基層政府社會(huì)治理困局亟待上下協(xié)同破題
——以廣東省部分鄉(xiāng)鎮(zhèn)為觀察樣本

李枚娜

黨的十九大提出實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理“社會(huì)化、法治化、智能化、專業(yè)化”的新要求，習(xí)近平總書記殷切期望“廣東在營造共建共治共享的社會(huì)治理格局上走在全國前列”?；鶎诱纳鐣?huì)治理是國家治理體系與治理能力現(xiàn)代化的必然組成和基本元素。近年來，筆者在走訪調(diào)研中發(fā)現(xiàn)部分鎮(zhèn)一級(jí)基層政府不同程度地處于社情任務(wù)復(fù)雜、產(chǎn)業(yè)發(fā)展粗放、上級(jí)轉(zhuǎn)嫁事責(zé)、行政效能低下、公共資源短缺等瓶頸狀態(tài)，同時(shí)又受制于統(tǒng)籌設(shè)計(jì)責(zé)權(quán)利的失衡以及自身主動(dòng)作為能力欠缺等多重制約性因素，相關(guān)困局亟待上下聯(lián)動(dòng)，從財(cái)權(quán)事權(quán)人權(quán)改革以及自身賦能創(chuàng)新等多方面著手破題。

基層政府在社會(huì)治理方面存在多重困局

（一）外來人員涌入勞動(dòng)密集型產(chǎn)業(yè)集聚地區(qū)，給當(dāng)?shù)鼗鶎诱畮砭薮蟮墓芾砗头?wù)壓力。位于珠三角地區(qū)的S鎮(zhèn)和X鎮(zhèn)作為近年來依靠特色產(chǎn)業(yè)發(fā)展起來的特大鎮(zhèn)，轄內(nèi)常住人口中80%為外來務(wù)工流動(dòng)人口，人口倒掛現(xiàn)象普遍。人口流動(dòng)性大、受教育程度偏低，帶來人口計(jì)生、出租屋管理、就業(yè)管理、環(huán)保保潔、治安維穩(wěn)等諸多方面的社會(huì)管理負(fù)擔(dān)。且外來人員多處于被城市邊緣化的狀態(tài)，與屬地社會(huì)融合度不高，歸屬感缺失、底層生存壓力大、表達(dá)訴求能力欠缺等，共同導(dǎo)致外來人員容易以極端方式表達(dá)負(fù)面情緒，社會(huì)摩擦燃點(diǎn)低。2011年至2016年間，廣州增城區(qū)新塘鎮(zhèn)、白云區(qū)三元里、海珠區(qū)中大布匹市場(chǎng)都先后爆發(fā)過外來人員聚眾滋事以及聚集抗法的群體性事件，給當(dāng)?shù)劓?zhèn)街一級(jí)的基層政府帶來沉重的維穩(wěn)和綜治壓力。

（二）粗放型發(fā)展的特色產(chǎn)業(yè)，給當(dāng)?shù)鼗鶎诱畮磔^大的負(fù)面外部效應(yīng)和管理負(fù)擔(dān)。特色產(chǎn)業(yè)主要表現(xiàn)為“小亂散”的低端生產(chǎn)方式，如X鎮(zhèn)和S鎮(zhèn)分別以牛仔服裝和皮革皮具作為特色產(chǎn)業(yè)，小微規(guī)模的手工小作坊占據(jù)絕對(duì)大數(shù)，落戶在村社隊(duì)，相關(guān)安全生產(chǎn)措施嚴(yán)重不足，衍生出百千萬級(jí)的散亂污單位、無證企業(yè)、“兩違”建筑和“三小場(chǎng)所”（指小檔口、小作坊、小娛樂場(chǎng)所），安全生產(chǎn)事故頻發(fā)、環(huán)境影響突出。同時(shí)，以“散工、小時(shí)工”方式就業(yè)的外來人員脫離規(guī)范就業(yè)管理，就業(yè)環(huán)境差、工傷事故多、拖欠工資的現(xiàn)象突出，涉勞糾紛和信訪事件頻發(fā)。“信訪不信法”的認(rèn)知慣性，造成基層政府每年近千人數(shù)的接訪工作量，甚至早年曾發(fā)生過政府墊付工資的現(xiàn)象。

（三）上級(jí)政府將自身承擔(dān)的事責(zé)和考核任務(wù)下移到基層，基層政府多重承壓。

一是上級(jí)政府通過資金分配的方式，將本級(jí)承擔(dān)的事責(zé)轉(zhuǎn)移給基層政府。如區(qū)政府將本應(yīng)由區(qū)各職能部門承擔(dān)的逾百項(xiàng)事務(wù)下移給鎮(zhèn)政府，其中近九成的事務(wù)須由鎮(zhèn)級(jí)政府耗用自身的人力和工作經(jīng)費(fèi)替代上級(jí)完成。

二是上級(jí)政府以考核督查、評(píng)比表彰等方式，使基層政府承擔(dān)“三定”方案之外的職責(zé)任務(wù)，以及成立編制外的專職機(jī)構(gòu)。如區(qū)政府將未列入鎮(zhèn)“三定”方案中的工作進(jìn)行考核，并以考核和專項(xiàng)發(fā)文等方式要求鎮(zhèn)成立編制外的多個(gè)專職機(jī)構(gòu)，用于對(duì)接本該由區(qū)本級(jí)承擔(dān)的職能事務(wù)。

（四）基層政府行政效能低下、政企不分的現(xiàn)象較為普遍，社會(huì)治理和公共服務(wù)的能力經(jīng)驗(yàn)明顯不足。

一是基層政府機(jī)構(gòu)設(shè)置重疊膨脹，外聘人員不合理增長，人手緊缺和人浮于事的現(xiàn)象并存。如個(gè)別鎮(zhèn)“三定”方案以外自設(shè)機(jī)構(gòu)數(shù)十個(gè)，內(nèi)容重疊、職能交叉，相關(guān)負(fù)責(zé)人均為聘用人員。僅編制外機(jī)構(gòu)辦公場(chǎng)所每年租金花費(fèi)就達(dá)數(shù)百萬元之巨。編外聘用人員龐大，“有人無事做、有事無人做”的現(xiàn)象并存。外聘人員中行政工作人員數(shù)倍于編制人員，“臨時(shí)工領(lǐng)導(dǎo)公務(wù)員”有一定普遍性。

二是政企不分，鎮(zhèn)辦企業(yè)衍化成為基層政府的職能部門。Z鎮(zhèn)下屬企業(yè)作為政府職能機(jī)構(gòu)使用，由其代政府承擔(dān)財(cái)政支出事務(wù)。公司自身無任何經(jīng)營活動(dòng)和收入來源，相關(guān)事務(wù)開支全部由財(cái)政實(shí)報(bào)實(shí)銷；S鎮(zhèn)辦企業(yè)代政府行使不當(dāng)收費(fèi)，對(duì)市場(chǎng)、步行街、公園、停車場(chǎng)等每年收取相關(guān)管理費(fèi)。

（五）基層政府在人員編制、財(cái)力、行政權(quán)力方面處境困窘，難以提供滿足需求的公共服務(wù)和社會(huì)治理。

一是基層的人員編制未隨自身發(fā)展與管理需求同步調(diào)整，行政執(zhí)法方面呈現(xiàn)典型的“小馬拉大車”現(xiàn)象。S鎮(zhèn)作為中心特大鎮(zhèn)，GDP年平均增長率5%左右，經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理職責(zé)逐年增多，而其人員編制自2012年區(qū)編辦核定后并未同步增長，反而調(diào)減14%，尤其是執(zhí)法編制缺口明顯，如公安干警和出租屋管理人員缺口高達(dá)4至6倍，處于超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)狀態(tài)。

二是基層政府普遍財(cái)政壓力大，在“吃飯財(cái)政”的現(xiàn)狀下公共投入乏力，供需矛盾凸顯。鎮(zhèn)政府在剛性支出占比較大、保運(yùn)轉(zhuǎn)為主的財(cái)政總基調(diào)下，教育、科學(xué)和公共安全支出以及醫(yī)療衛(wèi)生、社保就業(yè)投入均低于區(qū)級(jí)財(cái)政支出水準(zhǔn)，民生設(shè)施硬件落后、多有欠賬。不僅不能滿足當(dāng)?shù)鼐用竦纳鐣?huì)期望，更難以實(shí)現(xiàn)對(duì)來穗人員的公共服務(wù)全覆蓋和均等化。

三是基層政府權(quán)力配套不足，行政施力和社會(huì)監(jiān)管處于被動(dòng)。目前鎮(zhèn)一級(jí)基層政府普遍情況是事多、責(zé)大、權(quán)小。特別是在鎮(zhèn)域經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)、社會(huì)事務(wù)膨脹的特大鎮(zhèn)，由于缺乏相應(yīng)的行政許可權(quán)、處罰權(quán)和強(qiáng)制權(quán)，有責(zé)無權(quán)的矛盾表現(xiàn)更為突出。鎮(zhèn)政府由于在行政司法、城鎮(zhèn)規(guī)劃、市政建設(shè)、項(xiàng)目審批等方面缺乏足夠權(quán)限，管理事項(xiàng)需上級(jí)部門審批，導(dǎo)致“自己的事情自己不能說了算”，影響事項(xiàng)的決策；鎮(zhèn)一級(jí)政府基本沒有執(zhí)法權(quán)，對(duì)于公共安全管理、人口資源環(huán)境監(jiān)管、市場(chǎng)秩序管理等方面的執(zhí)法主要依靠上級(jí)的派駐機(jī)構(gòu)，鎮(zhèn)一級(jí)執(zhí)法無依據(jù)，職能限于口頭警告、責(zé)令整改的協(xié)助執(zhí)法層面，無強(qiáng)制執(zhí)行力，造成“基層看得見管不了，上級(jí)管得了看不到”的尷尬局面。同時(shí)由于執(zhí)法體制實(shí)行垂直管理，鎮(zhèn)政府對(duì)派駐機(jī)構(gòu)難以統(tǒng)籌，“條塊分割”的模式不能有效整合執(zhí)法力量，多頭執(zhí)法陷入“越管越亂”的怪圈。

基層政府社會(huì)治理“破局”存在的制約性瓶頸

（一）上級(jí)政府因鎮(zhèn)施策的統(tǒng)籌設(shè)計(jì)能力不足，利益格局重構(gòu)面臨“破繭”。

上級(jí)政府和鎮(zhèn)級(jí)政府在財(cái)政事權(quán)和支出責(zé)任方面的協(xié)調(diào)性不足，簡政強(qiáng)鎮(zhèn)的改革推進(jìn)緩慢，基層政府壓力不減、獲得不夠，帶來發(fā)展不平衡不充分的“成長”陣痛。具體來說，一是權(quán)力和事責(zé)不匹配。上級(jí)政府把責(zé)任、事務(wù)下放給基層，卻沒有將相應(yīng)的管理權(quán)限轉(zhuǎn)移，基層政府在夾縫中承擔(dān)責(zé)任，“天大的責(zé)任、巴掌大的權(quán)力”。不斷擴(kuò)張的城鎮(zhèn)面積、急速增長的人口數(shù)量、產(chǎn)業(yè)發(fā)展的管理需求，鎮(zhèn)政府在廣泛的社會(huì)事務(wù)和巨大的公共投入面前顯得有心無力。二是財(cái)權(quán)和事權(quán)不匹配。利益格局的重構(gòu)舉步維艱。按照現(xiàn)有的財(cái)稅管理體制，上下級(jí)政府財(cái)權(quán)、事權(quán)不平衡，財(cái)政收入集中、支出責(zé)任下放，基層政府用小頭的財(cái)政承擔(dān)著大頭的事務(wù)。經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)需要承擔(dān)的財(cái)政支出位于全區(qū)前列，稅收分成比例卻未得到相應(yīng)傾斜，上級(jí)政府“只管窮孩子不管大孩子”。三是事責(zé)和編制不匹配。特大鎮(zhèn)編制多年存在缺口，編制名額“倒三角”的現(xiàn)象屢見。部分特大鎮(zhèn)的人口、面積已經(jīng)相當(dāng)于內(nèi)地一個(gè)中等城市，但目前的政府架構(gòu)和職能定位仍然按照鎮(zhèn)一級(jí)的標(biāo)準(zhǔn)設(shè)置，嚴(yán)重跟不上當(dāng)?shù)氐纳鐣?huì)發(fā)展、人口規(guī)模、城鎮(zhèn)化進(jìn)程。

（二）基層政府亟待賦能，主動(dòng)“破局”能力缺乏。

一是基層政府疲于應(yīng)付上級(jí)要求，存在“等靠要”思維慣性。基層政府習(xí)慣聽命于上級(jí)的考核指揮棒行事，“考核在哪里、工作就在哪里”，缺乏對(duì)自身鎮(zhèn)情、發(fā)展路徑的系統(tǒng)思考和整體謀劃。如某些特色產(chǎn)業(yè)鎮(zhèn)在目前支柱產(chǎn)業(yè)長期處于貼牌代工、外部負(fù)效應(yīng)集聚的情況下，缺乏對(duì)鎮(zhèn)內(nèi)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、擴(kuò)容體制的整體布局。對(duì)于散落龐雜的小作坊，未有統(tǒng)一的工業(yè)園區(qū)建設(shè)規(guī)劃，治理成效停留在救急情、打補(bǔ)丁的水準(zhǔn)。產(chǎn)業(yè)格局在目前仍然依靠勞動(dòng)要素成本優(yōu)勢(shì)，可持續(xù)前景不容樂觀，基層政府對(duì)此缺乏未雨綢繆。

二是基層政府的治理效能較為低下，普遍處于素質(zhì)偏低、人才短缺和激勵(lì)考核機(jī)制匱乏的窘境。反觀當(dāng)前基層政府，學(xué)歷偏低、年齡偏大、專業(yè)偏差、晉升無望、人才流失的人事現(xiàn)狀具有相當(dāng)?shù)拇硇?，直接?dǎo)致了基層政府的低能低效以及粗暴執(zhí)法，使得權(quán)力尋租、官本位和腐敗行為有了滋生的土壤。

三是基層社會(huì)治理方式還較多地停留在依靠自身人力投入的階段，外包化、社會(huì)化、智能化、網(wǎng)格化的管理體系還未有效形成?；鶎诱?xí)慣用萬能政府的思維包攬一切，習(xí)慣于耗用自身大量的人力、物力、財(cái)力管理當(dāng)?shù)厣鐣?huì)事務(wù)，往往容易陷入走升級(jí)、加人力的老路。在調(diào)動(dòng)多方力量的協(xié)調(diào)推進(jìn)、運(yùn)用大數(shù)據(jù)進(jìn)行智能管理，構(gòu)建“小政府、大服務(wù)”的集約化治理生態(tài)方面的主動(dòng)性不足、協(xié)調(diào)力不夠。

基層政府社會(huì)治理困局需要上下聯(lián)動(dòng)、共同破題

（一）上級(jí)政府要在“簡政強(qiáng)鎮(zhèn)”的總體思路框架下，因地制宜地推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)街的財(cái)權(quán)、事權(quán)、用人權(quán)三者的協(xié)調(diào)改革。

一是遵循事權(quán)要素的內(nèi)在邏輯，兼用權(quán)力下放和事權(quán)上收的雙向調(diào)節(jié)手段，實(shí)現(xiàn)上下級(jí)政府間事權(quán)劃分的激勵(lì)相容。財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所研究員劉軍民（2013）認(rèn)為，劃分支出責(zé)任的標(biāo)準(zhǔn)主要依據(jù)三條，“第一看外部性有誰承擔(dān)，第二看信息復(fù)雜程度，第三要激勵(lì)相容?！苯梃b這樣的思維邏輯，我們可以傾向性地認(rèn)為，關(guān)乎全局的社會(huì)福利性事務(wù)，如教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、就業(yè)等，應(yīng)由上級(jí)政府上劃事權(quán)或加大其上下共擔(dān)的比重；而與此相反，外部性效益主要外溢在當(dāng)?shù)氐囊恍┥鐣?huì)管理事務(wù)和基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)事務(wù)，如出租屋管理、散亂污治理、環(huán)保保潔、鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)劃等，應(yīng)將管理權(quán)力和決策資源大膽下放；特別是一些對(duì)信息依賴度較高的治安維穩(wěn)、群體性事件的管理，要充分依靠當(dāng)?shù)鼗鶎诱膶俚厝诤蟽?yōu)勢(shì)，引導(dǎo)基層政府做到“自己的事情自己能管好”。在這其中，迫切需要上級(jí)政府的自我革命，既要敢于將更多的重心和資源向基層下移，又不得將應(yīng)由自身承擔(dān)的責(zé)任轉(zhuǎn)移給基層，從根本上破除利益格局的藩籬，最終實(shí)現(xiàn)利益和效率的最優(yōu)重置。

二是以城鄉(xiāng)基本公共產(chǎn)品供給均等化為目標(biāo)，構(gòu)建上下級(jí)政府財(cái)權(quán)與事權(quán)的平衡機(jī)理。在明確上下級(jí)政府供給公共產(chǎn)品的責(zé)任、標(biāo)準(zhǔn)、范圍和次序的前提下，逐步形成財(cái)權(quán)與事權(quán)的最佳匹配關(guān)系，既要做到事責(zé)有財(cái)力作支撐來落地，也要切實(shí)保障財(cái)力精準(zhǔn)覆蓋到相應(yīng)的事責(zé)領(lǐng)域。從現(xiàn)狀來看，主要需防止上下級(jí)政府由于話語權(quán)的強(qiáng)勢(shì)和缺失，而陷于“上級(jí)點(diǎn)菜、下級(jí)買單”的怪圈。同時(shí)也需要上級(jí)政府合理考慮不同區(qū)域的下級(jí)政府財(cái)力與事責(zé)的配比關(guān)系，既不能是“撒胡椒面”式的無效均衡，也不能是簡單粗暴的“劫富濟(jì)貧”，要將下屬鎮(zhèn)的財(cái)政分配比例與承擔(dān)的管理事務(wù)相互協(xié)調(diào)平衡。

三是以推進(jìn)基層政府職能優(yōu)化、效能提升為著力點(diǎn)，建立與事權(quán)、財(cái)權(quán)高度匹配的用人權(quán)管理體制。各級(jí)政府均須以《中共中央關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定》為根本遵循，將編制改革與政府職能轉(zhuǎn)型配套銜接，提升基層政府治理能力現(xiàn)代化的協(xié)同高效。要依據(jù)基層政府厘清的事責(zé)范圍，進(jìn)行“加減法”的治理體制供給側(cè)改革。具體來說，要清理上級(jí)隨意轉(zhuǎn)嫁事責(zé)的亂象，對(duì)一些職責(zé)相近的機(jī)構(gòu)進(jìn)行歸并，對(duì)基層的編制管理因當(dāng)?shù)匕l(fā)展和管理需求進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整，從而從根本上保證機(jī)構(gòu)編制法定化的執(zhí)行根基。上級(jí)政府在編制核定中要堅(jiān)決摒棄“因人設(shè)崗”，做到“因事定責(zé)、因責(zé)定崗、因崗擇人”，引導(dǎo)基層政府形成“事事有人做、人人有事做”的良性職能體系。

（二）基層政府要積極自我賦能、自我變革，從戰(zhàn)略和戰(zhàn)術(shù)的雙重層面統(tǒng)籌推進(jìn)基層治理體系和治理能力的現(xiàn)代化進(jìn)程。

一是基層政府要善于用發(fā)展來解決發(fā)展帶來的問題，著眼長遠(yuǎn)、標(biāo)本兼治，為所在鄉(xiāng)鎮(zhèn)低端特色產(chǎn)業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)揮主導(dǎo)作用。基層政府要有“騰籠換鳥”的堅(jiān)決之心和因勢(shì)而變的前瞻謀劃，痛下決心擺脫傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)低附加值、負(fù)外部性的泥潭，告別“低小散”，在引導(dǎo)品牌創(chuàng)建、創(chuàng)意設(shè)計(jì)、研發(fā)科技、產(chǎn)品宣傳等方面尋找新路徑，形成集群化、品牌化、智能化的特色小鎮(zhèn)和生產(chǎn)園區(qū)。在這其中，基層政府要當(dāng)仁不讓地唱主角，為當(dāng)?shù)剜l(xiāng)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)把方向、出政策、引人才、擴(kuò)融資、創(chuàng)品牌，成為當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)戰(zhàn)略的設(shè)計(jì)師和引路人。

二是基層政府要突出“人才興政”的效能變革理念，將納才用才的人才戰(zhàn)略模式與自身效能優(yōu)化協(xié)同推進(jìn)。要做好人力資源存量與增量的雙重優(yōu)化，既要善于選拔吸引優(yōu)秀人才到基層一線，用廣闊的成長空間和發(fā)展的快車道鼓勵(lì)他們干事創(chuàng)業(yè)，形成重視人才、用好人才、留住人才的良好氛圍；又要運(yùn)用新公務(wù)員法“職務(wù)與職級(jí)并行”的激勵(lì)手段，讓長期在基層工作的人員看到希望、得到實(shí)惠，充分發(fā)揮他們熟悉社情的優(yōu)勢(shì)扎根基層治理。在這樣的人才優(yōu)化路徑之下，構(gòu)建出系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的基層政府職能體系。

三是協(xié)同共治，整合運(yùn)用黨建、法治、制度、科技、社會(huì)參與、道德文明等多種資源形成基層治理合力?；鶎诱饤墶叭f能政府”的思路慣性，探索多元共治的新型社會(huì)治理模式。要切實(shí)加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，重視提升基層黨組織的組織力、戰(zhàn)斗力，發(fā)揮基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)核心和戰(zhàn)斗堡壘作用；基層政府要實(shí)現(xiàn)從管理者轉(zhuǎn)向服務(wù)者的角色轉(zhuǎn)變，深化政府公共購買服務(wù)改革，培育引導(dǎo)社會(huì)組織參與社會(huì)治理，完善公共服務(wù)體系，既要發(fā)揮主導(dǎo)作用不缺位，也要推動(dòng)形成“小政府大社會(huì)”格局不越位；管理方式上要善于運(yùn)用大數(shù)據(jù)、“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)，形成精細(xì)化的智能網(wǎng)格管理，借助現(xiàn)代科技手段實(shí)現(xiàn)無縫隙、扁平化、動(dòng)態(tài)化的科技治理變革，從而節(jié)約人力成本、形成治本長效；同時(shí)，要將依法治理和以德治理有機(jī)結(jié)合，既要暢通社情民意的表達(dá)渠道，引導(dǎo)群眾尋求更加法治化、規(guī)范化的訴求表達(dá)方式，構(gòu)建良法善治的規(guī)則文化，又要注重培育法治和道德相融合的核心價(jià)值體系，凝聚傳承中華美德的社會(huì)正能量，以道德感召、身份認(rèn)同、文化融入形成治理軟實(shí)力。