國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)程中司法鑒定管理改革探究

王連昭，杜志淳

（華東政法大學(xué)，上海 200042）

1 問(wèn)題的提出

2016 年12 月25 日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)第二十五次會(huì)議通過(guò)了《全國(guó)人大常務(wù)委員會(huì)關(guān)于在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作的決定》（以下簡(jiǎn)稱《試點(diǎn)決定》），決定“在北京市、山西省、浙江省開(kāi)展國(guó)家監(jiān)察體制改革試點(diǎn)工作，將試點(diǎn)地區(qū)人民政府的監(jiān)察廳（局）、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合至監(jiān)察委員會(huì)。” “監(jiān)察委員會(huì)為履行職權(quán)，可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施。”國(guó)家監(jiān)察體制改革將改變國(guó)家權(quán)力格局，被評(píng)價(jià)為中國(guó)近二十年來(lái)的重大政治改革。 新成立的監(jiān)察委員會(huì)，將與政府、法院、檢察院并列，都由人大產(chǎn)生，向人大負(fù)責(zé)，受人大監(jiān)督；國(guó)家機(jī)構(gòu)體系中，將形成在各級(jí)人大統(tǒng)攝下的“一府一委兩院”的格局。 由此可見(jiàn)，監(jiān)察委員會(huì)的創(chuàng)立，是涉及國(guó)家機(jī)構(gòu)的重大政治體制改革，這一制度改革將深刻影響我國(guó)目前的司法體制，司法鑒定管理體制也必然會(huì)隨之進(jìn)行重大調(diào)整。 在改革進(jìn)程中，需協(xié)調(diào)并處理好檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的管理問(wèn)題、監(jiān)察委員會(huì)鑒定措施的執(zhí)行問(wèn)題以及司法鑒定立法問(wèn)題，使司法鑒定管理體制適合且滿足國(guó)家司法體制改革的需要。

2 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的重新定位

2.1 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)并不轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)

監(jiān)察委員會(huì)制度改革，其核心就是將檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)轉(zhuǎn)移至重新組建的監(jiān)察委員會(huì)，監(jiān)察委員會(huì)由原行政監(jiān)察部門(mén)、預(yù)防腐敗局及人民檢察院查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等部門(mén)的相關(guān)職能整合而成，黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公。 試點(diǎn)改革三地省級(jí)轉(zhuǎn)隸機(jī)構(gòu)明確為：檢察機(jī)關(guān)反貪局、反瀆局、職務(wù)犯罪預(yù)防部門(mén)，反貪反瀆下設(shè)的偵查指揮中心（大要案?jìng)刹橹笓]中心），以及設(shè)立在控申部門(mén)的職務(wù)犯罪舉報(bào)中心。 對(duì)于檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部機(jī)動(dòng)安排承擔(dān)部分職務(wù)犯罪偵查取證職能的檢察技術(shù)部門(mén)、司法警察部門(mén)、檢察室、檢察分院，以及部分地區(qū)檢察機(jī)關(guān)設(shè)立的不承擔(dān)職務(wù)犯罪偵查和預(yù)防職能，僅服務(wù)偵查活動(dòng)需要的偵查信息處（室）等，均不屬于本次試點(diǎn)期間的轉(zhuǎn)隸部門(mén)。 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的鑒定機(jī)構(gòu)并不轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)，這應(yīng)該是試點(diǎn)地區(qū)檢察機(jī)關(guān)與紀(jì)委協(xié)商后作出的安排，這一安排同時(shí)為推進(jìn)“偵鑒合一”制度向“偵鑒分離”制度的改革打下了基礎(chǔ)。

2.2 不轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)的原因與意義

2005 年，全國(guó)人大常委會(huì)《關(guān)于司法鑒定管理問(wèn)題的決定》（以下簡(jiǎn)稱《決定》）取消了法院和司法行政部門(mén)下設(shè)的鑒定機(jī)構(gòu)，在一定程度上消除了傳統(tǒng)的“自審自鑒”、“自管自鑒”的弊端，但在各方妥協(xié)下，保留了偵查部門(mén)下設(shè)的鑒定機(jī)構(gòu)，從而使“自偵自鑒”、“偵鑒合一”等問(wèn)題長(zhǎng)期以來(lái)備受非議。 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)一直實(shí)行“自登自管，自成體系”[1]的管理模式，最高人民檢察院統(tǒng)一編制《人民檢察院鑒定機(jī)構(gòu)名冊(cè)》和《人民檢察院鑒定人名冊(cè)》，由最高人民檢察院檢察技術(shù)部門(mén)和各省級(jí)檢察院檢察技術(shù)部門(mén)對(duì)檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人實(shí)行統(tǒng)一登記、管理①參見(jiàn)2016 年11 月30 日最高人民檢察院發(fā)布的《人民檢察院鑒定機(jī)構(gòu)登記管理辦法》、《人民檢察院鑒定人登記管理辦法》和《人民檢察院鑒定規(guī)則（試行）》（高檢發(fā)辦字[2006]33 號(hào)）。 這一管理模式雖然為職務(wù)犯罪偵查、行使檢察監(jiān)督提供了非常便利的條件，對(duì)于提高訴訟效率起到了良性的促進(jìn)作用，同時(shí)也起到了保障國(guó)家秘密不被泄露的作用，但是檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行的鑒定工作是不透明的，缺少了群眾的監(jiān)督，僅僅依靠鑒定機(jī)構(gòu)的自我控制、自我制約和自我監(jiān)督機(jī)制對(duì)鑒定的質(zhì)量難以保障[2]。職務(wù)犯罪偵查相比于一般刑事案件偵查更具有隱秘性，鑒定機(jī)構(gòu)的中立性更難以把握。 國(guó)家監(jiān)察體制改革的試點(diǎn)階段未將檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)入監(jiān)察委員會(huì)，從立法層面看，符合我國(guó)實(shí)現(xiàn)司法體制現(xiàn)代化的改革方向，與訴訟體制的轉(zhuǎn)型設(shè)計(jì)更為匹配；從實(shí)踐層面看，保證了鑒定的獨(dú)立性與中立性；從鑒定層面看，符合司法鑒定科學(xué)的規(guī)律性。

2.3 檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的新定位

檢察機(jī)關(guān)的內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)是根據(jù)檢察職能的需要設(shè)立的，從行政地位上隸屬于檢察機(jī)關(guān)，其運(yùn)作資金來(lái)源于行政性的財(cái)政撥款和檢察機(jī)關(guān)的經(jīng)費(fèi)調(diào)配[3]，除了對(duì)檢察機(jī)構(gòu)直接受理立案?jìng)刹榈陌讣械膶ｉT(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒定外， 也對(duì)公安機(jī)關(guān)移送審查起訴案件中的技術(shù)性證據(jù)材料進(jìn)行審查和鑒定。

《決定》第七條規(guī)定“偵查機(jī)關(guān)根據(jù)偵查工作的需要設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)，不得面向社會(huì)接受委托從事司法鑒定業(yè)務(wù)。 人民法院和司法行政部門(mén)不得設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)?！?職務(wù)犯罪偵查權(quán)從檢察院轉(zhuǎn)移到監(jiān)察委員會(huì)后，檢察機(jī)關(guān)的職能可分為兩類：一類是公訴職能，包括刑事公訴、民事公訴與行政公訴；另一類是訴訟監(jiān)督職能，包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督與執(zhí)行監(jiān)督。 這兩項(xiàng)職能是否還有必要設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)，如果設(shè)立，鑒定機(jī)構(gòu)的職能、責(zé)任等又如何界定都值得討論。 從法律依據(jù)層面看，檢察機(jī)關(guān)沒(méi)有了偵查職能，也就沒(méi)有了《決定》第七條“偵查機(jī)關(guān)根據(jù)偵查工作的需要”的前提，沒(méi)有了設(shè)立鑒定機(jī)構(gòu)的法律依據(jù)。 從實(shí)際工作層面看，檢察機(jī)關(guān)在公訴、訴訟監(jiān)督活動(dòng)中涉及需要進(jìn)行鑒定的疑難問(wèn)題并不多，沒(méi)有自偵工作，補(bǔ)充偵查也相應(yīng)由監(jiān)察委或公安機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，如果繼續(xù)保留內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)，鑒定工作量無(wú)法滿足內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的工作要求，內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)又不能面向社會(huì)接受委托從事司法鑒定業(yè)務(wù)，便會(huì)閑置、浪費(fèi)司法資源。 從鑒定機(jī)構(gòu)發(fā)展層面看，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的鑒定機(jī)構(gòu)被視為服務(wù)部門(mén)，鑒定技術(shù)人員的地位低于檢察工作人員，長(zhǎng)此以往，不利于鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人員的發(fā)展。

因此，檢察機(jī)關(guān)內(nèi)部不宜再保留鑒定機(jī)構(gòu)。 筆者認(rèn)為，可以將檢察機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)剝離出來(lái)，集中組建成統(tǒng)一的、由各級(jí)政府直接設(shè)立并投資的各級(jí)鑒定機(jī)構(gòu)。 這些機(jī)構(gòu)專門(mén)為監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查活動(dòng)和檢察機(jī)關(guān)的訴訟活動(dòng)提供鑒定服務(wù)，其機(jī)構(gòu)的人員不再保留檢察官的身份，而是政府直接投資的事業(yè)單位的科技人員身份。 這種改革可以按老人老辦法、新人新辦法的原則過(guò)渡，即老人可以保留公務(wù)員待遇，新進(jìn)人員則享受事業(yè)單位科技人員的待遇。

檢察機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)的這一新定位體現(xiàn)和保證了司法鑒定活動(dòng)的公益性，符合司法鑒定機(jī)構(gòu)設(shè)置的公益性原則和獨(dú)立性原則，新機(jī)構(gòu)由政府直接投資為主，改變了現(xiàn)有的投資體制，有利于司法鑒定機(jī)構(gòu)人、財(cái)、物的集中使用，減少了司法鑒定機(jī)構(gòu)對(duì)投資主體的行政隸屬部門(mén)的依從性，從而有利于保證司法鑒定機(jī)構(gòu)應(yīng)有的中立性和獨(dú)立性，也從根本上徹底解決了自檢自鑒的具有體制性根源的現(xiàn)實(shí)問(wèn)題。

3 監(jiān)察委員會(huì)鑒定職權(quán)的執(zhí)行模式分析

《試點(diǎn)決定》規(guī)定：“監(jiān)察委員會(huì)履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，可以采取談話、訊問(wèn)、詢問(wèn)、查詢、凍結(jié)、調(diào)取、查封、扣押、搜查、勘驗(yàn)檢查、鑒定、留置等措施?！逼渲校b定措施需有專業(yè)技術(shù)支持，是由監(jiān)察委自身建立專業(yè)部門(mén)執(zhí)行，還是由相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行尚未明確，從目前北京市、山西省、浙江省三地監(jiān)察委員會(huì)掛牌后的情況看來(lái)，應(yīng)該還是以相關(guān)機(jī)關(guān)協(xié)助執(zhí)行為主。

3.1 監(jiān)察委員會(huì)建立內(nèi)部鑒定機(jī)構(gòu)執(zhí)行鑒定職權(quán)的模式分析

監(jiān)察委員會(huì)建立內(nèi)部鑒定機(jī)構(gòu)執(zhí)行鑒定職權(quán)，類似于公安機(jī)關(guān)的鑒定執(zhí)行模式，內(nèi)部鑒定機(jī)構(gòu)作為監(jiān)察委員會(huì)下屬機(jī)構(gòu)，由監(jiān)察委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)與管理。 從目前試點(diǎn)改革情況分析，監(jiān)察委員會(huì)建立內(nèi)部鑒定機(jī)構(gòu)的可能性較低。 從監(jiān)察委員會(huì)的機(jī)構(gòu)組成分析，監(jiān)察委員會(huì)與紀(jì)委合署辦公，由本級(jí)人民代表大會(huì)選舉產(chǎn)生，是黨委領(lǐng)導(dǎo)下的國(guó)家反腐敗工作機(jī)構(gòu)，不具備建立鑒定機(jī)構(gòu)的基礎(chǔ)。 從監(jiān)察委員會(huì)的職能分析，監(jiān)察委員會(huì)整合行政監(jiān)察、預(yù)防腐敗和檢察機(jī)關(guān)查處貪污賄賂、失職瀆職以及預(yù)防職務(wù)犯罪等工作力量，對(duì)公職人員履行監(jiān)督、調(diào)查、處置職責(zé)，鑒定是其履行職責(zé)過(guò)程中可使用的12 項(xiàng)措施之一，并非主要職責(zé)，不具備建立鑒定機(jī)構(gòu)的需求。 此外，鑒定機(jī)構(gòu)因其自身的科學(xué)性、中立性等特殊屬性，不適宜設(shè)置在監(jiān)察委員會(huì)內(nèi)部，這符合我國(guó)深化司法體制改革，加快建設(shè)公正高效權(quán)威的社會(huì)主義司法制度的目標(biāo)與要求。

3.2 偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行鑒定職權(quán)的模式分析

偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的優(yōu)勢(shì)是：（1）監(jiān)察委員會(huì)與檢察院、公安部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制暢通，有助于提高鑒定效率；（2）檢察院、公安部門(mén)鑒定機(jī)構(gòu)技術(shù)實(shí)力較強(qiáng)，有豐富的相關(guān)案件鑒定經(jīng)驗(yàn)；（3）檢察院、公安部門(mén)鑒定機(jī)構(gòu)可以防止國(guó)家秘密、商業(yè)秘密及個(gè)人隱私的泄露。

偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行的不利因素為：（1）偵查機(jī)關(guān)內(nèi)部鑒定任務(wù)繁重，內(nèi)設(shè)鑒定機(jī)構(gòu)不足，協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)的力量有限；（2）偵查機(jī)關(guān)的級(jí)別地位低于監(jiān)察委員會(huì)，容易使社會(huì)對(duì)其中立性產(chǎn)生懷疑，進(jìn)而質(zhì)疑鑒定質(zhì)量；（3）偵查機(jī)關(guān)的鑒定機(jī)構(gòu)主要側(cè)重于法醫(yī)類、物證類、聲像資料類鑒定，不具備職務(wù)犯罪調(diào)查中涉及的建筑工程、環(huán)境損害等鑒定資質(zhì)。

3.3 社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助執(zhí)行鑒定職權(quán)的模式分析

社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)主要分為兩類：一類為民營(yíng)類鑒定機(jī)構(gòu)，此類機(jī)構(gòu)占62.59%，另一類為依托衛(wèi)生部門(mén)、教育部門(mén)和科研部門(mén)設(shè)立的鑒定機(jī)構(gòu)，占37.41%。大量民營(yíng)類鑒定機(jī)構(gòu)的出現(xiàn)看似一件好事，但由民營(yíng)類鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行鑒定職權(quán)，對(duì)司法鑒定的質(zhì)量而言卻存在隱憂[4]。 首先，此類機(jī)構(gòu)一般由民間資本投資，投資規(guī)模小，人力資源、物質(zhì)資源、技術(shù)資源、信息資源都與公立鑒定機(jī)構(gòu)存在一定差距；其次，民營(yíng)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定人員多為退休返聘人員和青年從業(yè)人員，缺少鑒定骨干，人員結(jié)構(gòu)不合理；第三，民營(yíng)鑒定機(jī)構(gòu)以盈利為目的，將主要精力投入到如何擴(kuò)張案源、壓縮鑒定成本、提高服務(wù)滿意度中，導(dǎo)致鑒定過(guò)程草率、鑒定依據(jù)不充分，初次鑒定被重新鑒定推翻的現(xiàn)象頻發(fā)，當(dāng)事人投訴日益增多；最后，現(xiàn)有法律法規(guī)對(duì)民營(yíng)鑒定機(jī)構(gòu)及鑒定人的約束力不強(qiáng)，導(dǎo)致人情鑒定、關(guān)系鑒定、金錢(qián)鑒定、虛假鑒定等問(wèn)題時(shí)有發(fā)生。 與民營(yíng)鑒定機(jī)構(gòu)相比，高等院校、科研院所設(shè)立的公立鑒定機(jī)構(gòu)規(guī)模較大，業(yè)務(wù)門(mén)類比較齊全，技術(shù)實(shí)力、實(shí)驗(yàn)室建設(shè)水平高，更能保障司法鑒定的中立性、公益性。 由高等院校、科研院所設(shè)立的公立鑒定機(jī)構(gòu)協(xié)助監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行鑒定職權(quán)更為適宜，但此類鑒定機(jī)構(gòu)數(shù)量少，高等院校和科研院所的鑒定機(jī)構(gòu)占社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)的比例分別為3.33%和2.82%，難以滿足監(jiān)察委員會(huì)鑒定工作的需求[5]。

綜上所述，為妥善解決監(jiān)察委員會(huì)鑒定職權(quán)的執(zhí)行問(wèn)題，其執(zhí)行模式應(yīng)循序漸進(jìn)，大致將經(jīng)歷三個(gè)階段：一是以偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)為主，社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)為輔的全面協(xié)調(diào)過(guò)渡階段，以保障改革的順利進(jìn)行；二是偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)與社會(huì)鑒定機(jī)關(guān)相互配合階段，將一部分鑒定工作從偵查機(jī)構(gòu)鑒定機(jī)構(gòu)轉(zhuǎn)移至社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)，同時(shí)加快社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)的建設(shè)與規(guī)范化管理，統(tǒng)籌規(guī)劃，合理布局，提高社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)的鑒定質(zhì)量與服務(wù)能力；三是以社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)為主，偵查機(jī)關(guān)鑒定機(jī)構(gòu)逐步退出階段。

4 監(jiān)察委員會(huì)執(zhí)行鑒定職權(quán)的幾點(diǎn)建議

4.1 制定監(jiān)察委員會(huì)遴選鑒定機(jī)構(gòu)管理辦法

司法鑒定的主要功能是從科學(xué)技術(shù)的角度幫助監(jiān)察委員會(huì)還原事實(shí)和確認(rèn)證據(jù)，按照司法公正的要求，司法鑒定必須居于中立地位，鑒定職能必須獨(dú)立于偵查職能，鑒定的具體實(shí)施主體不應(yīng)當(dāng)是執(zhí)行偵查職能的監(jiān)察委員會(huì)。 監(jiān)察委員會(huì)在偵查過(guò)程中遇到的需要司法鑒定的工作可委托公安機(jī)關(guān)、高校科研機(jī)構(gòu)及社會(huì)鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)施，因此，有必要制定監(jiān)察委員會(huì)遴選鑒定機(jī)構(gòu)的管理辦法。 管理辦法可以是監(jiān)察委員會(huì)的內(nèi)部規(guī)章制度，負(fù)責(zé)指導(dǎo)并規(guī)范監(jiān)察委員會(huì)的司法鑒定委托工作，具體包括委托的申請(qǐng)程序、委托的決定程序、鑒定機(jī)構(gòu)的遴選程序以及與鑒定機(jī)構(gòu)的工作協(xié)調(diào)程序等。 制定監(jiān)察委員會(huì)遴選鑒定機(jī)構(gòu)管理辦法可以從制度層面完善監(jiān)察委員會(huì)鑒定職權(quán)的行使工作，是實(shí)現(xiàn)鑒定公正的制度保證。

4.2 構(gòu)建監(jiān)察委員會(huì)遴選鑒定人的專家智庫(kù)

根據(jù)職務(wù)犯罪偵查工作的特點(diǎn)，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于司法鑒定的要求相對(duì)于其他案件對(duì)司法鑒定的要求有一定的不同之處。 一方面，監(jiān)察委員會(huì)對(duì)于司法鑒定的事項(xiàng)、內(nèi)容與鑒定意見(jiàn)有嚴(yán)格的保密要求；另一方面，監(jiān)察委員會(huì)在證據(jù)認(rèn)定、鑒定時(shí)限等方面對(duì)司法鑒定人有更高的要求。 因此，對(duì)于一些情況較為特別的案件，監(jiān)察委員會(huì)不必委托專門(mén)的鑒定機(jī)構(gòu)進(jìn)行鑒定，而是抽調(diào)相關(guān)領(lǐng)域的鑒定專家組成鑒定工作組完成案件的鑒定工作。 筆者認(rèn)為，可以在全國(guó)范圍構(gòu)建司法鑒定人的專家智庫(kù)，通過(guò)自愿報(bào)名、單位推薦與組織審核等程序，將全國(guó)各鑒定領(lǐng)域的專家召集起來(lái)，成立司法鑒定人專家智庫(kù)。 監(jiān)察委員會(huì)可以從專家智庫(kù)中抽調(diào)鑒定人組成鑒定團(tuán)隊(duì)，到監(jiān)察委員會(huì)案件偵查地點(diǎn)，與偵查辦案人員相互配合，完成鑒定工作。 這種工作模式既能滿足保密要求，也能更好地發(fā)揮司法鑒定的功能，幫助偵查人員做好證據(jù)的確認(rèn)等工作。 此外，專家智庫(kù)必將會(huì)在我國(guó)司法鑒定的制度改革、理論創(chuàng)新、技術(shù)發(fā)展等方面發(fā)揮重要作用，引領(lǐng)司法鑒定工作科學(xué)發(fā)展。

4.3 建立監(jiān)察委員會(huì)協(xié)同鑒定的指揮工作組

從目前山西省的試點(diǎn)改革情況來(lái)看，山西省委積極探索建立監(jiān)察委員會(huì)與執(zhí)法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)銜接機(jī)制，由省政法委成立“工作專班”，統(tǒng)籌法、檢、公、司各部門(mén)，經(jīng)過(guò)大量調(diào)研、論證，制定了相應(yīng)的協(xié)調(diào)銜接制度體系。 同樣，在監(jiān)察委員會(huì)的鑒定工作方面，也可以由試點(diǎn)改革地區(qū)省政法委牽頭成立監(jiān)察委員會(huì)協(xié)同鑒定指揮工作組，尤其是對(duì)于省內(nèi)的重大疑難案件，由指揮工作組負(fù)責(zé)案件鑒定的相關(guān)協(xié)調(diào)工作，有助于整合鑒定資源，實(shí)現(xiàn)監(jiān)察委員會(huì)與鑒定機(jī)構(gòu)的順暢高效有序銜接。

以上三點(diǎn)建議是相互配合，相輔相成的系統(tǒng)改革設(shè)計(jì)。 監(jiān)察委員會(huì)的鑒定執(zhí)行以委托鑒定機(jī)構(gòu)為主，完成大多數(shù)一般性案件的司法鑒定工作；以抽調(diào)鑒定專家為輔，完成少數(shù)情況特殊案件的司法鑒定工作；以指揮工作組為補(bǔ)充，完成重大疑難案件的司法鑒定工作。

5 體制改革后司法鑒定立法面臨的新問(wèn)題

5.1 司法鑒定的概念需重新界定

《決定》第一條規(guī)定“司法鑒定是指在訴訟活動(dòng)中鑒定人運(yùn)用科學(xué)技術(shù)或者專門(mén)知識(shí)對(duì)訴訟涉及的專門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見(jiàn)的活動(dòng)?！彼痉ㄨb定的服務(wù)領(lǐng)域僅限于訴訟活動(dòng)，即刑事訴訟中的偵查、起訴、審判、執(zhí)行等活動(dòng)，民事訴訟和行政訴訟活動(dòng)中的審判、執(zhí)行等相關(guān)活動(dòng)。 國(guó)家監(jiān)察體制改革進(jìn)程中，監(jiān)察委員會(huì)履行職責(zé)當(dāng)中使用了調(diào)查一詞，從偵查到調(diào)查，雖然一字之差，但是其根本屬性發(fā)生了變化。 監(jiān)察委員會(huì)是監(jiān)督執(zhí)法機(jī)關(guān)，監(jiān)察委員會(huì)將實(shí)現(xiàn)公職人員全覆蓋，范圍要大于檢察機(jī)關(guān)，其所履行的調(diào)查權(quán)，既不屬于行政權(quán)，也不屬于司法權(quán)，同時(shí)也不是單純的黨內(nèi)監(jiān)督。因此，監(jiān)察委員會(huì)在行使調(diào)查權(quán)的調(diào)查階段不同于訴訟活動(dòng)中的偵查階段，調(diào)查啟動(dòng)后也并非一定會(huì)進(jìn)入刑事程序。 監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段進(jìn)行的鑒定活動(dòng)，是鑒定人運(yùn)用科學(xué)技術(shù)或者專門(mén)知識(shí)對(duì)調(diào)查中涉及的專門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見(jiàn)的活動(dòng)，也應(yīng)當(dāng)屬于司法鑒定范疇。 因此筆者建議，司法鑒定立法過(guò)程中對(duì)司法鑒定概念的界定，應(yīng)與國(guó)家司法體制改革同步，符合國(guó)家和社會(huì)對(duì)司法鑒定的需求，符合未來(lái)司法鑒定行業(yè)發(fā)展的實(shí)際情況，應(yīng)采用廣義的司法鑒定概念[6]，即在爭(zhēng)議解決過(guò)程中，鑒定人運(yùn)用科學(xué)技術(shù)者專門(mén)知識(shí)對(duì)爭(zhēng)議解決中涉及的專門(mén)性問(wèn)題進(jìn)行鑒別和判斷并提供鑒定意見(jiàn)的活動(dòng)。

5.2 納入國(guó)家統(tǒng)一登記管理范圍的類別應(yīng)增加

《決定》第二條規(guī)定“國(guó)家對(duì)從事下列司法鑒定業(yè)務(wù)的鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理制度：（一）法醫(yī)類鑒定；（二）物證類鑒定；（三）聲像資料鑒定；（四） 根據(jù)訴訟需要由國(guó)務(wù)院司法行政部門(mén)商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理的鑒定事項(xiàng)?！?016 年初，最高人民法院、最高人民檢察院、司法部聯(lián)合印發(fā)了《關(guān)于將環(huán)境損害司法鑒定納入統(tǒng)一登記管理范圍的通知》，在傳統(tǒng)的“三大類”基礎(chǔ)上增加了環(huán)境損害司法鑒定。 無(wú)論是傳統(tǒng)的“三大類”還是現(xiàn)在的“四大類”，都已不再適應(yīng)時(shí)代發(fā)展的需要，難以滿足社會(huì)日益增長(zhǎng)的司法鑒定服務(wù)需求。 一方面，監(jiān)察委員會(huì)在調(diào)查階段涉及的鑒定類別十分復(fù)雜，除法醫(yī)、物證、聲像資料、環(huán)境損害外，更多會(huì)涉及財(cái)務(wù)審計(jì)、建筑工程質(zhì)量、價(jià)格類、文物類的鑒定，另一方面，計(jì)算機(jī)、電子數(shù)據(jù)、知識(shí)產(chǎn)權(quán)和司法會(huì)計(jì)等鑒定也經(jīng)常出現(xiàn)在訴訟活動(dòng)之中，并且在各省市自治區(qū)已納入到司法鑒定行業(yè)協(xié)會(huì)的管理中。 雖然，將各類司法鑒定全部納入國(guó)家統(tǒng)一登記管理范圍后，會(huì)給行政監(jiān)管帶來(lái)一定的風(fēng)險(xiǎn)和困難，但這是不容回避的問(wèn)題，是改革中必然出現(xiàn)的問(wèn)題，應(yīng)當(dāng)在全面深化改革、完善司法鑒定管理體制的過(guò)程中加以解決，同時(shí)應(yīng)當(dāng)完善“商最高人民法院、最高人民檢察院確定的其他應(yīng)當(dāng)對(duì)鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)實(shí)行登記管理的鑒定事項(xiàng)”的程序，避免久“商”不成，相互推諉，確保司法鑒定制度能夠全面地為訴訟服務(wù)。

5.3 實(shí)行分類管理，完善鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制

《決定》第四、第五條分別規(guī)定了申請(qǐng)從事司法鑒定業(yè)務(wù)和鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)立條件，但這些條件僅僅是“可以申請(qǐng)”的條件，并不是鑒定人的準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)，更不是從事司法鑒定業(yè)務(wù)的資格標(biāo)準(zhǔn)。 對(duì)于違規(guī)違法的鑒定人、鑒定機(jī)構(gòu)也沒(méi)有相應(yīng)的退出機(jī)制。 很明顯這些規(guī)定是從方便管理的角度擬定的，也是從現(xiàn)實(shí)出發(fā)的一種考慮。 隨著我國(guó)司法體制的進(jìn)一步改革以及“健全統(tǒng)一司法鑒定管理體制”的新要求，新任務(wù)，司法鑒定立法應(yīng)完善鑒定人和鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與退出機(jī)制。 隨著司法鑒定類別的不斷增多，司法鑒定領(lǐng)域涉及的不同專業(yè)技術(shù)也越來(lái)越多，對(duì)于鑒定人、鑒定機(jī)構(gòu)的準(zhǔn)入與管理，可以針對(duì)不同類別設(shè)置不同的準(zhǔn)人條件，并授予相應(yīng)類別的司法鑒定人職業(yè)資格和準(zhǔn)許司法鑒定機(jī)構(gòu)開(kāi)展相應(yīng)類別業(yè)務(wù)。

5.4 優(yōu)化司法鑒定啟動(dòng)權(quán)配置

《決定》對(duì)司法鑒定啟動(dòng)權(quán)配置的問(wèn)題沒(méi)有明確規(guī)定，根據(jù)我國(guó)刑事訴訟法的規(guī)定，偵查機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)和審判機(jī)關(guān)獨(dú)自享有鑒定程序的啟動(dòng)權(quán)和決定權(quán)，當(dāng)事人不僅沒(méi)有鑒定程序的啟動(dòng)權(quán)，而且也不具有啟動(dòng)鑒定程序的申請(qǐng)權(quán)，僅有請(qǐng)求補(bǔ)充鑒定和重新鑒定的權(quán)利。 此次國(guó)家監(jiān)察體制改革，《試點(diǎn)決定》賦予監(jiān)察委員會(huì)在履職中可以采取鑒定措施的權(quán)力，可以理解為監(jiān)察委員會(huì)在其對(duì)案件的調(diào)查過(guò)程中，對(duì)案件涉及的專門(mén)性問(wèn)題具有司法鑒定的啟動(dòng)權(quán)和決定權(quán)。 但監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查階段并不屬于訴訟階段， 是案件在進(jìn)入訴訟階段之前的一個(gè)特定階段，在這一階段中，當(dāng)事人是否能夠委托律師，是否有申請(qǐng)司法鑒定的權(quán)利，目前并沒(méi)有相關(guān)法律法規(guī)作出規(guī)定。由監(jiān)察委員會(huì)的職權(quán)可知，監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查，既包含針對(duì)腐敗犯罪的調(diào)查，也包括針對(duì)違反中共黨紀(jì)和行政法規(guī)的調(diào)查，并非完全等同于檢察機(jī)關(guān)的刑事偵查。因此，筆者建議可以在監(jiān)察委員會(huì)的調(diào)查階段賦予當(dāng)事人申請(qǐng)司法鑒定的權(quán)利，并給予其充分的鑒定知情權(quán)、鑒定救濟(jì)權(quán)。

6 制定《司法鑒定法》規(guī)范新體制下的司法鑒定運(yùn)作

“一個(gè)國(guó)家的司法鑒定制度鑲嵌在該國(guó)司法制度中的關(guān)鍵部位，也是司法訴訟制度的重要組成部分。 有什么樣的司法制度就必然存在相應(yīng)的司法鑒定制度，后者要適合、適宜并滿足前者的需要，這樣的司法鑒定制度形成的法庭科學(xué)文化才能歷久彌新。[7]”監(jiān)察委員會(huì)作為一項(xiàng)對(duì)國(guó)家權(quán)力尤其是職務(wù)犯罪偵查權(quán)的重新配置與調(diào)整的重大制度改革，勢(shì)必會(huì)對(duì)司法生態(tài)、司法體制、訴訟制度及司法鑒定體制產(chǎn)生不可忽視的影響。 司法鑒定體制改革僅僅依靠《決定》難以取得實(shí)質(zhì)性進(jìn)步，隨著國(guó)家監(jiān)察委體制改革進(jìn)程的不斷深化，對(duì)司法鑒定體制的改革應(yīng)當(dāng)從實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題并不斷進(jìn)行總結(jié)，從而為司法鑒定提供詳盡、系統(tǒng)和完備的法律規(guī)范，待條件成熟，應(yīng)當(dāng)制定《司法鑒定法》，通過(guò)系統(tǒng)化的立法來(lái)規(guī)范新體制下的司法鑒定運(yùn)作。

6.1 《司法鑒定法》的立法目的

《司法鑒定法》應(yīng)當(dāng)以一般法的形式，明確司法鑒定的法律屬性、效力，從而為建立我國(guó)司法鑒定的基本制度提供依據(jù)。 關(guān)于《司法鑒定法》的立法目的應(yīng)當(dāng)包括三個(gè)方面：第一，規(guī)范司法鑒定活動(dòng)。 為國(guó)家機(jī)關(guān)監(jiān)督管理司法鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人和鑒定活動(dòng)等從法律制度層面提供管理依據(jù)。 第二，為訴訟制度中啟動(dòng)司法鑒定以及審查、認(rèn)定、運(yùn)用鑒定意見(jiàn)等規(guī)定基本規(guī)則，確保人民法院和其他國(guó)家機(jī)關(guān)查明案件事實(shí)，正確適用法律。 第三，運(yùn)用證據(jù)證明自己的訴訟主張是訴訟當(dāng)事人的合法權(quán)益，該法還應(yīng)當(dāng)對(duì)公民、法人或者其他組織如何取得、提交司法鑒定意見(jiàn)，運(yùn)用司法鑒定意見(jiàn)維護(hù)自己的訴訟權(quán)益做出規(guī)定。 關(guān)于依據(jù)，第一，由于該法涉及基本的訴訟制度，涉及公民、法人或者其他組織的訴訟權(quán)益和其他基本權(quán)益，是對(duì)憲法相關(guān)規(guī)定的落實(shí)，憲法是該法的制定依據(jù)；第二，《立法法》對(duì)各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)立法的權(quán)限和程序作了明確的規(guī)定，這些規(guī)定既是人大常委會(huì)制定該法的職權(quán)根據(jù)，又是立法規(guī)范，必須得到遵守。

6.2 《司法鑒定法》的適用范圍

司法鑒定關(guān)系國(guó)家司法制度規(guī)范、有序地進(jìn)行，因此必須對(duì)其進(jìn)行有效的管理。 制定《司法鑒定法》的一個(gè)重要任務(wù)就是建立起國(guó)家對(duì)司法鑒定進(jìn)行統(tǒng)一管理的制度并嚴(yán)格地加以執(zhí)行。

第一，司法鑒定的啟動(dòng)。 解決什么機(jī)關(guān)、什么人、在什么條件下啟動(dòng)司法鑒定程序的問(wèn)題。 這是當(dāng)前司法鑒定實(shí)踐中存在的重要問(wèn)題。 一方面，個(gè)別國(guó)家機(jī)關(guān)可能濫用司法鑒定啟動(dòng)權(quán)，隨心所欲地啟動(dòng)鑒定程序，致使一個(gè)案件中出現(xiàn)多個(gè)司法鑒定意見(jiàn)，打官司變成打鑒定；另一方面，又拒絕當(dāng)事人啟動(dòng)司法鑒定程序的正當(dāng)要求，使司法程序的公正性和客觀性受到影響，導(dǎo)致司法制度的公信力下降。 《司法鑒定法》應(yīng)當(dāng)建立起啟動(dòng)司法鑒定程序的規(guī)則，明確哪些機(jī)關(guān)、哪些人員在什么時(shí)間和什么條件下可以啟動(dòng)鑒定程序，還要建立起當(dāng)事人對(duì)有關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)拒絕啟動(dòng)鑒定程序申請(qǐng)的救濟(jì)制度。

第二，司法鑒定的實(shí)施。 包括司法鑒定的委托、受理、技術(shù)操作、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)的運(yùn)用、鑒定意見(jiàn)的出具等活動(dòng)，確保司法鑒定的準(zhǔn)確、客觀、權(quán)威，保障司法程序的合法、有序。

第三，司法鑒定意見(jiàn)的審查運(yùn)用。 包括國(guó)家機(jī)關(guān)如何對(duì)司法鑒定意見(jiàn)進(jìn)行審查、如何運(yùn)用司法鑒定意見(jiàn)查清案件事實(shí)，為正確適用法律法規(guī)作出公正裁判奠定基礎(chǔ)。 司法鑒定意見(jiàn)作為法定證據(jù)種類之一，應(yīng)當(dāng)接受法院對(duì)其進(jìn)行的三性審查，但鑒定意見(jiàn)相對(duì)于其他證據(jù)又有著特殊性，對(duì)它的審查也應(yīng)當(dāng)有針對(duì)性地設(shè)計(jì)和規(guī)定，否則將會(huì)導(dǎo)致法院在鑒定意見(jiàn)上的隨心所欲。

6.3 《司法鑒定法》的管理制度

《司法鑒定法》對(duì)司法鑒定活動(dòng)應(yīng)制定行政管理、技術(shù)管理和行業(yè)管理相結(jié)合的統(tǒng)一管理制度。首先，對(duì)司法鑒定應(yīng)當(dāng)進(jìn)行統(tǒng)一管理，這意味著：第一，統(tǒng)一由政府出資設(shè)立司法鑒定機(jī)構(gòu)，避免各個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)多頭設(shè)置形成的重復(fù)設(shè)置局面；第二，只能由一個(gè)國(guó)家機(jī)關(guān)對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)、鑒定人及其從事司法鑒定的活動(dòng)進(jìn)行管理；第三，必須按照統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)和規(guī)范管理司法鑒定機(jī)構(gòu)和鑒定人；第四，必須有同一的規(guī)則規(guī)范司法鑒定的委托、實(shí)施、審查和采信。 其次，對(duì)司法鑒定進(jìn)行管理的制度，分為三個(gè)組成部分：一是行政管理，即國(guó)家司法行政機(jī)關(guān)對(duì)司法鑒定的管理，主要集中于對(duì)司法鑒定機(jī)構(gòu)建設(shè)的規(guī)劃、鑒定機(jī)構(gòu)的設(shè)立許可與登記、鑒定人資格的授予與登記、實(shí)施鑒定的程序、對(duì)鑒定活動(dòng)的監(jiān)督等；二是技術(shù)管理，即司法鑒定必須遵守公認(rèn)的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、技術(shù)方法等技術(shù)規(guī)范，凡是違背技術(shù)規(guī)范的鑒定不應(yīng)得到采信。 因此，國(guó)家有必要制定不同領(lǐng)域的司法鑒定標(biāo)準(zhǔn)；三是行業(yè)管理，即司法鑒定協(xié)會(huì)對(duì)法律法規(guī)等規(guī)范性文件以外的內(nèi)容和事項(xiàng)進(jìn)行管理。

司法鑒定體制改革關(guān)系重大，《司法鑒定法》的制定要非常慎重，需待司法環(huán)境成熟時(shí)啟動(dòng)立法程序。 要從科學(xué)立法、民主立法角度出發(fā)，修法時(shí)應(yīng)該聽(tīng)取各方面的意見(jiàn)，包括聽(tīng)取專家學(xué)者的意見(jiàn)和向全社會(huì)公開(kāi)草案聽(tīng)取全國(guó)人民的意見(jiàn)。