新形勢下破解農(nóng)民建房難問題的思考
——以平湖市為例

□ 平湖市自然資源和規(guī)劃局 高浩健

切實保障農(nóng)民建房，是法律賦予各級黨委、政府的重要職責(zé)，是改善農(nóng)民生活條件的最基本保障。當前，農(nóng)村建房需求大，但供給顯得不足，老百姓對此很有意見。必須正視問題，認真分析原因，對癥下藥，綜合施策，切實解決建房難問題，落實好農(nóng)民建房這項農(nóng)村最重要的民生。

一、近年來加強農(nóng)民建房保障的主要工作

近年來，平湖市把保障落實農(nóng)民建房作為一項重大民生工程，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展為指引，以“兩新”工程建設(shè)為載體，調(diào)整優(yōu)化規(guī)劃布局，積極落實用地指標，大力開展綜合整治，不斷滿足農(nóng)村發(fā)展用地需求，切實加強農(nóng)民建房保障工作。

（一）堅持集聚發(fā)展方向

從2008年率先在嘉興市開展宅基地置換新社區(qū)建設(shè)以來，平湖市堅定農(nóng)房集聚方向，不斷探索實踐，凝聚共識，攻堅克難，一以貫之推進農(nóng)房改造集聚，既保障農(nóng)民建房合理需求，又促進新農(nóng)村建設(shè)。在工作推進中，及時分析“兩新”工程建設(shè)、農(nóng)民建房保障及管理工作上的問題，進一步統(tǒng)一思想認識，協(xié)同相關(guān)部門，在完善村莊建設(shè)規(guī)劃、調(diào)整土地利用規(guī)劃、加強用地指標保障、建立建房管理長效機制等方面落實了具體舉措，推動形成合理保障、有序建房、依法管理的新機制。2016年、2017年連續(xù)兩年將解決農(nóng)民建房問題列入政府實事項目加以落實。

（二）抓好村莊布點規(guī)劃

村莊規(guī)劃是建房的前提和基礎(chǔ)。2014年，平湖市認真吸取以往規(guī)劃自上而下而導(dǎo)致的“科學(xué)性不夠、接地氣不夠和可操作性不夠”等問題，重新啟動了村莊布點規(guī)劃工作。在規(guī)劃調(diào)整過程中，市委、市政府先后6次進行專題研究，堅持“就近城鎮(zhèn)化”方向，避免“原地城鎮(zhèn)化”誤區(qū)，提出按照“大穩(wěn)定、小調(diào)整”原則，穩(wěn)步有序推進村莊布點規(guī)劃調(diào)整優(yōu)化。市里不定布點數(shù)量指標，主要是業(yè)務(wù)指導(dǎo)和梳理匯總；以各鎮(zhèn)街道為單位，委托設(shè)計單位進行規(guī)劃方案編制；村級組織和廣大村民全過程參與。階段性的規(guī)劃方案，第一時間在村務(wù)公開欄進行公示；最終上報的規(guī)劃，均由村民代表大會決議通過。本輪“1+X+n”村莊布點規(guī)劃，該市共確定130個農(nóng)民建房點，其中“1”新市鎮(zhèn)社區(qū)54個；“X”城鄉(xiāng)一體新社區(qū)46個；“n”傳統(tǒng)自然村落30個。規(guī)劃近期至2020年集聚3.8萬戶、占比超過45%，遠期至2030年規(guī)劃集聚6.7萬戶、占比超過80%。

（三）落實建房用地空間

堅持“多規(guī)合一”尤其是村莊規(guī)劃與土地規(guī)劃相銜接的要求，專項匹配落實農(nóng)民建房用地空間。2015年，在全市土地利用總體規(guī)劃（2006-2020年）執(zhí)行中期調(diào)整完善中，按照2015年初最新調(diào)整審批的村莊布點規(guī)劃（2014-2030年），著重匹配近期村莊布點用地需求，在全市2.8萬畝新增用地空間中，單列新農(nóng)村新增建設(shè)用地空間6830畝，占全市新增總量的24%。這些用地空間可以由鎮(zhèn)、街道結(jié)合年度用地安排，通過編制規(guī)劃實施方案后直接使用。2016年，平湖市開展了永久基本農(nóng)田核減工作，又專項安排各鎮(zhèn)、街道新農(nóng)村及農(nóng)民建房用地核減8500畝，占全市永久基本農(nóng)田核減總量的1/5。這些核減地塊可以通過安排縣級土地利用總體規(guī)劃預(yù)留指標后調(diào)整為允許建設(shè)區(qū)，為下一步農(nóng)民建房落實了彈性空間。同時，每年根據(jù)農(nóng)民建房實際需要，通過使用市預(yù)留指標進行規(guī)劃局調(diào)，合理安排好年度新增用地調(diào)節(jié)指標，保證了急需搬遷農(nóng)房的建房落地。

（四）加強用地指標保障

依托村級土地民主管理機制，每年組織開展土地整治復(fù)墾和農(nóng)房搬遷集聚意愿調(diào)查，會同鎮(zhèn)村干部，采取多種形式，宣傳土地整治、搬遷集聚，面對面講解政策、調(diào)查摸底、進行動員，摸清農(nóng)民建房意愿情況。根據(jù)農(nóng)民要求和實際需要，通過建房專項指標安排一點、土地整治復(fù)墾落實一點、存量建設(shè)用地調(diào)劑一點等辦法，保證農(nóng)民建房用地指標。一是復(fù)墾搬遷。通過農(nóng)村土地綜合整治，出臺激勵政策，有序引導(dǎo)項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶向“1+X”點集聚。二是“n”點翻建。結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，充分利用現(xiàn)有空間和土地，推進自然村落保留點的農(nóng)房改造。三是內(nèi)部調(diào)劑。對村集體存量宅基地，在村集體組織成員內(nèi)部流轉(zhuǎn)、調(diào)劑。四是公寓房或貨幣安置。探索宅基地退出機制，鼓勵有償退出宅基地，鼓勵置換公寓房。2014年至2017年，全市共安排農(nóng)民建房計劃指標3155畝，復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標2741畝。

（五）強化農(nóng)民建房管理

為規(guī)范農(nóng)民建房管理，先后出臺農(nóng)房改造集聚實施意見、農(nóng)民建房用地管理辦法等規(guī)范性文件，保障農(nóng)民依法有序建房。一是加強建設(shè)管理。在用地審批上，改革農(nóng)民建房審批制度，下放審批權(quán)限，減少審批環(huán)節(jié)，優(yōu)化審批流程。在建設(shè)管理上，嚴格執(zhí)行“四公開、四到場”制度，未經(jīng)竣工驗收不得辦理有關(guān)權(quán)證。在日常監(jiān)管上，加強村鎮(zhèn)建筑工人業(yè)務(wù)培訓(xùn)，建房施工人員必須持證上崗，確保農(nóng)房建設(shè)質(zhì)量和安全。二是嚴格“兩違”管控。實行農(nóng)村“兩違”網(wǎng)格化、網(wǎng)絡(luò)化管理，完善市鎮(zhèn)村三級動態(tài)巡查機制，落實綜合執(zhí)法隊員聯(lián)村包戶巡查責(zé)任，嚴控原地翻建和“一戶兩宅”。同時，對泥木工加強管理，一經(jīng)發(fā)現(xiàn)參與“兩違”，立即吊銷其執(zhí)照。2014年以來，518戶“一戶兩宅”和75戶“回頭看”新增戶全部處置到位。三是健全長效機制。實行“兩掛鉤”制度，將保障農(nóng)民建房與基本農(nóng)田保護補償、用地審批工作掛鉤，對農(nóng)民建房管理不到位或出現(xiàn)違法建房的，扣減直到停止發(fā)放基本農(nóng)田保護補償資金；土地違法案件未銷號結(jié)案的，暫停相關(guān)用地審批。強化村規(guī)民約，讓農(nóng)民建房管理更自覺、更規(guī)范、更有序。

二、認真分析當前農(nóng)民建房存在的主要問題

雖然各級黨委政府在農(nóng)民建房保障方面做了大量工作，也取得了明顯成效，但由于種種原因，近幾年農(nóng)民建房難問題仍然比較突出，基層和老百姓意見較大。以平湖為例，主要存在以下問題。

一是土地空間仍顯不足。土地利用總體規(guī)劃與村莊布點規(guī)劃的用地規(guī)模不相匹配，土地規(guī)劃調(diào)整完善時落實的用地空間，經(jīng)過幾年的建設(shè)，已所剩無幾，一些鎮(zhèn)街道（例如廣陳、林埭等）已基本用盡，土地規(guī)劃空間緊缺的問題十分突出。

二是村莊布點不夠完善。全市130個新社區(qū)集聚點，明顯比周邊地區(qū)少。而且有的雖有布點以及落實空間，但缺乏吸引力而沒有實質(zhì)啟動。近年來隨著城鎮(zhèn)環(huán)境綜合整治、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的加快推進，老百姓希望到“1”點集聚、在原地翻建的呼聲比較強烈，對調(diào)整優(yōu)化村莊布點的要求比較急迫。

三是用地保障困難較多。上級下達的年度用地計劃逐年減少，而該市經(jīng)濟發(fā)展、招商引資、社會事業(yè)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、農(nóng)民建房對土地要素的需求呈上升趨勢，土地供需矛盾十分突出。雖然通過土地整治復(fù)墾，緩解了農(nóng)民建房土地指標壓力，但仍不能滿足當前“井噴”式的建房需求。

四是政策機制需要創(chuàng)新。尤其是在多方式、多渠道解決農(nóng)民建房需求，鼓勵公寓房安置、探索有償退出等方面，還剛剛起步，需要加強政策宣傳、加大工作力度。在推進有序建房上，如何建立完善工作機制、落實切實可行的建房計劃、發(fā)揮基層組織作用等方面，也需要探索和加強。

三、切實加強保障破解農(nóng)民建房難問題的重點措施

抓好農(nóng)民建房，事關(guān)新型城鎮(zhèn)化進程，事關(guān)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化，是一項實實在在的民生工程。必須思想上高度重視，行動上立說立行，采取有力有效措施，多管齊下，綜合施策，著力加強農(nóng)民建房保障工作，努力破解農(nóng)民建房難問題。

（一）要優(yōu)先保障農(nóng)民建房用地空間

2018年，平湖市啟動了全市土地利用總體規(guī)劃修編，通過對全市到2020年土地規(guī)劃剩余新增建設(shè)用地空間進行全面統(tǒng)籌和調(diào)配，進一步優(yōu)化完善用地布局。修編中，已經(jīng)充分考慮全市村莊布點現(xiàn)行啟動規(guī)模和規(guī)劃新增用地需求、規(guī)劃期擬搬遷農(nóng)戶數(shù)、近三年農(nóng)民安置用地需求，加強全面統(tǒng)籌，突出農(nóng)民建房民生用地，對錯位、漏配的用地布局進行優(yōu)化，建立空間調(diào)優(yōu)機制，做好分時序保障，以緩解當前農(nóng)民建房推進中出現(xiàn)的土地規(guī)劃空間不足、土地空間與村莊規(guī)劃空間錯配等問題，確保到2020年前農(nóng)民建房用地空間充足、落地有序。同時，在規(guī)劃調(diào)整中做好農(nóng)民建房專項用地空間跟蹤制度，避免空間挪用或安排不足情況。

（二）要加快編制實施村土地規(guī)劃

用好省政策紅利，抓好村土地利用規(guī)劃編制，探索農(nóng)民建房用地更大流量。重點在調(diào)查摸底基礎(chǔ)上，對有用地需求的村開展村規(guī)劃編制，以編制村規(guī)劃為載體，在保護紅線、保護耕地的前提下，以現(xiàn)狀為基礎(chǔ)，探索通過對現(xiàn)有零散村莊點進行整治，實現(xiàn)原有農(nóng)村宅基地用地總量減量，產(chǎn)生“流量”指標優(yōu)先保障新農(nóng)村農(nóng)民建房用地，促進農(nóng)村產(chǎn)業(yè)發(fā)展、基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)設(shè)施配套建設(shè)。以全域土地整治為抓手，以村域整體為單元，將農(nóng)村建房、農(nóng)田改造、美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、環(huán)境綜合整治等各專項工作有機整合到土地整治平臺，從生產(chǎn)、生活和生態(tài)三方面優(yōu)化布局，通過規(guī)劃編制和實施，不但為新農(nóng)村集聚、農(nóng)民集中建房居住置換更多流量空間，更進一步促進耕地集中連片、質(zhì)量提升以及農(nóng)村配套公共服務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施更加完善。在2017年已經(jīng)編制完成廣陳鎮(zhèn)三個村土地利用規(guī)劃、啟動曹橋三個村規(guī)劃編制基礎(chǔ)上，2018年按需按實際在全市范圍內(nèi)開展村土地利用規(guī)劃編制工作，目前鎮(zhèn)街道積極性高，總體進展較快。

（三）要實事求是抓好村莊布點調(diào)整優(yōu)化

按照“多規(guī)合一”要求，通過建立統(tǒng)一的空間規(guī)劃體系，推進建立城鄉(xiāng)一體的資源配置、優(yōu)勢互補的發(fā)展機制，暢通農(nóng)民建房規(guī)劃布點從藍圖到落地要素保障路徑。積極協(xié)調(diào)規(guī)劃建設(shè)、農(nóng)辦、國土等部門，研究對接，結(jié)合當前美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，從充分利用存量角度出發(fā)，爭取在政策范圍允許的條件下，增加保留特色村落規(guī)劃數(shù)量，進一步充實優(yōu)化“1+X”布點規(guī)劃中的“X”，引導(dǎo)農(nóng)民建房形成更合理、更優(yōu)化的空間布局，也為緩解農(nóng)民建房用地壓力找尋出路。特色村落點的調(diào)整或增加應(yīng)在結(jié)合美麗鄉(xiāng)村建設(shè)的基礎(chǔ)上，選取原有農(nóng)民宅基地密度高、田塊平整，在后期適宜有機更新的點?！癤”點的調(diào)整應(yīng)該結(jié)合平湖市公寓房推廣相關(guān)政策，重點考慮當前村集體意愿，尤其是本村既沒有“1”點也沒有“X”點的村集體農(nóng)戶搬遷意愿，確保統(tǒng)盤考慮。

（四）要多途徑落實建房用地計劃

結(jié)合平湖市農(nóng)村土地整治規(guī)劃，及早部署、做深做細農(nóng)民建房意愿調(diào)查，為下一步安排落實用地保障工作打下了基礎(chǔ)。在指標安排上，繼續(xù)通過建房專項指標安排、土地整治復(fù)墾落實、存量建設(shè)用地調(diào)劑等辦法，保證農(nóng)民建房用地指標。強化向上匯報溝通，加大指標爭取力度，落實保障一批農(nóng)民建房用地指標。加強全市統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，對農(nóng)民建房用地不足的，從全市年度用地計劃中予以考慮和安排。

（五）要全面推進全域土地綜合整治

全域土地綜合整治，是解決農(nóng)民建房用地保障的主要途徑。要堅持試點先行，突出復(fù)墾重點，加快工作推進。一是加大政策激勵力度。建立市土地整治專項資金，專門用于整治復(fù)墾以獎代補。調(diào)整提高財政補助力度，發(fā)揮政策“四兩撥千斤”作用，進一步調(diào)動搬遷復(fù)墾的主動性。二是探索復(fù)墾節(jié)余指標價值化。建立完善市復(fù)墾指標交易平臺，引導(dǎo)節(jié)余指標在全市范圍內(nèi)有償調(diào)劑，提高調(diào)劑指導(dǎo)價。積極協(xié)調(diào)金融機構(gòu)，抓好節(jié)余指標“地票”質(zhì)押，拓寬融資渠道。三是推行土地整治新模式。推進新埭鎮(zhèn)興旺、姚浜整村搬遷試點工作，實行搬遷農(nóng)戶、周轉(zhuǎn)指標、項目資金“三封閉”管理，即對項目區(qū)內(nèi)農(nóng)戶實行定點定位、實施整體搬遷，周轉(zhuǎn)指標用于搬遷安置和異地調(diào)劑，項目資金全部用于項目區(qū)拆舊復(fù)墾、新區(qū)建設(shè)和農(nóng)戶補助。四是注重調(diào)動村級組織實施項目積極性。積極推行以村集體經(jīng)濟組織為主體實施項目，整治項目獲取的復(fù)墾指標調(diào)劑交易等收益，全部歸村集體經(jīng)濟組織所有。特別要明確，復(fù)墾周轉(zhuǎn)指標要首先保障農(nóng)民建房，不落實建房安置用地的，不得掛鉤用于產(chǎn)業(yè)項目。國土資源部門在整治項目立項審批時，要嚴格把關(guān)，防止指標被移用。

（六）要完善配套政策和工作機制

市政府出臺政策，調(diào)整城鎮(zhèn)核心區(qū)內(nèi)住房建設(shè)方式，劃定區(qū)域，明確該區(qū)域內(nèi)，不再安排自建房，涉及搬遷和拆遷的，全部實行公寓房安置。進一步完善有償退出機制，對在城鎮(zhèn)有其他住房的，要鼓勵退出宅基地，通過經(jīng)濟杠桿特別是增加補償標準，來調(diào)動自愿退出宅基地的積極性。同時要總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)，建立完善工作機制，綜合考慮農(nóng)房建造時間、實際需求等，每年制定落實鎮(zhèn)街道建房計劃，尤其要發(fā)揮村民自治作用，加強政策宣傳和引導(dǎo)，農(nóng)戶申報建房時，村級組織、各鎮(zhèn)街道就要引導(dǎo)好，對老百姓建房進行有序安排。