定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)：推進(jìn)公共法律服務(wù)的關(guān)鍵一環(huán)

楊千帆（華中師范大學(xué)應(yīng)用法學(xué)與法治社會(huì)研究院研究員）

今年7月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快推進(jìn)公共法律服務(wù)體系建設(shè)的意見(jiàn)》，明確指出建立公共法律服務(wù)體系，探索新時(shí)代公共法律服務(wù)體系建構(gòu)的進(jìn)路與方法。公共法律服務(wù)的全面布局，為社會(huì)公眾解決矛盾糾紛提供了便捷高效的渠道，將矛盾化解在基層，進(jìn)一步緩解了司法資源緊張的問(wèn)題。這不僅是將“法律面前人人平等”理念落到實(shí)處的重要途徑，也是創(chuàng)新社會(huì)治理的新舉措。推進(jìn)政府治理現(xiàn)代化的邏輯前提和實(shí)踐起點(diǎn)，在于轉(zhuǎn)變政府職能，全面正確履行政府職能。政府職能的切實(shí)轉(zhuǎn)變和全面正確依法履行，關(guān)鍵在于正確處理政府與社會(huì)的關(guān)系。這就要求明確政府職能社會(huì)化的法定邊界、方向和內(nèi)容，在此基礎(chǔ)上，轉(zhuǎn)變政府治理和依法行政的方式，推進(jìn)和實(shí)現(xiàn)切實(shí)可行的機(jī)制創(chuàng)新，培育和塑造社會(huì)自我調(diào)節(jié)與自我服務(wù)的機(jī)制，承載政府改革和職能轉(zhuǎn)變而剝離的社會(huì)職能。而政府向社會(huì)購(gòu)買公共法律服務(wù)，則有效塑造和建構(gòu)了政府簡(jiǎn)政放權(quán)過(guò)程中被剝離的社會(huì)職能的承接和承載機(jī)制，使得政府真正轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢?、有效、有能、有?zé)和有為的政府。

隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型與改革的進(jìn)一步深化，社會(huì)矛盾突顯，廣大人民群眾對(duì)法律的需求也與日俱增。由于法律服務(wù)的訴求呈現(xiàn)出多樣化趨勢(shì)，政府依靠自身力量無(wú)法履行其向公眾提供法律服務(wù)的職責(zé)。此種背景下，政府作為公共法律服務(wù)事業(yè)的統(tǒng)籌者，開(kāi)始探索通過(guò)向具備專業(yè)知識(shí)的法律工作者購(gòu)買服務(wù)的形式為社會(huì)公眾提供法律服務(wù)。雖然政府購(gòu)買具有一定的特殊性，但其實(shí)質(zhì)依然是“交易”，而交易的核心即是價(jià)格問(wèn)題。在政府購(gòu)買過(guò)程中，定價(jià)作為其中的核心環(huán)節(jié)，決定著公共法律服務(wù)的質(zhì)量與可持續(xù)發(fā)展。

如何為政府所購(gòu)買的公共法律服務(wù)合理定價(jià)？這是實(shí)踐中的難題，同時(shí)也是決定公共法律服務(wù)質(zhì)量的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。目前，我國(guó)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)尚處于探索階段，與政府購(gòu)買公共法律服務(wù)相關(guān)的制度和文件均未對(duì)定價(jià)作出規(guī)定，針對(duì)此方面的理論研究也非常有限，這就導(dǎo)致目前定價(jià)實(shí)踐中存在著政府單方面定價(jià)、缺乏科學(xué)合理的定價(jià)依據(jù)與規(guī)則、未考慮服務(wù)提供者的能力等級(jí)、不同服務(wù)項(xiàng)目的客觀服務(wù)難度以及定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)未能與服務(wù)質(zhì)量建立聯(lián)系等諸多問(wèn)題，制約了公共法律服務(wù)質(zhì)量的提升。

建立一個(gè)針對(duì)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，是當(dāng)前我國(guó)公共法律服務(wù)事業(yè)進(jìn)一步推進(jìn)的當(dāng)務(wù)之急。在定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)和機(jī)制的研究中，不僅要從公共法律服務(wù)、政府購(gòu)買公共法律服務(wù)以及定價(jià)的概念出發(fā)，運(yùn)用社會(huì)公平復(fù)合理論、公共服務(wù)均等化的憲法價(jià)值、社會(huì)主義法治理論、新公共管理理論以及服務(wù)型政府理論進(jìn)行分析論證，更需要通過(guò)實(shí)證研究法，在樣本研究中發(fā)現(xiàn)存在的問(wèn)題。通過(guò)對(duì)武漢市江漢區(qū)為實(shí)證樣本的研究，可以看出，當(dāng)前的突出問(wèn)題是忽略服務(wù)提供者的人力成本、未考慮法律服務(wù)的客觀難度、缺乏定價(jià)的依據(jù)以及價(jià)格未與服務(wù)質(zhì)量聯(lián)系等。要建立科學(xué)合理的政府購(gòu)買公共法律服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)，必須將有關(guān)理論與實(shí)際情況相結(jié)合，研究出切實(shí)可行的方案。

從政府購(gòu)買公共服務(wù)定價(jià)理論來(lái)看，政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的定價(jià)思路與框架構(gòu)建，應(yīng)當(dāng)從公共法律服務(wù)成本核算的角度出發(fā)，對(duì)服務(wù)過(guò)程中涉及到的以人力成本與物質(zhì)成本為主要構(gòu)成的基礎(chǔ)性成本進(jìn)行精確的核算，并引入公共法律服務(wù)的服務(wù)難度系數(shù)與服務(wù)質(zhì)量系數(shù)對(duì)基礎(chǔ)性成本進(jìn)行調(diào)整。

筆者的研究團(tuán)隊(duì)以江漢區(qū)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)定價(jià)的相關(guān)實(shí)踐為分析對(duì)象，從成本核算的角度出發(fā)，以服務(wù)提供者在服務(wù)過(guò)程中涉及到的人力成本和物質(zhì)成本作為基礎(chǔ)性成本，并結(jié)合各類公共法律項(xiàng)目的服務(wù)難度與服務(wù)質(zhì)量的考評(píng)結(jié)果，采用服務(wù)難度系數(shù)和服務(wù)質(zhì)量系數(shù)對(duì)基礎(chǔ)性成本進(jìn)行合理化調(diào)整，構(gòu)建出政府購(gòu)買公共法律服務(wù)定價(jià)的基本框架。這個(gè)框架，既考慮到不同服務(wù)項(xiàng)目的難度，同時(shí)也能幫助實(shí)現(xiàn)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)定價(jià)與服務(wù)質(zhì)量的對(duì)接。最終的定價(jià)公式為P=(m×H+P)×D+F+Q（P代表政府購(gòu)買價(jià)格，m代表服務(wù)難度系數(shù)，H代表平均人力成本，P代表期間費(fèi)用，D代表服務(wù)時(shí)間，F(xiàn)代表固定費(fèi)用，Q代表服務(wù)質(zhì)量補(bǔ)貼），其中Q=n（服務(wù)質(zhì)量系數(shù)）×H。

上述定價(jià)框架，既考慮到公共法律服務(wù)提供者的實(shí)際支出成本與微薄的收益，保證了其參與公共法律服務(wù)事業(yè)的積極性，又將政府購(gòu)買價(jià)格與服務(wù)質(zhì)量建立聯(lián)系，有利于促進(jìn)公共法律服務(wù)質(zhì)量的提升，而且通過(guò)明確政府購(gòu)買公共法律服務(wù)的定價(jià)依據(jù)與框架，提高了政府制定購(gòu)買公共法律服務(wù)預(yù)算的科學(xué)性。

作為政策性建議，該定價(jià)框架不僅能夠彌補(bǔ)目前政府購(gòu)買公共法律服務(wù)在定價(jià)方面的研究空白，幫助建立政府購(gòu)買公共法律服務(wù)定價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的基本框架，而且能夠直接解決實(shí)踐中的難題，為政府制定財(cái)政預(yù)算提供依據(jù)。此外，還為今后的研究提供了基礎(chǔ)。

通過(guò)在試點(diǎn)地區(qū)的試行和檢驗(yàn)，如果該定價(jià)框架能夠得到有效的運(yùn)用，則有更進(jìn)一步推廣和復(fù)制的經(jīng)驗(yàn)性價(jià)值。在此基礎(chǔ)之上，充分運(yùn)用制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的相關(guān)知識(shí)和實(shí)踐中探索的前沿經(jīng)驗(yàn)，建立能夠復(fù)制和推廣的科學(xué)規(guī)范的定價(jià)體系，能夠充分吸引和激勵(lì)各類法律工作者積極參與到如火如荼的公共法律服務(wù)事業(yè)中，從人員保障方面加強(qiáng)供給，推動(dòng)公共法律服務(wù)事業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

政府購(gòu)買公共法律服務(wù)是政府職能轉(zhuǎn)變和公共服務(wù)供給模式改革的結(jié)果，從本質(zhì)上講是一種市場(chǎng)化契約化的供給模式，它對(duì)于提高社會(huì)多元參與、提升供給效率、改進(jìn)政府治理方式、全面深化改革和建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義制度具有重要意義。而推動(dòng)定價(jià)框架的建立和完善，則是深入推進(jìn)政府購(gòu)買公共法律服務(wù)過(guò)程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。盡快將有效的定價(jià)機(jī)制投入運(yùn)行，才能促進(jìn)公共法律服務(wù)的高質(zhì)量供給，從長(zhǎng)遠(yuǎn)意義上保證這項(xiàng)政府基本公共服務(wù)舉措不斷向好、向前、向縱深拓展。