府際協(xié)同視角下精準(zhǔn)扶貧中的監(jiān)督檢查工作研究

呂佳越，崔書(shū)偉，武佳利，黃子庚

（內(nèi)蒙古大學(xué)，呼和浩特010070）

1 引言

精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督檢查工作可以分為垂直檢查和交叉檢查，其中，交叉檢查有效性更強(qiáng)。實(shí)施交叉檢查制度是重要的，也是十分必要的。在交叉檢查，即檢查人員異地檢查的過(guò)程中，人、財(cái)、物等因素不受被查單位所在地的影響，檢查人員可以在不受行政壓力的情況下客觀地進(jìn)行檢查[1]。而且，檢查人員大多比較了解檢查內(nèi)容，易于發(fā)現(xiàn)問(wèn)題，增強(qiáng)監(jiān)督的有效性。同時(shí)，檢查與被檢雙方都可以在檢查與評(píng)估中發(fā)現(xiàn)差距，通過(guò)經(jīng)驗(yàn)交流和相互學(xué)習(xí)推進(jìn)相關(guān)工作的實(shí)施。此外，不同于上下級(jí)之間的垂直檢查，橫向交叉檢查可以在一定程度上減少各部門的尋租和浪費(fèi)行為和因?qū)τ谡?jī)的過(guò)分追求和“逃避麻煩”而產(chǎn)生的串通欺瞞等問(wèn)題。

關(guān)于府際協(xié)同的研究以學(xué)者饒常林的成果為代表。他將府際協(xié)同歸結(jié)為3種模式，即契約模式、網(wǎng)絡(luò)模式和科層模式。府際協(xié)同作為協(xié)同治理的重要組成部分，是區(qū)域公共事務(wù)治理和區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展的必然要求和現(xiàn)實(shí)路徑[2]。

本文以精準(zhǔn)扶貧中監(jiān)督檢查工作的問(wèn)題及其與府際協(xié)同的聯(lián)系為研究重點(diǎn)，試圖在立足實(shí)踐的基礎(chǔ)上，以府際協(xié)同視角進(jìn)行實(shí)踐與理論的聯(lián)系分析。最后，本文進(jìn)一步探討了精準(zhǔn)扶貧中監(jiān)督檢查工作與推進(jìn)“府際協(xié)同”的相互借鑒意義。

2 概念界定

2.1 精準(zhǔn)扶貧

精準(zhǔn)扶貧是粗放扶貧的對(duì)稱，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境、不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效的程序?qū)Ψ鲐殞?duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確幫扶、精確管理的治貧方式?！熬珳?zhǔn)扶貧”的重要思想最早在2013年11月由習(xí)近平主席提出。2014年3月，習(xí)近平主席參加兩會(huì)代表團(tuán)審議時(shí)強(qiáng)調(diào)，要實(shí)施精準(zhǔn)扶貧，瞄準(zhǔn)扶貧對(duì)象，進(jìn)行重點(diǎn)施策，進(jìn)一步闡釋了精準(zhǔn)扶貧理念。

2.2 精準(zhǔn)扶貧中的監(jiān)督檢查

①垂直檢查。垂直檢查沒(méi)有正式說(shuō)法，但可據(jù)現(xiàn)實(shí)情況進(jìn)行歸納。一般由上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)牽頭組織開(kāi)展下級(jí)相關(guān)扶貧領(lǐng)域監(jiān)督檢查專項(xiàng)工作，成立扶貧領(lǐng)域監(jiān)督檢查專項(xiàng)工作領(lǐng)導(dǎo)小組，對(duì)下級(jí)扶貧工作的各項(xiàng)內(nèi)容進(jìn)行全面檢查[3]。②交叉檢查。在精準(zhǔn)扶貧中上一級(jí)檢查機(jī)構(gòu)的組織安排下，抽調(diào)同級(jí)檢查人員組建檢查組，檢查人員通過(guò)聽(tīng)（聽(tīng)取幫扶單位匯報(bào)）、查（查閱相關(guān)資料、臺(tái)賬檔案和貧困戶的幫扶卡、幫扶手冊(cè)等）、察（實(shí)地考察地區(qū)容貌治理、危房改造等）、看（入戶調(diào)查與貧困戶面對(duì)面交流等）的方式，隨機(jī)匹配同級(jí)政府工作人員，對(duì)各自所負(fù)責(zé)地方的扶貧工作進(jìn)行檢查，對(duì)檢查地區(qū)扶貧建設(shè)進(jìn)行評(píng)分。具體可根據(jù)級(jí)別分為：省際交叉檢查、縣際交叉檢查、鄉(xiāng)際交叉檢查、村際交叉檢查[4]。

2.3 府際關(guān)系和府際協(xié)同

府際關(guān)系也叫“政府間關(guān)系”，不僅包括中央與地方關(guān)系，而且包括地方政府間的縱向和橫向關(guān)系，以及政府內(nèi)部各部門間的權(quán)力分工關(guān)系[5]。府際協(xié)同強(qiáng)調(diào)政府組織內(nèi)部的互動(dòng)合作，要求不同層級(jí)的政府及政府部門之間在地位平等、利益對(duì)等的基礎(chǔ)上，彼此合作、相互協(xié)調(diào)，整合力量產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)，以解決單個(gè)政府不能解決或無(wú)力解決的問(wèn)題。

3 精準(zhǔn)扶貧中的監(jiān)督檢查工作現(xiàn)狀

3.1 監(jiān)督檢查工作中的問(wèn)題

①監(jiān)督主體較少，且未形成監(jiān)督合力。監(jiān)督主體主要是政府工作人員和紀(jì)檢監(jiān)察委員。因精準(zhǔn)扶貧工作涉及住建、國(guó)土、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、衛(wèi)計(jì)、教育、民政、人社、交通及金融等多個(gè)行業(yè)和部門，紀(jì)檢監(jiān)察干部不可能全面掌握各個(gè)行業(yè)的專業(yè)知識(shí)，也無(wú)法全程參與各個(gè)環(huán)節(jié)的具體實(shí)施，很難做到“精準(zhǔn)監(jiān)督”，難免會(huì)有“漏網(wǎng)之魚(yú)”。②監(jiān)督法制化程度較低。監(jiān)督行為的規(guī)范化程度較低。脫貧攻堅(jiān)工作面廣量大，牽涉人員和資金較大，目前尚未形成較為完善的監(jiān)督管理機(jī)制。③監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)不夠明確有效。相關(guān)文件對(duì)于監(jiān)督的具體標(biāo)準(zhǔn)沒(méi)有明確規(guī)定，而且測(cè)評(píng)體系有效性不高[6]。時(shí)下的測(cè)評(píng)體系多依托于檢查大量的表格是否填寫(xiě)完整，側(cè)重于工作程序，不僅很難反映出當(dāng)?shù)胤鲐毠ぷ鞯闹攸c(diǎn)、優(yōu)勢(shì)、可持續(xù)的脫貧措施，而且使扶貧變成了形式主義的比拼，變成了“虛功”的較量。④監(jiān)督缺乏開(kāi)放性和透明度。缺乏對(duì)于監(jiān)督相關(guān)信息的公開(kāi)報(bào)道。在信息不對(duì)稱、不透明的情況下，只有盡可能把對(duì)方旗縣的分?jǐn)?shù)壓低，才能防范自己不被排在后幾名。而且，信息不夠公開(kāi)也會(huì)造成老百姓對(duì)監(jiān)督工作了解不夠，不利于發(fā)揮群眾監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督的作用。⑤監(jiān)督工作易流于形式。監(jiān)督體系中缺乏對(duì)監(jiān)督成效的監(jiān)督。在精準(zhǔn)扶貧監(jiān)督執(zhí)紀(jì)工作中，大部分監(jiān)督執(zhí)紀(jì)只能依靠個(gè)別利益相關(guān)群眾來(lái)信來(lái)訪或者媒體曝光被動(dòng)為之，加之部分干部仍然存在“民不告、官不究”的錯(cuò)誤思想和部分群眾仍然存在“事不關(guān)己高高掛起”的思想，對(duì)一些隱蔽性較強(qiáng)的違紀(jì)問(wèn)題，很難及時(shí)發(fā)現(xiàn)。

3.2 監(jiān)督檢查工作中的問(wèn)題產(chǎn)生原因

①政府間利益博弈。上下級(jí)政府之間可能相互串通，同級(jí)政府之間容易產(chǎn)生惡性競(jìng)爭(zhēng)。從政績(jī)等利益問(wèn)題方面考慮，上下級(jí)政府可能會(huì)相互串通、相互包庇，而同級(jí)政府作為相互競(jìng)爭(zhēng)的對(duì)象，則可能會(huì)為了提高自己的分?jǐn)?shù)壓低對(duì)方的分?jǐn)?shù)，導(dǎo)致惡性競(jìng)爭(zhēng)[7]。②宗旨偏離。監(jiān)督工作對(duì)“服務(wù)于民”目標(biāo)的偏離。形式主義、人浮于事問(wèn)題的產(chǎn)生，是官僚制難以避免的現(xiàn)象，因而更需要多加注意。③監(jiān)督者難以被監(jiān)督。監(jiān)督者本身不被約束，這是監(jiān)督機(jī)制最大的難題。解決這一問(wèn)題需要一定的社會(huì)條件做基礎(chǔ)。④監(jiān)督手段與工具相對(duì)落后。監(jiān)督工作對(duì)科技手段的應(yīng)用不足。科技手段在扶貧工作中利于“精準(zhǔn)”的實(shí)現(xiàn)，可以在一定程度上節(jié)省人力、物力，方便監(jiān)督工作的開(kāi)展。⑤現(xiàn)實(shí)與理想的差距。監(jiān)督檢查工作的目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)條件不完全適應(yīng)。精準(zhǔn)扶貧工作的初心即在“小康路上不落下一個(gè)人”，補(bǔ)足短板，最終實(shí)現(xiàn)全民小康。但在具體實(shí)施過(guò)程中，因某些政策規(guī)定與現(xiàn)實(shí)存在矛盾，基層很難操作?，F(xiàn)實(shí)與“初心”的矛盾給基層監(jiān)督執(zhí)紀(jì)造成困惑。

3.3 對(duì)于改進(jìn)監(jiān)督檢查工作的建議

①關(guān)口前移，筑牢思想防線。結(jié)合“兩學(xué)一做”學(xué)習(xí)教育常態(tài)化制度化，廣泛開(kāi)展學(xué)黨紀(jì)黨規(guī)活動(dòng)，利用網(wǎng)站、微信平臺(tái)開(kāi)設(shè)學(xué)習(xí)專欄，緊盯重要時(shí)間節(jié)點(diǎn)，向全體黨員干部重申紀(jì)律要求，強(qiáng)調(diào)底線紅線[8]。②加強(qiáng)監(jiān)督規(guī)范化程度。落實(shí)貧困縣約束機(jī)制，杜絕政績(jī)工程、形象工程。加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督，建立健全第三方評(píng)估機(jī)制。建立年度脫貧攻堅(jiān)逐級(jí)報(bào)告和督查巡查制度。建立重大涉貧事件處置反饋機(jī)制。集中整治和加強(qiáng)預(yù)防扶貧領(lǐng)域職務(wù)犯罪。③明確監(jiān)督職責(zé)，完善監(jiān)督體系。需要不斷探索、不斷創(chuàng)新工作方式，進(jìn)一步明確各自監(jiān)督職責(zé)，不斷完善監(jiān)督體系，最終形成監(jiān)督合力。④利用科技手段建立監(jiān)督信息共享機(jī)制，促進(jìn)監(jiān)督工作標(biāo)準(zhǔn)化。建立大數(shù)據(jù)平臺(tái)，在涉及精準(zhǔn)扶貧的各行業(yè)之間、專責(zé)監(jiān)督機(jī)構(gòu)和職能部門之間實(shí)現(xiàn)信息共享，對(duì)政策落實(shí)情況和實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的問(wèn)題及時(shí)進(jìn)行跟蹤登記。⑤創(chuàng)新監(jiān)督方式，加強(qiáng)監(jiān)督實(shí)效。建立四監(jiān)督模式，即聘請(qǐng)第三方監(jiān)督、聯(lián)合部門監(jiān)督、聯(lián)合旗市監(jiān)督和信訪線索監(jiān)督。⑥轉(zhuǎn)變政府職能，加強(qiáng)社會(huì)治理能力。精準(zhǔn)扶貧須與社會(huì)建設(shè)相結(jié)合，在具體扶貧實(shí)踐中，政府亟待轉(zhuǎn)變角色，從管理式走向服務(wù)式扶貧。因此，要實(shí)現(xiàn)精準(zhǔn)扶貧與社會(huì)治理齊頭并進(jìn)。

4 府際協(xié)同視角下的監(jiān)督檢查工作

4.1 “府際協(xié)同”對(duì)于監(jiān)督檢查工作的現(xiàn)實(shí)意義

據(jù)學(xué)者的研究，府際協(xié)同有三種模式，即契約模式、網(wǎng)絡(luò)模式、科層模式。

契約模式下府際協(xié)同的策略工具主要體現(xiàn)為各種類型的政府間協(xié)議。借鑒此種模式，在精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督檢查工作中，政府部門在進(jìn)行垂直檢查和交叉檢查時(shí)，可相互簽訂協(xié)議。

網(wǎng)絡(luò)模式下府際協(xié)同的策略工具主要體現(xiàn)為區(qū)域政府間會(huì)議和政府委員會(huì)。借鑒此種模式，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督檢查工作中，政府之間可以成立專門的區(qū)域政府間會(huì)議或政府委員會(huì)，以保證監(jiān)督檢查工作的有效性。

科層模式下府際協(xié)同的載體是組織化的官僚機(jī)構(gòu)。借鑒此種模式，在推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督檢查工作中，經(jīng)過(guò)地方政府的一致同意，可以設(shè)立專門的行政實(shí)體，通過(guò)授權(quán)或讓渡的方式，將原來(lái)地方政府對(duì)于監(jiān)督檢查工作的管理權(quán)力轉(zhuǎn)移到專門設(shè)立的行政實(shí)體，由其專門負(fù)責(zé)監(jiān)督檢查工作。

4.2 監(jiān)督檢查工作對(duì)于“府際協(xié)同”的現(xiàn)實(shí)啟示

①思想層面要一致。政府工作人員在工作指導(dǎo)思想方面達(dá)成共識(shí)是有效開(kāi)展“府際協(xié)同”工作的前提。②制度層面要規(guī)范。建立完善的制度體系是有效開(kāi)展“府際協(xié)同”工作的基礎(chǔ)。③職權(quán)層面要合理。明確清晰的職權(quán)劃分是有效開(kāi)展“府際協(xié)同”工作的關(guān)鍵。④技術(shù)層面要先進(jìn)。先進(jìn)便利的工具和設(shè)施是有效開(kāi)展“府際協(xié)同”工作的推手。⑤方法方面要科學(xué)。科學(xué)可行的方法和手段是有效開(kāi)展“府際協(xié)同”工作的重器。⑥主體層面要多元。建立多中心的治理模式是有效開(kāi)展“府際協(xié)同”工作的優(yōu)選。

5 結(jié)語(yǔ)

當(dāng)前，精準(zhǔn)扶貧的監(jiān)督檢查工作中存在一些問(wèn)題，對(duì)于此可以總結(jié)出其產(chǎn)生原因并提出相應(yīng)建議。同時(shí)以府際協(xié)同為視角，也可以得出對(duì)于監(jiān)督檢查工作的指導(dǎo)建議，如根據(jù)三種府際協(xié)同模式，可以分別得出不同借鑒。最后，由于監(jiān)督檢查工作是政府運(yùn)用“府際協(xié)同”理論的重要領(lǐng)域，其對(duì)于“府際協(xié)同”工作的有效開(kāi)展也具有一定的現(xiàn)實(shí)啟示。