農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查與城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化：進(jìn)展與研究設(shè)想

彭 慧，鄭琰琳

（1.江蘇省國土資源研究中心，江蘇 210024；2.江蘇省工程咨詢中心，江蘇 210092）

隨著城市化進(jìn)程的加快，大多數(shù)國家不斷推進(jìn)城市擴張，傳統(tǒng)的城鄉(xiāng)空間布局模式正在發(fā)生轉(zhuǎn)變，面臨資源約束趨緊和生態(tài)破壞嚴(yán)重的態(tài)勢，推進(jìn)國土空間優(yōu)化符合環(huán)境保護(hù)和經(jīng)濟發(fā)展的雙重需要[1]。城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化涉及復(fù)雜的、由多元要素構(gòu)成、受多元主體影響、形態(tài)與功能多樣的城鄉(xiāng)地域系統(tǒng)。近30多年來，伴隨著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，中國城鄉(xiāng)關(guān)系出現(xiàn)了顯著的變化，特別是城鄉(xiāng)地域結(jié)構(gòu)發(fā)生了快速演化，“重城輕鄉(xiāng)”的發(fā)展導(dǎo)向引發(fā)和加劇了城鄉(xiāng)差距拉大、土地快速非農(nóng)化、農(nóng)村空心化等突出問題[2]。為適應(yīng)這些變化、緩解這些問題，學(xué)者們開始逐漸意識到解決城鄉(xiāng)空間尤其是鄉(xiāng)村空間問題的迫切性，以集中集聚、高效共享、規(guī)模適中和生態(tài)文明為發(fā)展目標(biāo)成為城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的理想狀態(tài)[3]。伴隨著農(nóng)村建設(shè)用地管理滯后、用地粗放、結(jié)構(gòu)失調(diào)等一系列問題的出現(xiàn)，農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)狀揭示和變化分析成為城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化研究中至關(guān)重要的一部分。

從已有研究看，對城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的研究主要包括對城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策的探討與實證分析和對具體區(qū)域的城鄉(xiāng)空間組織研究。一般認(rèn)為，我國城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的目的是實現(xiàn)城鄉(xiāng)發(fā)展一體化和新型城鎮(zhèn)化。農(nóng)村建設(shè)用地作為城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的重要方面，學(xué)者的分析評價大多以中宏觀區(qū)域研究為主。關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的差別化管理，以往多以區(qū)域主體功能或城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平等為依據(jù)，劃定不同類型區(qū)進(jìn)行政策制定；而較少從農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率等視角出發(fā)，以農(nóng)村建設(shè)用地自身的異質(zhì)性特征為依據(jù)進(jìn)行類型區(qū)劃分，難以為城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化工作提供針對性的農(nóng)村建設(shè)用地管理對策。而結(jié)合鄉(xiāng)村土地調(diào)查數(shù)據(jù)，包括宗地信息、業(yè)態(tài)信息等，可以從微觀視角更有針對性地研究農(nóng)村建設(shè)用地空間特征與問題、農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力與路徑、農(nóng)村建設(shè)用地類型分區(qū)與差別化管理等，可以更有效地推動經(jīng)濟與人居環(huán)境的共同和諧與繁榮，實現(xiàn)城鄉(xiāng)國土空間的進(jìn)一步優(yōu)化。

江蘇省作為我國經(jīng)濟社會發(fā)展最快、城鎮(zhèn)化與工業(yè)化水平最高的地區(qū)之一，其農(nóng)村建設(shè)用地的集約節(jié)約與轉(zhuǎn)型利用模式對于其他區(qū)域?qū)嵤┏青l(xiāng)國土空間優(yōu)化具有一定的借鑒與示范意義?；谝陨?，本研究將以江蘇省為案例區(qū)，以農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，耦合社會經(jīng)濟發(fā)展數(shù)據(jù)，進(jìn)行全省農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)與空間格局、整治與再利用潛力以及優(yōu)化調(diào)控措施等方面的系統(tǒng)分析和探索，對于加快江蘇省落實經(jīng)濟新常態(tài)下供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，推進(jìn)農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)?？刂啤⒔Y(jié)構(gòu)優(yōu)化、布局調(diào)整，落實建設(shè)用地總量和強度“雙控”目標(biāo)，探索“人地掛鉤”政策，保障農(nóng)民合法權(quán)益都具有非常重要的現(xiàn)實意義，同時可對如何更高效地利用農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)以滿足城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的需求提供可借鑒的研究方法。

1 研究進(jìn)展

1.1 關(guān)于城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的宏觀研究

黨的十六大以來，中國逐步進(jìn)入統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的新階段，但仍面臨城鎮(zhèn)發(fā)展對空間的粗放利用，以及對土地財政的過度依賴等問題[2]。城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化正是從土地資源角度出發(fā)，以城鄉(xiāng)一體化協(xié)調(diào)發(fā)展為目標(biāo)的空間組織優(yōu)化過程，包含動態(tài)和靜態(tài)兩個方面的內(nèi)涵，主要通過促進(jìn)城鄉(xiāng)主體的互動以及土地要素在城鄉(xiāng)之間的高效配置與有序流動，來建構(gòu)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟生態(tài)空間聯(lián)系與相互作用秩序，從而優(yōu)化城鄉(xiāng)地域空間結(jié)構(gòu)、提升城鄉(xiāng)地域空間功能[4]。城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的相關(guān)研究可以從土地角度揭示城鄉(xiāng)一體化和城鎮(zhèn)化過程中城鄉(xiāng)經(jīng)濟、社會、文化、生態(tài)空間與行為活動的內(nèi)在組織規(guī)律，為新型城鎮(zhèn)化與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展戰(zhàn)略實施提供科學(xué)支撐。城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的目標(biāo)是城鄉(xiāng)基礎(chǔ)設(shè)施網(wǎng)絡(luò)化、城鄉(xiāng)產(chǎn)業(yè)發(fā)展關(guān)聯(lián)化、城鎮(zhèn)布局合理化、空間聯(lián)系緊密化[5]。胡曉萌從空間結(jié)構(gòu)優(yōu)化、生態(tài)保護(hù)格局優(yōu)化、產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)化和公共服務(wù)設(shè)施配置優(yōu)化4個方面對城鄉(xiāng)空間優(yōu)化調(diào)整進(jìn)行了論述[6]?？傮w來看，城鄉(xiāng)空間的優(yōu)化路徑應(yīng)基于不同地域、不同發(fā)展階段、不同驅(qū)動因素等進(jìn)行區(qū)別對待，分類指導(dǎo)。城鄉(xiāng)空間規(guī)劃是實現(xiàn)城鄉(xiāng)空間組織優(yōu)化的重要途徑，其理論與實踐探索成果越來越多。當(dāng)前，空間規(guī)劃研究已經(jīng)從城市主導(dǎo)逐步轉(zhuǎn)向了城鄉(xiāng)結(jié)合，學(xué)者們紛紛圍繞城鄉(xiāng)統(tǒng)籌規(guī)劃、城鄉(xiāng)一體化規(guī)劃等展開研究[7]，其內(nèi)容涉及內(nèi)涵、理論基礎(chǔ)、技術(shù)方法、規(guī)劃管理等方面[7-10]。由于建設(shè)用地數(shù)據(jù)能夠直接體現(xiàn)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的空間狀態(tài)、特征、動態(tài)變化及分布特點，因此被廣泛應(yīng)用于城鄉(xiāng)空間優(yōu)化的研究。

1.2 關(guān)于農(nóng)村建設(shè)用地的研究

快速城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，中國農(nóng)村人口持續(xù)向城市流動，而農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模卻并未相應(yīng)減少，農(nóng)村“人減地增”的“逆向擴張”現(xiàn)象普遍存在[11]。僅2000～2011年，全國農(nóng)村人口就減少了1.33億，人口收縮日益明顯，而同期農(nóng)村居民點用地增加了3045萬畝，農(nóng)村實際人均用地規(guī)模有增無減。隨著工業(yè)化進(jìn)程深入推進(jìn)，在城鄉(xiāng)土地利用價格“剪刀差”的驅(qū)動下，工業(yè)用地占農(nóng)村建設(shè)用地比重也在持續(xù)攀升。尤其是，我國長期以來實施“城鄉(xiāng)分治”的二元土地利用管理制度，大部分地區(qū)“城市偏向”的發(fā)展路徑直接導(dǎo)致了農(nóng)村土地利用管理的滯后，不可避免地帶來諸如用地粗放、結(jié)構(gòu)失調(diào)等一系列問題，不利于城鄉(xiāng)土地利用的協(xié)調(diào)統(tǒng)一、農(nóng)村建設(shè)用地的精細(xì)化管理以及可持續(xù)利用[12]?？赏ㄟ^對農(nóng)村建設(shè)用地總量及其空間分布特征的描述性分析，刻畫不同區(qū)域農(nóng)村建設(shè)用地的規(guī)模增減與利用效率等[13][14]。近年來，隨著土地資源管理、鄉(xiāng)村地理與規(guī)劃學(xué)科的發(fā)展，以典型村域為研究案例，學(xué)者們開展了一些微觀尺度的農(nóng)村建設(shè)用地研究工作[15]。在城市化備受關(guān)注的同時，伴隨著城市化發(fā)展而產(chǎn)生的鄉(xiāng)村衰退問題少有問津[16]。從微觀視角研究較大范圍內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地的產(chǎn)權(quán)歸屬、利用效率、功能結(jié)構(gòu)、潛力分布等的成果更不多見。因此，在國家加快新型城鎮(zhèn)化建設(shè)與城鄉(xiāng)統(tǒng)籌發(fā)展的大背景下，科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)村建設(shè)用地轉(zhuǎn)型、明晰農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)面臨的現(xiàn)實問題成為促進(jìn)城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的必由之路，也是公共管理學(xué)、人文地理學(xué)亟需加強研究的重要課題。

2 農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)

由于鄉(xiāng)村問題長期被忽視，農(nóng)村建設(shè)用地的調(diào)查分析尤為重要，而現(xiàn)有研究缺乏以微觀視角更有針對性地研究農(nóng)村建設(shè)用地空間特征與問題、農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力與路徑、農(nóng)村建設(shè)用地類型分區(qū)與差別化管理等。在這種情況下，農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查為城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化提供了更微觀、更有針對性的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)支撐。農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查的主要任務(wù)包括數(shù)據(jù)獲取、挖掘和分析等。

2.1 數(shù)據(jù)獲取

農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查是以查清農(nóng)村建設(shè)用地現(xiàn)狀和利用情況為目的，針對農(nóng)村建設(shè)用地開展內(nèi)外業(yè)調(diào)查、資料收集、數(shù)據(jù)建庫等工作。調(diào)查項目包括農(nóng)村宅基地、經(jīng)營性建設(shè)用地、公共管理與公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)用地以及其他建設(shè)用地等農(nóng)村建設(shè)用地實際使用狀況，并按照統(tǒng)一的數(shù)據(jù)標(biāo)準(zhǔn)建立農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)庫，為完善農(nóng)村建設(shè)用地管理政策、促進(jìn)土地節(jié)約集約利用提供依據(jù)，為推進(jìn)農(nóng)村土地綜合整治、盤活農(nóng)村存量建設(shè)用地、開展農(nóng)村不動產(chǎn)統(tǒng)一登記等工作提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)。

2.2 數(shù)據(jù)挖掘

以農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查成果為基礎(chǔ)，梳理出宗地信息（宗地面積、建筑占用面積、建筑面積、建筑類型、利用狀態(tài)、用地功能、家庭信息、產(chǎn)權(quán)歸屬等）、業(yè)態(tài)信息（行業(yè)類型、經(jīng)營類型、稅收情況、就業(yè)人數(shù)等），并關(guān)聯(lián)村域經(jīng)濟（三次產(chǎn)業(yè)）、人口（戶籍、常住、從業(yè)）等數(shù)據(jù)，可以構(gòu)建支持人口經(jīng)濟-建設(shè)用地耦合信息挖掘的綜合數(shù)據(jù)庫，從而更全面地支撐城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化相關(guān)研究。

3 農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)在城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化中的應(yīng)用

基于以上數(shù)據(jù)，可以從以下幾方面開展城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化的相關(guān)研究：①通過關(guān)聯(lián)農(nóng)村人口、就業(yè)及經(jīng)濟相關(guān)數(shù)據(jù)，開展深度挖掘，構(gòu)建農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)據(jù)庫；②農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模強度、功能結(jié)構(gòu)、利用效率、建筑年代等空間特征與差異分析；③農(nóng)村宅基地、經(jīng)營性用地等整治潛力測算與優(yōu)化路徑安排；④農(nóng)村建設(shè)用地類型區(qū)劃分及差別化的管控引導(dǎo)政策的制定建議。

3.1 數(shù)據(jù)庫構(gòu)建

以江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查成果數(shù)據(jù)庫（縣級）和江蘇省基礎(chǔ)地理信息（行政區(qū)劃等）數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，通過空間疊加（intersect）、屬性分析（attribute calculation & summarize）、空間匹配（spatial join），關(guān)聯(lián)行政村空間單元、宗地屬性和村域其他人口、經(jīng)濟數(shù)據(jù)，形成江蘇省村級農(nóng)村建設(shè)用地數(shù)據(jù)庫。其中，對原始庫中的建筑年代、建筑結(jié)構(gòu)等離散數(shù)據(jù)，根據(jù)數(shù)據(jù)分布特征進(jìn)行分等定級并賦權(quán)重和圖斑信息加權(quán)求和，獲取村域單元的變量值。

3.2 總體特征分析

依托上述綜合數(shù)據(jù)庫，開展村、鎮(zhèn)、縣、市、省等不同空間尺度的農(nóng)村建設(shè)用地的基本特征分析。借助ArcGIS軟件平臺，將江蘇省基礎(chǔ)地理要素、農(nóng)村建設(shè)用地及其功能、權(quán)屬、建筑特征等空間數(shù)據(jù)，以及經(jīng)濟社會指標(biāo)和元數(shù)據(jù)等非空間數(shù)據(jù)統(tǒng)一納入MDB空間數(shù)據(jù)庫；在拓?fù)渑c邏輯檢驗基礎(chǔ)上，對農(nóng)村建設(shè)用地空間數(shù)據(jù)進(jìn)行尺度匯交（scale remittance），以提取村、鎮(zhèn)、縣、市等不同空間尺度矢量數(shù)據(jù)。采用空間關(guān)聯(lián)（spatial join/relate）與空間統(tǒng)計（spatial statistics）分析方法，對不同尺度農(nóng)村建設(shè)用地與相應(yīng)經(jīng)濟社會指標(biāo)進(jìn)行耦合關(guān)聯(lián)。

采用基尼系數(shù)（GINI index）與泰爾指數(shù)（Theil index），分別測算區(qū)域（inter-region）、地級市（inter-prefecture）、 縣 區(qū)（inter-county）、 鄉(xiāng) 鎮(zhèn)（inter-town）等不同空間尺度下的農(nóng)村建設(shè)用地規(guī)模、結(jié)構(gòu)、效率差異水平，進(jìn)而揭示江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地分析的合適空間尺度，確定后續(xù)基本分析單元。

3.3 異質(zhì)性分析

采用一般探索性空間分析（ESDA）方法研究農(nóng)村建設(shè)用地直接派生信息的空間分異，揭示建設(shè)用地利用效率、功能結(jié)構(gòu)等的空間異質(zhì)性規(guī)律。通過空間自相關(guān)（spatial autocorrelation）等多元數(shù)據(jù)地理空間關(guān)聯(lián)與統(tǒng)計，研究建設(shè)用地結(jié)構(gòu)、效率與人口、社會經(jīng)濟要素的空間關(guān)聯(lián)特征，為整治和再利用的路徑研究提供指引。

（1）不同區(qū)域劃分視角下農(nóng)村建設(shè)用地利用差異。首先，根據(jù)全省主體功能區(qū)劃分方案，分別測算優(yōu)化、重點、限制、禁止開發(fā)區(qū)域內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地的利用強度、功能結(jié)構(gòu)與綜合效益；其次，按照全省“1+3”空間戰(zhàn)略格局，分別測算揚子江城市群、沿海經(jīng)濟帶、蘇北生態(tài)經(jīng)濟區(qū)、淮海經(jīng)濟區(qū)內(nèi)農(nóng)村建設(shè)用地的利用強度、功能結(jié)構(gòu)與綜合效益；再次，按照傳統(tǒng)設(shè)區(qū)市劃分，測算蘇南、蘇中、蘇北三大區(qū)域在上述方面的差異；最后，根據(jù)鄉(xiāng)村單元的微觀區(qū)位特征，測算到城鎮(zhèn)或縣城區(qū)不同空間距離（近郊-遠(yuǎn)郊）的農(nóng)村建設(shè)用地的上述指標(biāo)特征，從而解析不同城鄉(xiāng)關(guān)系影響下的農(nóng)村建設(shè)用地開發(fā)利用情況的差異。

（2）不同功能（類型）用地的區(qū)域差異分析。首先，提取農(nóng)村宅基地數(shù)據(jù)信息，測算不同區(qū)域劃分視角下農(nóng)村宅基地的規(guī)模強度、利用效益及建筑年代等特征；其次，分別提取農(nóng)村工業(yè)、商服等經(jīng)營性用地信息，測算不同區(qū)域劃分視角下農(nóng)村經(jīng)營性用地（工業(yè)、商服等）利用情況的差異特征。在此基礎(chǔ)上，甄別江蘇省農(nóng)村建設(shè)用地變化的主要來源，尤其識別不同類型區(qū)域內(nèi)“人減地增”的主要類型來源。專題研究不同地區(qū)農(nóng)村宅基地配置的非均衡狀況及其改革路徑。

3.4 整治潛力測算與路徑安排

按照逐級篩選的“漏斗”評估模型，建立從理論潛力—多級成本跨越潛力—整治周期安排的篩選邏輯線路，通過空置率排序和空間抽取，分析宅基地和經(jīng)營性建設(shè)用地整治理論潛力及空間分異；根據(jù)建筑質(zhì)量和年代分析，結(jié)合區(qū)域?qū)嵉卣{(diào)研，評估建設(shè)用地整治成本的空間差異和再利用可能性；評估建設(shè)用地整治現(xiàn)實潛力，研究適宜的整治周期安排，制定建設(shè)用地整治潛力挖掘的地域清單與時序安排。

具體而言，分別根據(jù)上述不同區(qū)域劃分方案測算不同功能類型用地的整治潛力，分別從主體功能區(qū)、“1+3”戰(zhàn)略格局、三大區(qū)域、區(qū)域扶貧開發(fā)“6+2”重點片區(qū)劃分等不同視角，分析農(nóng)村宅基地、經(jīng)營性用地等的整治潛力。重點關(guān)注鎮(zhèn)域尺度下全省人口密度（絕對密度與相對密度）與建設(shè)用地規(guī)模的耦合關(guān)系，識別不同“人地掛鉤”類型區(qū)（如人減地增、人地同增等）。在此基礎(chǔ)上，通過大規(guī)模田野調(diào)查與典型案例解析，并關(guān)聯(lián)地方行為主體意愿和成本負(fù)擔(dān)能力分析，研究閑置宅基地和低效經(jīng)營性建設(shè)用地的整治與再利用可能以及現(xiàn)實路徑。專題研究大城市周邊利用集體建設(shè)用地建設(shè)租賃住房的供給潛力，以及“人地掛鉤”視角下的農(nóng)村建設(shè)用地布局優(yōu)化路徑。

3.5 類型區(qū)劃分及差別化管理政策建議

基于上述空間異質(zhì)性分析結(jié)構(gòu)，參考全省平均參數(shù)水平確定不同等級標(biāo)準(zhǔn)，并充分考慮經(jīng)濟社會發(fā)展水平與國家、省級區(qū)域戰(zhàn)略，劃分不同的農(nóng)村建設(shè)用地類型區(qū)與亞區(qū)。進(jìn)一步參考主體功能區(qū)、“1+3”功能區(qū)戰(zhàn)略構(gòu)想及傳統(tǒng)蘇南、蘇中、蘇北的三大區(qū)域劃分，并結(jié)合上述類型區(qū)的異質(zhì)性特征與土地整治潛力與“名義建設(shè)用地”分布狀況，制定差別化的管控引導(dǎo)政策建議。

4 結(jié)論

隨著快速工業(yè)化、城鎮(zhèn)化發(fā)展，城鄉(xiāng)差距拉大、土地快速非農(nóng)化、農(nóng)村空心化等突出問題亟待解決，鄉(xiāng)村空間的組織優(yōu)化尤為迫切。農(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查為從微觀視角更有針對性地研究鄉(xiāng)村空間問題——主要包括建設(shè)用地空間特征與問題、農(nóng)村建設(shè)用地整治潛力與路徑、農(nóng)村建設(shè)用地類型分區(qū)與差別化管理等提供了較為精確的數(shù)據(jù)支撐，從而推動城鄉(xiāng)國土空間的進(jìn)一步優(yōu)化?；谵r(nóng)村建設(shè)用地調(diào)查數(shù)據(jù)，結(jié)合人口、就業(yè)及經(jīng)濟等相關(guān)數(shù)據(jù)，可以構(gòu)建支持人口經(jīng)濟-建設(shè)用地耦合信息挖掘的綜合數(shù)據(jù)庫，在此數(shù)據(jù)庫基礎(chǔ)上可以進(jìn)一步開展以下研究：①農(nóng)村建設(shè)用地空間特征與差異分析；②整治潛力測算與優(yōu)化路徑安排；③類型區(qū)劃分。以上分析，在揭示農(nóng)村建設(shè)用地的現(xiàn)狀和變化的同時，也為政策制定提供了差別化建議，為城鄉(xiāng)國土空間優(yōu)化乃至城鄉(xiāng)一體化發(fā)展和城鎮(zhèn)化等提供了參考依據(jù)。