新時代鄉(xiāng)村治理探索研究
——以河北省鄉(xiāng)村治理為樣本

王少伯

（中共中央黨校研究生院，北京100091）

黨的十九大報告指出，實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的總要求是“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕”。報告中首次針對鄉(xiāng)村治理問題提出“加強(qiáng)農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作，健全自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系”[1]。建設(shè)自治、法治、德治相結(jié)合的鄉(xiāng)村治理體系，既是新時代全面依法治國條件下加強(qiáng)基層民主法治建設(shè)的應(yīng)有之義，也是著眼于新時代鄉(xiāng)村社會轉(zhuǎn)型發(fā)展的現(xiàn)實挑戰(zhàn)和實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的本質(zhì)要求，更是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要基石。鄉(xiāng)村振興不僅是經(jīng)濟(jì)的振興，也是生態(tài)的振興、社會的振興，文化、教育、科技的振興以及農(nóng)民素質(zhì)的提升。改革開放以來，我國鄉(xiāng)村社會逐步由相對封閉走向流動開放、農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)日益分化、農(nóng)民思想觀念日益多元，傳統(tǒng)的鄉(xiāng)村治理模式越來越難以適應(yīng)新形勢下不斷發(fā)展的要求。本文結(jié)合河北省當(dāng)前鄉(xiāng)村治理實情，通過找準(zhǔn)新時代鄉(xiāng)村治理中存在的共性問題、揭示問題背后的深層次原因并提出實現(xiàn)鄉(xiāng)村治理現(xiàn)代化的對策思考，進(jìn)而更好的促進(jìn)鄉(xiāng)村治理的實踐。

一、新時代鄉(xiāng)村治理面臨的問題

社會治理體系中，鄉(xiāng)村是最基本的單元，是服務(wù)群眾的“最后一公里”，因此，鄉(xiāng)村治理的成敗關(guān)系到我國全面建成小康社會的大局。近年來，黨中央堅持把解決“三農(nóng)問題”作為全黨工作重中之重，我國鄉(xiāng)村發(fā)展取得顯著成效。但是，由于長期以來我國政治建設(shè)、社會建設(shè)、文化建設(shè)和生態(tài)文明建設(shè)落后于經(jīng)濟(jì)建設(shè)，城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡不充分的問題日益明顯。應(yīng)該清醒的認(rèn)識到，當(dāng)前我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，鄉(xiāng)村治理過程中仍然面臨諸多難題。

以河北省地區(qū)鄉(xiāng)村為例。河北是農(nóng)業(yè)大省，全省四萬多鄉(xiāng)村，絕大多數(shù)屬于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，鄉(xiāng)村治理也面臨著不少機(jī)遇和挑戰(zhàn)。河北省鄉(xiāng)村治理實踐有自身的特點，也有我國鄉(xiāng)村治理過程中面臨的共性問題，這些問題值得深入研究和思考。

（一）生態(tài)環(huán)境問題突出，基層基礎(chǔ)保障還不夠到位

近年來，政府加大了城市環(huán)境治理力度，城市環(huán)境得到很大改善。但是，河北是一個農(nóng)業(yè)占比比較大的省份，隨著農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化和農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，農(nóng)村的垃圾、污水和白色污染等問題日益突出，這與“村容整潔，鄉(xiāng)風(fēng)文明”的社會主義新農(nóng)村建設(shè)目標(biāo)和“建設(shè)美麗中國”的要求是背道而馳的。河北的農(nóng)業(yè)存在經(jīng)營方式落后、科技含量不高、人才缺乏、農(nóng)村社會管理不足等問題。這其中水資源不足和水源污染問題尤其嚴(yán)重。由于資源稟賦不足與用水需求增加并存，結(jié)構(gòu)性矛盾與體制性障礙并存，投入欠賬與管理滯后并存，水安全問題已成為制約河北鄉(xiāng)村可持續(xù)發(fā)展的重要瓶頸。那些自然環(huán)境條件差、交通信息閉塞的村，公共服務(wù)能力差，農(nóng)村行路難、就醫(yī)難和靠天吃飯等基本生產(chǎn)生活問題尚未完全解決，鄉(xiāng)村治理工作難度大。為了養(yǎng)家糊口，大量農(nóng)民外出務(wù)工，“空心村”現(xiàn)象突出，鄉(xiāng)村治理中村民自治主體缺位，由于大量人員外出務(wù)工，留在村里大多是婦女、兒童和老人，文化素質(zhì)較低。

（二）治理主體作用邊緣化，部分基層黨組織鄉(xiāng)村治理能力低下

目前，由于農(nóng)村經(jīng)濟(jì)社會環(huán)境的巨變，農(nóng)村基層黨組織發(fā)展陷入困難的狀態(tài)，需要時間去研究和摸索“強(qiáng)身健體”的路徑，恢復(fù)其領(lǐng)導(dǎo)能力。一是農(nóng)村黨組織的核心地位不突出，在鄉(xiāng)村治理中發(fā)揮作用不明顯。河北農(nóng)村黨員干部隊伍年齡偏大、文化偏低、能力偏弱的現(xiàn)象比較突出，農(nóng)村黨員中五十歲以上的和初中文化以下的占比較大。二是黨的核心價值理念的宣傳過于“空泛化”“程式化”，不利于農(nóng)村黨員入腦入心入耳。對于文化水平只有初中、平時忙于生計、見不多識不廣的農(nóng)村黨員來說，要讓他們理解黨的核心理念和大政方針，需要“活學(xué)活用”“生動具體”，這樣便于理解和記憶。因此，黨的政策方針是否能夠及時宣傳貫徹到鄉(xiāng)村基層，是目前鄉(xiāng)村治理需要解決的一個重要課題。三是農(nóng)村黨員干部服務(wù)意識不高，聯(lián)系服務(wù)群眾難。部分農(nóng)村黨員干部服務(wù)意識淡薄，引領(lǐng)鄉(xiāng)村治理和服務(wù)群眾本領(lǐng)不強(qiáng)。目前在我國農(nóng)村“官”與“民”的互信度總體較低，代表著“民”的廣大村民對代表著“官”的基層政府和村“兩委”缺乏信任。

（三）“舊文化、舊思想”干擾村政，鄉(xiāng)風(fēng)民俗建設(shè)存在突出問題

這些年，河北的經(jīng)濟(jì)社會飛速發(fā)展，農(nóng)村的物質(zhì)生活和生活方式都有了可喜的變化。然而，農(nóng)村文化卻一直是社會治理的“短腿”，突出表現(xiàn)在下面三個方面。一是濫辦酒席等歪風(fēng)惡俗愈演愈烈。在河北農(nóng)村，滿月酒、周歲酒、生日酒、訂婚酒等五花八門的鄉(xiāng)村酒席十分常見。二是“等靠要”依賴思想有所抬頭。近兩年，中央和省市政府加大了脫貧攻堅的力度，貧困戶大多享受了各種補(bǔ)貼和政策扶持高達(dá)數(shù)萬甚至十萬元，部分村民滋生了好逸惡勞、投機(jī)鉆營的不良心理。三是宗族宗派思想嚴(yán)重。在河北一些農(nóng)村地區(qū)，宗族宗派勢力在農(nóng)村的滲透力相當(dāng)大，干擾基層政權(quán)，插手基層選舉，與基層黨組織爭奪活動陣地、思想陣地，拉攏人心，直接損害了黨組織的形象和權(quán)威，嚴(yán)重影響鄉(xiāng)村治理的成效。

二、新時代鄉(xiāng)村治理面臨問題的深層原因

近年來，我國農(nóng)村的治理格局、經(jīng)濟(jì)環(huán)境、人文背景，都發(fā)生了史無前例的變化，鄉(xiāng)村治理面臨問題的原因是多種多樣的。但是，從辯證法的角度來看，“經(jīng)常出現(xiàn)的問題，要從規(guī)律上找原因，普遍出現(xiàn)的問題要從體制上找原因”[2]。

（一）我國基本國情與社會主要矛盾轉(zhuǎn)化

習(xí)近平總書記在十九大報告中指出，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾。這不僅意味著群眾的物質(zhì)文化需求層次在不斷提高，也意味著人民對民主、法治、公平、正義等美好價值的追求在日益增長。報告也特別指出，社會主要矛盾的變化并沒有改變我們對我國社會主義所處歷史階段的判斷，我國仍處于并將長期處于社會主義初級階段的基本國情沒有變。必須要清醒的認(rèn)識到，當(dāng)前我國最大的發(fā)展不平衡是城鄉(xiāng)發(fā)展不平衡，最大的發(fā)展不充分是農(nóng)村發(fā)展不充分，這是我國鄉(xiāng)村發(fā)展和治理的現(xiàn)實。伴隨著社會主要矛盾的轉(zhuǎn)化，鄉(xiāng)村農(nóng)民對美好生活的追求也日益多元，對美好生活的期待邁上了新的臺階?；镜臏仫栆呀?jīng)不能夠滿足廣大鄉(xiāng)村民眾的美好生活需要，這種美好生活的向往與現(xiàn)實鄉(xiāng)村發(fā)展的滯后性導(dǎo)致了現(xiàn)實矛盾，鄉(xiāng)村治理涉及的環(huán)節(jié)和領(lǐng)域也比之前任何時代更加復(fù)雜。

（二）新時代農(nóng)村基層黨組織職能定位模糊

農(nóng)村基層黨組織職能定位模糊主要體現(xiàn)在兩個方面：一方面，現(xiàn)實中一些鄉(xiāng)村“兩委”關(guān)系糾纏不清,村“兩委”的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)和自治權(quán)界定不清晰，甚至發(fā)生嚴(yán)重矛盾和碰撞,其中一個深層次的原因,就是對基層黨組織在鄉(xiāng)村領(lǐng)導(dǎo)作用的誤解以及傳統(tǒng)的慣性。這既需要鄉(xiāng)村黨組織領(lǐng)導(dǎo)作用進(jìn)行與時俱進(jìn)的界定和說明,也需要持之以恒地推進(jìn)黨的自身改革,在運用民主的方式去發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用上有更多積極的探索[3]。另一方面，農(nóng)村基層黨組織缺乏管理集體經(jīng)濟(jì)的法律依據(jù)。過去農(nóng)村基層組織是“黨、政、經(jīng)”三位一體的組織，具有管理集體經(jīng)濟(jì)，行使集體土地所有權(quán)的權(quán)利。在《村民委員會組織法》實施后，行政管理權(quán)回歸村委會，實行村民自治。在新一輪“兩權(quán)確權(quán)”過程中，農(nóng)村基層黨組織管理經(jīng)濟(jì)的權(quán)利被剝離，失去了合法領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作的權(quán)利。因此，農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)缺乏具體的法律依據(jù)，領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的行使缺乏依法運作的空間。

（三）城鄉(xiāng)融合發(fā)展體制機(jī)制和政策體系不健全

生活在城市的人們，希望有更加優(yōu)美的環(huán)境，更加安全的食品。生活在鄉(xiāng)村的人們，希望有更加完善的基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)，更加生態(tài)宜居的生產(chǎn)生活環(huán)境。但是城鄉(xiāng)發(fā)展的融合水平不高、城鄉(xiāng)二元分割的結(jié)構(gòu)仍是當(dāng)前社會突出的結(jié)構(gòu)特征。因此，徹底打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，走融合發(fā)展之路是當(dāng)務(wù)之急。只有建立健全城鄉(xiāng)融合發(fā)展的體制機(jī)制和政策體系，推動城鄉(xiāng)規(guī)劃布局、要素配置、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、公共服務(wù)、生態(tài)保護(hù)等多個方面共同發(fā)展，才能承擔(dān)起新形勢下滿足人們需要的城市和鄉(xiāng)村功能，推動城市和鄉(xiāng)村健康發(fā)展。由于城鄉(xiāng)融合發(fā)展機(jī)制體制和政策體系不健全，在文化教育和精神文明建設(shè)等環(huán)節(jié)，鄉(xiāng)村建設(shè)出現(xiàn)嚴(yán)重滯后甚至脫節(jié)，鄉(xiāng)村本土文明和優(yōu)秀傳統(tǒng)文化流失，鄉(xiāng)風(fēng)民俗沒有得到有效引導(dǎo)。

三、新時代鄉(xiāng)村治理的對策思考

河北省鄉(xiāng)村治理問題以及背后的深層次原因體現(xiàn)了矛盾的普遍性，反映了中國絕大多數(shù)鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀。不難看出，解決鄉(xiāng)村治理問題，關(guān)鍵在于農(nóng)村基層黨組織能夠充滿活力，發(fā)揮領(lǐng)跑者的作用，把自治、法治、德治融入鄉(xiāng)村治理各項工作之中，因地制宜，夯實鄉(xiāng)村治理經(jīng)濟(jì)、組織、人才和文化等四大基礎(chǔ)。我們必須堅持以習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想為引領(lǐng)，著力構(gòu)建以黨的基層組織為核心，以村民自治組織為主體，按照產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富裕的總要求，加快推進(jìn)農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化。

（一）發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧和創(chuàng)業(yè)就業(yè)

農(nóng)業(yè)是農(nóng)村的產(chǎn)業(yè)支撐，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的重要基礎(chǔ)。河北省鄉(xiāng)村區(qū)域占比大，并且“十里不同俗，百里不同風(fēng)”。實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，首先要從實際出發(fā)，對全省4.9 萬個村劃分類型，分類推進(jìn)。千萬不搞大水漫灌、強(qiáng)迫命令，要結(jié)合自身特色努力實現(xiàn)一鎮(zhèn)一業(yè)、一村一品，切實通過發(fā)展產(chǎn)業(yè)，壯大農(nóng)村經(jīng)濟(jì)。其次要推進(jìn)精準(zhǔn)扶貧與創(chuàng)造就業(yè)相結(jié)合。必須嚴(yán)格落實習(xí)近平總書記提出的“要加強(qiáng)監(jiān)管，杜絕截留、挪用和貪污扶貧資金，真正把資金用到扶貧對象上，幫助貧困群眾早日過上小康生活”。同時，召回一批眼界寬、思路活、資源廣、有一定資本的外出務(wù)工致富能人返村帶頭創(chuàng)業(yè)，以美麗鄉(xiāng)村建設(shè)、鄉(xiāng)村旅游發(fā)展等為支撐平臺，在政策、資金、指導(dǎo)等方面提供支持，帶動村民脫貧致富。

（二）強(qiáng)化農(nóng)村基層黨組織的控制力

在新時代鄉(xiāng)村振興的過程中，黨組織的強(qiáng)有力領(lǐng)導(dǎo)是鄉(xiāng)村治理成敗的關(guān)鍵。首先，黨要管鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)?；鶎狱h組織沒有掌控經(jīng)濟(jì)的能力，就不能帶領(lǐng)農(nóng)民共同富裕；要把支部建立在合作社、協(xié)會、社區(qū)等組織上，建在產(chǎn)業(yè)鏈上，把由過去按照地域設(shè)置黨組織，改變?yōu)榘凑招袠I(yè)設(shè)置黨組織，始終把黨的“毛細(xì)血管”延伸到經(jīng)濟(jì)實體中，按照經(jīng)濟(jì)原則實施領(lǐng)導(dǎo)；上級黨組織應(yīng)自上而下地建立農(nóng)村基層黨組織發(fā)展扶持基金或金融支持平臺，為基層黨組織發(fā)展經(jīng)濟(jì)給予必要的經(jīng)濟(jì)支持。其次，黨要管鄉(xiāng)村黨員。要解決黨員與黨組織“失聯(lián)”的問題，創(chuàng)新管理手段，例如用微信等方式將分散的黨員鏈接起來，實現(xiàn)黨員與組織的互聯(lián)互通、信息共享；通過用農(nóng)民黨員熟悉的語言、熟悉的事例和方式及時解讀黨的方針政策，黨組織要成為農(nóng)民黨員的堅強(qiáng)后盾。最后，黨要管鄉(xiāng)村青年。青年是國家的未來，是新農(nóng)村建設(shè)的參與者，也是黨組織的新鮮血液；黨組織要針對當(dāng)代青年的特點，發(fā)揮組織優(yōu)勢，要與共青團(tuán)合作，開展對青年進(jìn)行教育和培訓(xùn)，將年輕黨員培養(yǎng)成為新興職業(yè)農(nóng)民。

（三）推進(jìn)鄉(xiāng)村自治、法治和德治的融合

自治是健全鄉(xiāng)村治理體系的核心。村民自治制度是中國特色社會主義政治制度的主要組成部分，村民委員會的公開透明選舉保障了村民行使民主權(quán)力的途徑。堅持和完善村民自治制度，必須堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，要通過派駐第一書記、駐村工作隊和壯大集體經(jīng)濟(jì)等措施，開展以村民小組、自然村為基本單元的村民自治試點工作。法治是健全鄉(xiāng)村治理體系的保證。既要加快涉農(nóng)立法速度、提高立法質(zhì)量；更要加快完善鄉(xiāng)村法律服務(wù)體系，加強(qiáng)農(nóng)村司法所、法律服務(wù)所、人民調(diào)解組織建設(shè)，推進(jìn)法律援助進(jìn)村、法律顧問進(jìn)村，大幅度降低干部群眾用法成本，推動基層干部群眾形成親法、信法、學(xué)法、用法的思想自覺。德治是健全鄉(xiāng)村治理的支撐。鄉(xiāng)村是人情社會、熟人社會，而人情與道德、習(xí)俗等相連，善加利用引導(dǎo)便可形成與法治相輔相成的德治。進(jìn)入新時代，我們要傳承弘揚農(nóng)耕文明的精華，塑造鄉(xiāng)村德治秩序[4]。

（四）大力加強(qiáng)鄉(xiāng)村文化建設(shè)和精神文明建設(shè)，夯實鄉(xiāng)村治理文化基礎(chǔ)

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略不能光看農(nóng)民口袋里的票子有多少，更要看農(nóng)民精神風(fēng)貌怎么樣，這才是最本質(zhì)的東西”。文化建設(shè)和精神文明建設(shè)首先要結(jié)合當(dāng)?shù)貙嶋H因地制宜。河北鄉(xiāng)村在這方面就有自身的特色，河北山多水多，可以賦予河北山歌、調(diào)聲主流文化內(nèi)涵，讓村民從喜聞樂見的山歌、調(diào)聲中接受潛移默化的教育。其次，要積極培育鄉(xiāng)賢文化。挖掘整理、培育宣傳傳統(tǒng)先賢的思想、精神及其先進(jìn)事跡，積極動員各方力量，整理鄉(xiāng)村志、人物志、民俗志、民歌集、民間故事集、土菜譜、特產(chǎn)譜等，讓鄉(xiāng)愁書籍化，便于記住和傳承，讓“鄉(xiāng)賢文化”成為弘揚核心價值觀的原動力。最后，要開展整治“村霸”專項工作。把整治“村霸”工作作為加強(qiáng)農(nóng)村基層黨組織建設(shè)的有力措施，加大對“村霸”和宗族惡勢力的整治力度。嚴(yán)懲各種違紀(jì)違法行為，讓我們的基層黨政權(quán)牢牢掌握在那些政治堅定、對黨忠誠、敢于擔(dān)當(dāng)、體恤百姓、廉潔苦干的好干部手中，決不允許“村霸”和宗族惡勢力染指。

在我國新型城鎮(zhèn)化加速推進(jìn)、城鄉(xiāng)一體化加速融合的新時代背景下，實現(xiàn)鄉(xiāng)村社會治理現(xiàn)代化建設(shè)任務(wù)愈發(fā)緊迫。全面加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)，以“三治合一”的鄉(xiāng)村治理體系建設(shè)為依托，能夠為我國鄉(xiāng)村社會走向“鄉(xiāng)風(fēng)文明”、實現(xiàn)“治理有效”開辟新境界，也將為廣大農(nóng)村“產(chǎn)業(yè)興旺”“生態(tài)宜居”“生活富?！碧峁﹫詫嵵?。