職務(wù)犯罪案件監(jiān)檢互相制約關(guān)系初探*

● 江蘇省淮安市人民檢察院課題組/文

國家監(jiān)察體制改革是事關(guān)全局的重大政治體制改革，是政治體制、政治權(quán)力、政治關(guān)系的重大調(diào)整，實現(xiàn)了對原有權(quán)力分配機(jī)制的優(yōu)化，較好的解決了在學(xué)界頗具爭議的檢察機(jī)關(guān)既是偵查主體也是偵查監(jiān)督主體的“同體監(jiān)督”難題，從而更好的實現(xiàn)對職務(wù)違法犯罪行為的法治化處理，因此，在新體制下，如何處理好檢察機(jī)關(guān)與監(jiān)察機(jī)關(guān)之間的職權(quán)和相應(yīng)權(quán)力實施程序的協(xié)調(diào)銜接，也就成了新的重大課題。［1］

一、監(jiān)檢互相制約的法理基礎(chǔ)

在新時代職務(wù)犯罪辦案工作中，監(jiān)察機(jī)關(guān)與檢察機(jī)關(guān)雖然職能分工不同，但目標(biāo)一致，都是為了更好更有效的依法懲治腐敗，確保辦案質(zhì)量，實現(xiàn)辦案政治效果、社會效果和法律效果的有機(jī)統(tǒng)一。從這個角度看，監(jiān)檢協(xié)調(diào)銜接應(yīng)當(dāng)包括互相配合、互相制約的兩個方面，如同一體兩翼，缺一不可。因此《監(jiān)察法》第4 條第2 款規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)辦理職務(wù)違法和職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)與審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、執(zhí)法部門互相配合，互相制約。

可是，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查行為所適用的法律不同于公安機(jī)關(guān)的偵查行為，監(jiān)察機(jī)關(guān)查處職務(wù)違法和職務(wù)犯罪以《監(jiān)察法》為依據(jù)，當(dāng)案件移送至檢察機(jī)關(guān)依法審查、提起公訴之后則適用《刑事訴訟法》，偵查機(jī)關(guān)的偵查行為受《刑事訴訟法》規(guī)制［2］；對于職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴中，對證據(jù)、調(diào)查措施等方面的審查，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《監(jiān)察法》的規(guī)定進(jìn)行審查，而不能依據(jù)《刑事訴訟法》像對待公安機(jī)關(guān)移送案件那樣履行監(jiān)督職責(zé)，即不能對監(jiān)察機(jī)關(guān)履行立案監(jiān)督、追捕、追訴和調(diào)查糾違等職責(zé)。

正因為檢察機(jī)關(guān)沒有被法律賦予對監(jiān)察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督的權(quán)限，所以對于檢察機(jī)關(guān)在職務(wù)犯罪公訴工作中如何與監(jiān)察機(jī)關(guān)互相制約，就成了司法實踐中的一道難題。對此，當(dāng)然需要法律或者相關(guān)規(guī)范性問題的具體規(guī)定，但在相應(yīng)的規(guī)定出臺之前，更需要檢察機(jī)關(guān)立足法律監(jiān)督職能在司法實踐中積極探索。

“對權(quán)力進(jìn)行制約是人類社會政治文明長期發(fā)展的結(jié)果”［3］，我們認(rèn)為，在當(dāng)前的職務(wù)犯罪公訴工作中，檢察機(jī)關(guān)既要與監(jiān)察機(jī)關(guān)互相配合，也要互相制約，這不僅是法律的明文規(guī)定，也是檢察機(jī)關(guān)的法律屬性和職務(wù)犯罪檢察工作的職責(zé)所決定的，正如有學(xué)者所指出，“檢察機(jī)關(guān)作為我國的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，讓其監(jiān)督留置措施的實施情況，具備外部的正當(dāng)性，因為改革后，監(jiān)察機(jī)關(guān)作為職務(wù)犯罪的法定調(diào)查主體，應(yīng)當(dāng)接受司法機(jī)關(guān)尤其是檢察機(jī)關(guān)的監(jiān)督”［4］。

二、提前介入工作中的互相制約方式

在監(jiān)察機(jī)關(guān)剛辦理職務(wù)犯罪案件的時候，開始一些地方是以口頭通知的方式邀請檢察機(jī)關(guān)提前介入，后來經(jīng)過檢察機(jī)關(guān)的溝通，逐步開始規(guī)范采取書面發(fā)函的形式邀請檢察機(jī)關(guān)提前介入。但是隨著實踐的發(fā)展，從提高提前介入案件針對性的角度，僅僅是一張簡單的書面商請函還不能滿足檢察機(jī)關(guān)的工作需要，還需商請監(jiān)察機(jī)關(guān)提供書面案情簡介。案情簡介材料的主要內(nèi)容是案件當(dāng)前的基本情況以及需商請討論解決的難點、疑點，這樣在提前介入的一開始，檢察機(jī)關(guān)就能夠明確工作的重點，以及需側(cè)重解決的問題，使提前介入工作有的放矢。

提供與被調(diào)查對象犯罪事實有關(guān)的全部案卷材料，是檢察機(jī)關(guān)準(zhǔn)確全面了解案件情況的前提和基礎(chǔ)。在提前介入中，根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的需要，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)提供全部案卷材料，不應(yīng)當(dāng)選擇性提供，但案卷材料應(yīng)限定在涉嫌犯罪前提下，對于涉嫌違紀(jì)部分的內(nèi)容且與犯罪事實本身無關(guān)聯(lián)的，如涉及違反政治紀(jì)律、組織紀(jì)律等方面的材料，監(jiān)察機(jī)關(guān)不需要向檢察機(jī)關(guān)提供。

實踐中，不少案件在檢察機(jī)關(guān)提前介入之初，就庭審證明犯罪的標(biāo)準(zhǔn)而言，案件證據(jù)還需要進(jìn)一步補充、完善。這就需要檢察機(jī)關(guān)結(jié)合在案證據(jù)情況，加強與監(jiān)察機(jī)關(guān)調(diào)查辦案人員的溝通，著重向調(diào)查辦案人員講明補充、完善證據(jù)的目的、原因、理由、方法和想要達(dá)到的效果等，促使調(diào)查辦案人員能夠接受檢察機(jī)關(guān)的意見并落實到調(diào)查取證工作中。

［案例一］某縣監(jiān)察委辦理的金某某貪污案。2014年5 月至2017 年4 月，被調(diào)查人金某某在任某縣甲鎮(zhèn)乙村黨總支書記期間，利用協(xié)助某縣甲鎮(zhèn)人民政府開展環(huán)境整治專項工作職務(wù)上的便利,先后4 次采取虛報保潔人員名單，冒領(lǐng)保潔人員工資的方式，騙取國有資金人民幣35900 元。這個案件不僅數(shù)額剛過30000元的立案標(biāo)準(zhǔn)，更重要的是，在檢察機(jī)關(guān)提前介入中發(fā)現(xiàn)，金某某在本案中是否屬于協(xié)助政府從事行政管理工作存疑。從介入時的證據(jù)看，缺乏能夠證實金某某具有協(xié)助政府從事行政管理工作的證據(jù)。對此，提前介入該案的員額檢察官，結(jié)合檢察機(jī)關(guān)以往對此類案件的辦案經(jīng)驗，與某縣監(jiān)察委的調(diào)查人員進(jìn)行了深入溝通，根據(jù)貪污罪的構(gòu)成要件和庭審證明標(biāo)準(zhǔn)，重點講清現(xiàn)有證據(jù)的不足之處和補正方向，建議調(diào)取某縣政府、甲鎮(zhèn)政府及乙村對環(huán)境整治工作方面的文件規(guī)定、會議記錄，由甲鎮(zhèn)政府出具金某某身份方面的情況說明及環(huán)境整治工作的布置落實要求方面的會議記錄、文件，以此來印證金某某作為村黨總支書記具有協(xié)助政府從事行政管理工作的身份。經(jīng)補查上述證據(jù)后，證實被調(diào)查人金某某作為村總支書記，其在鎮(zhèn)政府的安排下，協(xié)助甲鎮(zhèn)政府從事環(huán)境整治專項工作，而環(huán)境整治工作正是從省、市、縣、鎮(zhèn)層層下達(dá)的工作，屬于典型的公務(wù)行為，作為村黨總支書記的金某某，更是受鎮(zhèn)政府安排，協(xié)助政府部門在從事環(huán)境整治工作，不論從工作的性質(zhì)還是環(huán)境整治專項資金的性質(zhì)，都可以認(rèn)定金某某屬于協(xié)助政府從事行政管理工作，應(yīng)當(dāng)以國家工作人員論，該環(huán)境整治專項資金屬于公款，因而金某某非法侵吞該環(huán)境整治款的行為涉嫌貪污罪。在解決該案主體身份問題的同時，檢察機(jī)關(guān)在提前介入中還發(fā)現(xiàn)該案數(shù)額認(rèn)定存疑。該案中，金某某接受調(diào)查后，開始時供述自己涉案數(shù)額有5-6 萬元，但在以后的多次筆錄中，都會對上述涉案數(shù)額提出辯解，主要是提出這些錢中有部分用于支付臨時保潔費用、有部分用于正式保潔人員的工資發(fā)放、有部分用于村集體開銷等，這就導(dǎo)致案件數(shù)額是否能夠達(dá)到追究刑事責(zé)任的起點標(biāo)準(zhǔn)存疑，在某縣檢察院的建議下，某縣監(jiān)察委派出3 個辦案組，針對金某某提出的辯解進(jìn)行核實，排除了金某某供述的將財物用于村集體支出的辯解，并對其可查實的合理辯解予以采信，最終認(rèn)定其貪污數(shù)額為35900 元。

4.檢察機(jī)關(guān)在提前介入中需對證據(jù)有無瑕疵問題進(jìn)行認(rèn)真審查，發(fā)現(xiàn)問題、瑕疵的，要提出讓監(jiān)察委調(diào)查人員進(jìn)行補正或者合理解釋。同時對檢察機(jī)關(guān)提出的調(diào)查活動中存在的違法取證等問題，監(jiān)察機(jī)關(guān)也應(yīng)當(dāng)及時自行糾正。從法理上講，目前檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)所辦案件沒有糾正調(diào)查違法的法定職能，這與公安機(jī)關(guān)偵查刑事案件中檢察機(jī)關(guān)的糾正偵查違法職能是明顯不同的。但是，檢察機(jī)關(guān)在提前介入中發(fā)現(xiàn)違法取證等問題的，可以在充分溝通的基礎(chǔ)上，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)自行糾正。

［案例二］某區(qū)監(jiān)察委辦理的顧某某幫助犯罪分子逃避處罰、行賄案。該案中，檢察機(jī)關(guān)在提前介入中發(fā)現(xiàn)，被調(diào)查人顧某某已離婚，兒子出國、父母年邁且在外地居住，某區(qū)監(jiān)察委采取留置措施時通知的是其前妻簽字，檢察機(jī)關(guān)認(rèn)為，把前妻理解為家屬是不妥的，及時向某區(qū)監(jiān)察委提出了糾正建議，并建議通知其姐姐作為家屬簽字，得到了某區(qū)監(jiān)察委的采納，及時進(jìn)行了糾正。

三、審查起訴工作中的相互制約方式

如前所述，由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是依據(jù)《監(jiān)察法》開展職務(wù)犯罪調(diào)查活動的，檢察機(jī)關(guān)對偵查機(jī)關(guān)立案偵查的刑事案件開展訴訟監(jiān)督的依據(jù)是《刑事訴訟法》，就目前來看，檢察機(jī)關(guān)在審查起訴工作中沒有被法律賦予對監(jiān)察機(jī)關(guān)開展訴訟監(jiān)督的權(quán)限。在此情況下，檢察機(jī)關(guān)受理監(jiān)察機(jī)關(guān)移送職務(wù)犯罪案件的審查起訴過程中，履行法律監(jiān)督職能應(yīng)當(dāng)注意方式方法，依托互相制約的法律規(guī)定，努力在工作中取得監(jiān)察機(jī)關(guān)對制約的理解和支持。

監(jiān)察機(jī)關(guān)行使的是調(diào)查權(quán)，而不是偵查權(quán)，在一些西方國家的法律術(shù)語中，“偵查”和“調(diào)查”是同一概念，但在我國，偵查是一個內(nèi)涵明確、有嚴(yán)格限定的專有概念，偵查權(quán)與調(diào)查權(quán)在權(quán)力主體、手段措施、行使目的、適用范圍等方面均有明顯不同。［5］對發(fā)現(xiàn)的調(diào)查中的違法行為，雖然不能像對公安機(jī)關(guān)的偵查違法行為一樣進(jìn)行糾違，但是可以以口頭或者書面檢察建議的形式告知監(jiān)察機(jī)關(guān)，以提醒監(jiān)察機(jī)關(guān)自行糾正。這與提前介入中發(fā)現(xiàn)類似問題的處理方式是一致的。

檢察機(jī)關(guān)發(fā)現(xiàn)被調(diào)查人、犯罪嫌疑人有新的犯罪事實、遺漏罪行或同案人等情形的，或者對案件定性、處理等方面與監(jiān)察機(jī)關(guān)有重大分歧意見的，應(yīng)當(dāng)及時與監(jiān)察機(jī)關(guān)進(jìn)行溝通，聽取意見，對遺漏罪行或同案人的，必要時可以在充分溝通的基礎(chǔ)上建議監(jiān)察機(jī)關(guān)補充移訴。需要注意的是，法律沒有賦予檢察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件直接糾正漏訴的職權(quán)，而且職務(wù)犯罪案件又不同于普通刑事案件，有些涉案人雖然暫時沒有移送，不排除監(jiān)察機(jī)關(guān)對此有長遠(yuǎn)的統(tǒng)籌考慮，關(guān)鍵是加強溝通，把檢察機(jī)關(guān)的意見建議主動告訴監(jiān)察機(jī)關(guān)，必要時可以向上級檢察機(jī)關(guān)匯報，可以在上級檢察機(jī)關(guān)的支持、指導(dǎo)下，對相關(guān)遺漏的犯罪嫌疑人，由檢察機(jī)關(guān)以書面建議函的形式，建議監(jiān)察機(jī)關(guān)補充移訴。

［案例三］某縣監(jiān)察委辦理的鄧某某、高某某幫助犯罪分子逃避處罰、受賄案。經(jīng)指定管轄，某縣監(jiān)察委調(diào)查后向某縣檢察院移送了鄧某某（原系某公安局民警）涉嫌幫助犯罪分子逃避處罰、受賄案。某縣檢察院在審查中發(fā)現(xiàn)，該案中，幫助鄧某某傳遞涉案信息并幫助鄧某某收受賄賂款的高某某（鄧某某的高中同學(xué)，系某國有企業(yè)分公司干部）未立案。經(jīng)某縣檢察院與縣監(jiān)察委溝通，發(fā)現(xiàn)因該國企系統(tǒng)干部由省垂直管理，根據(jù)一般程序，應(yīng)當(dāng)由該省監(jiān)察委指定該市監(jiān)察委辦理，然后由該市監(jiān)察委指定某縣監(jiān)察委辦理，但以上過程耗時長，不利于高質(zhì)高效辦案。后經(jīng)某縣監(jiān)察委與某縣檢察院協(xié)商，擬采用追加起訴形式由縣監(jiān)察委直接立案，但考慮到監(jiān)察委作為調(diào)查機(jī)關(guān)，其調(diào)查工作的相關(guān)程序不受《刑事訴訟法》調(diào)整，不宜以《補充移送審查起訴通知書》形式要求監(jiān)察委追加起訴。經(jīng)某縣監(jiān)、檢多次溝通，并請示該市檢察院層報該省檢察院同意后，采取由某縣檢察院以書面函的形式向某縣監(jiān)察委建議補充移訴高某某的形式。某縣監(jiān)察委根據(jù)某縣檢察院的建議函，在調(diào)查終結(jié)后，及時將高某某涉嫌幫助犯罪分子逃避處罰、受賄案向某縣檢察院移送審查起訴。某縣檢察院經(jīng)審查后，將鄧某某、高某某并案起訴，在事實上糾正了漏訴，懲治了職務(wù)犯罪，取得了很好的辦案效果。后經(jīng)檢察機(jī)關(guān)提起公訴，某縣法院一審判決認(rèn)定事實與檢察機(jī)關(guān)起訴書指控的犯罪事實一致，并對被告人鄧某某、高某某分別作出有罪判決。

檢察機(jī)關(guān)對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的涉嫌犯罪事實不予認(rèn)定的，應(yīng)當(dāng)十分慎重，要經(jīng)過檢察官聯(lián)席會議討論并經(jīng)部門負(fù)責(zé)人報分管領(lǐng)導(dǎo)審核后，由檢察長或者檢委會決定。在這過程中要注意加強與監(jiān)察機(jī)關(guān)的溝通，主動聽取意見，并說明對涉嫌犯罪事實不予認(rèn)定的理由。從職務(wù)犯罪公訴工作實踐看，如果能夠在提前介入中解決不予認(rèn)定的事實就不要移訴的問題，將對保障職務(wù)犯罪案件的辦案質(zhì)效起到更好的促進(jìn)作用。

根據(jù)《刑事訴訟法》的規(guī)定，對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)既可以退回補充調(diào)查也可以自行補充偵查。由于監(jiān)察機(jī)關(guān)是職務(wù)犯罪案件的法定調(diào)查機(jī)關(guān)，也是職務(wù)犯罪案件的調(diào)查主體，監(jiān)察機(jī)關(guān)對職務(wù)犯罪案件辦案調(diào)查手段多、力量配置強、調(diào)查經(jīng)驗豐富且專業(yè)，因此，對于需要補充證據(jù)的職務(wù)犯罪案件，應(yīng)當(dāng)以退回補充調(diào)查為主，尤其是發(fā)現(xiàn)新的重要犯罪，或者主要犯罪事實不清、證據(jù)不足，原則上應(yīng)當(dāng)在與監(jiān)察機(jī)關(guān)溝通后退回補充調(diào)查。同時，作為一種有益的補充，為提高辦案質(zhì)效，檢察機(jī)關(guān)在發(fā)現(xiàn)有未查證清楚的具體問題，或者次要犯罪事實不清，也可以自行補充偵查，還可以在與監(jiān)察機(jī)關(guān)充分溝通后不移送這些事實，需查證的事項請監(jiān)察委抓緊補充調(diào)查或者與監(jiān)察委一起補充調(diào)查。實踐中，檢察機(jī)關(guān)可以根據(jù)審查起訴案件的具體情況，從有利于查清案件事實、提高辦案效率、保障案件質(zhì)量的角度，有針對性的采取不同的具體工作方法。對于檢察機(jī)關(guān)自行偵查的職務(wù)犯罪案件，在自行補查中，應(yīng)當(dāng)注意把補查結(jié)果、調(diào)查環(huán)節(jié)存在問題及時向監(jiān)察機(jī)關(guān)反饋。

對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送審查起訴的案件，檢察機(jī)關(guān)如果擬作不起訴，那么在作出不起訴決定前，應(yīng)當(dāng)征求監(jiān)察機(jī)關(guān)意見并報經(jīng)上一級檢察機(jī)關(guān)批準(zhǔn)；監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)為作出不起訴的決定有錯誤的，可以向上一級檢察機(jī)關(guān)提請復(fù)議。實踐中，檢察機(jī)關(guān)如果準(zhǔn)備對監(jiān)察機(jī)關(guān)移送的職務(wù)犯罪案件作不起訴處理的，應(yīng)當(dāng)提前向監(jiān)察機(jī)關(guān)通報相關(guān)情況，把不起訴的理由說清楚，最大限度的得到理解和支持。為形成反腐敗合力，對于擬作存疑不起訴的職務(wù)犯罪案件，檢察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)在決定不起訴前進(jìn)行退回補充調(diào)查或者自行補充偵查，以防止放縱犯罪。

最后需要指出的是，司法責(zé)任制改革后，員額檢察官成為檢察機(jī)關(guān)辦案的主體，具有比以往更大的辦案決定權(quán)，但職務(wù)犯罪案件畢竟不同于普通刑事案件，檢察機(jī)關(guān)在辦案中，應(yīng)當(dāng)充分考慮到監(jiān)察委移訴的職務(wù)犯罪案件，政治性強，關(guān)注度高，很敏感，在這種情況下無論是擬采取上述何種制約手段，都不應(yīng)由員額檢察官個人自行決定，都應(yīng)經(jīng)過檢察官聯(lián)席會議討論后，由部門負(fù)責(zé)人報分管院領(lǐng)導(dǎo)審核把關(guān)，必要時還應(yīng)報請檢察長或者檢察委員會決定，確?；ハ嘀萍s依法準(zhǔn)確，有理有據(jù)，在實踐中把法律的規(guī)定落實好，努力實現(xiàn)最佳的辦案效果。

注釋：

［1］參見姚莉、秦文峰：《國家監(jiān)察體制改革語境下的若干刑訴法問題應(yīng)和》，《求索》2018 年第4 期。

［2］參見張杰：《<監(jiān)察法>適用中的重要問題》，《法學(xué)》2018 年第6 期。

［3］李青：《中國古代司法監(jiān)察的現(xiàn)代意義》，《政法論壇》2018 年第4 期。

［4］劉艷紅：《程序自然法作為規(guī)則自洽的必要條件——<監(jiān)察法>留置權(quán)運作的法治化路徑》，《華東政法大學(xué)學(xué)報》2018 年第3 期。

［5］參見王希鵬：《國家監(jiān)察權(quán)的屬性》，《求索》2018 年第4 期。