資本運(yùn)動(dòng)視角下的土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制思考

□ 王志卿 吳曉羚 馮一維

土地儲(chǔ)備工作具有實(shí)施期限長(zhǎng)、變動(dòng)性多、資金量大、統(tǒng)籌性強(qiáng)的特點(diǎn)，越來(lái)越多的城市將編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃提升到前所未有的重要地位，期望通過規(guī)劃的中遠(yuǎn)期控制手段確保工作的推進(jìn)落實(shí)。然而在具體實(shí)踐中，不少城市在編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃上投入了大量的精力和財(cái)力卻仍難以保障其落地實(shí)施，效果不盡人意。究其原因，其中一個(gè)重要的通病正是在編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃時(shí)過多地依托土地規(guī)劃和城市規(guī)劃，缺乏資本運(yùn)作的理念。鑒于此，本文從分析土地儲(chǔ)備規(guī)劃的特點(diǎn)和缺陷入手，借鑒馬克思公有資本基礎(chǔ)理論，分析儲(chǔ)備土地的資本屬性，嘗試從資本運(yùn)動(dòng)的視角對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的編制提出一些建議。

一、土地儲(chǔ)備規(guī)劃的目的

2018年新修訂的《土地儲(chǔ)備管理辦法》明確了土地儲(chǔ)備的目標(biāo)：一是“調(diào)”，即通過土地儲(chǔ)備增強(qiáng)政府對(duì)土地市場(chǎng)的調(diào)控和保障能力；二是“控”，即控制土地融資造成的政府信用風(fēng)險(xiǎn)。土地儲(chǔ)備作為政策工具對(duì)土地市場(chǎng)的“調(diào)”和“控”，具有一定的時(shí)滯性。為了化解土地儲(chǔ)備計(jì)劃的剛性、結(jié)算的時(shí)滯性與市場(chǎng)波動(dòng)的矛盾，上海、廣州、杭州等一些城市引入了土地儲(chǔ)備規(guī)劃的理念。近年來(lái)，越來(lái)越多的城市將規(guī)劃先行的理念貫徹到土地儲(chǔ)備工作中，將編制土地儲(chǔ)備規(guī)劃作為促進(jìn)土地一級(jí)市場(chǎng)良性發(fā)展，推動(dòng)城市建設(shè)發(fā)展的重要手段。

二、當(dāng)前主流土地儲(chǔ)備規(guī)劃的內(nèi)容特點(diǎn)及缺陷

（一）土地儲(chǔ)備規(guī)劃的主要內(nèi)容

從筆者所收集的一些城市的內(nèi)容來(lái)看，土地儲(chǔ)備規(guī)劃主要包括評(píng)價(jià)土地儲(chǔ)備的潛力分布、預(yù)測(cè)儲(chǔ)備需求規(guī)模、劃定重點(diǎn)儲(chǔ)備空間以及明確規(guī)劃期內(nèi)土地儲(chǔ)備的總規(guī)模、結(jié)構(gòu)布局和儲(chǔ)備時(shí)序。部分城市在規(guī)劃中還對(duì)土地儲(chǔ)備的資金投入和回報(bào)收益進(jìn)行分析，但僅做測(cè)算參考，并不作為土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制的依據(jù)。

（二）當(dāng)前土地儲(chǔ)備規(guī)劃的兩大特征

1. 立足于“多規(guī)融合”和“多計(jì)融合”。土地儲(chǔ)備規(guī)劃的“多規(guī)融合”指的是土地儲(chǔ)備規(guī)劃與國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、城市規(guī)劃等綱領(lǐng)性規(guī)劃相銜接，協(xié)調(diào)各類管控要求、控制指標(biāo)和建設(shè)方案，推動(dòng)落實(shí)城市發(fā)展的空間布局，促進(jìn)國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展目標(biāo)的順利完成。 土地儲(chǔ)備的“多計(jì)融合”指的是土地儲(chǔ)備規(guī)劃在編制時(shí)有意識(shí)地與土地利用年度計(jì)劃、國(guó)有建設(shè)用地供應(yīng)計(jì)劃、年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、政府投資計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、城市重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目計(jì)劃等相銜接。

2.立足于“挖潛節(jié)地”和“集約利用”。土地儲(chǔ)備規(guī)劃編制時(shí)強(qiáng)調(diào)“挖潛節(jié)地”和“集約利用”，通過總體規(guī)劃和控制，以土地儲(chǔ)備盤活存量，優(yōu)化增量，實(shí)現(xiàn)土地集約和節(jié)約使用效果。通過建筑節(jié)地、優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局、加強(qiáng)立體開發(fā)、優(yōu)化供地時(shí)序和盤活閑置等多種節(jié)地利用技術(shù)，加強(qiáng)對(duì)既有土地的利用強(qiáng)度，改造城市擴(kuò)張中“攤大餅”式的“城市病”，實(shí)現(xiàn)土地利用從外延擴(kuò)張向內(nèi)涵挖潛轉(zhuǎn)變，推動(dòng)土地供應(yīng)的供給側(cè)改革。

（三）問題和缺陷

1.規(guī)劃層級(jí)偏低，執(zhí)行效果不盡人意。當(dāng)前絕大多數(shù)的土地儲(chǔ)備規(guī)劃由自然資源主管部門或者是其下屬土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)編制，規(guī)劃的出發(fā)和落腳點(diǎn)過于片面，實(shí)際在儲(chǔ)備和供應(yīng)時(shí)牽涉的各種關(guān)系紛繁復(fù)雜，諸如個(gè)案推進(jìn)受到的種種阻礙、市場(chǎng)波動(dòng)影響、多部門之間的權(quán)責(zé)協(xié)調(diào)、政府供地調(diào)控決策、巨額的土地儲(chǔ)備政府債券融資等都無(wú)法在土地儲(chǔ)備層面實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)，導(dǎo)致了土地儲(chǔ)備規(guī)劃在實(shí)踐中的執(zhí)行剛性不強(qiáng)，在缺乏彈性解決方案的情況下，儲(chǔ)備規(guī)劃執(zhí)行力不高成為常態(tài)。

2.市場(chǎng)導(dǎo)向不明顯，資本規(guī)劃缺位。各地土地儲(chǔ)備規(guī)劃更側(cè)重以“儲(chǔ)”和“備”為主要內(nèi)容的技術(shù)性規(guī)范，因項(xiàng)目個(gè)案復(fù)雜情況和土地市場(chǎng)影響等原因，弱化了儲(chǔ)備土地“供”的規(guī)劃環(huán)節(jié)。因?yàn)閷?duì)市場(chǎng)把控不夠有力，缺乏在政府層面將土地作為資本進(jìn)行運(yùn)作謀劃，繼而導(dǎo)致規(guī)劃與儲(chǔ)備資金投入、土地開發(fā)時(shí)序與儲(chǔ)備資金籌措、儲(chǔ)備土地供應(yīng)成本返回、政府儲(chǔ)備債務(wù)償還等匹配關(guān)聯(lián)度較弱，實(shí)踐中因資金流不足最終導(dǎo)致土地儲(chǔ)備規(guī)劃“落空”的現(xiàn)象屢見不鮮。

三、公有資本的基本理論

“資本”是馬克思經(jīng)濟(jì)學(xué)體系中的一個(gè)中心范疇，“資本即作為增值的價(jià)值”，通過購(gòu)買、生產(chǎn)、銷售等不同階段的運(yùn)動(dòng)過程，使其最初表現(xiàn)形式貨幣轉(zhuǎn)化為資本，并反復(fù)循環(huán)。黨的十五大報(bào)告中首次提出了“公有資本”的概念，這是對(duì)傳統(tǒng)政治經(jīng)濟(jì)資本觀的重要更新。公有資本由國(guó)家或集體支配掌握，按照“G——W——G’”的公式在商品經(jīng)濟(jì)中循環(huán)運(yùn)行不斷獲取更多的剩余和擴(kuò)展，其剩余勞動(dòng)成果由國(guó)家和社會(huì)占有和支配，同時(shí)通過量的積累和控制力增強(qiáng)控制和影響其他形態(tài)的資本，推動(dòng)著社會(huì)的進(jìn)步和發(fā)展。公有資本的“公有性”主要表現(xiàn)在以下三方面：第一，公有資本帶來(lái)的剩余和增值由國(guó)家和集體支配，在支配過程中體現(xiàn)眼前利益和長(zhǎng)遠(yuǎn)利益的統(tǒng)一，體現(xiàn)整體、局部、個(gè)人利益的統(tǒng)一；第二，公有資本增值的目的是造福于社會(huì)，服務(wù)于人民幸福生活的需求；第三，公有資本的運(yùn)營(yíng)委托人是公有性質(zhì)的組織或機(jī)構(gòu)。

四、我國(guó)儲(chǔ)備土地的資本屬性

（一）社會(huì)主義公有資本性質(zhì)

政府儲(chǔ)備土地顯然符合“公有資本”的特性：政府（授權(quán)土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)）生產(chǎn)和持有土地，并適時(shí)投放市場(chǎng)實(shí)現(xiàn)價(jià)值和剩余價(jià)值。儲(chǔ)備土地在不斷運(yùn)動(dòng)的形態(tài)中實(shí)現(xiàn)自行增值并主動(dòng)地向利潤(rùn)率高的地方轉(zhuǎn)移，實(shí)踐中往往表現(xiàn)為政府更偏好取得成本較低的新增建設(shè)用地儲(chǔ)備和出讓收益較高的經(jīng)營(yíng)性用地儲(chǔ)備。儲(chǔ)備土地作為“公有資本”通過土地出讓金的再次分配，不僅覆蓋了土地儲(chǔ)備的成本，還滿足了城市建設(shè)和農(nóng)村發(fā)展的持續(xù)需求，調(diào)整了城鎮(zhèn)廉租住房保障、破產(chǎn)或改制國(guó)有企業(yè)職工安置等社會(huì)經(jīng)濟(jì)關(guān)系。

（二）儲(chǔ)備土地的資本增值

儲(chǔ)備土地資本的價(jià)值增值來(lái)源于四個(gè)方面：一是完成土地開發(fā)所形成的土地增值；二是基于儲(chǔ)備土地周邊服務(wù)配套完善，業(yè)態(tài)布局優(yōu)化、人居環(huán)境改善而產(chǎn)生的正外部效應(yīng)；三是通過土地儲(chǔ)備期間由于城市建設(shè)配套完善和地方綜合實(shí)力提高帶來(lái)的土地整體增值；四是由于儲(chǔ)備土地改變規(guī)劃用途，提高建筑容量產(chǎn)生的級(jí)差地租。

（三）土地儲(chǔ)備的資本運(yùn)動(dòng)

土地儲(chǔ)備的三個(gè)環(huán)節(jié)即收回土地所有權(quán)屬、前期開發(fā)、臨時(shí)管護(hù)利用。結(jié)合土地資本的流通形式“G——W——G’”，土地儲(chǔ)備職能集中表現(xiàn)在“G—W”部分，即生產(chǎn)環(huán)節(jié)。而“W—G’”環(huán)節(jié)，即土地的供應(yīng)則是政府行政職能。土地資本運(yùn)動(dòng)流程分別由生產(chǎn)和供應(yīng)兩個(gè)主體實(shí)施。主體的不同，意味著職能、層級(jí)、目標(biāo)都可能存在偏差，影響資本運(yùn)動(dòng)的效率和效果。因此亟需建立某種機(jī)制鏈接不同主體，使土地資本流通目標(biāo)、運(yùn)動(dòng)過程保持順暢一致。

（四）土地儲(chǔ)備中的資本形態(tài)

從資本循環(huán)的基本形式來(lái)看，土地儲(chǔ)備依次經(jīng)歷了貨幣資本、生產(chǎn)資本和商品資本三種形式，分別對(duì)應(yīng)資金籌集、土地收儲(chǔ)和開發(fā)、儲(chǔ)備待供三個(gè)階段。土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)依次循環(huán)采取又拋棄這些資本形態(tài)，并在每個(gè)形態(tài)中履行相應(yīng)的職能，通過資本的不停運(yùn)動(dòng)順利地進(jìn)行循環(huán)轉(zhuǎn)化創(chuàng)造著剩余價(jià)值，政府對(duì)不同土地資本形態(tài)進(jìn)行適當(dāng)比例的規(guī)劃和調(diào)控，實(shí)現(xiàn)滿足土地需求和調(diào)控土地市場(chǎng)的目標(biāo)。

（五）土地儲(chǔ)備資本的剩余價(jià)值

儲(chǔ)備土地作為資本的剩余價(jià)值表現(xiàn)為土地供應(yīng)后的出讓金所得扣除各類稅費(fèi)、土地成本和融資付息后的結(jié)余收益?！秶?guó)有土地使用權(quán)出讓收支管理辦法》規(guī)定，土地出讓金使用范圍為征遷和拆遷補(bǔ)償支出、土地開發(fā)支出、支農(nóng)支出、城市建設(shè)支出等5大項(xiàng)24小類，構(gòu)成了儲(chǔ)備土地資本循環(huán)使用和剩余價(jià)值分配的方向和結(jié)構(gòu)。從宏觀上看，儲(chǔ)備土地通過資本增殖和剩余價(jià)值的分配和循環(huán)使用，不僅體現(xiàn)土地資本經(jīng)濟(jì)價(jià)值膨脹，深層次地還包含著城鎮(zhèn)、鄉(xiāng)村的和諧共進(jìn)關(guān)系以及在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化進(jìn)程中的多種社會(huì)關(guān)系的補(bǔ)償和推進(jìn)。

五、資本運(yùn)動(dòng)視角下的土地儲(chǔ)備規(guī)劃建議

當(dāng)前的土地儲(chǔ)備規(guī)劃更多呈現(xiàn)的是土地開發(fā)規(guī)劃的靜態(tài)性目標(biāo)和階段性目標(biāo)，缺乏對(duì)利用資本杠桿和資本運(yùn)動(dòng)增值的強(qiáng)力把控，再加上儲(chǔ)備規(guī)劃剛性控制不足和彈性調(diào)節(jié)機(jī)制的不健全。因此，筆者嘗試從土地資本的視角，就土地儲(chǔ)備規(guī)劃提出一些觀點(diǎn)和建議。

（一）將土地儲(chǔ)備規(guī)劃的層級(jí)提高到政府層面

建議將土地儲(chǔ)備規(guī)劃的層級(jí)提高到地方政府層級(jí)，其原因有四。第一，儲(chǔ)備土地的公有資本屬性決定了政府需要對(duì)儲(chǔ)備土地總?cè)萘?、不同形態(tài)的分配比例和運(yùn)動(dòng)過程進(jìn)行控制，通過對(duì)其剩余價(jià)值使用和再次分配，在社會(huì)財(cái)富增長(zhǎng)的基礎(chǔ)上綜合性滿足人民幸福生活的需求。第二，政府層面對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的確認(rèn)，使土地資本運(yùn)動(dòng)過程中保障收儲(chǔ)生產(chǎn)和供應(yīng)決策的兩個(gè)環(huán)節(jié)、兩個(gè)主體在目標(biāo)和推進(jìn)上的一致性，保障土地資本得以高效率的流暢運(yùn)動(dòng)。第三，土地儲(chǔ)備政府專項(xiàng)債券作為土地儲(chǔ)備的借貸資本，由地方政府作為主體發(fā)行并以該項(xiàng)目的土地出讓收入負(fù)責(zé)償還，為保障融資和償還的順利銜接，需要政府在土地儲(chǔ)備規(guī)劃中予以剛性保障。第四，地方政府對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的部門協(xié)調(diào)統(tǒng)籌可以進(jìn)一步擴(kuò)大和深化“多規(guī)”和“多計(jì)”融合程度，提前解決沖突矛盾，協(xié)調(diào)資源和資本有序投入，也有利于實(shí)現(xiàn)政府關(guān)于市場(chǎng)調(diào)控、生態(tài)環(huán)保、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、社會(huì)文化、公益服務(wù)等多方位政策目標(biāo)要求。

（二）土地儲(chǔ)備規(guī)劃應(yīng)同時(shí)具有執(zhí)行剛性和調(diào)整彈性

政府對(duì)所生產(chǎn)和供應(yīng)的土地儲(chǔ)備所投入的資金預(yù)算、負(fù)債融資、地塊數(shù)量、性質(zhì)結(jié)構(gòu)、供需時(shí)機(jī)及調(diào)控目標(biāo)均由政府掌握，因此政府對(duì)土地儲(chǔ)備規(guī)劃的剛性確認(rèn)可以有效保障儲(chǔ)備規(guī)劃的執(zhí)行效率，并以此作為工作部署的重要依據(jù)。同時(shí)考慮收儲(chǔ)和供應(yīng)環(huán)節(jié)中各種復(fù)雜因素的影響，還應(yīng)賦予土地儲(chǔ)備規(guī)劃合理的彈性調(diào)整機(jī)制。彈性調(diào)整機(jī)制可以分為兩類：一類是年度性調(diào)整，即在編制年度土地儲(chǔ)備計(jì)劃、年度土地供應(yīng)計(jì)劃、舊城改造計(jì)劃、閑置土地處置計(jì)劃、土地儲(chǔ)備資金和融資計(jì)劃時(shí)，結(jié)合實(shí)際情況調(diào)整部分實(shí)施內(nèi)容及資金平衡方案，并按規(guī)劃總體要求對(duì)后期進(jìn)行修正，確?？傮w目標(biāo)可以實(shí)現(xiàn)；另一類是特別性調(diào)整，主要針對(duì)因政策、市場(chǎng)發(fā)生重大性變動(dòng)、重大項(xiàng)目引入等導(dǎo)致原規(guī)劃總量和用地性質(zhì)發(fā)生重大調(diào)整，經(jīng)政府批準(zhǔn)，可在保障原規(guī)劃總體目標(biāo)和政府債券項(xiàng)目負(fù)債償還安全性的基礎(chǔ)上予以協(xié)調(diào)調(diào)整。

（三）土地儲(chǔ)備籌資規(guī)劃

資金是儲(chǔ)備規(guī)劃落實(shí)的首要保障，籌資規(guī)劃應(yīng)作為土地儲(chǔ)備規(guī)劃中重要的組成部分。土地儲(chǔ)備資金包括財(cái)政性資金和土地儲(chǔ)備政府專項(xiàng)債券融資。財(cái)政性資金來(lái)源于土地收益基金和土地供應(yīng)后返回的土地儲(chǔ)備成本，總量較為有限且受市場(chǎng)影響較大，難以實(shí)現(xiàn)主動(dòng)性的高額增長(zhǎng)。相對(duì)而言，債券資金規(guī)模更大，且政府可以運(yùn)用行政手段確保實(shí)現(xiàn)，是今后土地儲(chǔ)備資金投入的主要來(lái)源。土地資本在運(yùn)動(dòng)中實(shí)現(xiàn)價(jià)值和自我增值，因此土地籌資規(guī)劃也應(yīng)體現(xiàn)動(dòng)態(tài)管理特征，通過資本在不同地塊的不同時(shí)序的運(yùn)動(dòng)和輪回使用，將貨幣資本、借貸資本結(jié)合土地商品資本進(jìn)行有序循環(huán)，創(chuàng)造最大收益。建議在測(cè)算儲(chǔ)備總量、投資收益、收儲(chǔ)和供應(yīng)時(shí)序的基礎(chǔ)上，根據(jù)土地儲(chǔ)備和供應(yīng)的循環(huán)輪動(dòng)、政府債務(wù)額度、儲(chǔ)備債券期限、債券項(xiàng)目設(shè)計(jì)等編制年度籌資規(guī)劃，并據(jù)此申請(qǐng)土地儲(chǔ)備政府債券融資，同時(shí)對(duì)融資可能產(chǎn)生風(fēng)險(xiǎn)提前設(shè)計(jì)應(yīng)對(duì)措施。

（四）儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用規(guī)劃

《土地儲(chǔ)備管理辦法》規(guī)定在土地供應(yīng)前可以根據(jù)需求，對(duì)短期未納入供地計(jì)劃的儲(chǔ)備土地進(jìn)行臨時(shí)利用。儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用主要由土地儲(chǔ)備機(jī)構(gòu)實(shí)施，因缺乏與其他部門的信息傳遞、資源共享，土地利用的效率和效益并不理想。建議在編制儲(chǔ)備土地規(guī)劃時(shí)強(qiáng)化對(duì)儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用的設(shè)計(jì)規(guī)劃，利用儲(chǔ)備土地庫(kù)存間隙，結(jié)合城市建設(shè)布局和土地儲(chǔ)備開發(fā)供應(yīng)的時(shí)序，選擇合適的方式予以合理利用。通過加強(qiáng)儲(chǔ)備地塊的臨時(shí)經(jīng)營(yíng)、綠化、美化、公共服務(wù)配套等方式提高周邊待供應(yīng)地塊的級(jí)差地租。值得探討的是一些城市已開始探索的新型的儲(chǔ)備土地經(jīng)營(yíng)性臨時(shí)利用方式——土地的1.5級(jí)開發(fā)，即政府通過對(duì)儲(chǔ)備土地臨時(shí)利用規(guī)劃，盤活儲(chǔ)備土地，將基礎(chǔ)設(shè)施完備、土地出讓較慢、潛在價(jià)值較高的地塊短期租賃給承租人進(jìn)行過渡性開發(fā)利用，解決規(guī)劃與近期開發(fā)訴求的矛盾，待片區(qū)預(yù)熱、地價(jià)提升后，政府按約定收回土地再行上市供應(yīng)。