全面依法治國是天下歸心的事業(yè)

韓春暉［中共中央黨校（國家行政學(xué)院）教授］

一

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出，要堅持全面依法治國，深化依法治國實踐。并且強調(diào)，必須把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實到依法治國全過程和各方面，堅定不移走中國特色社會主義法治道路，完善以憲法為核心的中國特色社會主義法律體系，建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家。習(xí)近平總書記的這些論述非常清晰地表明，我們已經(jīng)成功地探索出了法治的中國道路，并且基于法治實踐逐步發(fā)展出中國特色社會主義法治理論。

我們可以毫不夸張、并且充滿自豪地說：在一個有著14億人口、960萬平方公里土地的大國堅定地追求、奉行和推進(jìn)依法治國，這是世所罕見、前所未有的光榮事業(yè)，也是實現(xiàn)強國富民、國泰民安的崇高事業(yè)，更是實現(xiàn)眾志成城、天下歸心的偉大事業(yè)。它既展現(xiàn)了我黨為促進(jìn)國家崛起、民族復(fù)興、人民幸福，實現(xiàn)“中國夢”過程中的使命、勇氣和和執(zhí)著，也標(biāo)志著我黨治國理念、策略和技術(shù)更加理性、智慧和成熟。

古人云：“禮法正則人志定，上下安?！比绻粋€國家法度明晰，那么百姓就有了共同的追求，國家體系就能夠運轉(zhuǎn)順暢有序，社會各界也就能夠維持安定和諧。歷朝歷代，天下歸心都是國家治理者最高的政治追求，而法治正是一種天下歸心的事業(yè)。黨的十九大報告指出,當(dāng)今中國社會矛盾和問題交織疊加，全面依法治國任務(wù)依然繁重，國家治理體系和治理能力有待加強。我們此時所處的時代背景更加凸顯了法治事業(yè)的必要性、緊迫性和艱巨性，同時也賦予了中國特色社會主義法治道路更加獨特、明確和具體的時代內(nèi)涵。

所謂“天下”，是指國家、社會和個人三個層面的綜合體，包括生活在中國這一地理國度上的各種階層、各種類別、各種族群的主體。它既包括政府官員，也包括普通百姓；它既包括工人、農(nóng)民、知識份子，也包括商人和民營企業(yè)主；它既包括中國共產(chǎn)黨，也包括中國共產(chǎn)黨以外的民主黨派、無黨派和所有擁護(hù)黨的方針和政策的其他組織；它既包括漢族，也包括和諧生活在960萬平方公里土地上的各少數(shù)民族；它既包括中國公民，也包括長期居住在我國的外籍友人。

所謂“歸心”，是指所有人對基本國情、所處階段、發(fā)展道路和民族未來具有類似的判斷、持有相同的理解，堅持正確的方向，抱有共同的追求，達(dá)致了較高的共識，形成了比較一致的價值取向。具體來看，它包括“主體歸心”“道路歸心”和“價值歸心”三個方面?！爸黧w歸心”是指黨和政府具有高度公信力，人民堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位，對黨和政府的政策方針給予充分的信任、理解和支持，相信黨和政府是實現(xiàn)國家崛起、民族復(fù)興、人民幸福的原動力?！暗缆窔w心”是指所有成員普遍贊同并且堅定不移地走中國特色的法治道路，對以法治強國的歷史規(guī)律具有高度的共識，對法治安邦的未來發(fā)展具有堅定的信仰?！皟r值歸心”是指法治將所有人的價值取向引導(dǎo)并統(tǒng)一到社會主義核心價值觀上來，讓這些價值成為政府、社會和個人的前進(jìn)方向、評判標(biāo)準(zhǔn)和行動指南。

“歸心”的最終目標(biāo)是實現(xiàn)國家崛起、民族復(fù)興、人民幸福的“中國夢”。中國的法治道路是實現(xiàn)“中國夢”的應(yīng)有之義、重要內(nèi)容和必由之路，它服務(wù)于國家崛起、民族復(fù)興的總體大局?！爸袊鴫簟奔仁菄业膲?，也是人民的夢。同理，“法治中國”既是我黨對民族騰飛的追求，也是人民對美好未來的向往。

二

民無定志必亂，國無法度則衰。兩千多年前，法家思想就倡行一種服務(wù)于國家發(fā)展大局的國家主義法治觀。當(dāng)今中國，黨的領(lǐng)導(dǎo)、人民當(dāng)家作主與依法治國已經(jīng)實現(xiàn)有機(jī)統(tǒng)一，法治已經(jīng)成為黨領(lǐng)導(dǎo)人民當(dāng)家作主對國家、社會和公民進(jìn)行有效治理的治國方略。它必須全面服務(wù)于我黨所面臨的戰(zhàn)略發(fā)展大局。

第一，深化改革需要天下歸心。改革的特點是“變”，它意味著可能突破和逾越既定的規(guī)則和秩序；法律的特點是“定”，它意味著必須維護(hù)和保障現(xiàn)行的制度和秩序。改革始終是社會主義制度的自我完善，必須也只能在社會主義法治體系的框架和規(guī)范下進(jìn)行。這就要求我們要正確處理改革與法律之間的辯證統(tǒng)一關(guān)系，在改革的“變”與法治的“定”之間保持正確的“度”。既不能因為強調(diào)依法治國而影響改革的進(jìn)度和力度，更不能由于推進(jìn)改革而損害法律的權(quán)威和尊嚴(yán)。

第二，科學(xué)發(fā)展需要天下歸心。在實踐中，有些地方的領(lǐng)導(dǎo)干部把依法治國與經(jīng)濟(jì)發(fā)展對立起來，認(rèn)為依法治國束縛手腳，妨礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展，通過片面強調(diào)經(jīng)濟(jì)增長速度來追求局部利益和眼前利益，導(dǎo)致犧牲人民群眾利益的問題比較突出。我們必須認(rèn)識到，法治也是生產(chǎn)力，是最持久、最穩(wěn)定、最富效率的生產(chǎn)力。

第三，保持穩(wěn)定需要天下歸心。改革開放以來，中國用短短三十多年的時間創(chuàng)造了西方幾百年才實現(xiàn)的經(jīng)濟(jì)奇跡，完成了社會的多次跨越式發(fā)展。這種超常規(guī)的發(fā)展速度在激發(fā)了超常社會活力的同時，也更快地激發(fā)了人民內(nèi)部的矛盾，使得原本在西方幾百年的不同發(fā)展階段中逐步展現(xiàn)的各類社會矛盾，卻在當(dāng)今中國這一“壓縮時空”涌現(xiàn)。所以，我們必須以法治方式來消除導(dǎo)致矛盾產(chǎn)生的深層次因素。一方面，我們需要引導(dǎo)百姓正確認(rèn)識自身的合法、合理利益，糾正一些不當(dāng)、無端的利益訴求，鼓勵百姓采取合法正當(dāng)?shù)闹贫然緩饺ソ鉀Q問題，避免采取非法手段激化矛盾。另一方面，我們需要增強百姓對黨和政府的信任，避免形成“塔西佗陷阱”。

三

“法者，治之正也?！狈ㄖ问侵螄?，是一國之內(nèi)各方主體能夠?qū)崿F(xiàn)利益最大化的治理機(jī)制。它對于國家建設(shè)是如此，對于社會治理也是如此，對于個體發(fā)展更是如此。

從國家建設(shè)層面來看，法治是構(gòu)建現(xiàn)代國家的強國之路、富國之策和定國之方。縱觀中國歷史，“大變法”往往是“大發(fā)展”的揭幕曲。因“抱法處勢”而為的“商鞅變法”，不僅使得秦國強大并一統(tǒng)天下，而且確立了封建集權(quán)制的基本體制，自此往后“百代皆行秦政治”；明朝張居正推行的“一條鞭法”，不僅使得政府歲入顯著增加，而且促進(jìn)了工商業(yè)的發(fā)展；宋代的“王安石變法”盡管未取得完全成功，但客觀上仍穩(wěn)定了宋朝的統(tǒng)治基礎(chǔ)，為總體上已顯頹勢的王朝注入了一股清新之風(fēng)。

從社會治理層面來看，法治是治理天下的理性之道、公平之道和長久之道。其一，法律作為一種制度文明，它是公共精神的載體，是集體智慧的結(jié)晶。其二，法律是社會關(guān)系的調(diào)節(jié)器，核心是調(diào)整權(quán)利義務(wù)等利益關(guān)系。奉行法治就是通過整體、全面、合理的制度安排，從制度上理順各種利益關(guān)系，平衡不同利益訴求，是治理天下的公平之道。其三，法律是明確的、穩(wěn)定的、可預(yù)期的、符合民心所向的規(guī)范體系。反之，其他個體化、權(quán)宜性和應(yīng)對性治理方式要么難以持久、要么標(biāo)準(zhǔn)不明、要么矯枉過正，帶來的問題甚至比解決的問題更多。惟有法治，是實現(xiàn)天下長治久安的長久之道。

從個體發(fā)展層面來看，法治是現(xiàn)代社會成本最低、機(jī)會最均等、和諧度最高的生活方式。在專制體制下，個體的生活成本較高，而且機(jī)會不均等，和諧度也不足。在禮治秩序中，個體的生活成本較低，和諧度也較高，但機(jī)會嚴(yán)重不均等。在現(xiàn)代法治社會中，規(guī)則的確定性降低了公民之間的交易成本，制度的公平性賦予了公民平等的發(fā)展機(jī)會，救濟(jì)的有效性防范了人民內(nèi)部矛盾激化。對于公民而言，學(xué)法、尊法、守法、用法就是一種最優(yōu)良的生活方式。

四

中國特色的法治道路，其本質(zhì)就是“天下歸心”之路。這一發(fā)展過程應(yīng)當(dāng)遵循“先規(guī)范個體，再統(tǒng)一社會，繼而歸于國家”自下而上不斷升華的邏輯步驟。具體為三個方面。

第一，以法律規(guī)范“立規(guī)”，重在劃定行為底線。也就是說，以法律規(guī)范規(guī)定、倡導(dǎo)或確認(rèn)某些行為標(biāo)準(zhǔn)和行動模式，以調(diào)整社會成員的行為方式，起到為天下“立規(guī)”的作用，進(jìn)而對個人“歸行”。法治在社會轉(zhuǎn)型中最重要的作用在于為所有社會成員劃清行為底線，它構(gòu)成了社會和諧的基礎(chǔ)。對于官員而言，最基本的底線是法治思維；對于百姓而言，最基本的底線是公民責(zé)任。

第二，以法治精神“立公”，重在倡導(dǎo)公共精神。法律是公共利益的載體，法治是公共精神的源泉。社會主義法治精神可以引導(dǎo)、認(rèn)可或強化某種價值觀念和思維方式，為社會共同體確立正確的價值取向，起到為天下“立公”的作用，進(jìn)而對社會“歸德”。最為重要的是，必須以法治來呵護(hù)公共精神。同時，對損害公共精神的行為按名責(zé)實，將其法律責(zé)任落在實處。

第三，以法治建設(shè)“立信”，重在樹立政府權(quán)威。 “法者國家所以布大信于天下。”法律本身就是一個政府向所有社會成員發(fā)出的有國家強制力保障執(zhí)行的公開承諾。“行必信，信必果?！闭墓帕σ沧罱K來源于政府積極、主動、堅定而忠實地奉行法治，兌現(xiàn)它向社會成員的公開承諾，起到為天下“立信”的作用，最終實現(xiàn)整個社會“歸心”。