40年后再啟程：改革奮進(jìn)中的中國律師制度

陳衛(wèi)東（中國人民大學(xué)法學(xué)院教授）

孟 婕（中國人民大學(xué)法學(xué)院）

2019年不僅是新中國成立70周年，也正好是中國律師制度恢復(fù)40周年。而在過去的40年中，無論是基于宏觀的制度層面，抑或是從一個個生動的案例中，我們都能夠看到律師制度本身翻天覆地的變化，以及這一職業(yè)對于司法體制乃至是整個社會所產(chǎn)生的巨大影響。實(shí)踐早已證明，律師群體是建設(shè)法治中國的生力軍。公正司法是依法治國的重點(diǎn)之一，而律師是法律的捍衛(wèi)者，推動律師在司法活動中發(fā)揮其應(yīng)有的作用，才能夠有效保障司法公平公正。法律的正確實(shí)施離不開律師的參與，尤其在刑事訴訟中，沒有辯護(hù)律師，被告人的權(quán)利將很難得到全面維護(hù)，審判結(jié)果也難保公正?？梢哉f，在司法活動中，通過律師執(zhí)業(yè)活動，有效保障人權(quán)，既是憲法的要求，也是社會主義核心價(jià)值觀的體現(xiàn)。律師通過提前介入社會涉法問題的處理，可以更妥善地化解社會矛盾糾紛。通過參與行政機(jī)關(guān)信訪部門的活動，有利于信訪部門依法行為，有利于提升信訪群眾對信訪問題的法律認(rèn)識，將涉訴涉法信訪工作納入法治化軌道，實(shí)現(xiàn)民眾依法維權(quán)，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)避免矛盾激化、維護(hù)社會安定的預(yù)期目的。此外，律師對于提高公民的法律意識與法律認(rèn)知，推動社會民眾知法守法、保障法律作用的實(shí)現(xiàn)有著特殊的作用，是推動全社會樹立法治意識的有生力量。

應(yīng)該看到，與1979年剛剛恢復(fù)律師制度時相比，如今的律師制度已然高度市場化和專業(yè)化，且越來越為人民群眾所接受和認(rèn)可。全國律師人數(shù)截至2010年年底約為20.4萬，到2015年年底共有29.5萬，當(dāng)前數(shù)量已突破40萬，從20萬到30萬用了五年，而從30萬到40萬則用了不到三年時間。這也意味著固有的律師制度，若不在格局上有所調(diào)適，勢必在有些環(huán)節(jié)上無法適應(yīng)目前的發(fā)展形勢，需要進(jìn)一步予以完善，從而適應(yīng)律師事業(yè)的時代訴求。因此，黨的十八屆三中全會提出，要發(fā)揮律師在依法維護(hù)公民和法人合法權(quán)益方面的重要作用。黨的十八屆四中全會通過的《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》強(qiáng)調(diào)，加強(qiáng)法律服務(wù)隊(duì)伍建設(shè)。構(gòu)建社會律師、公職律師、公司律師等優(yōu)勢互補(bǔ)、結(jié)構(gòu)合理的律師隊(duì)伍。2015年9月15日，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十六次會議審議通過了《關(guān)于深化律師制度改革的意見》，指出要圍繞全面推進(jìn)依法治國，完善律師執(zhí)業(yè)保障機(jī)制，加強(qiáng)律師隊(duì)伍建設(shè)，建設(shè)一支擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)、擁護(hù)社會主義法治的高素質(zhì)律師隊(duì)伍，充分發(fā)揮律師在全面依法治國中的重要作用。這表明，律師制度改革被上升至戰(zhàn)略高度，是關(guān)乎新一輪司法改革能否取得預(yù)期效果的重要因素。推進(jìn)律師制度改革，是進(jìn)行司法體制改革的應(yīng)有之義，也是建設(shè)中國特色社會主義法治體系的重要途徑。毋庸置疑，這份《意見》是律師制度改革的頂層設(shè)計(jì)，對推動中國律師行業(yè)健康穩(wěn)定發(fā)展發(fā)揮著舉足輕重的作用?！兑庖姟芬愿呶萁仓畡?，以力除我國律師行業(yè)痼疾為目標(biāo)，充分彰顯了黨中央全面深化司法體制改革的精神。

改革只有進(jìn)行時而沒有完成時。對于中國的律師制度而言，此后的一系列改革決策，都體現(xiàn)了對黨的十八屆三中、四中全會精神在司法體制改革領(lǐng)域內(nèi)的細(xì)化與明晰，是以發(fā)展的眼光來統(tǒng)籌設(shè)計(jì)具體、明晰、規(guī)范的系列制度來解決現(xiàn)階段律師執(zhí)業(yè)中的重點(diǎn)、難點(diǎn)問題，顯現(xiàn)了明確的問題導(dǎo)向意識，同時強(qiáng)調(diào)保障與救濟(jì)并重。尤其是2017年的《律師法》修改以及辯護(hù)全覆蓋、調(diào)解試點(diǎn)等改革舉措的積極探索，則進(jìn)一步將律師制度導(dǎo)入持續(xù)發(fā)展的快車道。在筆者看來，中國的律師制度改革不僅應(yīng)當(dāng)在進(jìn)程上保持目前的節(jié)奏，以契合社會發(fā)展及司法體系的日新月異；更應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好整體與局部的關(guān)系，抓住主要矛盾，有的放矢地在某些重點(diǎn)領(lǐng)域進(jìn)行關(guān)鍵突破。對于后者來說，如下幾個方面尤其需要引起注意。

第一，繼續(xù)健全完善律師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入、培養(yǎng)機(jī)制。一方面，要合理設(shè)置律師準(zhǔn)入制度。根據(jù)實(shí)際情況，適度調(diào)整通過考核獲取律師執(zhí)業(yè)資格的方式。持續(xù)探索適于國情的法律職業(yè)資格考試制度，杜絕通過率上下浮動差異過大或者浮動過于頻繁，以保障法律職業(yè)資格考試的嚴(yán)肅性和權(quán)威性。另一方面，繼續(xù)完善實(shí)習(xí)律師的培養(yǎng)制度。對于沒有社會經(jīng)驗(yàn)或者社會經(jīng)驗(yàn)不足的律師執(zhí)業(yè)資格申請人員，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)延長其律師實(shí)習(xí)期限，以便實(shí)習(xí)律師有充分的時間完成從見習(xí)律師到執(zhí)業(yè)律師全方位的過渡，包括業(yè)務(wù)能力、基本法律知識熟練度、社會法律常識及基本社會經(jīng)驗(yàn)等部分。強(qiáng)化培訓(xùn)律師的考核內(nèi)容，增設(shè)強(qiáng)制淘汰率。此外，要在立法上健全律師的退出機(jī)制。

第二，要注重對律師事務(wù)所內(nèi)部管理機(jī)制的探索。目前我國三種組織形式的律師事務(wù)所面臨的發(fā)展瓶頸大相徑庭，但律師事務(wù)所內(nèi)部管理落后、管理手段亟待改進(jìn)的問題則是普遍存在的。對于律師事務(wù)所的管理問題，《律師法》中較少涉及具有指向性的規(guī)定，這也為律師事務(wù)所在內(nèi)部治理上尋求突破創(chuàng)造了空間。比如，對于律師事務(wù)所內(nèi)部的事務(wù)管理，究竟是側(cè)重于集中管理傾向，還是堅(jiān)持寬松的、無定形的組織方式。前者帶有強(qiáng)烈的秩序感，卻能夠保證高效率；而后者能最大程度調(diào)動各個合伙人的積極性與參與度，卻也可以輕易地互相干擾或抵消彼此的努力。從規(guī)范層面而言，如何設(shè)定適宜的法律框架才能避免陷入“一管就死，一放就亂”的困局，尚需要實(shí)踐和理論上的持續(xù)投入。

第三，明確公司律師和公職律師的法律定位。中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳于2016年6月發(fā)布的《關(guān)于推行法律顧問制度和公職律師公司律師制度的意見》，對二者均只是做了簡要的規(guī)定。而《律師法》前后經(jīng)歷了三次修改,卻都沒有涉及“兩公律師”的具體內(nèi)容。這不能不說是個缺憾。總的來看，開展此項(xiàng)工作的單位還處于初級階段，與中央提出的要求存在較大差距。特別是作用發(fā)揮還不充分，其所參與所在單位法律事務(wù)工作主要停留在較淺層面。這與法律規(guī)定方面的欠缺則有著很大關(guān)系。

第四，繼續(xù)健全律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障制度。首先要切實(shí)維護(hù)律師職業(yè)尊嚴(yán)。嚴(yán)格規(guī)范辦案人員行為，對于發(fā)表貶損律師言論、隨意打斷律師正當(dāng)發(fā)言的行為應(yīng)當(dāng)予以譴責(zé)，情形嚴(yán)重的應(yīng)當(dāng)予以懲戒。其次要嚴(yán)格保障律師的人身與財(cái)產(chǎn)安全。特別是當(dāng)律師在訴訟參與中遭到當(dāng)事人及其家屬、旁聽人員以及無關(guān)人員謾罵、圍攻的，辦案人員與相關(guān)單位其他工作人員應(yīng)當(dāng)及時依法制止，并采取有效措施確保律師的人身和財(cái)產(chǎn)安全。再次，對律師執(zhí)業(yè)權(quán)利的保障不僅要實(shí)現(xiàn)“不侵犯”，對于律師執(zhí)業(yè)及作為律師執(zhí)業(yè)權(quán)核心的訴訟參與權(quán)，各個辦案機(jī)關(guān)還應(yīng)具體落實(shí)相應(yīng)的機(jī)制舉措，以便其訴訟權(quán)能落地生根。最后，律師投訴機(jī)制是律師執(zhí)業(yè)權(quán)利救濟(jì)的最為重要的渠道，其涉及律師執(zhí)業(yè)權(quán)利保障的各個方面。但是，當(dāng)前相關(guān)的法律依據(jù)尚不充分，現(xiàn)有的操作平臺也較為粗糙，導(dǎo)致長期以來律師執(zhí)業(yè)權(quán)利難以保證穩(wěn)定狀態(tài)。在未來的改革中，這是一項(xiàng)異常重要的命題。

第五，打造富于針對性的律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范和執(zhí)業(yè)懲戒制度。司法部出臺的《律師執(zhí)業(yè)管理辦法》作為對律師日常執(zhí)業(yè)行為的基礎(chǔ)性規(guī)定，是對其執(zhí)業(yè)行為的最低要求，本身也是對律師的一種權(quán)利保障。而從實(shí)踐情況來看，律師行業(yè)屬于自律比較嚴(yán)格的行業(yè)，近年來律師隊(duì)伍的執(zhí)業(yè)活動總體上還是比較規(guī)范。但不容否認(rèn)的是，少數(shù)律師在整體素質(zhì)、專業(yè)形象以及職業(yè)操守等方面的表現(xiàn)也的確不盡如人意。為此，行業(yè)規(guī)范要與時俱進(jìn)、防微杜漸，盡可能走在法律和行政規(guī)范的前面。此外，與律師執(zhí)業(yè)準(zhǔn)入制度一樣，律師懲戒制度也是律師管理方面的重要內(nèi)容。前者在律師隊(duì)伍的入口處把關(guān)，保證律師有足夠的能力、良好的品行以履行自己的職責(zé)；而后者則是對律師履行職責(zé)的活動予以監(jiān)督，最終將不合格律師從隊(duì)伍中清除。在旗幟鮮明地維護(hù)律師合法執(zhí)業(yè)權(quán)益的同時，也要堅(jiān)定不移地加強(qiáng)律師行業(yè)懲戒工作，通過不斷細(xì)化程序規(guī)范，進(jìn)而為提高我國律師法律服務(wù)水平與質(zhì)量保駕護(hù)航。

概而言之，律師制度的改革任務(wù)仍舊艱巨，需要給予持之以恒的驅(qū)動力。一個完善的司法制度不但包括科學(xué)運(yùn)行的偵查、起訴、審判活動，律師活動的正當(dāng)權(quán)利的行使同樣不可或缺。因?yàn)槁蓭熓墚?dāng)事人的委托，對其提供法律服務(wù)、法律幫助，律師從維護(hù)委托人的利益角度提出事實(shí)和法律意見，有助法律機(jī)關(guān)全面客觀衡量、判斷案件事實(shí)真相，從而正確地適用法律。不過，我國律師制度恢復(fù)40年以來，始終面臨著各種認(rèn)知上的偏見和誤解。比如很多人迄今仍然認(rèn)為，律師在刑事辯護(hù)中，就是“為壞人說話”；律師辯護(hù)就是“拿人錢財(cái)、替人消災(zāi)”，所以律師在執(zhí)業(yè)活動中處處受到刁難。過去出現(xiàn)會見難、閱卷難、調(diào)查取證難的“老三難”，現(xiàn)在又出現(xiàn)了質(zhì)證難、申請證人出庭難、非法證據(jù)排除難等“新三難”。要從根本上克服這些積弊，固然仰賴于前述五個方面的制度改造，但更需要注重的其實(shí)是觀念的不斷更新。這一點(diǎn)，無論對法律職業(yè)共同體抑或普通民眾，都是概莫能外的。