關(guān)于湖州市“五未”土地處置情況的調(diào)研報(bào)告

□ 湖州市自然資源和規(guī)劃局

2017年11月以來(lái)，湖州市率先在全域開(kāi)展批而未供、供而未用、用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)等各類(lèi)低效用地的“五未”土地處置專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)。截至目前，全市已累計(jì)排摸各類(lèi)“五未”土地100636畝，累計(jì)消化處置74104畝，其中消化處置批而未供土地39053畝、供而未用土地7492畝、用而未盡土地11450畝、建而未投土地6514畝、投而未達(dá)標(biāo)土地9595畝。

一、湖州市開(kāi)展“五未”土地處置專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)的動(dòng)因及背景

（一）踐行“兩山”理念，貫徹國(guó)家重大戰(zhàn)略部署的責(zé)任擔(dān)當(dāng)

浙江省11個(gè)設(shè)區(qū)市中，湖州市經(jīng)濟(jì)總量位列第八，但人均建設(shè)用地高居第二，土地開(kāi)發(fā)強(qiáng)度已達(dá)16.2%，大量?jī)?yōu)質(zhì)耕地被占用。習(xí)近平總書(shū)記在湖州市安吉縣提出以“兩山”理念為基礎(chǔ)的綠色發(fā)展思想，科學(xué)回答了發(fā)展經(jīng)濟(jì)與保護(hù)生態(tài)二者之間的辯證統(tǒng)一，為湖州在生態(tài)文明時(shí)代的新經(jīng)濟(jì)之路打開(kāi)了思路。作為“兩山”理念的誕生地，全國(guó)首個(gè)地市級(jí)生態(tài)文明先行示范區(qū)，創(chuàng)新以存量為主體、保障可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展的土地利用模式，為全國(guó)生態(tài)文明建設(shè)提供成功樣本，湖州市責(zé)無(wú)旁貸。

（二）提升供給質(zhì)量，實(shí)現(xiàn)國(guó)土資源可持續(xù)利用的必由之路

一方面，經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期大規(guī)模、高強(qiáng)度國(guó)土開(kāi)發(fā)，湖州市在取得重大成就的同時(shí)，建設(shè)用地總規(guī)模已接近2020年規(guī)劃規(guī)?？刂凭€，繼續(xù)依賴(lài)外延擴(kuò)張保障發(fā)展難以為繼。土地資源投入和經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出效益不匹配、粗放低效利用問(wèn)題突出。2017年在浙江省區(qū)域建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)中湖州市列第七，建設(shè)用地畝均固定資產(chǎn)投資、地均財(cái)政收入、地均GDP均低于全省平均。另一方面，長(zhǎng)期外延擴(kuò)張和粗放利用積累了大量存量用地。湖州市在摸清59820畝批而未供和8070畝供而未用土地的基礎(chǔ)上，立足高質(zhì)量發(fā)展和土地利用效率評(píng)價(jià)，進(jìn)一步對(duì)用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)的土地進(jìn)行了排摸，共發(fā)現(xiàn)“五未”低效用地總量達(dá)9.43萬(wàn)畝。歷年的實(shí)踐使得湖州在盤(pán)活存量資源上積累了一些經(jīng)驗(yàn)，“以挖潛保發(fā)展”這條路不但可以走通，而且可以走得很穩(wěn)健。

（三）優(yōu)化結(jié)構(gòu)布局，助推經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的必然要求

2016年湖州市規(guī)上工業(yè)企業(yè)平均占地規(guī)模為22畝，平均容積率為0.77，其中全市占地前三位的行業(yè)分別為紡織業(yè)、其它制造業(yè)、竹木加工業(yè)，合計(jì)用地約4萬(wàn)畝，占全市工業(yè)用地總量的四分之一，但畝均稅收僅為全市平均稅收12.7萬(wàn)元/畝的三分之一，且多為“散亂污”企業(yè)。與此同時(shí)，隨著湖州“兩山”紅利持續(xù)釋放、交通優(yōu)勢(shì)加快形成，營(yíng)商環(huán)境不斷優(yōu)化，一大批“中國(guó)制造2025”項(xiàng)目亟待落地。土地資源供給不足與大量錯(cuò)配、劣配、低效配的土地資源形成了鮮明的對(duì)比，必須通過(guò)土地供給側(cè)改革，以用地結(jié)構(gòu)調(diào)整優(yōu)化，引領(lǐng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和布局優(yōu)化。

（四）新官也理舊賬，狠抓作風(fēng)效能建設(shè)的成果體現(xiàn)

“五未”土地難題的形成，不是一朝一夕，要破除舊的發(fā)展模式，踐行新的發(fā)展理念，就會(huì)有利益的沖突。黨的十八大以來(lái)，湖州市上下狠抓作風(fēng)效能建設(shè)，有一支敢于擔(dān)當(dāng)責(zé)任、勇于直面矛盾、善于解決問(wèn)題的干部隊(duì)伍，并且能夠堅(jiān)定不移地推進(jìn)政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化，切實(shí)做到了“新官不怕理舊賬，一張藍(lán)圖繪到底”。

二、實(shí)踐做法及主要經(jīng)驗(yàn)

（一）依托“數(shù)字國(guó)土”，實(shí)施全域土地精準(zhǔn)管理

一是全市域摸清底數(shù)。利用德清“地理信息小鎮(zhèn)”的技術(shù)優(yōu)勢(shì)，綜合運(yùn)用地理信息系統(tǒng)、無(wú)人機(jī)航拍、大數(shù)據(jù)平臺(tái)等科技手段，排查工業(yè)企業(yè)2.68萬(wàn)個(gè)、用地面積16.8萬(wàn)畝，徹底摸清“五未”土地的類(lèi)型、成因及現(xiàn)狀，登記造冊(cè)、建立臺(tái)帳，上圖入庫(kù)，并據(jù)此逐宗明確了處置方案。南潯區(qū)還借勢(shì)開(kāi)展了工業(yè)大普查，通過(guò)全域航拍和圖斑勾繪，摸清了全區(qū)所有工業(yè)企業(yè)（含個(gè)體戶共10231家）的用地情況。

二是全過(guò)程動(dòng)態(tài)管理。對(duì)未供土地，建立統(tǒng)一的建設(shè)用地?cái)?shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)現(xiàn)規(guī)劃、農(nóng)轉(zhuǎn)、利用、執(zhí)法數(shù)據(jù)的互通互聯(lián)，用一個(gè)系統(tǒng)準(zhǔn)確反映每宗地塊的“前世今生”。對(duì)已落地項(xiàng)目，通過(guò)數(shù)據(jù)矢量化，用影像直觀顯示工業(yè)用地布局、園區(qū)分布、企業(yè)運(yùn)行情況，實(shí)現(xiàn)企業(yè)對(duì)比、行業(yè)對(duì)比、區(qū)域?qū)Ρ龋瑸橛玫卦u(píng)價(jià)提供數(shù)據(jù)支撐。

三是全要素科學(xué)評(píng)價(jià)。深化“畝均論英雄”改革，建立工業(yè)用地績(jī)效評(píng)價(jià)系統(tǒng)，對(duì)全市所有規(guī)模以上工業(yè)企業(yè)和用地3畝以上工業(yè)企業(yè)實(shí)施“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)全覆蓋，并計(jì)劃到2020年，全市所有工業(yè)企業(yè)、規(guī)模以上服務(wù)業(yè)企業(yè)、高新技術(shù)企業(yè)，以及產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)、經(jīng)濟(jì)開(kāi)發(fā)區(qū)、高新園區(qū)、小微企業(yè)園區(qū)、特色小鎮(zhèn)等全面實(shí)施“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)。將考核結(jié)果作為差別化用水、用電、用能、排污、融資和土地使用稅征收依據(jù)，通過(guò)“高征高返”，在不增加優(yōu)質(zhì)企業(yè)經(jīng)營(yíng)成本的同時(shí)，倒逼低效用地企業(yè)退出。長(zhǎng)興縣建立了大數(shù)據(jù)中心，打破信息孤島，整合國(guó)土、稅務(wù)、統(tǒng)計(jì)、環(huán)保等部門(mén)數(shù)據(jù)，實(shí)現(xiàn)了手機(jī)APP線上實(shí)時(shí)查詢、動(dòng)態(tài)項(xiàng)目管理和績(jī)效評(píng)價(jià)。

（二）堅(jiān)持“一地一策”，推進(jìn)低效用地分類(lèi)處置

一是對(duì)批而未供土地，采取“落實(shí)項(xiàng)目供應(yīng)一批、異地置換盤(pán)活一批、完善手續(xù)辦理一批”等舉措，有效消化利用。累計(jì)消化39053畝，批而未供土地總量從專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)前全省占比6.6%下降到3.9%。例如，通過(guò)利用批而未供土地安排吉利汽車(chē)、超威貝特瑞等一批重大產(chǎn)業(yè)項(xiàng)目，使32305畝土地得以充分利用；通過(guò)異地置換盤(pán)活了梅東地塊等一批近千畝無(wú)法使用的批而未供土地；對(duì)白魚(yú)潭路、大升路等一批政府主導(dǎo)項(xiàng)目，通過(guò)開(kāi)通綠色通道，主動(dòng)上門(mén)服務(wù)，為6748畝已用土地完善用地手續(xù)。

二是對(duì)供而未用土地，堅(jiān)持以用為先，通過(guò)“消除障礙動(dòng)工一批、采取措施收回一批、幫扶解困利用一批”等舉措，加快處置利用，以“標(biāo)準(zhǔn)地”形式再出讓。涉及政府原因的，以“建設(shè)項(xiàng)目遺留問(wèn)題清零專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)”為突破口，通過(guò)盡快形成凈地、加快周邊配套設(shè)施建設(shè)、開(kāi)辟綠色辦證通道等措施，幫助吳興區(qū)湖東商業(yè)街、浮玉花園等一批3926畝項(xiàng)目開(kāi)工建設(shè)；涉及用地單位原因的，如湖州開(kāi)發(fā)區(qū)中科瑞泰、吳興區(qū)嘉鴻電子等項(xiàng)目堅(jiān)決依法收回3566畝，其中已重新出讓2364畝。

三是對(duì)“用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)”土地，由市經(jīng)信委牽頭，針對(duì)用而未盡土地，通過(guò)招商盤(pán)活、分割轉(zhuǎn)讓、依法收回等途徑處置11450畝；針對(duì)建而未投土地，采取收購(gòu)重組、建設(shè)小微創(chuàng)業(yè)園等方式處置6514畝；針對(duì)投而未達(dá)標(biāo)土地，將“畝產(chǎn)效益”綜合評(píng)價(jià)結(jié)果作為差別化資源要素配置和土地使用稅征繳依據(jù)，倒逼低效用地企業(yè)退出或追加投資等方式處置9595畝。長(zhǎng)興縣在全省率先出臺(tái)了工業(yè)“低產(chǎn)田”企業(yè)達(dá)標(biāo)三年行動(dòng)計(jì)劃，排摸畝均稅收4萬(wàn)元以下低效用地企業(yè)646家，用地面積1.3萬(wàn)畝，占全縣所有工業(yè)用地的19.8%。目前已有630家低效企業(yè)制定達(dá)標(biāo)提質(zhì)工作“一企一策”，正按簽訂的承諾書(shū)上規(guī)定的時(shí)間表抓緊整改。

（三）構(gòu)建“三大體系”，強(qiáng)化土地改革機(jī)制保障

一是工作落實(shí)體系。建立“五未”土地處置周例會(huì)制度，由市政府主要領(lǐng)導(dǎo)主持召開(kāi)工作例會(huì)，截至目前累計(jì)召開(kāi)59次。會(huì)議以“縣區(qū)匯報(bào)、部門(mén)通報(bào)、領(lǐng)導(dǎo)點(diǎn)評(píng)”的方式交流情況、破解難題、明確要求。建立全市重大改革重大項(xiàng)目推進(jìn)工作例會(huì)機(jī)制，市政府主要領(lǐng)導(dǎo)每半月一次聽(tīng)取“五未”土地處置、“標(biāo)準(zhǔn)地”改革和“畝均論英雄”改革推進(jìn)情況，截至目前累計(jì)召開(kāi)40次。建立定期督查制度，由市紀(jì)委和市委組織部每周開(kāi)展“五未”土地處置專(zhuān)項(xiàng)督查并進(jìn)行通報(bào)，由市發(fā)改牽頭每月開(kāi)展“標(biāo)準(zhǔn)地”改革推進(jìn)情況通報(bào)。建立獎(jiǎng)懲制度，將“五未”土地處置結(jié)果作為建設(shè)用地集約利用評(píng)價(jià)主要依據(jù)，并與新增建設(shè)用地指標(biāo)直接掛鉤。

二是指標(biāo)認(rèn)定體系。對(duì)存量用地，在全國(guó)率先出臺(tái)“用而未盡、建而未投、投而未達(dá)標(biāo)”低效用地的認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)和處置辦法；對(duì)新增用地，在全省新增工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”指導(dǎo)性指標(biāo)基礎(chǔ)上自我加壓，遵循最低土地消耗、能源消耗、生態(tài)消耗的原則，提出了畝均稅收30萬(wàn)元以上、畝均固定資產(chǎn)投資強(qiáng)度400萬(wàn)元以上和畝均產(chǎn)值500萬(wàn)元以上的“345”指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)體系。在全市推行“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓模式，省級(jí)以上平臺(tái)工業(yè)項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓271宗、13293畝，占新增用地總宗數(shù)的100%、總面積的100%，絕對(duì)值和占比均位列全省第一?！皹?biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目在穩(wěn)增長(zhǎng)、調(diào)結(jié)構(gòu)、促轉(zhuǎn)型中的引領(lǐng)帶動(dòng)效應(yīng)十分明顯。

三是常態(tài)監(jiān)督體系。為進(jìn)一步集聚有限資源，明確規(guī)定對(duì)1億元以下投資項(xiàng)目不再單獨(dú)供地，對(duì)符合條件的小微企業(yè)全部入園或租賃標(biāo)準(zhǔn)廠房。針對(duì)“標(biāo)準(zhǔn)地”事中事后監(jiān)管等關(guān)鍵環(huán)節(jié)，印發(fā)了《進(jìn)一步深化落實(shí)“標(biāo)準(zhǔn)地”制度工作意見(jiàn)》和《企業(yè)投資項(xiàng)目標(biāo)準(zhǔn)地市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)監(jiān)管辦法》，規(guī)范完善了“標(biāo)準(zhǔn)地”出讓、過(guò)程承諾、信用監(jiān)管的項(xiàng)目全過(guò)程管理機(jī)制。同時(shí)，進(jìn)一步加大低效用地企業(yè)倒逼力度，出臺(tái)了《湖州市規(guī)模以上制造業(yè)企業(yè)差別化政策九條意見(jiàn)》（湖畝均發(fā)〔2018〕1號(hào)），打破以往將各部門(mén)現(xiàn)有政策的簡(jiǎn)單疊加，以更為鮮明的獎(jiǎng)優(yōu)罰劣導(dǎo)向，更大力度的正向激勵(lì)和反向倒逼政策，促進(jìn)要素資源向優(yōu)質(zhì)企業(yè)集中。全面實(shí)行“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目“聯(lián)合驗(yàn)收”“測(cè)驗(yàn)合一”，全面建立由一個(gè)或多個(gè)機(jī)構(gòu)聯(lián)測(cè)聯(lián)核、各部門(mén)依據(jù)職權(quán)分工監(jiān)管的竣工核實(shí)驗(yàn)收監(jiān)管機(jī)制。

三、取得的主要成效

一是摸清了家底。通過(guò)全域開(kāi)展大清查大摸底，在2017年底前徹底核實(shí)了全市64625畝批而未供土地、8070畝供而未用土地的類(lèi)型、成因及現(xiàn)狀，登記造冊(cè)、建立臺(tái)賬，上圖入庫(kù)，并逐一落實(shí)責(zé)任，明確處置方案。通過(guò)入企走訪、大數(shù)據(jù)運(yùn)用、地理信息應(yīng)用、無(wú)人機(jī)航拍等手段，排查工業(yè)企業(yè)2.68萬(wàn)個(gè)、用地面積14.86萬(wàn)畝，發(fā)現(xiàn)用而未盡項(xiàng)目186個(gè)，面積11531畝，建而未投項(xiàng)目145，面積6514畝，投而未達(dá)標(biāo)項(xiàng)目297個(gè)，面積9595畝。對(duì)查清的“五未”土地，堅(jiān)持收轉(zhuǎn)并舉，逐宗落實(shí)處置措施；各地還將可供可用的土地和閑置廠房整理成冊(cè)，發(fā)給招商人員進(jìn)行“以地選商”。

二是騰出了用地空間。按照“用、收、盤(pán)”并舉的原則處置“五未”土地，全力拓展發(fā)展新空間。專(zhuān)項(xiàng)行動(dòng)開(kāi)展以來(lái)，全市騰出土地3.5萬(wàn)畝，保障了802個(gè)項(xiàng)目落地，總投資約1400億元，項(xiàng)目建成后可產(chǎn)生利稅超百億元。加大存量土地盤(pán)活和城鄉(xiāng)土地增減掛鉤力度，挖潛創(chuàng)造出用地指標(biāo)，2018年全市已取得存量盤(pán)活掛鉤新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)9048畝，總量占全省25%以上，居全省第一，有力地保障了經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展合理用地需求。

三是提高了畝均產(chǎn)出。通過(guò)“五未”土地處置，錯(cuò)配、劣配、低效配的土地逐步高效利用，畝均產(chǎn)出大幅提高。2018年上半年全市工業(yè)企業(yè)主要經(jīng)濟(jì)效益指標(biāo)保持較快增長(zhǎng)，利稅利潤(rùn)增速逐月上升，同比分別增長(zhǎng) 16.5%和 19.8%，高于全省平均 5.0 和 6.6 個(gè)百分點(diǎn)。

四、下一步工作打算

下一步，湖州將牢固樹(shù)立“有限空間、無(wú)限發(fā)展”的理念，按照市委、市政府部署要求，繼續(xù)加大力度，迎難而上，確保按時(shí)保質(zhì)完成處置任務(wù)。同時(shí)，將集中精力辦好全省城鎮(zhèn)低效用地再開(kāi)發(fā)現(xiàn)場(chǎng)會(huì)，充分展示“湖州經(jīng)驗(yàn)”“湖州樣本”形象。

一是多規(guī)合一，以“自然資源”的更高站位謀劃“五未”土地處置。通過(guò)積極構(gòu)建國(guó)土空間新構(gòu)架，抓緊建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，切實(shí)解決自然資源領(lǐng)域多頭分散，條塊切割的問(wèn)題。建立全域覆蓋、分層管理、分類(lèi)指導(dǎo)、多規(guī)合一的規(guī)劃體系，把每一寸土地都規(guī)劃得清清楚楚，從源頭上避免因空間布局不合理造成的空間資源浪費(fèi)。

二是動(dòng)真碰硬，把“五未土地處置+標(biāo)準(zhǔn)地改革”推向縱深。堅(jiān)持依法依規(guī)、攻堅(jiān)克難，綜合運(yùn)用法律、行政、市場(chǎng)等手段，采取有力舉措，通過(guò)“五未”處置最大限度釋放存量用地潛力、提高土地利用效率，確保獲得更多、更大的效益（空間、指標(biāo)）。

三是注重結(jié)合，用足用好“增存掛鉤”機(jī)制政策。深入研究自然資源部關(guān)于建設(shè)用地“增存掛鉤”機(jī)制政策，吃透文件精神，加強(qiáng)與省廳對(duì)接，積極做好“五未”土地處置與“增存掛鉤”機(jī)制結(jié)合文章，切實(shí)發(fā)揮土地資源要素的市場(chǎng)化配置作用，努力以更小的土地資源消耗支撐高質(zhì)量的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

四是全程監(jiān)管，確?！皹?biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目按約用地如期投產(chǎn)。建立工業(yè)“標(biāo)準(zhǔn)地”項(xiàng)目達(dá)產(chǎn)復(fù)核機(jī)制，實(shí)現(xiàn)與“畝均效益綜合評(píng)價(jià)”無(wú)縫銜接；研究完善湖州市企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”“承諾制”市場(chǎng)主體信用評(píng)價(jià)監(jiān)管辦法，結(jié)合省統(tǒng)一公共信用評(píng)價(jià)結(jié)果監(jiān)管應(yīng)用試點(diǎn)，在企業(yè)投資項(xiàng)目“標(biāo)準(zhǔn)地”、承諾制和行政審批信用等領(lǐng)域的信用監(jiān)管服務(wù)，推進(jìn)信用浙江“531X”工程的深入實(shí)施；研究落實(shí)以建而未投、投而未達(dá)標(biāo)處置倒逼“標(biāo)準(zhǔn)地”竣工驗(yàn)收和達(dá)產(chǎn)復(fù)核。