廣東省合作制公證機構(gòu)試點改革的探索與啟迪*

廣東省司法廳課題組

2017年7月，根據(jù)司法部有關(guān)公證改革工作的部署，廣東省積極開展合作制公證機構(gòu)試點工作，取得了較好成效。本文擬結(jié)合廣東省一年來的試點工作實踐，對合作制公證機構(gòu)的概念定義、發(fā)展情況、存在問題和原因進行梳理、總結(jié)和提煉，研究分析下一步的工作意見和建議，希望對合作制公證機構(gòu)試點工作的推進提供有益的啟示。

一、合作制公證機構(gòu)的基本情況

（一）合作制公證機構(gòu)的含義

2000年司法部啟動深化公證工作改革后，我國公證機構(gòu)的性質(zhì)主要有行政體制、事業(yè)體制和合作制三種。2017年底，全國889家行政體制公證機構(gòu)全部完成改制，至此，我國公證機構(gòu)的性質(zhì)主要是事業(yè)體制和合作制兩種。2017年9月《司法部關(guān)于推進合作制公證機構(gòu)試點工作的意見》中對合作制公證機構(gòu)進行了定義。合作制公證機構(gòu)由公證員自愿組合，共同參與，共同出資，不占用國家編制和經(jīng)費，自主開展業(yè)務(wù)，獨立承擔(dān)民事責(zé)任，其財產(chǎn)由合作人共有，以其全部資產(chǎn)對債務(wù)承擔(dān)有限責(zé)任，實行民主管理，按市場規(guī)律和自律機制運行。

與事業(yè)體制公證機構(gòu)相比，合作制公證機構(gòu)在組建主體、機構(gòu)人員身份、經(jīng)費來源、治理結(jié)構(gòu)和收入分配等方面存在著以下區(qū)別。從組建主體和機構(gòu)人員性質(zhì)來說，事業(yè)體制公證機構(gòu)由司法行政機關(guān)組建，公證機構(gòu)屬于事業(yè)單位法人，公證員主要為事業(yè)編制身份。合作制公證機構(gòu)由公證員自愿組合發(fā)起成立，機構(gòu)和人員都不占國家編制。從經(jīng)費來源來說，事業(yè)體制公證機構(gòu)開辦資金來源于國家經(jīng)費。合作制公證機構(gòu)開辦資金由發(fā)起的公證員共同出資。從內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)來說，事業(yè)體制公證機構(gòu)人財物管理執(zhí)行事業(yè)單位的政策規(guī)定。合作制公證機構(gòu)實行民主管理，章程、合作人協(xié)議是其內(nèi)部管理的主要依據(jù)。從收入分配制度來說，事業(yè)體制公證機構(gòu)中全額撥款和差額撥款的公證機構(gòu)辦公和人員工資福利支出由財政保障，執(zhí)行公益類事業(yè)單位政策，收取的公證費用實行“收支兩條線”，實行統(tǒng)一的績效工資制；事業(yè)體制公證機構(gòu)中自收自支的公證機構(gòu)辦公和人員工資福利支出自行承擔(dān)，實行效益工資并依法納稅。而合作制公證機構(gòu)在不違反財稅管理規(guī)定和主管司法行政機關(guān)關(guān)于收入分配的原則性規(guī)定前提下，實行按勞分配、多勞多得的收入分配激勵制度。由此可見，合作制公證機構(gòu)比事業(yè)體制公證機構(gòu)具有更強的自主性和靈活性。

（二）司法部推行合作制公證機構(gòu)試點工作的沿革

2000年7月31日，國務(wù)院批準司法部《關(guān)于深化公證工作改革的方案》，全國公證工作改革的大幕徐徐拉開。合作制公證機構(gòu)的試點工作被列入公證體制改革任務(wù)之一。司法部提出：各地要積極進行公證組織新形式的試點，特別要著重抓好現(xiàn)有公證處整體轉(zhuǎn)制的試點。……由各省、自治區(qū)、直轄市進行1~2家合作制公證處。全國各地合作制公證處試點工作陸續(xù)展開，以廈門鷺江公證處為代表的合作制公證機構(gòu)相繼成立。截至2006年，全國合作制公證機構(gòu)達到38家，占全國公證機構(gòu)總數(shù)的1.21%。2006年《公證法》出臺后，對公證機構(gòu)的性質(zhì)規(guī)定不明確導(dǎo)致一些試點公證處被暫停，如南京市、重慶市、唐山市和青島市先后終止合作制公證機構(gòu)試點工作。截至2016年底，合作制公證機構(gòu)共有20家，占全國公證機構(gòu)總數(shù)的0.7%，公證員273人，辦證量占全國公證機構(gòu)辦證總量的5.1%，業(yè)務(wù)收入占全國公證機構(gòu)業(yè)務(wù)總收入的4.5%。

（三）2017年全國公證工作會議至今合作制公證機構(gòu)試點工作開展情況

2017年7月，司法部、中央編辦、財政部、人力資源社會保障部聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于推進公證體制改革機制創(chuàng)新工作的意見》，“推進合作制公證機構(gòu)試點”被重新提上議事日程。當(dāng)年7月召開的全國公證工作會議明確將積極推進合作制公證機構(gòu)試點工作作為公證工作改革的重要措施之一，司法部在原來試點工作的基礎(chǔ)上進一步擴大范圍，邁出更大步伐。9月印發(fā)了《關(guān)于推進合作制公證機構(gòu)試點工作的意見》，要求各省要制定本地區(qū)的合作制公證機構(gòu)試點方案，10月底前報司法部評估、批準。2018年1月召開的中央政法工作會議提出，要擴大合作制公證機構(gòu)試點，激發(fā)公證機構(gòu)活力。根據(jù)司法部督察通報數(shù)據(jù)統(tǒng)計，截至2018年8月，司法部已經(jīng)批準30個?。▍^(qū)、市）的試點方案，批準組建74家合作制公證機構(gòu)開展試點，其中58家已經(jīng)組建完畢開展執(zhí)業(yè)活動。

二、廣東省開展合作制公證機構(gòu)試點工作情況和體會

全國公證工作會議召開后，廣東省以高標(biāo)準、高起點為原則，積極部署開展合作制公證機構(gòu)試點工作。2017年10月，向司法部報送了試點工作方案，申請設(shè)立試點8家。12月，司法部批復(fù)同意廣東開展6家合作制公證機構(gòu)試點。2018年1月，廣東省司法廳批復(fù)在廣州、珠海、汕頭、惠州和中山市設(shè)立6家合作制公證機構(gòu)試點。至3月底，6家合作制公證機構(gòu)全部組建完畢，并開展執(zhí)業(yè)活動。7月，報請司法部進一步擴大試點工作，8月司法部批復(fù)同意深圳前海自貿(mào)區(qū)公證處改制為合作制公證機構(gòu)。2019年3月，司法部再次給予廣東省8家合作制機構(gòu)試點名額，目前已有5家合作制試點機構(gòu)已進入籌備報批階段。截止到今年6月底，廣東省已成為全國組建合作制公證機構(gòu)試點較快、數(shù)量最多的省份。

（一）合作制公證機構(gòu)的組建情況

廣東省6家合作制公證機構(gòu)試點的設(shè)立方式有兩種，分別是現(xiàn)行公證機構(gòu)改制和新設(shè)。組建過程中，除尋求合意的發(fā)起人、物色辦公場所、制定章程等規(guī)章制度和發(fā)展規(guī)劃等共通的必備工作外，現(xiàn)有公證機構(gòu)改制的，因為牽涉改制前后人財物的處理，比新設(shè)方式更為復(fù)雜。南沙、橫琴兩家自貿(mào)區(qū)公證機構(gòu)抓住了重點環(huán)節(jié)和重點要素，較為順利地完成改制工作，基本實現(xiàn)了國有資產(chǎn)不流失、業(yè)務(wù)不亂、隊伍不散的目標(biāo)。在此重點介紹一下其作法供參考：一是機構(gòu)編制和人員處理。向當(dāng)?shù)鼐庌k和事業(yè)單位管理局注銷了原機構(gòu)。人員方面，要解聘的，按規(guī)定解除勞動合同并按規(guī)定支付經(jīng)濟補償金，有續(xù)聘意愿的，由改制后的公證機構(gòu)與之前被解聘人員簽訂新的勞動合同。二是資產(chǎn)清算和移交。司法行政機關(guān)成立清算組，聘請會計師事務(wù)所對改制公證機構(gòu)進行清產(chǎn)核資。對固定資產(chǎn)評估后依法依規(guī)進行處置，辦公設(shè)備等要購買的，由公證機構(gòu)出資購買。存款按照規(guī)定進行各項支付后，留下檔案托管費用、公證賠償基金等在改制后的公證機構(gòu)，其余上交財政。三是理清檔案管理和法律責(zé)任。所有業(yè)務(wù)檔案可以由改制后的公證機構(gòu)保管，改制前的公證案件所涉及的法律責(zé)任由改制后的公證機構(gòu)承接。若涉及損害賠償?shù)陌匆?guī)定申請保險賠償。

（二）合作制公證機構(gòu)試點運行情況

截至2019年6月底，6家試點共有公證人員181人，公證員52人。廣州2家合作制公證機構(gòu)發(fā)起人超過10人，其他4家合作制公證機構(gòu)發(fā)起人都在5人以上。52名公證員中，三級公證員14人，二級公證員7人，四級公證員1人，研究生學(xué)歷6人，超過65%的助理具有法律職業(yè)資格。6家機構(gòu)成立了黨支部，共有黨員49人，實現(xiàn)黨的基層組織機構(gòu)全覆蓋。軟硬件建設(shè)方面，開辦資金實現(xiàn)人均50萬以上，6家總額達到2500多萬。辦公總面積接近6000平方米，廣州市南沙公證處等4家機構(gòu)的辦公場所均在1000平方米以上（南沙公證處服務(wù)大廳面積約2200平方米）。截至6月底，共受理辦理各類公證事項22.0656萬件，其中國內(nèi)公證19.9802萬件，涉外公證 1.8513萬件，涉港澳臺公證2341件，業(yè)務(wù)總收費達1.271億元，取得了較好的成效。

（三）組建和運行情況的體會

合作制公證機構(gòu)試點工作運行比較順利，歸因于以下幾方面的因素：

1.思想上重視是合作制試點工作順利進行的必備條件。合作制試點工作推進過程中，省、市兩級司法行政機關(guān)思想統(tǒng)一、認識一致，堅持高起點、高標(biāo)準、高規(guī)格，重視建章立制規(guī)范各項工作程序，選準試點、選好發(fā)起人，積極穩(wěn)妥推進。廳領(lǐng)導(dǎo)先后就試點工作提出了“合作制試點公證機構(gòu)主任素質(zhì)要高、規(guī)模10人以上、出資數(shù)額要大”和“上檔次、高起點和高標(biāo)準”以及“改革數(shù)量要全國最多、質(zhì)量要力求最好、進度要爭取最快”等指示要求。廳黨委多次開會研究部署試點工作，聽取試點工作情況進展，研究討論《工作方案》和《合作制試點公證機管理辦法》。分管廳領(lǐng)導(dǎo)親自帶隊到有關(guān)地市，廣泛開展全省性的摸底調(diào)研，對各地開展試點工作提出指導(dǎo)性意見，親自跟每個申報機構(gòu)的負責(zé)人約談見面，確保改革工作取得預(yù)期成效。廣州、珠海和汕頭等試點地區(qū)司法局成立試點工作領(lǐng)導(dǎo)小組，局領(lǐng)導(dǎo)親自擔(dān)任組長，指導(dǎo)協(xié)調(diào)清產(chǎn)核資、宣傳謀劃和與相關(guān)部門的協(xié)調(diào)工作。廣州南沙、珠海橫琴兩家整體轉(zhuǎn)制的公證機構(gòu)清產(chǎn)核資、人員安置，業(yè)務(wù)檔案和法律責(zé)任承接等工作在司法局的支持和指導(dǎo)下順利完成。中山市司法局領(lǐng)導(dǎo)就合作制公證處業(yè)務(wù)辦理征稅優(yōu)惠事項多次與市地稅部門溝通協(xié)調(diào)。廣州市司法局組織召開合作制公證機構(gòu)試點工作新聞通報會等。由此可見，用了短短三個月的時間完成了試點工作動員部署到組建，成為全國組建數(shù)量最多、成立較快的省份，這期間離不開主管司法行政機關(guān)的高度重視和大力支持。

(1)研發(fā)方面 產(chǎn)品生命周期數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化、智能化水平的不斷提高能夠促進研發(fā)設(shè)計流程優(yōu)化、數(shù)據(jù)積累和模式創(chuàng)新，提升企業(yè)研發(fā)創(chuàng)新能力。當(dāng)前，我國有31.0%的企業(yè)實現(xiàn)了網(wǎng)絡(luò)化協(xié)同研制，開展了眾包設(shè)計研發(fā)、網(wǎng)絡(luò)化制造、公共云制造等服務(wù)，另外，7.3%的企業(yè)開展基于用戶需求的個性化定制研發(fā)，通過建立數(shù)字化研發(fā)平臺，對用戶個性化需求進行快速響應(yīng)和有效對接，并將用戶定制需求快速轉(zhuǎn)化為研發(fā)需求，開展以用戶為中心的個性定制和按需生產(chǎn)，有效滿足市場多樣化需求。

2.規(guī)范運作是合作制試點運行的基礎(chǔ)。廣東省以建章立制為抓手，加強對試點工作重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和監(jiān)管，為規(guī)范運行打下了良好基礎(chǔ)。一是制定試點工作方案和實施方案，扎實推進試點的申報、審批和組建實施等各環(huán)節(jié)工作。二是指導(dǎo)試點單位制定好章程和內(nèi)部管理規(guī)章制度體系，并將之作為申報設(shè)立時需提交的材料之一。三是制定出臺《合作制試點公證機構(gòu)管理辦法（試行）》，規(guī)范試點的管理和執(zhí)業(yè)?！逗献髦圃圏c公證機構(gòu)管理辦法（試行）》對合作制公證機構(gòu)試點的設(shè)立、合作人、法人治理結(jié)構(gòu)、內(nèi)部管理、司法行政機關(guān)的監(jiān)督管理、終止和清算等涉及重大事項作出了明確規(guī)定。

3.堅持服務(wù)為民的理念是合作制公證機構(gòu)生命力得以葆有的根本原因。6家合作制公證機構(gòu)把以人民為中心的服務(wù)理念貫穿公證服務(wù)的始終，主動服務(wù)，創(chuàng)新服務(wù)，得到了社會的認可和肯定。一是堅持便民利民。全省各合作制公證機構(gòu)都堅持公證公益屬性，關(guān)注民生利益，普遍開展了公證最多跑一次、減證便民、綠色通道、為殘疾人減免公證費、為80周歲以上老人免費辦理遺囑公證及公證處全年無休等服務(wù)，取得了較好的社會效果。如南沙公證處積極探索實施便民利民惠民新舉措，針對殘疾人、老年人、低保、五保戶等社會弱勢群體推出一系列公益法律服務(wù)，截至2019年6月，共為符合條件的殘疾人減免公證事項149件，為符合條件的老年人辦理公證事項1025件，為5000元以下的所有小額存款類繼承公證事項減免所有公證費63件，推出“急證快辦”服務(wù)，做到“簡單公證當(dāng)天出”。據(jù)統(tǒng)計，中午以及周末非常規(guī)上班時間內(nèi)辦理的公證數(shù)量約占平時工作日的30%左右，切實起到了便民作用。6家機構(gòu)推出“休息日不打烊”的服務(wù)口號，著力解決群眾“要辦公證就要請假”的難題。中山市香山公證處提出服務(wù)標(biāo)準上要達到兩個“服”，一是對群眾的專業(yè)解答上要讓群眾“心服口服”，二是對群眾的服務(wù)效果上要讓群眾“舒舒服服”，開業(yè)僅三個月，業(yè)務(wù)量與公證收費均實現(xiàn)逐月50%的復(fù)合增長態(tài)勢，穩(wěn)居全市6家公證機構(gòu)第二的位置。二是堅持服務(wù)創(chuàng)新。積極踐行“放管服”工作要求，改變“坐堂辦證”公證服務(wù)觀念，優(yōu)化服務(wù)流程，暢通申辦渠道，主動把公證服務(wù)送上門。南沙公證處打破傳統(tǒng)“坐堂辦公證模式”，推行“巡回公證”新模式，以村居為單位，組成巡回服務(wù)團隊，帶上手提電腦、打印機、人臉識別系統(tǒng)、移動WIFI，開著“公證大篷車”巡回到村居學(xué)校，解答居民法律咨詢，現(xiàn)場受理公證申請，真正落實和有效解決辦理公證“最后一公里”的問題。截至2019年5月，南沙公證處已先后在大崗鎮(zhèn)、欖核鎮(zhèn)、東涌鎮(zhèn)、橫瀝鎮(zhèn)、黃閣鎮(zhèn)等五個鎮(zhèn)街開展了巡回公證活動，總共為南沙區(qū)70個村居和2所學(xué)校提供了上門巡回公證服務(wù)，共接待公證法律咨詢?nèi)罕?2000人次，辦結(jié)繼承、遺囑、贈與等公證事項10600多件，占公證處辦證量的20%，大幅度改善和提高了廣州市公證法律服務(wù)供給能力?；葜菔嘘柟夤C處專門購置五套拉桿箱，內(nèi)置手機電腦、打印機、身份證識別儀等辦證設(shè)備，努力做到公證需求在哪里，公證員一桿在手即可上門服務(wù)。廣州市南粵公證處實行“互聯(lián)網(wǎng)+”線上公證辦理模式，將公證辦理的標(biāo)準化操作流程轉(zhuǎn)移到線上，讓辦證群眾“只跑一次”。廣州市南沙公證處將31種公證事項納入廣州“智慧公證”平臺，并成功辦理了美的股份有限公司在“智慧公證”平臺申請的商標(biāo)專利公證，實現(xiàn)“辦理公證零跑腿”。汕頭市粵東公證處對借款合同、委托、聲明等公證事項實行“免預(yù)約、快出證”，深受群眾歡迎。三是堅持業(yè)務(wù)領(lǐng)域創(chuàng)新。珠海市橫琴公證處依托自貿(mào)區(qū)地緣優(yōu)勢，與中國法律服務(wù)（澳門）公司簽訂合作協(xié)議，成立中國法律服務(wù)（澳門）公司橫琴公證服務(wù)窗口，為在橫琴自貿(mào)區(qū)投資的澳門企業(yè)及在橫琴工作、生活的澳門居民提供公證咨詢、受理、辦理情況跟蹤以及公證書送達等服務(wù)，使澳門居民無需返澳門即可辦理澳門公證事務(wù)。廣州市南粵公證處2018年重點開發(fā)知識產(chǎn)權(quán)類公證業(yè)務(wù)，占全年辦證量的60%以上，達8144件。2019年民事類公證辦證量逐步上升，每月實現(xiàn)平均約10%的增幅，達4459件，國內(nèi)經(jīng)濟公證5323件。涉外類公證得益于“一至七不打烊”“中午不休息”“急證快辦”等便民措施優(yōu)勢，升幅迅猛，今年1至6月期間從1月占比19%到6月占比35%，達到每月600多宗的受理量，合計辦理3562件，居廣州全市前列。這些舉措，改變了群眾和社會對公證“以證換證”“坐堂辦證”的舊有印象，群眾的公證法律服務(wù)需求得到滿足，合作制公證機構(gòu)在辦證數(shù)量、辦證質(zhì)量、服務(wù)產(chǎn)品、服務(wù)方式、隊伍人才培養(yǎng)、老百姓滿意度等方面，均取得了明顯的成效，在法律服務(wù)市場也迅速站穩(wěn)腳跟，釋放出了改革的巨大生機和活力。

三、合作制公證機構(gòu)試點工作推進中存在的問題和原因分析

從目前的情況來看，試點工作引起公證行業(yè)、公證員的高度關(guān)注，許多地區(qū)公證員通過各種途徑和方式表達了參與合作制試點工作的意愿，在社會上也引起了熱烈的反響。但目前開展試點工作除了試點數(shù)量的限制外，還面臨一些問題和困境，主要是：

（一）認識不足阻礙了個別地區(qū)邁開試點改革的步伐

推行合作制公證機構(gòu)試點工作幾經(jīng)起伏。試點工作2000年開始，2006年發(fā)展到38家，2006年《公證法》出臺后再沒有新設(shè)的合作制公證機構(gòu)，一些試點甚至被暫停，2016年底，全國僅存20家。直至2017年全國公證工作會議后，“積極穩(wěn)妥推進合作制試點工作”才又被重新提上議事日程。部分地區(qū)司法行政機關(guān)、公證機構(gòu)和公證人員對試點改革方向辨析不清，顧慮重重，在試點改革工作中裹足不前。廣東省2017年進行了全省性摸底調(diào)研，有的市無一公證機構(gòu)或公證員愿意參與試點改革，有的市提出試點方案后又退縮或者放棄不搞。經(jīng)了解，有的市司法局擔(dān)心設(shè)立試點后，原有的機構(gòu)編制和人員編制會被收回。有的擔(dān)心對同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的公證機構(gòu)造成沖擊，會引起不正當(dāng)競爭，難以管理。有的擔(dān)心在無經(jīng)驗可借鑒的情況下，會管不好管不住，引發(fā)行政管理責(zé)任?？梢哉f部分地區(qū)司法行政機關(guān)一定程度上成為了試點工作開展的桎梏。對于公證機構(gòu)和公證員來說，不敢參與試點改革的原因多數(shù)是因為擔(dān)心離開財政供給的保障，證源一旦來源不足，試點機構(gòu)將無法存活下去等。

（二）法律法規(guī)依據(jù)不足給試點工作管理制度設(shè)計造成障礙

目前，開展合作制公證機構(gòu)試點工作依據(jù)只有《司法部關(guān)于推進合作制公證機構(gòu)試點工作的意見》等部頒文件。《公證法》《公證機構(gòu)執(zhí)業(yè)管理辦法》和《公證員執(zhí)業(yè)管理辦法》等公證行業(yè)的“一法三規(guī)章”中均沒有關(guān)于合作制公證機構(gòu)的規(guī)定。各省在管理合作制試點公證機構(gòu)過程中研究出臺了一些管理辦法，但由于缺乏上位法的支撐，都不符合以規(guī)范性文件形式出臺的要求，不利于規(guī)范管理?，F(xiàn)行公證法律法規(guī)中沒有對合作制公證機構(gòu)作出明確的定義，導(dǎo)致其他政府部門對其性質(zhì)存在認識誤區(qū)或者歧義。如在稅務(wù)申報時，廣東省有合作制試點公證機構(gòu)被定義為“合伙性質(zhì)的個體工商戶”，實際納稅時承擔(dān)較重的稅負；有的合作制試點公證機構(gòu)被財政部門認為性質(zhì)不明，不是事業(yè)單位，不具備參與政府購買公證法律服務(wù)的競標(biāo)資格，影響了業(yè)務(wù)開拓。

（三）內(nèi)部管理不當(dāng)容易導(dǎo)致從人合向資合變異

公證機構(gòu)作為國家專門的法律證明機構(gòu)，它強調(diào)的首先是人的集合組成，其工作成果是公證員制作的公證書，是公證員智力勞動的結(jié)晶，合作制公證機構(gòu)應(yīng)有別于合伙制或其他股份制形式的經(jīng)濟組織，強調(diào)的是人合而不是單純的資合。一些省份在試點工作實踐中，曾出現(xiàn)從人合向資合變異的現(xiàn)象，合作人靠其他非合作人的公證員業(yè)務(wù)獲得收益，在這種情況下，非合作人的公證員已經(jīng)變相地成為“雇傭公證員”，而這已經(jīng)遠遠地脫離了設(shè)立合作制公證機構(gòu)的本意。因此，在試點工作中，如何堅持機構(gòu)的人合本質(zhì)，內(nèi)部管理機制如何能實現(xiàn)科學(xué)、規(guī)范和行之有效，如何指導(dǎo)試點機構(gòu)制定科學(xué)合理的分配制度，避免出現(xiàn)單純追求經(jīng)濟效益等問題，這些都亟需研究和解決。

（四）同一執(zhí)業(yè)區(qū)域?qū)嵭泄C兩種運行機制，執(zhí)業(yè)秩序的平衡和有序受到挑戰(zhàn)

一是社會知曉度問題。群眾及部分對公證行業(yè)不了解的政府部門對于合作制公證機構(gòu)認識存在偏差，認為合作制公證機構(gòu)是私人開辦的公證處，出具的公證文書效力存疑。二是合作制公證機構(gòu)對同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的其他體制公證機構(gòu)造成沖擊，容易成為詬病的對象。合作制公證機構(gòu)擺脫了行政化的羈絆，相對靈活的市場策略和財務(wù)機制，具有激勵性的績效分配制度，使其在法律服務(wù)市場中具有較強的競爭力，對試點地區(qū)同一執(zhí)業(yè)區(qū)域內(nèi)其他體制的公證機構(gòu)不可避免地會造成沖擊。這種被認為體制造成的不平等的競爭，也遭到了同行的抵制和蜚語。三是公證質(zhì)量問題。合作制試點公證機構(gòu)在執(zhí)業(yè)過程中稍有不慎出現(xiàn)公證質(zhì)量問題，則會嚴重影響公證機構(gòu)的公信力，對公證行業(yè)產(chǎn)生較大的負面影響。南京市第三公證處被撤銷的理由就是“違反規(guī)定設(shè)立公司，片面追求經(jīng)濟效益、違規(guī)辦證等等”。上述問題，都是執(zhí)業(yè)管理中出現(xiàn)的新問題，對合作制公證機構(gòu)既要愛護，又要嚴管。如何維護執(zhí)業(yè)秩序的平衡，防止不正當(dāng)競爭，是擺在管理部門面前的新課題。

四、繼續(xù)積極穩(wěn)妥推行試點工作的意見和建議

實踐證明，在內(nèi)部管理、體制機制創(chuàng)新優(yōu)化、對法律服務(wù)市場的適應(yīng)性等方面合作制公證機構(gòu)比其他體制公證機構(gòu)具有更靈活的優(yōu)勢。我們應(yīng)以改革的勇氣和擔(dān)當(dāng)，充分認識合作制公證機構(gòu)試點工作的重要現(xiàn)實意義，高位起步，強化監(jiān)督指導(dǎo)，堅持規(guī)范運作，積極探索完善，確保試點工作取得預(yù)期效果。

（一）正確認識合作制公證機構(gòu)試點工作對推進公證體制機制改革創(chuàng)新重要的政治意義和現(xiàn)實意義

2.推進合作制公證機構(gòu)試點工作，有利于激活優(yōu)化公證體制機制。一是為公益三類等事業(yè)體制公證機構(gòu)的發(fā)展提供方向。截至2018年5月底，全國2973家公證機構(gòu)中，公益一類事業(yè)體制557家，公益二類事業(yè)體制2018家，尚未進行類別劃分的事業(yè)體制239家。截至2019年6月，廣東省的情況是：全省151家公證機構(gòu)，事業(yè)體制145家，合作制公證機構(gòu)6家。事業(yè)體制145家中，參公管理11家，公益一類57家，公益二類21家，公益三類22家，經(jīng)營服務(wù)類4家，法定機構(gòu)1家，法律服務(wù)機構(gòu)事業(yè)單位1家，無編制1家，未明確類別的27家。國務(wù)院在2011年取消了“公益三類”的事業(yè)單位類別，廣東省參與“公益三類事業(yè)單位”試點改革的公證機構(gòu)以及其余未明確類別但經(jīng)費自理的事業(yè)體制公證機構(gòu)將面臨走向問題。在公證機構(gòu)體制改革中，迫切需要為這部分公證機構(gòu)明確改革方向和目標(biāo)，如果回歸公益一、二類，不利于保持公證機構(gòu)原有的活力及公證人員的積極性。因此，合作制則是上述類別公證機構(gòu)較好的方向和選擇。二是為縣域公證機構(gòu)的發(fā)展提供方向?？h域公證機構(gòu)直接面向基層，服務(wù)地域廣闊，承擔(dān)著為社區(qū)居民、鄉(xiāng)鎮(zhèn)村民和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)提供公證法律服務(wù)的重要作用。除了地級市的城區(qū)以及發(fā)達地區(qū)的縣區(qū)，大部分縣域公證機構(gòu)分布在欠發(fā)達的地區(qū)，且普遍存在量少質(zhì)弱、法律服務(wù)供給不足的問題。如廣東省縣（區(qū)、市）公證機構(gòu)共104家（除廣州、深圳、東莞和中山），多分布在欠發(fā)達的粵東西北地區(qū)，機構(gòu)數(shù)量約占全省公證機構(gòu)總數(shù)的68%，但公證員數(shù)量僅占全省公證員總數(shù)的39%。人員年齡結(jié)構(gòu)偏大，學(xué)歷水平偏低，業(yè)務(wù)種類單一、業(yè)務(wù)量和辦證收入都較低。造成欠發(fā)達地區(qū)公證工作困難局面的重要原因之一，是其落后、僵化的公證體制，這種體制在逐步扼殺和窒息公證生命力。即使已經(jīng)轉(zhuǎn)為事業(yè)體制，還是實行嚴格的行政化管理措施，公證機構(gòu)沒有自主權(quán)，公證員沒有工作積極性，一部分公證人員甚至有“回歸”行政體制公證機構(gòu)的愿望。長此以往，不僅基層公證法律服務(wù)需求得不到滿足，公證法律服務(wù)市場可能會逐漸被其他法律行業(yè)替代。縣區(qū)甚至一些欠發(fā)達地區(qū)的縣區(qū)公證法律服務(wù)市場潛在需求并不小，這些地區(qū)公證人員在體制改革的大潮中也躍躍欲試。改革不應(yīng)走回頭路，縣域公證機構(gòu)未來不可能再走行政體制的老路，那么在縣域公證機構(gòu)探索合作制試點，吸引年輕、優(yōu)秀人才加入公證隊伍，推動欠發(fā)達地區(qū)公證工作發(fā)展是一種有益的嘗試。

3.推進合作制公證機構(gòu)試點工作，有利于促進公證事業(yè)的發(fā)展。一是為公證機構(gòu)實現(xiàn)獨立法人地位提供經(jīng)驗借鑒。合作制公證機構(gòu)不占國家編制，不需要國家撥款，自主享有人事權(quán)和財產(chǎn)支配權(quán)，不受行政干預(yù)，對外獨立自主辦理業(yè)務(wù)并承擔(dān)責(zé)任，業(yè)務(wù)上接受司法行政機關(guān)的監(jiān)督和指導(dǎo)，真正理順了管理者與被管理者之間的關(guān)系。二是內(nèi)部管理上提供經(jīng)驗借鑒。合作制公證機構(gòu)強調(diào)建立科學(xué)的內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)?！稄V東省合作制試點公證機構(gòu)管理辦法（試行）》規(guī)定了“合作制公證機構(gòu)應(yīng)建立完善的法人治理結(jié)構(gòu)，實行決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)、監(jiān)督權(quán)分權(quán)設(shè)置，民主管理、規(guī)范運作”。廣東省6家試點均設(shè)置了合作人會議、管理委員會和監(jiān)督委員會等管理架構(gòu)，嚴格按照章程規(guī)定，定期召開合作人會議，不斷完善議事決事機制。這種管理更接近于公司法人的治理結(jié)構(gòu)，產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰，內(nèi)部治理規(guī)范，法律責(zé)任明晰，薪酬激勵機制也更為自主，能最大限度調(diào)動人員積極性，增強公證機構(gòu)的競爭能力。三是在業(yè)務(wù)拓展方面提供經(jīng)驗借鑒。合作制公證機構(gòu)要生存、要發(fā)展，決定了它必須適應(yīng)市場，研究需求、挖掘需求，最大限度地滿足需求，公證法律服務(wù)需求的滿足和公證機構(gòu)的發(fā)展取得了和諧統(tǒng)一。廣東省試點機構(gòu)成立執(zhí)業(yè)一年（2018年3月至2019年3月）辦證量13.9919萬件，在服務(wù)模式的創(chuàng)新、業(yè)務(wù)領(lǐng)域的拓展等方面積極作為，有效地解決了群眾辦證難、辦證慢、多頭跑、來回跑等問題，充分展現(xiàn)了體制改革帶給公證行業(yè)的嶄新變化，實現(xiàn)了政治效果、社會效果和法律效果的有機統(tǒng)一。

所以說，合作制公證機構(gòu)克服了事業(yè)體制公證機構(gòu)的局限，為公證機構(gòu)改革指明了一條適合市場發(fā)展需要的途徑。因此，無論是從滿足公證法律服務(wù)需求，還是從推動公證事業(yè)的發(fā)展來看，開展合作制公證機構(gòu)試點都具有重大的意義，各級司法行政機關(guān)都應(yīng)積極、主動地承擔(dān)起試點責(zé)任。

（二）加大試點工作推進力度

合作制公證機構(gòu)試點工作經(jīng)過實踐、總結(jié)和提升后，應(yīng)該加大推進力度，適時調(diào)整設(shè)立方式和設(shè)立條件，使公證員都有機會參與合作制試點改革。只有在一個更加完全充分競爭條件下，合作制體制才能更體現(xiàn)其價值。

1.調(diào)整設(shè)立方式。隨著國家“簡政放權(quán)”治理方式的推行，為提高合作制公證機構(gòu)組建質(zhì)量，在試點工作成熟的基礎(chǔ)上，建議對合作制試點的設(shè)立方式進行調(diào)整，與目前《公證法》規(guī)定的公證機構(gòu)設(shè)立方式相一致。即由各省遵循積極穩(wěn)妥、統(tǒng)籌規(guī)劃、合理布局的原則，自行決定本地區(qū)合作制試點數(shù)量，并在審批設(shè)立后報司法部備案。這樣一來，各省可以綜合考慮經(jīng)濟社會發(fā)展程度、人口數(shù)量、對公證業(yè)務(wù)的實際需求等情況，成熟一家批準一家，有利于省級司法行政機關(guān)把合作制試點公證機構(gòu)的設(shè)立納入全省公證機構(gòu)設(shè)置規(guī)劃進行統(tǒng)籌考慮，靈活應(yīng)對。

2.根據(jù)地區(qū)條件區(qū)別設(shè)定設(shè)立條件。目前設(shè)立的地域條件是“具備統(tǒng)一執(zhí)業(yè)區(qū)域和同一監(jiān)管層級的設(shè)區(qū)市的城區(qū)、縣級市、自貿(mào)區(qū)或者已有一個合作制試點公證機構(gòu)的城市”，人員和資金條件是“有5名以上公證員作為發(fā)起人，有不低于50萬元人民幣的開辦資金……”。建議設(shè)立條件區(qū)分類別進行設(shè)置，如對地級市和縣級合作制試點公證機構(gòu)分設(shè)不同的人員和資金條件，從而滿足不同地域的公證法律服務(wù)需求。如在發(fā)達地區(qū)城區(qū)設(shè)立的合作制公證機構(gòu)朝規(guī)模大、上檔次的方向發(fā)展，而一些縣級市設(shè)立的合作制公證機構(gòu)可以探索小而精的發(fā)展路徑，發(fā)起人在2~5人之間，這更符合縣域公證機構(gòu)的實際。廣東省出臺的《合作制試點公證機構(gòu)管理辦法（試行）》進行了這方面的探索，規(guī)定了“執(zhí)業(yè)區(qū)域為廣州、深圳市區(qū)的，發(fā)起人不少于10人”“……發(fā)起人的人均出資額不低于50萬元人民幣”，提高了發(fā)達地區(qū)試點的準入門檻。

3.堅持規(guī)范管理保障公平競爭。一方面堅持“嚴管”。加強對合作制公證機構(gòu)試點工作重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)的指導(dǎo)和監(jiān)管。指導(dǎo)試點機構(gòu)制定好、執(zhí)行好章程。章程是合作人共同一致的意思表示，規(guī)定其名稱、執(zhí)業(yè)場所、組織形式、機構(gòu)設(shè)置和內(nèi)部管理制度等重大事項，是公證機構(gòu)組織及活動基本規(guī)則的書面文件。章程應(yīng)體現(xiàn)合作制公證機構(gòu)公益性、非營利性的基本屬性，體現(xiàn)人合的屬性。指導(dǎo)公證機構(gòu)建立內(nèi)部管理規(guī)章制度體系，建立健全包括質(zhì)量、業(yè)務(wù)、人員、財務(wù)管理、行政管理和黨建等規(guī)章制度體系。抓公證質(zhì)量監(jiān)管。公證質(zhì)量是公證工作的生命線，也是合作制試點成敗的關(guān)鍵。嚴禁試點機構(gòu)與同一執(zhí)業(yè)區(qū)域其他公證機構(gòu)之間的不正當(dāng)競爭；嚴禁未經(jīng)主管機關(guān)批準設(shè)立辦證點；嚴防單純追求經(jīng)濟效益、忽視公證質(zhì)量的現(xiàn)象。指導(dǎo)試點公證機構(gòu)正確處理好利益分配和公共積累的關(guān)系。應(yīng)保證合作制公證機構(gòu)享有薪酬分配自主權(quán)，同時，各省可以根據(jù)實際情況限定其可分配總額的比例上限，要求必須從盈余部分提取一定比例資金作為公共積累，建立事業(yè)發(fā)展基金等各類基金。值得注意的是，這個分配比例應(yīng)該根據(jù)執(zhí)行情況適時進行調(diào)整，避免出現(xiàn)前面所說的“人合”向“資合”的變異，即逐漸增加的積累造成的合作人加入條件不斷提高，客觀上增加其他公證員晉升合作人的難度，非合作人的公證員只能一直成為“雇傭公證員”身份，從而限制了合作人團隊的發(fā)展。另一方面是“厚愛”。司法行政機關(guān)要加大宣傳力度，強調(diào)合作制公證機構(gòu)的“三個不變”：公證機構(gòu)作為國家法律授權(quán)的證明機構(gòu)的性質(zhì)不變，公證員依法行使公證證明權(quán)的身份不變，公證文書的法律效力不變，扭轉(zhuǎn)人民群眾及一些政府部門對于于合作制公證機構(gòu)性質(zhì)的認識偏差，不斷擴大合作制試點公證機構(gòu)的社會影響力。維護好執(zhí)業(yè)秩序。注意和防止同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的公證機構(gòu)之間出現(xiàn)壓價、詆毀同行的現(xiàn)象，教育引導(dǎo)試點機構(gòu)與同一執(zhí)業(yè)區(qū)域的其他公證機構(gòu)秉持行業(yè)擔(dān)當(dāng)、社會責(zé)任理念，開展合理競爭、做到互助共贏。創(chuàng)造良好執(zhí)業(yè)環(huán)境。及時掌握和梳理在執(zhí)業(yè)中遇到的問題，由主管司法行政機關(guān)協(xié)調(diào)有關(guān)部門幫助解決。

（三）尋求立法保障，消除法律制度缺失的障礙

目前，我國的公證法律法規(guī)規(guī)章中沒有關(guān)于“合作制公證機構(gòu)”的明確規(guī)定，要把試點工作延續(xù)下去，亟需填補這一立法空白。在把合作制設(shè)計進公證立法的時候，可以借鑒參考大陸法系國家成熟的立法經(jīng)驗。立法時具體可以關(guān)注以下幾個問題：

一是合作制公證機構(gòu)的定性問題?！豆C法》定義的公證機構(gòu)是“依法設(shè)立，不以營利為目的，依法獨立行使公證職能、承擔(dān)民事責(zé)任的證明機構(gòu)”。合作制公證機構(gòu)出現(xiàn)后，有觀點認為不符合公證法關(guān)于“公證機構(gòu)不以營利為目的...”的定義。我們認為，這是錯誤的理解。民法總則對法人進行了定義，法人是具有民事權(quán)利能力和民事行為能力，依法獨立享有民事權(quán)利和承擔(dān)民事義務(wù)的組織。民法總則還對法人作了多種分類。其中營利法人是指以取得利潤并分配給股東等出資人為目的成立的法人，非營利法人是指為公益目的或者其他非營利目的成立，不向出資人、設(shè)立人或者會員分配所取得利潤的法人。而公證機構(gòu)并不是以取得利潤并分配給合作人為目的而成立的，因此，我們認為，公證機構(gòu)更接近民法總則對非營利法人的定義。法人機構(gòu)要開展經(jīng)營活動收取費用才能維持自身的運轉(zhuǎn)，實現(xiàn)獨立承擔(dān)民事責(zé)任。由此可見，不以營利為目的不意味著不可以贏利，而是不可以營利作為目的。但從實踐上看，對這條法律規(guī)定的誤讀率太高，有必要通過修改法律，或者通過立法解釋、司法解釋使其變得明確易懂，更貼近合作制公證機構(gòu)的特征。

二是公證行使國家授予的證明權(quán)和私人經(jīng)營公證處的關(guān)系問題。在大陸法系國家，公證性質(zhì)屬公權(quán)力范疇，公證人（公證機構(gòu)）接受公權(quán)力的委托，以國家名義行使公證職能。但公證人為獨立的法律第三人，大多數(shù)公證機構(gòu)稱為公證人事務(wù)所，組織形式主要是采取合伙制或私人開業(yè)。不管是合伙制的公證人事務(wù)所還是個人成立的公證人事務(wù)所，其經(jīng)費都靠公證業(yè)務(wù)收入，不由國家財政負擔(dān)，獨立辦證，自負盈虧，自擔(dān)責(zé)任，國家監(jiān)督。在國外，公證機構(gòu)由私人承辦與公證機構(gòu)是國家的證明機構(gòu)并不矛盾，國家對公證機構(gòu)的設(shè)置、公證人的任職條件和公證質(zhì)量的監(jiān)督等有嚴格的規(guī)定和制約，從而保證國家證明權(quán)的正確行使。而公證人的準入門檻高、收入高和社會地位高，賠償制度完善等制度設(shè)計，也促使公證人珍惜職業(yè)榮譽，自愿恪守職業(yè)道德和執(zhí)業(yè)紀律。我們可以借鑒國外的成熟做法，明確公證機構(gòu)接受公權(quán)力的委托，以國家名義行使證明權(quán)，并通過建立嚴格的執(zhí)業(yè)監(jiān)管制度來消除公眾對公證機構(gòu)姓“公”還是姓“私”的隱憂。

三是合作制公證機構(gòu)的若干重點問題。一是設(shè)立的方式、條件、程序和監(jiān)管方面與現(xiàn)行體制公證機構(gòu)存在許多不同之處，需要立法中予以明確，把能一致的競合，不一致的單獨列出條款。二是內(nèi)部管理和收入分配等問題，也亟需在立法中給予原則性的規(guī)定。比如合作人的準入、退出、份額的繼承，合作制公證機構(gòu)的變更、終止和清算等等。

（四）加強試點建設(shè)，構(gòu)建良性發(fā)展的自循環(huán)體系

“打鐵還需自身硬”，合作制公證機構(gòu)是否有生命力，這項工作是否能繼續(xù)推行，最終取決于試點的工作效果。因此，就如何加強試點自身建設(shè)，可以著重抓好以下幾方面工作。

一是確立先進發(fā)展理念，形成核心競爭力。確立先進發(fā)展理念對于一個公證機構(gòu)形成核心競爭力、保持隊伍的向心力和執(zhí)行力具有重要作用。在加強公證機構(gòu)文化建設(shè)中，首先要把加強黨的建設(shè)作為有力抓手，做到與業(yè)務(wù)工作深度融合，確保試點工作始終沿著正確的方向發(fā)展。其次，要根據(jù)公證行業(yè)特點和自身特點，找準定位，確立符合實際、科學(xué)合理的使命、愿景和發(fā)展戰(zhàn)略。最后，建立本公證機構(gòu)核心文化體系，把“忠誠、為民、公正、崇法、誠信”公證核心價值貫穿其中，培養(yǎng)一支具有高度文化理念認同感和凝聚力的隊伍，把隊伍的自覺性、自律性轉(zhuǎn)化為發(fā)展的內(nèi)生動力。

二是建立健全內(nèi)部管理制度體系。合作制公證機構(gòu)的內(nèi)部管理制度體系設(shè)計應(yīng)符合公證機構(gòu)的性質(zhì)與職能，同時體現(xiàn)合作制體制機制優(yōu)勢，應(yīng)圍繞三個核心目標(biāo)建立：第一是規(guī)范內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)。發(fā)揮好合作人會議、管理委員會和監(jiān)督委員會等機構(gòu)的作用，健全完善議事決事制度。不斷健全完善人員培養(yǎng)和晉升制度、內(nèi)部分配等核心制度，最大限度調(diào)動公證員拓展業(yè)務(wù)的積極性。第二是保障公證文書質(zhì)量。建立嚴密的公證質(zhì)量監(jiān)管體系，在辦證環(huán)節(jié)、調(diào)查核實環(huán)節(jié)、審批環(huán)節(jié)、業(yè)務(wù)指導(dǎo)環(huán)節(jié)、質(zhì)量監(jiān)督環(huán)節(jié)、風(fēng)險評估和監(jiān)控環(huán)節(jié)設(shè)計一套成熟完備的制度，保障公證文書的質(zhì)量，力求全面降低或消除公證風(fēng)險隱患。第三是提升公證法律服務(wù)水平?？梢圆粩辔战梃b相近行業(yè)的經(jīng)驗，如律師事務(wù)所、會計師事務(wù)所甚至是管理經(jīng)驗先進的公司企業(yè)等，最終實現(xiàn)一種產(chǎn)權(quán)關(guān)系清晰、內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)規(guī)范、法律責(zé)任承擔(dān)明晰的公證機構(gòu)體制形式。

三是發(fā)揮示范引領(lǐng)作用。合作制公證機構(gòu)是公證改革的試驗田和排頭兵，肩負著為公證體制改革機制創(chuàng)新提供借鑒經(jīng)驗，發(fā)揮示范引領(lǐng)作用的重任。應(yīng)帶頭落實司法部關(guān)于公證“放管服”改革的工作部署，在推動公證減證便民、創(chuàng)新服務(wù)模式、拓寬服務(wù)領(lǐng)域等方面作出表率。如暢通申辦公證渠道、加大主動調(diào)查核實力度，積極創(chuàng)設(shè)與群眾需求、社會經(jīng)濟發(fā)展需求相適應(yīng)的公證模式，切實解決群眾辦證難、辦證慢、多頭跑、來回跑等問題。

改革是新時代永遠的主旋律。希望能通過加快推進合作制公證機構(gòu)試點工作，加大公證機構(gòu)體制的改革力度，激發(fā)活力，全面提升公證服務(wù)水平，從而更好地滿足人民群眾的公證法律服務(wù)需求，促進公證事業(yè)健康、持續(xù)、穩(wěn)定的發(fā)展。