實(shí)施機(jī)構(gòu)視角下對PPP項(xiàng)目前期管理的經(jīng)驗(yàn)研究
——以北京2022年冬奧會國家速滑館PPP項(xiàng)目為例

文/駱珉 田麗鳳 楊少麗

一、引言

2014年以來，在國務(wù)院及國家各部委的支持下，PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)領(lǐng)域得到了廣泛應(yīng)用。在PPP項(xiàng)目的實(shí)施過程中，政府能力建設(shè)是PPP成功實(shí)施的關(guān)鍵因素[1]，更為具體地體現(xiàn)為實(shí)施機(jī)構(gòu)的能力。本文以北京2022年冬奧會國家速滑館PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)的前期管理為案例進(jìn)行分析，對實(shí)施機(jī)構(gòu)提高PPP項(xiàng)目推進(jìn)效率和落地質(zhì)量提出了建議。

二、實(shí)施機(jī)構(gòu)前期管理職責(zé)分析

國家發(fā)展改革委印發(fā)的《傳統(tǒng)基礎(chǔ)設(shè)施領(lǐng)域?qū)嵤┱蜕鐣Y本合作項(xiàng)目工作導(dǎo)則》（發(fā)改投資〔2016〕2231號）規(guī)定，PPP項(xiàng)目的實(shí)施流程分為項(xiàng)目儲備、項(xiàng)目論證、社會資本方選擇和項(xiàng)目執(zhí)行（含移交）四大階段。本文所研究的PPP項(xiàng)目前期管理的范圍主要包括實(shí)施機(jī)構(gòu)在得到政府授權(quán)后開展的項(xiàng)目論證以及社會資本方選擇階段。PPP項(xiàng)目前期管理基本奠定了項(xiàng)目推進(jìn)實(shí)施的基礎(chǔ)，是PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵階段。實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目前期管理的主要職責(zé)具體體現(xiàn)為：

1.項(xiàng)目論證階段。①負(fù)責(zé)組織編制實(shí)施方案和物有所值評價(jià)報(bào)告，并根據(jù)經(jīng)批準(zhǔn)的可行性研究報(bào)告（或在項(xiàng)目核準(zhǔn)或備案后）、項(xiàng)目物有所值評價(jià)和財(cái)政承受能力論證審核結(jié)果完善項(xiàng)目實(shí)施方案。②將實(shí)施方案報(bào)本級人民政府審批。③依據(jù)審查批準(zhǔn)的實(shí)施方案，組織起草PPP合同草案。

2.社會資本方選擇階段。①依法通過競爭性方式公平擇優(yōu)選擇社會資本方。②根據(jù)需要組織項(xiàng)目談判小組，與候選社會資本方進(jìn)行合同確認(rèn)談判。③將PPP項(xiàng)目合同提交相關(guān)職能部門審核后，報(bào)本級人民政府批準(zhǔn)。④政府審核同意后，由項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)與中選社會資本方和項(xiàng)目公司（若有）簽署PPP項(xiàng)目合同。

從上述梳理的管理職責(zé)來看，實(shí)施機(jī)構(gòu)在PPP項(xiàng)目中發(fā)揮的是對PPP項(xiàng)目的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)以及組織管理作用。實(shí)施機(jī)構(gòu)是PPP項(xiàng)目的推進(jìn)主體和責(zé)任主體，是PPP實(shí)施路徑的設(shè)計(jì)者和執(zhí)行者，把控PPP項(xiàng)目的推進(jìn)方向和實(shí)施節(jié)奏，通過統(tǒng)籌協(xié)調(diào)多個(gè)政府部門的行政資源，形成推動(dòng)PPP項(xiàng)目的合力。在PPP項(xiàng)目進(jìn)入項(xiàng)目執(zhí)行階段后，主要基于前期工作所達(dá)成的協(xié)議約定進(jìn)行履約，因此實(shí)施機(jī)構(gòu)的前期管理能力至關(guān)重要，直接決定著項(xiàng)目的最終落地質(zhì)量。

三、國家速滑館PPP項(xiàng)目前期管理推進(jìn)難點(diǎn)

國家速滑館是2022年北京冬奧會城區(qū)的標(biāo)志性也是唯一新建場館，項(xiàng)目建筑面積約9.6萬平方米，在賽時(shí)承擔(dān)速度滑冰訓(xùn)練和比賽，賽后將成為寶貴的奧運(yùn)遺產(chǎn)，有效帶動(dòng)大眾健身、促進(jìn)中國冰雪產(chǎn)業(yè)發(fā)展，具有重大的政治和社會影響力。2016年8月，北京市政府正式?jīng)Q定采用PPP模式實(shí)施國家速滑館項(xiàng)目，并授權(quán)北京市重大項(xiàng)目建設(shè)指揮部辦公室（以下簡稱“市重大項(xiàng)目辦”）作為本項(xiàng)目的實(shí)施機(jī)構(gòu)。市重大項(xiàng)目辦在推進(jìn)本項(xiàng)目PPP模式前期管理工作的過程中，較為突出的難點(diǎn)有：

一是項(xiàng)目基礎(chǔ)資料薄弱。本項(xiàng)目PPP工作啟動(dòng)時(shí)，技術(shù)資料僅有項(xiàng)目概念設(shè)計(jì)。為了加快建設(shè)進(jìn)度，本項(xiàng)目采用“一會三函”[2]方式辦理前期審批手續(xù)，用地范圍、規(guī)劃建設(shè)指標(biāo)尚不明確。項(xiàng)目基礎(chǔ)資料的缺乏為明確項(xiàng)目邊界、PPP方案設(shè)計(jì)帶來了巨大挑戰(zhàn)。

二是工作周期緊張。速滑館冰絲帶概念方案絢麗獨(dú)特，建筑結(jié)構(gòu)復(fù)雜、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)要求高，建設(shè)施工難度大。同時(shí)，按照國際奧組委要求，本項(xiàng)目將在2020年以及2021年冬季舉行測試賽，項(xiàng)目完工時(shí)間不晚于2019年底，實(shí)際建設(shè)工期僅有兩年時(shí)間。在建設(shè)周期已十分緊張的情況下，推進(jìn)PPP方案及流程的預(yù)留時(shí)間極為有限。

三是項(xiàng)目協(xié)調(diào)工作復(fù)雜。本項(xiàng)目PPP前期管理相關(guān)工作涉及項(xiàng)目技術(shù)方案工作推進(jìn)以及與本市各相關(guān)委辦、冬奧組委、國家部委等多層面的協(xié)調(diào)工作，對項(xiàng)目推進(jìn)的關(guān)注點(diǎn)和目標(biāo)側(cè)重不同。市重大項(xiàng)目辦需要綜合各個(gè)部門的需求和意見，組織PPP推進(jìn)過程中的前期工作，需要統(tǒng)籌協(xié)調(diào)的主體眾多、事項(xiàng)繁雜、難度大。

四、國家速滑館PPP項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)

市重大項(xiàng)目辦作為本項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，努力克服本PPP項(xiàng)目工作時(shí)間緊、要求高、難度大等困難，用時(shí)約一年，在充分研究、科學(xué)論證、依法合規(guī)的前提下，高效率、高質(zhì)量、高標(biāo)準(zhǔn)地完成了社會資本方的選擇工作。國家速滑館PPP項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)可總結(jié)為以下幾個(gè)方面：

（一）構(gòu)建強(qiáng)有力的統(tǒng)籌管理組織

為了提高統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和決策效率，市重大項(xiàng)目辦牽頭成立了北京市2022年冬奧會新建場館社會融資工作小組（以下簡稱工作小組），成員包括各市級有關(guān)部門和單位。工作小組采取“有統(tǒng)有分”工作機(jī)制，協(xié)調(diào)推進(jìn)：在“統(tǒng)”的方面，充分發(fā)揮統(tǒng)籌協(xié)調(diào)優(yōu)勢，集思廣益，負(fù)責(zé)對冬奧場館建設(shè)工作有關(guān)事宜集中研究和共同決策；在“分”的方面，發(fā)揮各自所長，深化研究落實(shí)專項(xiàng)問題，其中，市發(fā)展改革委主要負(fù)責(zé)PPP模式研究、投資政策以及項(xiàng)目立項(xiàng)手續(xù)落實(shí)，市財(cái)政局主要負(fù)責(zé)PPP模式研究以及物有所值和財(cái)政可承受能力相關(guān)審批手續(xù)的辦理，冬奧組委主要負(fù)責(zé)明確場館建設(shè)的功能標(biāo)準(zhǔn)以及舉辦冬奧的保障需求，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目施工手續(xù)和社會資本方招標(biāo)手續(xù)協(xié)調(diào)，市規(guī)劃國土委主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目土地使用的研究和手續(xù)協(xié)調(diào)，市體育局主要負(fù)責(zé)場館性質(zhì)認(rèn)定和賽后運(yùn)營事項(xiàng)的研究，市國資公司主要負(fù)責(zé)項(xiàng)目設(shè)計(jì)方案、可研等前期工作。通過工作小組的組建，項(xiàng)目推進(jìn)做到了分工清晰明確、責(zé)任落實(shí)到位、決策及時(shí)高效，在整個(gè)項(xiàng)目推進(jìn)過程中共召開40余次會議并形成會議紀(jì)要，大大加快了項(xiàng)目的推進(jìn)速度。

（二）擇優(yōu)選擇專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)提供專業(yè)支撐

為了保證高質(zhì)量高標(biāo)準(zhǔn)的完成PPP工作，本項(xiàng)目公開競爭確定了三家實(shí)力經(jīng)驗(yàn)并存的咨詢機(jī)構(gòu)，分別負(fù)責(zé)PPP綜合咨詢、招標(biāo)代理專項(xiàng)、法律服務(wù)專項(xiàng)三方面工作。其中，綜合咨詢的工作內(nèi)容主要有：PPP模式咨詢工作牽總顧問支持、PPP模式的設(shè)計(jì)、財(cái)務(wù)測算、“兩評一案”和PPP相關(guān)合同文件的編制和談判，以及過程中技術(shù)、財(cái)務(wù)、投融資方案的咨詢工作等，同時(shí)協(xié)調(diào)支持招標(biāo)代理專項(xiàng)、法律服務(wù)專項(xiàng)咨詢工作；招標(biāo)代理工作內(nèi)容主要包括：本項(xiàng)目招標(biāo)代理方案設(shè)計(jì)、招標(biāo)文件的編制、招標(biāo)代理全過程具體工作以及造價(jià)咨詢工作；法律服務(wù)工作內(nèi)容主要包括：參與PPP模式設(shè)計(jì)和PPP合同編制，以及過程中相關(guān)法律問題的咨詢工作。在專業(yè)咨詢機(jī)構(gòu)的全方位支持下，本項(xiàng)目各項(xiàng)工作開展井然有序，各個(gè)專業(yè)領(lǐng)域支持到位，各階段流程推進(jìn)依法合規(guī)，有力保障了本項(xiàng)目的成功實(shí)施。

（三）深刻理解貫徹PPP模式理念

PPP模式是一個(gè)創(chuàng)新事物，市重大項(xiàng)目辦也是第一次作為PPP項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)，國家速滑館項(xiàng)目又是重大的國家品牌工程。各項(xiàng)工作開展之前，市重大項(xiàng)目辦先開展自我學(xué)習(xí)，聘請PPP專家一一講解 PPP概念、操作流程、風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)等，以加深對PPP模式的理解，抓住PPP模式“合作共贏、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、物有所值”理念，并將其運(yùn)用貫徹至項(xiàng)目推進(jìn)管理實(shí)踐。

（四）有序推進(jìn)組織管理工作

一是制定嚴(yán)格的工作方案。在咨詢機(jī)構(gòu)的配合下制定詳細(xì)合理的進(jìn)度計(jì)劃，將項(xiàng)目實(shí)施過程中相關(guān)參與部門的工作任務(wù)、具體分工、時(shí)間節(jié)點(diǎn)等進(jìn)行明確，落實(shí)任務(wù)責(zé)任主體和解決時(shí)間，保障項(xiàng)目推進(jìn)高效有序；二是執(zhí)行“分步走”的報(bào)批流程路線。第一步，在設(shè)計(jì)方案深化等各項(xiàng)前期工作持續(xù)開展的同時(shí)，研究梳理制約項(xiàng)目推進(jìn)的前置條件，由各有關(guān)部門研究后形成解決思路，搭建框架方案，明確方案要點(diǎn)，并交由市政府專題決策。第二步，在市政府肯定解決思路及方案要點(diǎn)后，隨著各項(xiàng)技術(shù)文件的完善，逐步完成實(shí)施方案的具體內(nèi)容，達(dá)到審批的深度要求；三是集中精力重點(diǎn)突破。在招標(biāo)文件即將發(fā)布的關(guān)鍵階段，集中工作小組各個(gè)成員單位共計(jì)30余人封閉3天，對招標(biāo)文件和PPP合同相關(guān)文件的所有條款分組逐一討論，有效提升了工作效率。

（五）責(zé)任擔(dān)當(dāng)，嚴(yán)謹(jǐn)開展研究論證工作

一是開展了充分的實(shí)地調(diào)研工作。在實(shí)施機(jī)構(gòu)的組織下，咨詢團(tuán)隊(duì)對國家體育場、國家游泳中心、五棵松體育館、長春速滑館進(jìn)行了實(shí)地調(diào)研，獲取了第一手的場館運(yùn)營數(shù)據(jù)，為PPP模式設(shè)計(jì)提供了可靠依據(jù)；二是充分利用專家資源參加論證。在項(xiàng)目推進(jìn)的各個(gè)環(huán)節(jié)都積極邀請法律、財(cái)務(wù)、投融資、項(xiàng)目管理、體育場館建設(shè)和運(yùn)營等領(lǐng)域的國內(nèi)知名專家參與研究討論，對項(xiàng)目物有所值評價(jià)、實(shí)施方案、運(yùn)營方案及財(cái)務(wù)測算分析報(bào)告等三個(gè)關(guān)鍵報(bào)告組織了專題論證會，進(jìn)行專家評審，以確保項(xiàng)目高標(biāo)準(zhǔn)高質(zhì)量落地。

（六）開放做方案，召開項(xiàng)目推介會

在“兩評一案”報(bào)告評審?fù)ㄟ^后，本項(xiàng)目在北京市政府新聞發(fā)布廳舉行了項(xiàng)目推介會，廣邀潛在社會資本方積極參與。推介會獲得國內(nèi)多家知名媒體報(bào)道，社會反響熱烈，為項(xiàng)目招標(biāo)采購工作奠定了良好基礎(chǔ)。

通過以上管理機(jī)制的建立和具體措施的落實(shí)，國家速滑館PPP項(xiàng)目得以高效地推進(jìn)，順利完成了社會資本方選擇，市重大項(xiàng)目辦與項(xiàng)目公司于2018年3月26日正式簽訂了PPP合同，項(xiàng)目正式進(jìn)入執(zhí)行階段。目前項(xiàng)目建設(shè)工作正按計(jì)劃緊張有序地開展，政府和社會資本方正嚴(yán)格按照PPP合同的約定進(jìn)行緊密合作，充分發(fā)揮各自優(yōu)勢，確保預(yù)期目標(biāo)順利達(dá)成，真正實(shí)現(xiàn)PPP模式的物有所值。