統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型化研究

黨的十九屆三中全會(huì)對(duì)深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革作出部署，出臺(tái)了《中共中央關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》(以下簡(jiǎn)稱《決定》)和《深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革方案》(以下簡(jiǎn)稱《方案》)。新形勢(shì)下黨和國(guó)家的機(jī)構(gòu)改革，是改革開放以來歷次機(jī)構(gòu)改革中力度最大、范圍最廣、影響最深的。此次機(jī)構(gòu)改革，特別是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，給理論界和實(shí)務(wù)界都帶來許多挑戰(zhàn)。如黨政機(jī)構(gòu)合并設(shè)立后，黨的機(jī)構(gòu)實(shí)際承擔(dān)并行使著一定的行政職能，這在理論上如何回應(yīng)？對(duì)此，學(xué)界已經(jīng)有不少人嘗試從理論上作出回應(yīng)，主要有“主體”和“行為”兩種類型的理論回應(yīng)。

先看主體方面的理論回應(yīng)。不少學(xué)者認(rèn)為，應(yīng)以傳統(tǒng)的“訴訟主體模式”的行政主體理論為基點(diǎn)進(jìn)行革新，并提出“公法主體說”、“職責(zé)轉(zhuǎn)移說”和“治理主體模式”等理論。其中，公法主體說強(qiáng)調(diào)以“公法主體”概念代替行政主體，以包容黨的組織(1)姬亞平《機(jī)構(gòu)改革對(duì)行政復(fù)議與訴訟的新要求》，《人民法治》2018年第3-4月號(hào)，第48頁(yè)。；“職責(zé)轉(zhuǎn)移說”指行政復(fù)議與應(yīng)訴的職責(zé)應(yīng)隨著機(jī)構(gòu)的變更而轉(zhuǎn)移；“治理主體模式”理論強(qiáng)調(diào)將社會(huì)行政主體和黨政協(xié)同主體囊括在行政主體之中(2)喻少如、劉文凱《黨政機(jī)構(gòu)合署合設(shè)與行政主體理論的發(fā)展》，《南京社會(huì)科學(xué)》2019年第4期，第103頁(yè)。。此種理論回應(yīng)將統(tǒng)籌設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu)邏輯預(yù)設(shè)為一種行政主體，并以此作為研究的出發(fā)點(diǎn)，強(qiáng)調(diào)改造現(xiàn)有行政主體理論，從而適應(yīng)所謂“實(shí)踐”的需要。該理論一方面是邏輯上不自洽，對(duì)于機(jī)構(gòu)改革之后的特定機(jī)構(gòu)性質(zhì)為何，只有經(jīng)過系統(tǒng)的研究論證之后，才能判斷其是否為行政主體，而不是在研究的起點(diǎn)上就認(rèn)定其為行政主體；另一方面，如果要改造現(xiàn)有行政主體理論并試圖在理論界和實(shí)務(wù)界都獲得一致認(rèn)可，是很難實(shí)現(xiàn)的。

再看行為方面的理論回應(yīng)。有學(xué)者立足于“黨務(wù)”與“政務(wù)”之分，認(rèn)為黨組織只能處理黨務(wù)，在處理政務(wù)時(shí)仍需以行政機(jī)關(guān)的名義作出(3)王歡《論黨政合署在行政法中的融入》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期，第157頁(yè)。。此外，也有學(xué)者認(rèn)為應(yīng)將行為從“政治決策”與“法律執(zhí)行”兩個(gè)層面來進(jìn)行區(qū)分，凡是政治決策的行為即應(yīng)認(rèn)定為黨的機(jī)構(gòu)，凡是法律執(zhí)行即可認(rèn)定為行政機(jī)構(gòu)(4)林鴻潮《黨政機(jī)構(gòu)融合與行政法的回應(yīng)》，《當(dāng)代法學(xué)》2019年第4期，第57頁(yè)。。該理論回應(yīng)存在兩個(gè)方面的問題。一方面，該理論回應(yīng)避開了針對(duì)行為主體性質(zhì)的討論，而只思考某一主體行為的性質(zhì)，以及通過具體行為的表現(xiàn)來判斷行為主體的性質(zhì)，有邏輯順序顛倒和循環(huán)論證之嫌。正常的論證邏輯應(yīng)是先從主體入手，去認(rèn)識(shí)特定行為的主體性質(zhì)為何，再根據(jù)主體性質(zhì)去判斷行為的性質(zhì)。如果只通過特定行為來判斷主體的性質(zhì)，無(wú)疑是邏輯顛倒。同時(shí)，先以行為的性質(zhì)來判斷行為主體的性質(zhì)，再以行為主體的性質(zhì)來判斷行為的性質(zhì)，就陷入了循環(huán)論證的圈套。另一方面，此種理論回應(yīng)以“權(quán)力要素”為標(biāo)準(zhǔn)，區(qū)分“黨務(wù)”與“政務(wù)”，或者是區(qū)分“政治決策”與“法律執(zhí)行”，在實(shí)踐中缺乏可行性。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。在統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)下，有的黨政機(jī)構(gòu)高度融合，黨務(wù)政務(wù)的界限本來就很模糊，二者之間從來都不是非此即彼的關(guān)系。中國(guó)共產(chǎn)黨是唯一執(zhí)政黨、領(lǐng)導(dǎo)黨，而黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，自然也是領(lǐng)導(dǎo)政務(wù)的，所以黨務(wù)與政務(wù)之分實(shí)在是無(wú)從落實(shí)，“政治決策”與“法律執(zhí)行”的區(qū)分就更難以實(shí)現(xiàn)了。

以上理論回應(yīng)為解決黨政機(jī)構(gòu)改革后出現(xiàn)的問題提供了有益的思考路徑，但也都不同程度地存在不足，仍需要進(jìn)一步厘清統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型化問題。從根本上講，問題產(chǎn)生的原因在于對(duì)統(tǒng)籌設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu)的性質(zhì)認(rèn)識(shí)不清，這又主要是由于對(duì)統(tǒng)籌設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu)的類型認(rèn)識(shí)不清。因此，要解決該問題，必須要回到統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型及性質(zhì)的認(rèn)識(shí)上來，只有在厘清類型和性質(zhì)的基礎(chǔ)上，才能進(jìn)一步思考對(duì)具體制度的回應(yīng)，準(zhǔn)確把握統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。

一 統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型

《決定》中明確指出“統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)”，“黨的有關(guān)機(jī)構(gòu)可以同職能相近、聯(lián)系緊密的其他部門統(tǒng)籌設(shè)置，實(shí)行合并設(shè)立或合署辦公”。基于此，對(duì)統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)有廣義和狹義兩種不同理解。狹義的觀點(diǎn)認(rèn)為，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)就是指合并設(shè)立和合署辦公兩種類型；而廣義的觀點(diǎn)認(rèn)為，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)包含了多種類型，合并設(shè)立與合署辦公只是其中的一部分。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的目的在于堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，科學(xué)設(shè)定黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)，準(zhǔn)確定位、合理分工、增強(qiáng)合力，防止機(jī)構(gòu)重疊、職能重復(fù)、工作重合。而合并設(shè)立與合署辦公不過是為了實(shí)現(xiàn)機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)而采取的具體機(jī)構(gòu)設(shè)置形式，其他的形式如“職責(zé)劃入”、“歸口管理”等形式的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也應(yīng)屬于統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的范圍。故相較而言，廣義的理解更為準(zhǔn)確。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)涉及到組織、宣傳、統(tǒng)戰(zhàn)等多個(gè)方面，也存在并入、劃入、合署等多種形式，還有加掛牌子、保留牌子、實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子等不同外在形式變化。要厘清統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型，我們必須回答以下問題：統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)有哪些類型？機(jī)構(gòu)并入、職責(zé)劃入、合署辦公等形式之間有什么區(qū)別？加掛牌子、保留牌子、實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子等外在形式變化存在哪些差異？

(一)統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)類型的區(qū)分

對(duì)統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)類型的區(qū)分，有學(xué)者將“黨政合署”的主要類型總結(jié)為“一般合署型”、“機(jī)構(gòu)并入型”、“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”、“職責(zé)劃入型”四種類型(5)曹舒《黨政合署體制下黨的工作機(jī)關(guān)行政法律責(zé)任探析》，《理論導(dǎo)刊》2018年第12期，第30-31頁(yè)。。該種觀點(diǎn)的實(shí)質(zhì)是混淆了“合并設(shè)立”與“合署辦公”之間的差異，將不同類型的黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌設(shè)置均歸類于黨政合署之下，顯然有誤。統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的核心問題是如何加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，即如何實(shí)現(xiàn)和完善黨對(duì)政的領(lǐng)導(dǎo)，本質(zhì)是處理和優(yōu)化黨政之間的關(guān)系問題。因此，在黨和政的二元設(shè)置之外，強(qiáng)調(diào)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo),是為加強(qiáng)和完善黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、建立健全黨對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制而設(shè)置協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型機(jī)構(gòu)。同時(shí)，在黨和政的二元設(shè)置中，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)存在邏輯上的三種可能性：黨政合一、黨政分開和黨政融合。在黨政合一的邏輯之下統(tǒng)籌設(shè)置的是“黨政合一型”機(jī)構(gòu)，此種機(jī)構(gòu)或者是原已設(shè)置，或是在此次機(jī)構(gòu)改革中新設(shè)。在黨政分開的邏輯之下統(tǒng)籌設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu)，以黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的不同關(guān)系，可區(qū)分為“合署辦公型”機(jī)構(gòu)與“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)。在黨政融合邏輯之下統(tǒng)籌設(shè)置的黨政機(jī)構(gòu)，按照融合的程度可區(qū)分為“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)與“合并設(shè)立型”機(jī)構(gòu)。所以，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型總結(jié)起來有“協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”、“黨政合一型”、“合署辦公型”、“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”、“職責(zé)劃入型”、“合并設(shè)立型”六種具體類型，其中的“合并設(shè)立型”機(jī)構(gòu)又可以細(xì)分為“新設(shè)合并型”機(jī)構(gòu)及“吸收合并型”機(jī)構(gòu)。

(二)不同類型機(jī)構(gòu)設(shè)置的具體內(nèi)涵

1.“協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”機(jī)構(gòu)

“協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”機(jī)構(gòu)是指為形成統(tǒng)一高效的領(lǐng)導(dǎo)體制，保證黨實(shí)施集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，保證其他機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)而建立的中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)。根據(jù)《決定》，黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)在中央政治局及其常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)下開展工作，負(fù)責(zé)重大工作的頂層設(shè)計(jì)、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、整體推進(jìn)。中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)為實(shí)現(xiàn)黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，從宏觀層面來加強(qiáng)黨對(duì)深化改革、依法治國(guó)、經(jīng)濟(jì)、審計(jì)、教育等方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。正如習(xí)近平所指出的：“加強(qiáng)和優(yōu)化黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)”，“目的就是加強(qiáng)黨中央對(duì)重大工作的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，確保黨始終總攬全局、協(xié)調(diào)各方，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力”(6)習(xí)近平《關(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革決定稿和方案稿的說明》，共產(chǎn)黨員網(wǎng)，2018年4月11日發(fā)布，2020年5月20日訪問，http://news.12371.cn/2018/04/11/ARTI1523454152698258.shtml。。

2.“黨政合一型”機(jī)構(gòu)

合一型黨政關(guān)系的實(shí)質(zhì)，是黨以治理主體的方式直接介入國(guó)家治理過程，黨和政府構(gòu)成合二為一的高度融合關(guān)系(7)劉杰《黨政關(guān)系的歷史變遷與國(guó)家治理邏輯的變革》，《社會(huì)科學(xué)》2011年第12期，第6頁(yè)。。同理，“黨政合一型”機(jī)構(gòu)指的是黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)完全融為一體的情形，盡管其對(duì)外也表現(xiàn)為“一套班子、兩塊牌子”，但不同于“合署辦公型”機(jī)構(gòu)?！包h政合一型”機(jī)構(gòu)從本質(zhì)上講就是一個(gè)機(jī)構(gòu)，其在組織構(gòu)成、人員配備、職能設(shè)置等各個(gè)方面都是全然一體的?！包h政合一型”機(jī)構(gòu)有的是原已設(shè)置，如“黨和國(guó)家功勛榮譽(yù)表彰委員會(huì)”；有的是在此次機(jī)構(gòu)改革中新設(shè)的，如新組建的“中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)”，最具典型意義的“黨政合一型”機(jī)構(gòu)就是“中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)與中國(guó)共產(chǎn)黨中央軍事委員會(huì)”。根據(jù)《中華人民共和國(guó)憲法》第九十三條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)中央軍事委員會(huì)領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)武裝力量。”另一方面，根據(jù)黨管軍隊(duì)的原則，《中國(guó)共產(chǎn)黨章程》明確規(guī)定：“中國(guó)共產(chǎn)黨堅(jiān)持對(duì)人民解放軍和其他人民武裝力量的絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)。”中共中央軍事委員會(huì)是黨內(nèi)軍事領(lǐng)導(dǎo)的最高力量，其組成人員由中央委員會(huì)決定，并實(shí)行主席負(fù)責(zé)制。所以，中共中央軍事委員會(huì)也領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)的武裝力量。因此，為保證中央層級(jí)軍事領(lǐng)導(dǎo)組織架構(gòu)的統(tǒng)一，黨的中央軍事委員會(huì)與國(guó)家的中央軍事委員會(huì)是完全合為一體、高度融合的關(guān)系。此外，國(guó)務(wù)院臺(tái)灣辦公室與中共中央臺(tái)灣辦公室、國(guó)家互聯(lián)網(wǎng)信息辦公室與中央網(wǎng)絡(luò)安全和信息化委員會(huì)辦公室，雖是一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子，但都屬于“黨政合一型”機(jī)構(gòu)。

3.黨政分開邏輯下的機(jī)構(gòu)設(shè)置

黨政分開邏輯下的機(jī)構(gòu)設(shè)置，是指黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)在性質(zhì)上完全分開的設(shè)置類型。盡管黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間存在一定的交叉融合，但從屬性上講二者是截然分開的。以黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的不同關(guān)系為標(biāo)準(zhǔn)，可以分為“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”與“合署辦公型”兩種類型的機(jī)構(gòu)設(shè)置。

(1)“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)

“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)是指為避免政出多門、職責(zé)不明、推諉扯皮的現(xiàn)象，提高治理效能，堅(jiān)持“一類事項(xiàng)、一個(gè)部門”的原則(8)所謂“一類事項(xiàng)、一個(gè)部門”的原則是指為避免黨政機(jī)構(gòu)之間職責(zé)重疊、交叉分散、政出多門、效率低下的現(xiàn)象，而堅(jiān)持同一類事項(xiàng)由一個(gè)部門統(tǒng)籌的原則。，將原屬于政府管理的職能部門歸口黨中央職能部門管理的情形。但黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)不是合署辦公，不在同一地點(diǎn)辦公?！皻w口領(lǐng)導(dǎo)”最大的特點(diǎn)就是在黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)之間實(shí)現(xiàn)職能的轉(zhuǎn)移，優(yōu)化組織機(jī)構(gòu)職能，卻又在組織機(jī)構(gòu)的設(shè)置上保留原來的狀態(tài)，與“管理調(diào)整”相同。如《方案》將國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)歸口中央統(tǒng)戰(zhàn)部領(lǐng)導(dǎo)，國(guó)家民族事務(wù)委員會(huì)仍舊是國(guó)務(wù)院的組成部門；組建中央廣播電視總臺(tái)，歸口中央宣傳部領(lǐng)導(dǎo)，卻仍作為國(guó)務(wù)院直屬事業(yè)單位。所以，“歸口管理”或“管理調(diào)整”都只是機(jī)構(gòu)職能管理的移轉(zhuǎn)而不改變機(jī)構(gòu)本身的性質(zhì)。

(2)“合署辦公型”機(jī)構(gòu)

按照通俗的理解，“合署辦公型”機(jī)構(gòu)即是指“一套班子、兩塊牌子”?！耙惶装嘧印睆?qiáng)調(diào)人事、組織、機(jī)制上的“合署”；“兩塊牌子”突出多個(gè)機(jī)構(gòu)之間因性質(zhì)不同又不適宜進(jìn)行合并，只能“合署”(9)翟志勇《監(jiān)察委員會(huì)與“八二憲法”體制的重塑》，《環(huán)球法律評(píng)論》2017年第2期，第106頁(yè)。。但是，此種直觀的理解并不準(zhǔn)確。在諸種類型中，“職責(zé)劃入型”和“合并設(shè)立型”都體現(xiàn)為“一套班子、兩塊牌子”。也有學(xué)者認(rèn)為“合署辦公”指兩個(gè)具有不同編制、職責(zé)的黨政機(jī)構(gòu)由于工作對(duì)象、工作性質(zhì)相近或其他原因而在同一地點(diǎn)辦公的情形(10)江雪薇《黨政機(jī)關(guān)合署辦公體制的探索與思考》，《世紀(jì)橋》2019年第9期，第64頁(yè)。。但現(xiàn)在合署辦公的機(jī)構(gòu)在機(jī)構(gòu)編制上并不是完全分開的，相反是高度融合的，所以此種理解也不完全準(zhǔn)確。所謂“合署辦公”指的是兩個(gè)或兩個(gè)以上性質(zhì)不同、職能相近的黨政機(jī)構(gòu)基于提高工作效率需要而在同一地點(diǎn)辦公的情形。其性質(zhì)不同則不適宜簡(jiǎn)單合并；職能相近，合署辦公又是提升效能、形成合力的自然選擇(11)徐理響《現(xiàn)代國(guó)家治理中的合署辦公體制探析——以紀(jì)檢監(jiān)察合署辦公為例》，《求索》2015年第8期，第12頁(yè)。?！昂鲜疝k公型”機(jī)構(gòu)以黨的紀(jì)律檢查委員會(huì)與監(jiān)察委員會(huì)合署辦公最為典型。二者在機(jī)構(gòu)編制上是高度合一的關(guān)系，但二者在性質(zhì)上卻是截然分開的，在行使僅有監(jiān)察委員會(huì)享有的職權(quán)時(shí)，只能以監(jiān)察委員會(huì)的名義作出。

“合署辦公型”機(jī)構(gòu)與“歸口管理型”機(jī)構(gòu)之間的不同在于黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間的關(guān)系不同。一方面，歸口管理中黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間是管理者與被管理者的關(guān)系，是上下級(jí)之間的關(guān)系；而合署辦公是兩個(gè)完全平行的機(jī)構(gòu)，不存在管理與被管理的上下級(jí)的關(guān)系。另一方面，歸口管理不改變?cè)瓩C(jī)構(gòu)歸屬，也不要求在同一地點(diǎn)辦公；而合署辦公的兩個(gè)機(jī)構(gòu)要求在同一地點(diǎn)辦公、掛兩塊牌子?！昂鲜疝k公型”機(jī)構(gòu)也與“黨政合一型”機(jī)構(gòu)下的“一套班子、兩塊牌子”不同，前者是多個(gè)機(jī)構(gòu)的合署，而后者從機(jī)構(gòu)建立起就是機(jī)構(gòu)合一、編制合一、職能合一。此外，它與“職責(zé)劃入型”、“合并設(shè)立型”也不同。合署辦公的兩個(gè)機(jī)關(guān)因?yàn)樵跈C(jī)構(gòu)性質(zhì)上是相互獨(dú)立的，具體承擔(dān)不同的職責(zé)，其對(duì)外需要根據(jù)具體情況的不同，以兩個(gè)不同的機(jī)關(guān)名義行使不同職權(quán)(12)張力《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的標(biāo)準(zhǔn)：功能、問題與重構(gòu)》，《政治與法律》2018年第8期，第73頁(yè)。。而“職責(zé)劃入型”、“合并設(shè)立型”的黨政機(jī)構(gòu)，雖同樣是兩塊牌子，但實(shí)質(zhì)上卻是一個(gè)機(jī)構(gòu)，其由劃入、并入后的一個(gè)機(jī)構(gòu)來承擔(dān)相應(yīng)職能，并且在邏輯上可只以一個(gè)機(jī)構(gòu)的名義來對(duì)外發(fā)布決定、命令。

4.黨政融合邏輯下的機(jī)構(gòu)設(shè)置

(1)“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)

“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)是指為加強(qiáng)黨中央職能部門對(duì)某一方面事務(wù)的統(tǒng)一管理，優(yōu)化職能設(shè)置，而將原屬于政府部門管理的部分職責(zé)劃入黨中央職能部門的情形?！奥氊?zé)劃入型”機(jī)構(gòu)通常伴隨著機(jī)構(gòu)對(duì)外“加掛牌子”。如《方案》明確，為了加強(qiáng)中央宣傳部對(duì)新聞出版工作和電影工作的統(tǒng)一管理，將國(guó)家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)和電影管理職責(zé)劃入中央宣傳部，同時(shí)，中央宣傳部對(duì)外加掛國(guó)家新聞出版署、國(guó)家版權(quán)局和國(guó)家電影局的牌子?！奥氊?zé)劃入型”機(jī)構(gòu)與“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)相似，二者都是在黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)之間管理職責(zé)的轉(zhuǎn)移。但二者之間也各不相同，職責(zé)劃入一般是原機(jī)構(gòu)部分職責(zé)的移轉(zhuǎn)，而歸口領(lǐng)導(dǎo)是整個(gè)機(jī)構(gòu)管理職責(zé)的全部移轉(zhuǎn)。并且，職責(zé)劃入之后，黨的機(jī)構(gòu)增加了原來沒有的行政管理職能，需要對(duì)外加掛牌子，而歸口領(lǐng)導(dǎo)不改變?cè)瓩C(jī)構(gòu)的組織歸屬，不需要“加掛牌子”或“保留牌子”。

(2)“合并設(shè)立型”機(jī)構(gòu)

“合并設(shè)立”是指兩個(gè)或兩個(gè)以上的黨政機(jī)關(guān)由于其工作性質(zhì)、工作內(nèi)容、工作對(duì)象的相似性或相關(guān)性，而將其重新整合成一個(gè)具有獨(dú)立法律人格的機(jī)關(guān)(13)王歡《論黨政合署在行政法中的融入》，《吉林大學(xué)社會(huì)科學(xué)學(xué)報(bào)》2019年第3期，第151頁(yè)。?！昂喜⒃O(shè)立型”機(jī)構(gòu)又可以分為“新設(shè)合并”和“吸收合并”兩種類型。第一，“新設(shè)合并”指的是原有的兩個(gè)或者兩個(gè)以上機(jī)構(gòu)合并之后成為一個(gè)新機(jī)構(gòu)，而原機(jī)構(gòu)在組織法上消滅的情形。如《方案》中將中央黨校和國(guó)家行政學(xué)院的職責(zé)整合，組成新的中央黨校(國(guó)家行政學(xué)院)。第二，“吸收合并”是指將原機(jī)構(gòu)直接并入已有機(jī)構(gòu)，主要體現(xiàn)為將原國(guó)家機(jī)構(gòu)并入黨中央職能部門，由黨中央職能部門承擔(dān)相關(guān)職責(zé)，并對(duì)外保留牌子的情形。因此，“吸收合并”又被稱為“機(jī)構(gòu)并入”。如《方案》將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，對(duì)外保留國(guó)家公務(wù)員局的牌子；將國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室并入中央統(tǒng)戰(zhàn)部，并保留國(guó)家宗教事務(wù)局、國(guó)務(wù)院僑務(wù)辦公室的牌子。所以，有學(xué)者認(rèn)為“合并之后僅有一個(gè)機(jī)關(guān)和一塊牌子”(14)陳征《黨政機(jī)關(guān)合并合署與行政活動(dòng)的合法化水平》，《法學(xué)評(píng)論》2019年第3期，第27頁(yè)。的理解并不準(zhǔn)確。此外，“合并設(shè)立型”機(jī)構(gòu)與“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)的差別在于融合的程度不同。無(wú)論是“新設(shè)合并”還是“吸收合并”，“合并設(shè)立”都表現(xiàn)為一個(gè)完整機(jī)構(gòu)的整體轉(zhuǎn)隸，是機(jī)構(gòu)與機(jī)構(gòu)間的整體融合；而“職責(zé)劃入”只涉及某部分管理職責(zé)的轉(zhuǎn)移，只是部分職責(zé)的融合，而非整個(gè)機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸。

(三)多塊牌子認(rèn)識(shí)的厘清

統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的多種類型之中，“黨政合一型”、“吸收合并型”、“職責(zé)劃入型”、“合署辦公型”等類型的機(jī)構(gòu)都表現(xiàn)為“一套班子、兩塊牌子”?！奥氊?zé)劃入型”機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為加掛牌子，“吸收合并型”機(jī)構(gòu)表現(xiàn)為保留牌子，“新設(shè)合并型”機(jī)構(gòu)與“合署辦公型”機(jī)構(gòu)是“實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”。那此處的“保留牌子、加掛牌子、實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”等外觀究竟有什么差異？理解這種差異，至少要回答三個(gè)問題：一是為什么要有兩塊牌子？二是“保留牌子、加掛牌子”有什么意義和作用？三是“保留牌子、加掛牌子”可能往什么方向發(fā)展？

首先，“兩塊牌子”是基于機(jī)構(gòu)調(diào)整后權(quán)力關(guān)系變化協(xié)調(diào)銜接的需要而產(chǎn)生的。“加掛牌子”是因?yàn)辄h的機(jī)構(gòu)增加了原不屬于黨的機(jī)構(gòu)的職能，為與國(guó)家法秩序相統(tǒng)一，在行使相應(yīng)職責(zé)時(shí)增加的牌子。而“保留牌子”是因原國(guó)家機(jī)構(gòu)整體并入黨的機(jī)構(gòu)后，黨的機(jī)構(gòu)在一定時(shí)期內(nèi)基于身份轉(zhuǎn)換銜接的必要，在履行相關(guān)職責(zé)時(shí)對(duì)外保留原國(guó)家機(jī)構(gòu)的牌子?！皩?shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”是因?yàn)樵瓉淼亩鄠€(gè)機(jī)構(gòu)融為一體或者在同一地點(diǎn)辦公，自然地承繼了原來多個(gè)機(jī)構(gòu)的牌子，既不是加掛，也不是保留。此種“加掛牌子”、“保留牌子”所體現(xiàn)出來的吸收邏輯——加掛牌子是黨的機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)部分職能的吸收，保留牌子是黨的機(jī)構(gòu)對(duì)行政機(jī)構(gòu)整體的吸收——不同于“新設(shè)合并”、“合署辦公”的并列邏輯?！靶略O(shè)合并”是多個(gè)機(jī)構(gòu)融合成一個(gè)新的機(jī)構(gòu)，故新的機(jī)構(gòu)自然而然地繼承了原多個(gè)機(jī)構(gòu)的多塊牌子?！昂鲜疝k公”是多個(gè)機(jī)構(gòu)在內(nèi)部組織及人員上的交叉融合配置，但其在法律屬性上仍是相互獨(dú)立、互相并列的關(guān)系。吸收邏輯體現(xiàn)出一種主次關(guān)系，并列邏輯則沒有主次之別。

其次，“保留牌子”、“加掛牌子”的作用主要體現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是滿足機(jī)構(gòu)調(diào)整后權(quán)力關(guān)系變化協(xié)調(diào)銜接的需要，確?，F(xiàn)有法律秩序框架下的統(tǒng)一；二是保留有關(guān)機(jī)構(gòu)以國(guó)家機(jī)關(guān)名義開展“對(duì)外”交往的職能。但在地方上類似機(jī)構(gòu)的設(shè)置中，“對(duì)外”交往的職能并非必要，它完全可以黨委職能部門的名義進(jìn)行“對(duì)外交往”。如此，這里的“牌子”更多的是一種象征性的存在。從這一意義上講，所謂的牌子——無(wú)論是加掛抑或保留——都具有過渡性質(zhì)，經(jīng)過長(zhǎng)時(shí)間的實(shí)踐和理論發(fā)展，可能會(huì)把牌子直接去掉。恰如學(xué)者所言：“‘對(duì)外保留牌子’可能只是過渡階段，時(shí)機(jī)成熟時(shí)該‘牌子’可能被摘掉?！?15)劉權(quán)《黨政機(jī)關(guān)合署辦公的反思與完善》，《行政法學(xué)研究》2018年第5期，第40頁(yè)。以上四種類型的“一個(gè)機(jī)構(gòu)、兩塊牌子”之間的異同可總結(jié)如表1。

表1 統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)四種類型比較

二 不同類型機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定

在統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型化基礎(chǔ)上，我們要進(jìn)一步分析不同類型機(jī)構(gòu)的性質(zhì)問題。關(guān)于機(jī)構(gòu)的性質(zhì)認(rèn)定有三種，即黨的機(jī)構(gòu)、國(guó)家機(jī)構(gòu)、既是黨的機(jī)構(gòu)又是國(guó)家機(jī)構(gòu)。在現(xiàn)行的法律秩序下，國(guó)家機(jī)構(gòu)又可區(qū)分為立法(人大)、軍事、行政(政府)、監(jiān)察和司法五類法律主體。同時(shí)，在諸種類型的機(jī)構(gòu)中，有部分類型的機(jī)構(gòu)性質(zhì)易于識(shí)別，在實(shí)務(wù)中也不會(huì)造成認(rèn)識(shí)上的混亂。如“黨政合一型”機(jī)構(gòu)(包括新設(shè)合并型機(jī)構(gòu))、“合署辦公型”機(jī)構(gòu)都具有黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)雙重屬性；“協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”機(jī)構(gòu)是黨中央決策議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)，具有黨的機(jī)構(gòu)的單一屬性；“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)不改變?cè)瓏?guó)家機(jī)構(gòu)的屬性。因此，在諸種類型的機(jī)構(gòu)中，較難識(shí)別性質(zhì)、同時(shí)又給實(shí)務(wù)帶來挑戰(zhàn)的機(jī)構(gòu)類型，主要是“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)與“吸收合并型”機(jī)構(gòu)。

(一)準(zhǔn)確認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)性質(zhì)的關(guān)鍵

有學(xué)者指出，合署合并的黨政機(jī)構(gòu)對(duì)外作出影響相對(duì)人利益的行政行為時(shí)，須以行政主體的名義、按法定程序進(jìn)行(16)秦前紅、陳家勛《黨政機(jī)構(gòu)合署合并改革的若干問題研究》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2018年第4期，第83頁(yè)。。換言之，在職責(zé)劃入、吸收合并的情況下，有關(guān)黨的組織在行使特定行政職權(quán)時(shí)，仍然應(yīng)以“牌子”的名義行權(quán)。從應(yīng)然狀態(tài)來講，我們不得不承認(rèn)這一觀點(diǎn)是正確的，也是目前為止最好的解決辦法。但從實(shí)然出發(fā)，可能實(shí)踐的發(fā)展已經(jīng)超出了此種判斷?！斗桨浮分嗅槍?duì)“職責(zé)劃入型”、“吸收合并型”機(jī)構(gòu)雖然規(guī)定了要“加掛牌子”和“保留牌子”，卻不再保留原單設(shè)的國(guó)家機(jī)構(gòu)，其具體的職責(zé)是由黨的機(jī)構(gòu)來承擔(dān)。換言之，相應(yīng)的行政管理職能本身就屬于相應(yīng)黨的機(jī)構(gòu)，而不屬于特定的“牌子”，“牌子”只是象征性的存在，以確保法秩序框架下的統(tǒng)一。在牌子之下，既沒有專門的機(jī)構(gòu)設(shè)置，也沒有相應(yīng)的領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、行政編制配置，甚至都沒有獨(dú)立的物質(zhì)財(cái)產(chǎn)基礎(chǔ)，從這個(gè)意義上講，牌子就僅僅是塊牌子而已，都不成其為機(jī)構(gòu)。因此，職責(zé)劃入、吸收合并后，黨的機(jī)構(gòu)在對(duì)外行使相應(yīng)行政職權(quán)時(shí)，并非必然地要以“牌子”的名義來行事，其完全有可能直接以自身的名義作出行政行為。如國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部后，中央組織部承擔(dān)了公務(wù)員管理方面的全部職責(zé)。機(jī)構(gòu)改革后，中央組織部發(fā)布的《公務(wù)員范圍規(guī)定》、《公務(wù)員錄用規(guī)定》、《公務(wù)員調(diào)任規(guī)定》、《公務(wù)員培訓(xùn)規(guī)定》等公務(wù)員管理有關(guān)規(guī)定，都是直接以中央組織部的名義發(fā)布，并未使用國(guó)家公務(wù)員局的牌子。又如電影管理職責(zé)劃入宣傳部后，宣傳部承擔(dān)了電影管理方面的全部職責(zé)。實(shí)踐中，有的地方就直接以宣傳部名義作出電影管理有關(guān)的具體行政行為，并未使用電影局的牌子。如2020年1月23日，武昌區(qū)委宣傳部發(fā)布《關(guān)于全區(qū)電影院暫停營(yíng)業(yè)的通知》(17)《武昌區(qū)全區(qū)電影院暫停營(yíng)業(yè)》，鳳凰網(wǎng)，2020年1月23日發(fā)布，2020年11月20日訪問，http://ent.ifeng.con/c7tT2J5VBOkR。；2020年8月14日，中共陸豐市委宣傳部發(fā)布《關(guān)于我市電影院暫停營(yíng)業(yè)的緊急通知》(18)《陸豐緊急通知：全市電影院暫停營(yíng)業(yè)》，搜狐網(wǎng)，2020年8月15日發(fā)布，2020年11月20日訪問，http://www.sohu.com/a/413327109_120152148。；等等。由此可見，機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)定的關(guān)鍵在于職責(zé)劃入、吸收合并后黨的機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)行政管理職能、行使行政職權(quán)的情形下性質(zhì)如何認(rèn)定，而不是在于“牌子”的認(rèn)定。

(二)機(jī)構(gòu)改革的原因及合法性分析

因?yàn)榇朔N法律性質(zhì)識(shí)別的難題是因機(jī)構(gòu)改革產(chǎn)生的，所以我們需要重新認(rèn)識(shí)機(jī)構(gòu)改革的兩個(gè)基本問題：一是機(jī)構(gòu)改革的原因；二是機(jī)構(gòu)改革的合法性問題。

第一，機(jī)構(gòu)改革的原因?！稕Q定》指出涉及黨政機(jī)構(gòu)改革的突出原因是：“一些領(lǐng)域黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置和職能配置還不夠健全有力，保障黨的全面領(lǐng)導(dǎo)、推進(jìn)全面從嚴(yán)治黨的體制機(jī)制有待完善；一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出?！笨梢姡瑱C(jī)構(gòu)改革的主要目的在于加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，解決黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)的問題。

第二，機(jī)構(gòu)改革的合法性依據(jù)。任何國(guó)家機(jī)構(gòu)的設(shè)立、裁撤、合并、分立,都應(yīng)該有相應(yīng)的法律依據(jù),要于法有據(jù)，符合組織法定的基本原則(19)郭輝《黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的內(nèi)在邏輯》，《人民法治》2018年第3-4月號(hào)，第34頁(yè)。。根據(jù)《國(guó)務(wù)院組織法》規(guī)定，國(guó)務(wù)院各部、各委員會(huì)的設(shè)立、撤銷或者合并，經(jīng)總理提出，由全國(guó)人民代表大會(huì)決定。改革開放以來的40多年時(shí)間里，我國(guó)共經(jīng)歷了8次機(jī)構(gòu)改革，除1982年機(jī)構(gòu)改革是全國(guó)人大常委會(huì)作出決定外，其后的七次機(jī)構(gòu)改革都是全國(guó)人大以“決定”的形式實(shí)施的。由此可見，歷次機(jī)構(gòu)改革的合法性都來源于全國(guó)人大的決定。但《國(guó)務(wù)院組織法》對(duì)國(guó)務(wù)院其他機(jī)構(gòu)的調(diào)整和設(shè)置，則未作明確規(guī)定。而全國(guó)人大批準(zhǔn)的《國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》最后明確規(guī)定：“國(guó)務(wù)院組成部門以外的國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的調(diào)整和設(shè)置，將由新組成的國(guó)務(wù)院審查批準(zhǔn)?！币虼耍瑖?guó)務(wù)院組成部門以外的國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的調(diào)整和設(shè)置，均由國(guó)務(wù)院審查批準(zhǔn)，這一方面來自《國(guó)務(wù)院組織法》未作規(guī)定的消極授權(quán)，另一方面來自全國(guó)人大“決定”的積極授權(quán)。隨后，國(guó)務(wù)院下發(fā)了兩個(gè)關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的文件《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》(20)《國(guó)務(wù)院關(guān)于機(jī)構(gòu)設(shè)置的通知》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2018年1月24日發(fā)布，2020年4月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277121.htm。和《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》(21)《國(guó)務(wù)院關(guān)于部委管理的國(guó)家局設(shè)置的通知》，中華人民共和國(guó)中央人民政府網(wǎng)，2018年3月24日發(fā)布，2020年4月15日訪問，http://www.gov.cn/zhengce/content/2018-03/24/content_5277123.htm。(以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)通知”)。在“兩個(gè)通知”中，對(duì)職責(zé)劃入和吸收合并都作了規(guī)定，指出：“國(guó)家新聞出版署(國(guó)家版權(quán)局)在中央宣傳部加掛牌子，由中央宣傳部承擔(dān)相關(guān)職責(zé)?！薄皣?guó)家公務(wù)員局在中央組織部加掛牌子，由中央組織部承擔(dān)相關(guān)職責(zé)?！币虼?，職責(zé)劃入與吸收合并是通過國(guó)務(wù)院審查批準(zhǔn)并下發(fā)文件的形式獲得合法性依據(jù)的，而國(guó)務(wù)院又是通過《國(guó)務(wù)院織法》的消極授權(quán)和全國(guó)人大的積極授權(quán)獲得合法性依據(jù)的。所以，職責(zé)劃入與吸收合并后的黨的機(jī)關(guān)承擔(dān)相應(yīng)行政管理職能具有合法性依據(jù)，符合組織法定的基本原則。

此外，應(yīng)注意“兩個(gè)通知”將職責(zé)劃入與吸收合并統(tǒng)一表述為“在黨的機(jī)構(gòu)加掛牌子，由黨的機(jī)構(gòu)承擔(dān)職責(zé)”。此種表述非常不清晰，其與《方案》規(guī)定不完全一致，并未明確“原國(guó)家局”是否保留，也未明確是否列入國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)。從“兩個(gè)通知”的內(nèi)容來看，凡是屬于國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的，均已在通知中明確列出。而“兩個(gè)通知”在文件中每一種類型機(jī)構(gòu)設(shè)置的末段規(guī)定，只是對(duì)于有關(guān)機(jī)構(gòu)加掛或保留牌子的情況說明，非為對(duì)所屬機(jī)構(gòu)的補(bǔ)充規(guī)定。因此，文件未將職責(zé)劃入與機(jī)構(gòu)并入明確列為國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)，就意味著其不再是國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)。

(三)兩種類型機(jī)構(gòu)性質(zhì)的認(rèn)定

根據(jù)學(xué)界通說，“行政主體”是指具有行政權(quán)能,能以自己的名義運(yùn)用行政權(quán)力,并獨(dú)立承擔(dān)相應(yīng)法律責(zé)任的組織(22)周佑勇《行政法原論》，北京大學(xué)出版社2018年第3版，第103頁(yè)。。成為行政主體，至少要符合三方面的要件：享有國(guó)家行政權(quán)力、以自己的名義從事行政管理活動(dòng)和獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任。首先，一般而言，黨組織只能處理黨務(wù)，而不能直接行使國(guó)家公權(quán)力，不能行使行政職權(quán)。但職責(zé)劃入、吸收合并后，黨的機(jī)構(gòu)承擔(dān)相應(yīng)的行政職能、享有特定的行政職權(quán)，是具有明確的法律依據(jù)、來源的，符合組織法定的基本原則。其次，黨的機(jī)構(gòu)在承擔(dān)行政職能、享有行政職權(quán)后，可以自己的名義直接作出行政行為。最后，在判斷能否獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任這一問題上，通說采取的是“財(cái)產(chǎn)獨(dú)立”的標(biāo)準(zhǔn)，即只要該機(jī)構(gòu)具有獨(dú)立的財(cái)政撥款，就應(yīng)當(dāng)視為是具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任能力的機(jī)構(gòu)(23)江必新《中國(guó)行政訴訟制度之發(fā)展》，金城出版社2001年第1版，第162頁(yè)。。而黨的機(jī)構(gòu)作為實(shí)體部門，有專門的機(jī)構(gòu)編制、領(lǐng)導(dǎo)職數(shù)、預(yù)算經(jīng)費(fèi)，具有獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的能力。因此，以上三個(gè)條件均是職責(zé)劃入、吸收合并后黨的機(jī)構(gòu)所具備的，我們應(yīng)將其納入行政主體的范圍。同時(shí)，這也符合機(jī)構(gòu)改革的原意，既加強(qiáng)了黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，又實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致。如果認(rèn)為黨的機(jī)構(gòu)不具有行政主體的性質(zhì)，卻又承擔(dān)了相應(yīng)的行政管理職責(zé)，而所劃入、并入的機(jī)構(gòu)仍舊是國(guó)務(wù)院所屬機(jī)構(gòu)的話，那“黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題”就仍未得到解決。

實(shí)質(zhì)上，中國(guó)共產(chǎn)黨在我國(guó)一直直接行使著一部分重要的國(guó)家公權(quán)力，例如軍事統(tǒng)率權(quán)、制度創(chuàng)立權(quán)、決策權(quán)等(24)匡克《論法治國(guó)家與黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化》，《社會(huì)科學(xué)》1999年第7期，第26頁(yè)。。如《中國(guó)共產(chǎn)黨黨組工作條例(試行)》規(guī)定，黨組討論和決定本單位內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置、職責(zé)、人員編制等事項(xiàng)，討論決定重大決策、重要人事任免、重大項(xiàng)目安排、大額資金使用等事項(xiàng)。全面推進(jìn)依法治國(guó)，首要的是黨要依法執(zhí)政，而黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化就是一個(gè)鮮明的發(fā)展方向。如黨對(duì)組織人事的管理是一直以來就存在的客觀事實(shí)，現(xiàn)在將國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部，中央組織部原有的人事管理職責(zé)實(shí)質(zhì)上并沒有改變，只是將原來較為隱晦、含蓄的間接領(lǐng)導(dǎo)改為直接領(lǐng)導(dǎo)。但借此實(shí)現(xiàn)了黨政機(jī)構(gòu)的組織優(yōu)化，提高了管理效能，實(shí)現(xiàn)了權(quán)責(zé)一致，更重要的是實(shí)現(xiàn)了黨的領(lǐng)導(dǎo)法治化，將黨的機(jī)構(gòu)納入到法治的框架之下，這應(yīng)該說是一種進(jìn)步。

(四)兩種機(jī)構(gòu)性質(zhì)認(rèn)定的進(jìn)一步厘清

既然職責(zé)劃入、機(jī)構(gòu)并入后，黨的機(jī)關(guān)在承擔(dān)相應(yīng)的行政職能、行使行政職權(quán)時(shí)是行政主體，那我們就需要進(jìn)一步認(rèn)識(shí)其是何種類型的行政主體以及如何來判斷其是否屬于行使行政職權(quán)的行政主體。

首先，在傳統(tǒng)的行政法理論中，對(duì)于行政主體的分類有很多，但根據(jù)行政職權(quán)的獲取方式不同，將行政主體分為職權(quán)行政主體和授權(quán)行政主體，是最重要的分類。職權(quán)行政主體隨組織的成立而自然取得行政職權(quán)，授權(quán)行政主體依法律法規(guī)特別授予而取得行政職權(quán)。對(duì)于“吸收合并型”機(jī)構(gòu)而言，盡管黨的機(jī)構(gòu)并非自成立時(shí)起就享有該行政職權(quán)，但其并入的機(jī)構(gòu)是屬于組織成立時(shí)自然取得的行政職權(quán)，在機(jī)構(gòu)并入后，黨的機(jī)構(gòu)屬于特定行政機(jī)構(gòu)職權(quán)的繼受者，在行使相應(yīng)行政職權(quán)時(shí)應(yīng)屬于職權(quán)行政主體。而“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)則有所不同，“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)僅僅是部分職責(zé)的轉(zhuǎn)隸而不涉及機(jī)構(gòu)的轉(zhuǎn)隸，其實(shí)質(zhì)是黨的機(jī)構(gòu)承擔(dān)了特定的行政職責(zé)，因而享有行政職權(quán)。可見，此種職權(quán)僅來自于法律法規(guī)的授權(quán)，而非隨組織成立而自然取得，故“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)應(yīng)屬于授權(quán)行政主體。

其次，黨的機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)的判斷。如前所述，目前學(xué)界大致有兩種標(biāo)準(zhǔn)：其一是按照牌子來認(rèn)定，使用行政機(jī)構(gòu)的牌子作出的行為即為行政行為，使用黨的機(jī)構(gòu)的牌子作出的行為即為黨務(wù)管理；其二是按照所謂的“黨務(wù)”與“政務(wù)”、“法律執(zhí)行”與“政治決策”來進(jìn)行區(qū)分。以上兩種標(biāo)準(zhǔn)或過于理想，或是過于抽象，都無(wú)法準(zhǔn)確判斷“黨的機(jī)構(gòu)何時(shí)才是行使其行政職權(quán)”。實(shí)質(zhì)上，關(guān)于黨的機(jī)構(gòu)行使行政職權(quán)的判斷，既要注重牌子的形式判斷，又要注重職權(quán)的實(shí)質(zhì)判斷。第一，先從形式上作出判斷。如果黨的機(jī)構(gòu)在行使職權(quán)時(shí)使用的是行政機(jī)構(gòu)的牌子，則該行為可以認(rèn)定為行政行為。第二，如果黨的機(jī)關(guān)不以行政機(jī)構(gòu)的牌子行事，就要進(jìn)入權(quán)力實(shí)質(zhì)的判斷。關(guān)鍵是看其所行使的職權(quán)屬于原行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，還是屬于黨的機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，如屬于原行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍，就屬于行使行政職權(quán)。原行政機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍在“三定方案”中也得到明確，通常表述為“調(diào)整后，黨的機(jī)構(gòu)在某方面的管理職責(zé)是……”。如中共中央組織部長(zhǎng)期以來都對(duì)黨和國(guó)家的干部行使管理職責(zé)，也對(duì)國(guó)家公務(wù)員間接地實(shí)施管理，但在國(guó)家公務(wù)員局并入中央組織部后，其對(duì)公務(wù)員實(shí)施的管理是直接的管理，而不論牌子為何。因此，如果中央組織部通過國(guó)家公務(wù)員局的牌子來實(shí)施直接的管理行為，則可以從形式上判斷為行政行為；如果中央組織部以自己的名義實(shí)施公務(wù)員的管理行為，就應(yīng)屬于實(shí)質(zhì)意義上的行政行為。

三 結(jié)論

全面深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革后，黨政關(guān)系發(fā)生了一系列微妙的變化，既不同于以往黨政合一、以黨代政的形態(tài)，也不同于黨政分開，而是黨政分工、統(tǒng)籌。第一，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的類型有“黨政合一型”、“協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”、“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”、“職責(zé)劃入型”、“合并設(shè)立型”、“合署辦公型”六種類型，其中“合并設(shè)立”又可以分為“新設(shè)合并”與“吸收合并”兩種類型?！皡f(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”機(jī)構(gòu)是在黨政二元設(shè)置之外的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)；在黨政二元設(shè)置之中，“合一型”機(jī)構(gòu)(包含“新設(shè)合并型”)立基于黨政合一的邏輯，“合署辦公型”機(jī)構(gòu)與“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)立基于黨政分開的邏輯，“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)與“吸收合并型”機(jī)構(gòu)立基于黨政融合的邏輯。六種不同類型的黨政機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌之間各不相同又相互聯(lián)系，共同構(gòu)成統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的整體。第二，多種類型機(jī)構(gòu)中的“一套班子、兩塊牌子”相互區(qū)別，“吸收合并型”機(jī)構(gòu)的保留牌子、“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)的加掛牌子，背后蘊(yùn)含的是一種吸收邏輯，其不同于“合署辦公型”機(jī)構(gòu)、“合一型”機(jī)構(gòu)“實(shí)行一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子”的并列邏輯。第三，就機(jī)構(gòu)的性質(zhì)而言，“黨政合一型”機(jī)構(gòu)(包括“新設(shè)合并型”機(jī)構(gòu))、“合署辦公型”機(jī)構(gòu)都具有黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)雙重屬性，“協(xié)調(diào)統(tǒng)領(lǐng)型”機(jī)構(gòu)屬于黨的機(jī)構(gòu)，而“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”機(jī)構(gòu)不改變?cè)瓏?guó)家機(jī)構(gòu)的屬性。并且在職責(zé)劃入和機(jī)構(gòu)并入后，黨的機(jī)構(gòu)在承擔(dān)特定行政職能時(shí)，宜被認(rèn)定為行政主體。所以，“職責(zé)劃入型”機(jī)構(gòu)與“吸收合并型”機(jī)構(gòu)具有黨的機(jī)構(gòu)與國(guó)家機(jī)構(gòu)雙重屬性。在《決定》中，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)被放置在“完善堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的制度”之下，加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保黨的領(lǐng)導(dǎo)更加堅(jiān)強(qiáng)有力，是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的價(jià)值取向。從“歸口領(lǐng)導(dǎo)型”逐步地轉(zhuǎn)變?yōu)椤奥氊?zé)劃入型”和“吸收合并型”，可以更好地發(fā)揮黨的職能部門作用，這可能是統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)的發(fā)展方向。

黨的領(lǐng)導(dǎo)不僅僅是路線、方針、政策上的領(lǐng)導(dǎo)，更是政治、思想、組織上的領(lǐng)導(dǎo)。黨的領(lǐng)導(dǎo)既要實(shí)行宏觀政策的領(lǐng)導(dǎo)，又要有微觀的具體抓手。當(dāng)下統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)是黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的大方向。這是為了全面加強(qiáng)黨的集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)，優(yōu)化黨政關(guān)系，統(tǒng)籌設(shè)置黨政機(jī)構(gòu)，體現(xiàn)權(quán)責(zé)一致的需要。在某種意義上，這并不是機(jī)構(gòu)改革之后才存在的問題，只是機(jī)構(gòu)改革把這些問題給我們擺到了桌面上來。因此，我們應(yīng)采取實(shí)事求是的態(tài)度，客觀地去認(rèn)識(shí)和對(duì)待黨的機(jī)關(guān)行使行政職權(quán)時(shí)的性質(zhì)。我們希望這種類型化的研究，對(duì)于與機(jī)構(gòu)改革相關(guān)的其他研究能夠有所幫助。