20元/平方米。同時(shí)，最終確定的治理總費(fèi)用堅(jiān)持“兩個(gè)不低于”原則，不得低于《治理方案》確定的治理費(fèi)用，也不得低于重新核算的治理費(fèi)用。根據(jù)礦山企業(yè)的實(shí)際開(kāi)采量按比例計(jì)提至基金帳戶(hù)，余額部分返還給企業(yè)。

（三）建立基金

2019年6月，由湖州市礦山企業(yè)協(xié)會(huì)牽頭對(duì)基金開(kāi)戶(hù)行進(jìn)行公開(kāi)招投標(biāo)，分別由湖州工商銀行和湖州銀行中標(biāo)。長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局牽頭召開(kāi)銀行和礦山企業(yè)會(huì)議，礦山企業(yè)自由選擇基金開(kāi)戶(hù)行。6月底，該局分別與20家礦山企業(yè)簽訂了《礦山地質(zhì)環(huán)境治理恢復(fù)與土地復(fù)墾基金建立確認(rèn)書(shū)》。20家礦山企業(yè)選擇銀行分別開(kāi)設(shè)了企業(yè)基金賬戶(hù)和簽訂《三方協(xié)議》。其中，工商銀行9家企業(yè)14個(gè)礦山9個(gè)賬戶(hù)，湖州銀行6家企業(yè)6個(gè)礦山6個(gè)賬戶(hù)。7月初，該縣財(cái)政部門(mén)將計(jì)提和返還資金撥付長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局。7月中旬，計(jì)提基金帳戶(hù)和返還企業(yè)費(fèi)用已全部到位。

三、長(zhǎng)興縣開(kāi)展生態(tài)環(huán)境恢復(fù)治理成效

一直以來(lái)，長(zhǎng)興縣堅(jiān)持“宜耕則耕、宜建則建、宜景則景、宜林則林”的總原則，因地制宜開(kāi)展廢棄礦山多樣化治理。在產(chǎn)礦山，嚴(yán)格落實(shí) “邊開(kāi)采、邊治理”，創(chuàng)新“邊返還”模式，對(duì)終了邊坡形成2個(gè)臺(tái)階以上的，必須進(jìn)行治理；同時(shí)，對(duì)廢棄礦山加大生態(tài)環(huán)境修復(fù)，開(kāi)展“清零”行動(dòng)。近年來(lái)，全縣共完成廢棄礦山治理112家，治理總面積24148畝。其中，工礦廢棄地復(fù)墾6742畝，工礦廢棄地利用7565畝，邊坡復(fù)綠9841畝，累計(jì)投入資金4.67億元。通過(guò)礦地利用，長(zhǎng)興縣打造了太湖龍之夢(mèng)樂(lè)園、南太湖萬(wàn)畝平臺(tái)、煤山浙能產(chǎn)業(yè)園等一批有重大區(qū)域影響力的項(xiàng)目。

（一）準(zhǔn)確界定治理責(zé)任主體

1.政府啟動(dòng)治理。為解決歷史遺留問(wèn)題，對(duì)責(zé)任人滅失的礦山，由縣政府統(tǒng)籌規(guī)劃和治理。2017年以來(lái)，長(zhǎng)興縣加快了廢棄礦山的治理工作，實(shí)施“兩路兩側(cè)”等重點(diǎn)區(qū)域的廢棄礦山治理項(xiàng)目24個(gè)，總治理面積8815畝。其中，邊坡治理面積2764畝，宕底治理面積6051畝。

2.企業(yè)主動(dòng)治理。在治理廢棄礦山的同時(shí)，長(zhǎng)興縣自然資源和規(guī)劃局對(duì)在產(chǎn)礦山加強(qiáng)管理，嚴(yán)格落實(shí)“邊開(kāi)采邊治理”。2018年全縣在產(chǎn)礦山治理終了邊坡14家，治理面積2007畝，礦山企業(yè)投入治理費(fèi)用7963萬(wàn)元。

（二）多方籌措資金落實(shí)治理

1.征收用于治理。長(zhǎng)興縣自2002年建立治理備用金、2012年建立礦山復(fù)墾費(fèi)以來(lái)，全縣共收繳相關(guān)費(fèi)用4.02億元。其中，由于未治理、不予返還上繳國(guó)庫(kù)1.27億元。

2.收益用于治理。近年，該縣在采礦權(quán)收益中，提取25%的縣得部分用于廢棄礦山治理，累計(jì)提取收益9000萬(wàn)元。

3.爭(zhēng)取資金治理。歷年來(lái)，該縣積極將廢棄礦山治理項(xiàng)目列入浙江省自然資源廳補(bǔ)助項(xiàng)目，累計(jì)爭(zhēng)取資金7977萬(wàn)元。

4.自求平衡治理。為了緩解政府資金壓力、落實(shí)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道、園區(qū)）治理責(zé)任主體，該縣結(jié)合礦地利用，在南太湖萬(wàn)畝平臺(tái)，引入省屬?lài)?guó)企資金，創(chuàng)新采用PPP模式進(jìn)行治理，總投資4.8億元。

（三）治用結(jié)合實(shí)現(xiàn)變廢為寶

1.宜耕則耕，有效緩解占補(bǔ)平衡。該縣充分利用歷史上開(kāi)采遺留下來(lái)的零散偏僻、區(qū)塊面積小的廢棄礦山，復(fù)墾成耕地、旱地等農(nóng)用地，已累計(jì)復(fù)墾124個(gè)工礦點(diǎn)，復(fù)墾耕地6742畝，極大地緩解了該縣耕地“占補(bǔ)平衡”壓力。如和平鎮(zhèn)虹東礦廢棄礦地復(fù)墾項(xiàng)目結(jié)合農(nóng)綜項(xiàng)目開(kāi)發(fā)，對(duì)礦區(qū)宕底實(shí)施復(fù)墾造田，新增耕地557畝，提升了廢棄礦山治理的社會(huì)效益與經(jīng)濟(jì)效益。

2.宜建則建，有力拓展用地空間。該縣集中整合連片面積大、交通便利的老礦區(qū)，統(tǒng)一規(guī)劃、統(tǒng)一治理，建設(shè)項(xiàng)目大平臺(tái)。如南太湖、煤山鎮(zhèn)的廢棄礦區(qū)，嫁接了全縣新能源汽車(chē)、高端裝備制造、信息經(jīng)濟(jì)三大戰(zhàn)略性產(chǎn)業(yè)，成為全縣“1+2+3”平臺(tái)體系的半壁江山。2017年，南太湖率先引入PPP治理模式，將開(kāi)采70多年近5000畝的14個(gè)廢棄礦山打造成“山水相依、綠帶相連、產(chǎn)園相融”的全省一流綠色制造產(chǎn)業(yè)園，吸引了總投資326億元吉利汽車(chē)項(xiàng)目入駐；在約800畝閉坑的粘土礦上建成了國(guó)家級(jí)綠色產(chǎn)業(yè)制造工業(yè)園，已有37家企業(yè)落戶(hù)。

3.宜景則景，充分挖掘旅游資源。該縣充分利用優(yōu)勢(shì)突出、價(jià)值獨(dú)具的廢棄礦山，挖掘景觀觀賞和科普潛質(zhì)，打造旅游名片和城市亮點(diǎn)。一是在原長(zhǎng)廣石礦等6個(gè)廢棄礦山的基礎(chǔ)上，投資1.5億元建設(shè)長(zhǎng)興國(guó)家級(jí)地質(zhì)遺跡自然保護(hù)區(qū)，確定了我國(guó)在全球二疊—三疊系國(guó)際地質(zhì)研究中的核心地位；二是利用廢棄礦山的地勢(shì)和深坑，在城市中心的齊山植物園構(gòu)造了濃蔭、瀑布、水池交錯(cuò)的“城市之肺”；三是依托太湖的區(qū)位優(yōu)勢(shì)和原陳灣石礦等6個(gè)廢棄礦山和礦坑的獨(dú)特景觀，引進(jìn)上海長(zhǎng)豐集團(tuán)投資251億元在此建設(shè)集休閑、娛樂(lè)、觀賞于一體的太湖龍之夢(mèng)樂(lè)園，推動(dòng)長(zhǎng)興的產(chǎn)業(yè)調(diào)整和城市升值。

4.宜林則林，有效改善生態(tài)環(huán)境。該縣集中開(kāi)展“四邊三化”“兩路兩側(cè)”等廢棄礦山治理專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)，累計(jì)投資近5億元，完成了杭寧高速、杭長(zhǎng)高速、申蘇浙皖高速、318國(guó)道、104國(guó)道等主要交通干線沿線的廢棄礦山治理項(xiàng)目52個(gè)，面積9841畝。第三次國(guó)土調(diào)查將有力地拓展該縣農(nóng)用地規(guī)模，為林地占補(bǔ)平衡打下有力的基礎(chǔ)。

隨著礦山地質(zhì)治理的恢復(fù)與土地復(fù)墾基金制度的建立，長(zhǎng)興縣礦山生態(tài)治理也從政府推進(jìn)轉(zhuǎn)變?yōu)槠髽I(yè)主動(dòng)治理，呈現(xiàn)資金最大程度盤(pán)活的良好局面。資金放在企業(yè)自己的基金賬戶(hù)上，在一定程度上調(diào)動(dòng)了企業(yè)治理的積極性，礦山恢復(fù)治理與土地復(fù)墾自然而然也就變成了企業(yè)喜聞樂(lè)見(jiàn)的工作。尤其是在治理完成50%的節(jié)點(diǎn)上，企業(yè)可在申請(qǐng)驗(yàn)收時(shí)，盤(pán)活一半的基金，無(wú)論是礦山企業(yè)還是生態(tài)治理施工單位都不再望梅止渴。今后，長(zhǎng)興縣將在基金制度的基礎(chǔ)上，加大礦山恢復(fù)治理與土地復(fù)墾工作的監(jiān)管力度，將邊開(kāi)采、邊治理落到實(shí)處，讓適時(shí)驗(yàn)收、及時(shí)劃轉(zhuǎn)成為常態(tài)，共同為守護(hù)青山綠水，打贏藍(lán)天保衛(wèi)戰(zhàn)貢獻(xiàn)力量。