跨界突發(fā)性水污染國(guó)家責(zé)任構(gòu)建

林燦鈴

(中國(guó)政法大學(xué)，北京 100088)

跨界水資源指跨越于兩個(gè)以上國(guó)家的水資源?！翱缃缢敝缸鳛橐粋€(gè)整體的跨界江河、湖泊、內(nèi)水和含水層，不包括公海、領(lǐng)海和沿海水域。據(jù)聯(lián)合國(guó)稱，世界上有276 個(gè)跨界水域，60 個(gè)在非洲，68個(gè)在歐洲，46 個(gè)在北美洲，還有38 個(gè)在南美洲。這些水域中的256 個(gè)(占92.7%)由兩個(gè)、三個(gè)或者四個(gè)國(guó)家共享。這些水域中的20 個(gè)(占7.2%)由五個(gè)或更多國(guó)家共享。①參見聯(lián)合國(guó)安全理事會(huì)：《維護(hù)國(guó)際和平與安全：預(yù)防性外交和跨界水資源》，S/PV.7959。在跨界水污染事件中，以突發(fā)性工業(yè)事故對(duì)跨界水域之跨界影響(以下簡(jiǎn)稱：跨界突發(fā)性水污染)最為嚴(yán)重。工業(yè)事故可以定義為“工業(yè)生產(chǎn)活動(dòng)過(guò)程中發(fā)生的意外事故”。其中的“意外”指的是不可預(yù)見性，“生產(chǎn)活動(dòng)”包括生產(chǎn)、使用、儲(chǔ)存、操作或處理、運(yùn)輸?shù)冗^(guò)程。②參見林燦鈴：《工業(yè)事故跨界影響的國(guó)際法分析》，《比較法研究》2007 年第1 期?？缃缤话l(fā)性水污染造成損害的影響具有“跨界性”?！翱缃缬绊憽敝傅氖前l(fā)生于一締約方管轄范圍內(nèi)的工業(yè)事故在另一締約方管轄范圍內(nèi)造成的嚴(yán)重影響。其中的“影響”指由一工業(yè)事故對(duì)下述方面造成的任何直接或間接、即刻或滯后的不利影響：人類、植物和動(dòng)物；土壤、水、空氣和景觀；人類、植物和動(dòng)物與土壤、水、空氣和景觀要素之間的相互作用；物質(zhì)資產(chǎn)和文化遺產(chǎn)，包括歷史遺址。③參見林燦鈴：《工業(yè)事故跨界影響的法律屬性》，《人民論壇》2011 年第20 期。既有的跨界突發(fā)性水污染國(guó)際民事責(zé)任規(guī)范存在局限性，需要從國(guó)家責(zé)任理論切入，立足國(guó)家責(zé)任的主權(quán)依據(jù)及現(xiàn)有的法律規(guī)范，將跨界突發(fā)性污染的法律責(zé)任確定為國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任，并建構(gòu)其要件以及補(bǔ)償責(zé)任順位。

一、跨界突發(fā)性水污染的民事責(zé)任局限性

跨界環(huán)境損害的民事責(zé)任領(lǐng)域主要有核能、石油污染、改性活生物體、工業(yè)事故等不同領(lǐng)域。這并不能說(shuō)明民事責(zé)任是解決上述領(lǐng)域問題的最佳途徑，《國(guó)際油污損害民事責(zé)任公約》《維也納核損害民事責(zé)任公約》都未規(guī)定對(duì)國(guó)家管轄范圍以外地區(qū)所造成的環(huán)境損害的民事責(zé)任。在跨界突發(fā)性水污染領(lǐng)域中相關(guān)的條約主要有《工業(yè)事故公約》和《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》。自2000 年羅馬尼亞金礦氰化物污染事件發(fā)生后，2001 年，《工業(yè)事故公約》和《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》分別成立了不限名額的政府間工作委員會(huì)；2003 年5 月21 日于烏克蘭基輔舉行的“歐洲環(huán)境”部長(zhǎng)級(jí)會(huì)議上通過(guò)并簽署了《關(guān)于工業(yè)事故對(duì)越境水域的越境影響所造成的損害的民事責(zé)任和賠償議定書》(以下簡(jiǎn)稱：《基輔議定書》)?！痘o議定書》為突發(fā)性工業(yè)事故給跨界水資源造成損害的賠償提供了依據(jù)，其規(guī)定了運(yùn)營(yíng)者的嚴(yán)格賠償責(zé)任、其他主體的過(guò)錯(cuò)賠償責(zé)任以及國(guó)家的國(guó)際責(zé)任，但該議定書并未明確工業(yè)事故給跨界水資源造成損害的法律屬性以及關(guān)于責(zé)任的具體規(guī)則。

(一)跨界突發(fā)性水污染民事責(zé)任的歸責(zé)原則

在跨界環(huán)境損害國(guó)際實(shí)踐中，此類損害大多是通過(guò)談判或民事訴訟來(lái)解決的，跨界損害的責(zé)任主要由經(jīng)營(yíng)者來(lái)承擔(dān)。④周忠海：《論危險(xiǎn)活動(dòng)所致跨界損害的國(guó)際賠償責(zé)任》，《河南省政法管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)》2007 年第5 期。從《基輔議定書》規(guī)定的損害內(nèi)容看，主要包括人身、財(cái)產(chǎn)和經(jīng)濟(jì)方面以及環(huán)境方面的損害。經(jīng)營(yíng)者有責(zé)任賠償跨界突發(fā)性水污染所引起的環(huán)境損害(合理的)預(yù)防和恢復(fù)費(fèi)用，包括在工業(yè)事故發(fā)生后應(yīng)采取所有合理的應(yīng)對(duì)措施。在跨界突發(fā)性水污染民事責(zé)任中，因突發(fā)性工業(yè)活動(dòng)損害承擔(dān)賠償?shù)呢?zé)任可能來(lái)自經(jīng)營(yíng)者有義務(wù)避免有損鄰國(guó)財(cái)產(chǎn)的行為，以及因損害環(huán)境賠償責(zé)任的特殊規(guī)則或民事賠償責(zé)任一般原則。《基輔議定書》規(guī)定運(yùn)營(yíng)者應(yīng)對(duì)工業(yè)事故所致?lián)p害負(fù)責(zé)的嚴(yán)格賠償責(zé)任，并不以過(guò)錯(cuò)責(zé)任為條件。這就意味著當(dāng)公共利益超過(guò)了對(duì)被告道德的可歸責(zé)性時(shí)，在環(huán)境責(zé)任制度中侵權(quán)制度可以用嚴(yán)格責(zé)任替代過(guò)錯(cuò)責(zé)任。在討論嚴(yán)格賠償責(zé)任是否是建立一個(gè)國(guó)際制度的必要法律基礎(chǔ)時(shí)，Barboza 初步探討了更加充分地制定嚴(yán)格賠償責(zé)任方法的可能性，但最終還是主張通過(guò)采取國(guó)內(nèi)立法行動(dòng)來(lái)解決那些問題以及經(jīng)營(yíng)者和其他人的民事責(zé)任項(xiàng)下的可能索賠要求。⑤[印度]彭馬拉朱·斯雷尼薩·拉奧：《關(guān)于危險(xiǎn)活動(dòng)引起越界損害所造成損失分擔(dān)的法律制度第一次報(bào)告》(國(guó)際法委員會(huì)第55 屆會(huì)議)，A/CN.4/531。與絕對(duì)責(zé)任不同，嚴(yán)格責(zé)任制度在《基輔議定書》(第四條)中為運(yùn)營(yíng)者提供了抗辯空間，即武裝沖突、戰(zhàn)爭(zhēng)、內(nèi)戰(zhàn)或叛亂的結(jié)果，罕見、不可避免、不能預(yù)見和不可抗拒的自然現(xiàn)象的結(jié)果，完全由于遵守發(fā)生工業(yè)事故締約方的官方強(qiáng)制性規(guī)定的結(jié)果，完全是第三方非法故意行為的結(jié)果等，可以成為運(yùn)營(yíng)者的抗辯事由。

嚴(yán)格責(zé)任的強(qiáng)制性對(duì)污染者付費(fèi)原則起到了關(guān)鍵性作用。污染者付費(fèi)原則主張事故發(fā)生后，污染者應(yīng)該支付污染的控制、清除和保護(hù)措施的費(fèi)用以促使經(jīng)濟(jì)費(fèi)用內(nèi)部化。“費(fèi)用內(nèi)部化”構(gòu)成污染者付費(fèi)原則的核心。該原則可以保證各國(guó)政府不至于因補(bǔ)貼環(huán)境費(fèi)用而扭曲國(guó)際貿(mào)易和投資的費(fèi)用?！独锛s宣言》第16 條(污染者付費(fèi)原則)概括性地闡述了這項(xiàng)原則：考慮到污染者原則上應(yīng)承擔(dān)污染費(fèi)用的觀點(diǎn)，國(guó)家當(dāng)局應(yīng)該努力促使內(nèi)部負(fù)擔(dān)環(huán)境成本費(fèi)用，并利用各種經(jīng)濟(jì)手段，適當(dāng)?shù)卣疹櫟焦娎?，又不要使?guó)際貿(mào)易和投資失常。條約實(shí)踐中污染者付費(fèi)原則已經(jīng)構(gòu)成嚴(yán)格責(zé)任的基礎(chǔ)?！痘o議定書》序言中明確指出污染者付費(fèi)原則是國(guó)際環(huán)境法一項(xiàng)普遍原則?！蛾P(guān)于危害環(huán)境的活動(dòng)造成損害的民事責(zé)任公約》中也明確將該原則作為嚴(yán)格責(zé)任的基礎(chǔ)。在實(shí)踐方面，印度最高法院在韋洛爾公民福利論壇訴印度聯(lián)邦案中將該項(xiàng)原則運(yùn)用于因泰米爾納德邦制革業(yè)的活動(dòng)引起的環(huán)境損害，命令從事制革業(yè)生產(chǎn)的污染者支付補(bǔ)償并且命令泰米爾納德邦的收稅員/地方官員負(fù)責(zé)補(bǔ)償金的付款，由按照法院指示設(shè)立的機(jī)構(gòu)評(píng)估和征收?？缃缤话l(fā)性水污染民事責(zé)任導(dǎo)致預(yù)防損害和環(huán)境成本內(nèi)部化，使污染者為補(bǔ)救其所造成的損害而支付費(fèi)用的范圍擴(kuò)展到治理污染的邊際成本超過(guò)其力圖避免的賠償費(fèi)用為止。由跨界突發(fā)性水污染民事責(zé)任所引起的財(cái)政問題，《基輔議定書》要求經(jīng)營(yíng)者應(yīng)在締約方的鼓勵(lì)下發(fā)展保險(xiǎn)或保證金等財(cái)政形式擔(dān)保，以確保履行其責(zé)任。這就引起了兩個(gè)重要問題。一個(gè)問題是《基輔議定書》應(yīng)該在何種程度上設(shè)置上限。《議定書》也要求運(yùn)營(yíng)人應(yīng)確?！蹲h定書》第四條所述的賠償責(zé)任金額不低于附件2 第二部分具體列明的財(cái)務(wù)擔(dān)保金最低限額，并應(yīng)保持財(cái)務(wù)擔(dān)保，如保險(xiǎn)、保證金或其他財(cái)務(wù)擔(dān)保，包括無(wú)力償付時(shí)提供賠償?shù)呢?cái)務(wù)機(jī)制。⑥參見闕占文：《跨界水污染民事責(zé)任機(jī)制初探——<工業(yè)事故對(duì)跨界水域的跨界影響所致?lián)p害的民事責(zé)任與賠償議定書>述評(píng)》，載《生態(tài)文明與環(huán)境資源法——2009 年全國(guó)環(huán)境資源法學(xué)研討會(huì)論文集(2009.8.3～6·昆明)》。另一個(gè)問題是為達(dá)到環(huán)境修復(fù)的成本如何擴(kuò)展民事責(zé)任的財(cái)務(wù)機(jī)制。實(shí)踐中往往是將民事責(zé)任與金融擔(dān)保方式相互結(jié)合，例如通過(guò)強(qiáng)制保險(xiǎn)或賠償基金相互結(jié)合的方式實(shí)現(xiàn)這一目的。

(二)跨界突發(fā)性水污染面臨科學(xué)的不確定性

跨界突發(fā)性水污染民事責(zé)任適用于某一具體事件所引發(fā)的侵權(quán)損害，然而針對(duì)突發(fā)性的具有長(zhǎng)期性和廣泛的災(zāi)難性工業(yè)事故所引發(fā)的跨界水污染損害適用民事責(zé)任顯然不現(xiàn)實(shí)。根據(jù)跨界水資源污染發(fā)生頻率和危害程度不同，其可以劃分為常規(guī)事件和非常規(guī)事件。常規(guī)事件是由于人口增長(zhǎng)、城市化、環(huán)境退化、大規(guī)模修建大壩等基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等給跨界水資源帶來(lái)嚴(yán)重的挑戰(zhàn)。非常規(guī)事件是指突發(fā)性工業(yè)事故給跨界水資源造成嚴(yán)重后果，具有突發(fā)性、非可控性、災(zāi)難性、不可逆特點(diǎn)?？缃缤话l(fā)性水污染事件發(fā)生后對(duì)上下游流域形成的污染物類型和數(shù)量在短時(shí)間內(nèi)難以確定。無(wú)論安全標(biāo)準(zhǔn)有多嚴(yán)格，其后果會(huì)跨越國(guó)界，各國(guó)必須做好應(yīng)對(duì)其后果的準(zhǔn)備。因此，基于有效應(yīng)急準(zhǔn)備和反應(yīng)規(guī)劃以及提供互助的跨界應(yīng)急規(guī)劃，對(duì)于降低此類事故的嚴(yán)重性并盡可能減輕其影響至關(guān)重要。

對(duì)跨界突發(fā)性水污染評(píng)估存在一個(gè)重要的問題——不確定性?，F(xiàn)實(shí)中存在跨界突發(fā)性水污染損害不確定的風(fēng)險(xiǎn)，主要包括不確定的風(fēng)險(xiǎn)概率以及風(fēng)險(xiǎn)所造成的影響、損害承擔(dān)和成本。不確定性與現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)密切相關(guān)，屬于由意外事故所造成的漸進(jìn)式污染。其主要表現(xiàn)在跨界突發(fā)性水污染中氣候變化可能會(huì)增加地震和洪水等自然災(zāi)害導(dǎo)致的工業(yè)事故的可能性，以及因工業(yè)事故所釋放的化學(xué)有害物質(zhì)引起跨界水污染中生物多樣性損害在時(shí)間上具有滯后性和延續(xù)性，這些均存在科學(xué)上的不確定性，即使做出鑒定結(jié)論也是一種假定。在實(shí)踐中，中亞各國(guó)的采礦及礦物和金屬加工等活動(dòng)產(chǎn)生的廢物需要安全儲(chǔ)存在尾料管理設(shè)施中，如果尾料管理設(shè)施設(shè)計(jì)或處理不當(dāng)會(huì)構(gòu)成威脅，可能引發(fā)具有跨界效應(yīng)的工業(yè)事故，包括土壤和水污染。極端天氣事件和自然災(zāi)害會(huì)加劇這些風(fēng)險(xiǎn)。⑦參見聯(lián)合國(guó)大會(huì)第五十六屆會(huì)議：《加強(qiáng)聯(lián)合國(guó)人道主義和救災(zāi)援助，包括特別經(jīng)濟(jì)援助的協(xié)調(diào)》，A/56/318。吉爾吉斯斯坦豐富的礦物資源在整個(gè)國(guó)家的經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域中發(fā)揮重要作用。在其國(guó)境內(nèi)的尾礦池也繼續(xù)儲(chǔ)存著礦石加工后剩下的達(dá)500 萬(wàn)立方米的廢物。吉爾吉斯斯坦位于高地震地帶和洪水多發(fā)區(qū)，大面積解凍或降雨會(huì)造成洪水或雪崩，隨著該國(guó)受放射性廢物污染日益嚴(yán)重，自然災(zāi)害一旦發(fā)生將會(huì)釀成悲劇。⑧堤壩破裂后流出的鉛廢物會(huì)污染環(huán)境。尾礦池的所有廢物會(huì)先流入基奇—科明河然后流入蘇河。目前有幾百萬(wàn)吉爾吉斯斯坦和哈薩克斯坦人民住在這個(gè)流域?？茖W(xué)家認(rèn)為如發(fā)生上述事故污染區(qū)的范圍將會(huì)超過(guò)5000 平方公里。我國(guó)新疆阿勒泰地區(qū)在額爾齊斯河、烏倫古河上游支流有30 余個(gè)礦山企業(yè)，一旦該地區(qū)天氣變暖遭遇融雪性洪水，洪水排泄不通就可能導(dǎo)致這些企業(yè)的大部分尾礦潰壩，有毒有害化學(xué)物質(zhì)會(huì)隨著洪水流出而造成重大跨界“水污染”等工業(yè)安全事故。由此可見，這種不確定性呈現(xiàn)出與傳統(tǒng)環(huán)境損害相迥異的特性。實(shí)踐中，許多跨界突發(fā)性水污染事件損害發(fā)生之時(shí)并沒有引起民事責(zé)任，因而民事責(zé)任未能起任何威懾作用。民事責(zé)任所起的作用只是根據(jù)當(dāng)時(shí)的社會(huì)價(jià)值觀對(duì)當(dāng)前所引起的責(zé)任進(jìn)行的分配。根據(jù)矯正正義原理：由于生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者要對(duì)跨界突發(fā)性水污染問題承擔(dān)主要責(zé)任，因此他們就應(yīng)該承擔(dān)和支付全部或絕大部分的損害成本?！拔廴菊吒顿M(fèi)原則”也是從矯正正義觀點(diǎn)中派生出來(lái)的。如果把這種觀點(diǎn)運(yùn)用到跨界突發(fā)性水污染領(lǐng)域，就是這樣一種結(jié)果：因重大工業(yè)事故給跨界水域造成損害作出適當(dāng)反應(yīng)，對(duì)此類事故處理不當(dāng)將會(huì)發(fā)生工業(yè)事故跨界影響并導(dǎo)致生物多樣性的變異、土壤污染和人體健康影響(這些損害需要時(shí)間的積累才能出現(xiàn))，那么生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者也應(yīng)當(dāng)為以上的損害負(fù)責(zé)。這也是侵權(quán)行為思維的結(jié)果。按照侵權(quán)規(guī)則需要平衡矯正和分配功能，但用民事侵權(quán)規(guī)則處理過(guò)去所發(fā)生的損害顯然背離其根本宗旨。這便引發(fā)了侵權(quán)規(guī)則與保險(xiǎn)等財(cái)政機(jī)制方面的討論，在民事賠償責(zé)任能力有限或者無(wú)力償債時(shí)，保險(xiǎn)可以作為推進(jìn)環(huán)境責(zé)任的手段。對(duì)過(guò)去發(fā)生的損害責(zé)任是否能夠承保，保險(xiǎn)公司已明確表示，根據(jù)美國(guó)的經(jīng)驗(yàn)，他們不會(huì)就歷史遺留污染提供保險(xiǎn)，他們?cè)敢庥卯?dāng)前和未來(lái)的污染承保。⑨參見[英]馬克·韋爾德：《環(huán)境損害的民事責(zé)任——?dú)W洲和美國(guó)法律與政策比較》，張一心、吳婧譯，商務(wù)印書館出版社2017 年版，第377 頁(yè)。在跨界突發(fā)性水污染面臨科學(xué)的不確定性而使民事責(zé)任出現(xiàn)局限性時(shí)，亟需考慮用國(guó)家責(zé)任來(lái)彌補(bǔ)其局限性。

二、跨界突發(fā)性水污染國(guó)家責(zé)任的證成

跨界突發(fā)性水污染所導(dǎo)致的責(zé)任與義務(wù)，既可以在國(guó)際公法層面產(chǎn)生，也可以在國(guó)際私法層面產(chǎn)生，但顯然，國(guó)家責(zé)任與民事責(zé)任是兩套不同的法律構(gòu)造，前者涉及一個(gè)國(guó)家就其作為或不作為對(duì)另一國(guó)家所承擔(dān)的責(zé)任，后者則基本上僅涉及私人之間的關(guān)系。前者研究的側(cè)重點(diǎn)為國(guó)家在跨界突發(fā)性水污染中的法律責(zé)任、防止突發(fā)性水污染的國(guó)際合作機(jī)制以及突發(fā)性水污染爭(zhēng)端解決機(jī)制等。后者研究的側(cè)重點(diǎn)則是跨界突發(fā)性水污染的民事責(zé)任以及民事訴訟的管轄權(quán)與法律適用問題。

(一)跨界突發(fā)性水污染國(guó)家責(zé)任對(duì)民事責(zé)任缺陷的彌補(bǔ)

隨著跨界突發(fā)性水污染范圍的擴(kuò)大，顯然“尊重國(guó)家主權(quán)和不損害國(guó)外環(huán)境”國(guó)際慣例也受到了挑戰(zhàn)。針對(duì)國(guó)際慣例的缺陷，多邊環(huán)境條約和國(guó)內(nèi)環(huán)境立法成為對(duì)習(xí)慣法和成文法的補(bǔ)充?！豆I(yè)事故跨界影響公約》與《塞維索指令》是典型的例證，但這些條約和指令的性質(zhì)并非具有國(guó)際性質(zhì)，亦沒有規(guī)定關(guān)于跨界損害影響具體的責(zé)任與賠償規(guī)則。為此應(yīng)從學(xué)理上拓展對(duì)國(guó)家責(zé)任的理解。在國(guó)際法領(lǐng)域，傳統(tǒng)國(guó)家責(zé)任、國(guó)際不法行為的國(guó)家責(zé)任、跨界損害責(zé)任這三種國(guó)家責(zé)任的形式載體主要體現(xiàn)為“賠償”。在跨界損害責(zé)任中，也包括民事賠償責(zé)任若干要素的“損害和補(bǔ)償”。然而，在民事賠償責(zé)任中難以補(bǔ)償對(duì)于具有歷史或文化價(jià)值的物品造成的損害，還有一個(gè)問題是：如果蒙受涉及喪失個(gè)人享用公共設(shè)施的權(quán)利但不涉及這方面的所有權(quán)直接喪失或受到損害這種純粹經(jīng)濟(jì)上的損失，是否有資格獲得補(bǔ)償?10參見前注⑤，彭馬拉朱·斯雷尼薩·拉奧文。在實(shí)踐中這種補(bǔ)償?shù)男Ч卜浅２焕硐?，“Amoco Cadiz 案件(1978)”中凸顯了補(bǔ)償制度的重要性。11參見前注⑤，彭馬拉朱·斯雷尼薩·拉奧文。在Tanio 事件中通過(guò)國(guó)際油污的賠償基金的形式得到了大部分的賠償，但這里的賠償卻不包括環(huán)境損害方面的賠償要求。因此利用“民事責(zé)任制度”并不能有效解決危險(xiǎn)活動(dòng)所引起的跨界損害。從Amoco Cadiz 案到Tanio 案說(shuō)明，針對(duì)環(huán)境(或自然資源)所造成的損害以及損害的衡量因素來(lái)看，危險(xiǎn)活動(dòng)引起的跨界損害所造成的損失分擔(dān)中針對(duì)人和財(cái)產(chǎn)的案件可以得到補(bǔ)償，針對(duì)環(huán)境和自然資源的損害通常也只限于一國(guó)管轄或控制范圍以內(nèi)的區(qū)域，值得注意的是，關(guān)于此類的補(bǔ)償也僅限于作為預(yù)防或應(yīng)對(duì)措施以及恢復(fù)措施實(shí)際產(chǎn)生的費(fèi)用。從現(xiàn)有的發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，未來(lái)針對(duì)跨界損害的研究不應(yīng)只關(guān)注某一法律制度的發(fā)展(責(zé)任和補(bǔ)償?shù)亩喾N模式)，而應(yīng)關(guān)注補(bǔ)償和預(yù)防方面的最佳配置方案。尤其是當(dāng)出現(xiàn)突發(fā)性災(zāi)害這種國(guó)際環(huán)境損害時(shí)，更應(yīng)該理性地看待補(bǔ)償和預(yù)防的效果，當(dāng)危險(xiǎn)來(lái)源國(guó)通過(guò)“跨界”以有形或無(wú)形的方式傳輸給受影響國(guó)時(shí)，侵犯的實(shí)質(zhì)是一國(guó)的主權(quán)。在跨界突發(fā)性水污染中，以對(duì)人權(quán)和環(huán)境權(quán)的侵害尤為突出。從主權(quán)的角度看，這種大規(guī)模的損害的發(fā)生，應(yīng)該以國(guó)家的補(bǔ)償責(zé)任為主導(dǎo)。此時(shí)的補(bǔ)償責(zé)任是由危險(xiǎn)來(lái)源國(guó)和受影響國(guó)共同承擔(dān)。國(guó)家應(yīng)該建立起針對(duì)跨界突發(fā)性水污染的補(bǔ)償基金，危險(xiǎn)來(lái)源國(guó)還應(yīng)該擔(dān)負(fù)解決跨界影響損害賠償問題的責(zé)任。如此才能解決保護(hù)受影響國(guó)公民免受可能的越界損害風(fēng)險(xiǎn)問題，預(yù)防此類損害因其境內(nèi)的活動(dòng)蔓延或擴(kuò)散至其他國(guó)家。為此，跨界突發(fā)性水污染應(yīng)以國(guó)家責(zé)任為主導(dǎo)，以“加害方負(fù)擔(dān)”的民事賠償責(zé)任為補(bǔ)充。這也是國(guó)際法治由形式正義過(guò)渡到實(shí)質(zhì)正義的體現(xiàn)。

(二)跨界突發(fā)性水污染國(guó)家責(zé)任的主權(quán)依據(jù)

主權(quán)不僅作為國(guó)家的權(quán)利，同時(shí)也作為國(guó)家責(zé)任的概念而存在。人權(quán)與主權(quán)的關(guān)系密不可分，保護(hù)人權(quán)并不構(gòu)成國(guó)家主權(quán)本質(zhì)屬性的限制(限制的是主權(quán)的能動(dòng)屬性)。為此，跨界突發(fā)性水污染領(lǐng)域應(yīng)建立以國(guó)家為主導(dǎo)的責(zé)任體系。隨著主權(quán)理論開始吸納生態(tài)觀點(diǎn)，綠色主權(quán)相伴而生。綠色主權(quán)語(yǔ)境中的環(huán)境話語(yǔ)主要包括四個(gè)層次：第一個(gè)層次是特定的環(huán)境議題的體制、宣言和戰(zhàn)略；第二個(gè)層次是國(guó)際環(huán)境多邊主義；第三個(gè)層次是主權(quán)國(guó)家的權(quán)利與責(zé)任；第四個(gè)層次是國(guó)家目的所基于的新話語(yǔ)。這四個(gè)層次分別可以運(yùn)用于國(guó)際環(huán)境法和國(guó)內(nèi)法領(lǐng)域，彰顯了國(guó)際法治與國(guó)內(nèi)法治相互構(gòu)建的作用，同時(shí)也力證了主權(quán)的綠色化表明“運(yùn)作性”或“功效性主權(quán)”應(yīng)該占主導(dǎo)地位。于是，第三個(gè)層次和第四個(gè)層次可以分別運(yùn)用于國(guó)家環(huán)境法領(lǐng)域的國(guó)家責(zé)任。這說(shuō)明，國(guó)際慣例的局限性促使國(guó)家責(zé)任的轉(zhuǎn)變，同時(shí)這也反映了競(jìng)爭(zhēng)性的主權(quán)話語(yǔ)。隨著跨界突發(fā)性水污染事件頻發(fā)，以跨界影響的方式給受影響國(guó)人們帶來(lái)健康與安全的威脅，相當(dāng)于對(duì)發(fā)展權(quán)(人權(quán)和環(huán)境權(quán))的侵犯?！端沟赂鐮柲π浴返? 條承認(rèn)了環(huán)境保護(hù)和人權(quán)之間的聯(lián)系。這種聯(lián)系可以在《聯(lián)合國(guó)憲章》第1 條第4 款中找到依據(jù)，即所有國(guó)家應(yīng)該克制使用武力來(lái)反對(duì)任何國(guó)家的領(lǐng)土完整不干涉原則。這里的領(lǐng)土完整解釋應(yīng)該包括“生態(tài)系統(tǒng)完整”，于是逐步形成了生態(tài)安全與國(guó)際環(huán)境權(quán)利話語(yǔ)的相互聯(lián)系。在國(guó)際環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域內(nèi)之所以出現(xiàn)國(guó)家責(zé)任裹足不前的根本原因，在于其還沒有發(fā)展至如下關(guān)節(jié)點(diǎn)(絕非是國(guó)家環(huán)境損害責(zé)任的私法化就能替代的)：當(dāng)生態(tài)有害物質(zhì)進(jìn)入某國(guó)的領(lǐng)土?xí)r，原則上已經(jīng)構(gòu)成了對(duì)它們的一種“非正義干涉”或領(lǐng)土侵犯。

在工業(yè)事故導(dǎo)致的跨界水污染事件中，工業(yè)事故所產(chǎn)生的有毒有害化學(xué)品對(duì)人權(quán)和環(huán)境權(quán)的影響更加嚴(yán)重，具體表現(xiàn)為對(duì)生命權(quán)和公民享有健康權(quán)以及其他人權(quán)(食物權(quán)、信息和參與權(quán)、獲得補(bǔ)救權(quán))的侵犯?！妒澜缛藱?quán)宣言》第3 條和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)家公約》第6 條所載的生命權(quán)已被定性為“最高權(quán)利”。生命權(quán)是其他權(quán)利的基礎(chǔ)，若其得不到有效保障，其他權(quán)利將失去意義。生命權(quán)至少涉及禁止國(guó)家蓄意或由于疏忽而剝奪生命。因此，對(duì)于像類似博帕爾或切爾諾貝利的某些造成環(huán)境災(zāi)難并導(dǎo)致人死亡后果的事件，只要國(guó)家可以承擔(dān)責(zé)任，個(gè)人就可援用生命權(quán)獲得賠償。12See R.Churchill,Environmental rights in existing human rights treaties,in A.E.Boyle and M.R.Anderson,Human rights approaches to environmental protection,Oxford,1996,p.90.跨界突發(fā)性水污染事故發(fā)生后國(guó)家應(yīng)該采取一切積極措施確保未來(lái)生命存活率，因此國(guó)家完全有義務(wù)采取一切措施，確保有毒化學(xué)品在整個(gè)使用壽命周期內(nèi)得到安全處置，使之不會(huì)威脅周圍居民的生命。各國(guó)還應(yīng)該采取立法、行政、司法等相關(guān)措施清除對(duì)身體引起不良反應(yīng)的有毒化學(xué)品，并向國(guó)民傳播這些化學(xué)品的相關(guān)信息，以確保公民享有健康權(quán)。鑒于有毒化學(xué)品造成的威脅，不應(yīng)回避公民對(duì)有關(guān)毒品信息的審查，《公約權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》第19 條規(guī)定了公民保障的知情權(quán)，《關(guān)于在環(huán)境問題上獲得信息、公眾參與決策和訴諸法律的奧胡斯公約》規(guī)定公民有權(quán)參與涉及環(huán)境事務(wù)的決策進(jìn)程，它們是實(shí)現(xiàn)以基于權(quán)利方針管制有毒化學(xué)品的關(guān)鍵。當(dāng)侵犯受害者以上權(quán)利的時(shí)候應(yīng)該受到有效的補(bǔ)救，主要包括司法的和實(shí)質(zhì)的補(bǔ)救。聯(lián)合國(guó)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)及文化權(quán)利委員會(huì)強(qiáng)調(diào)，“健康權(quán)遭侵犯的任何個(gè)人或群體受害者都應(yīng)當(dāng)在國(guó)家或國(guó)際各級(jí)獲得有效的司法或其他適當(dāng)?shù)难a(bǔ)救”并有權(quán)獲得充分賠償。概言之，國(guó)家必須根據(jù)國(guó)際人權(quán)法所承擔(dān)的義務(wù)對(duì)有害物品進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)分析并實(shí)行管制。

(三)與現(xiàn)行法律規(guī)范不沖突

確立跨界水污染的國(guó)家責(zé)任規(guī)制跨界突發(fā)性水污染的主要現(xiàn)行國(guó)際法律規(guī)范是《基輔議定書》。該議定書明確，因工業(yè)事故對(duì)跨境水域造成跨境損害，應(yīng)對(duì)個(gè)人(如漁民或下游水廠的經(jīng)營(yíng)者)給予充分和迅速的賠償；造成跨界污染的經(jīng)營(yíng)者將對(duì)包括尾礦壩在內(nèi)的工業(yè)設(shè)施以及通過(guò)管道運(yùn)輸期間的事故負(fù)責(zé)。值得說(shuō)明的是，跨界突發(fā)性水領(lǐng)域污染民事責(zé)任的確定并不影響國(guó)家在這一領(lǐng)域承擔(dān)國(guó)家責(zé)任。首先，從跨界突發(fā)性水污染所引起的責(zé)任事實(shí)看，《基輔議定書》第4 條僅規(guī)定了經(jīng)營(yíng)人對(duì)在危險(xiǎn)活動(dòng)過(guò)程中由工業(yè)事故造成的損害，這意味著由于長(zhǎng)期污染造成的損害不在議定書范圍之內(nèi)。其次，從責(zé)任的限額看，《基輔議定書》規(guī)定的經(jīng)營(yíng)者的嚴(yán)格責(zé)任僅限于附件二規(guī)定的某些賠償限額，對(duì)于超出限額的損害不予以賠償。最后，從該協(xié)定書規(guī)定的程序規(guī)則看，提出賠償?shù)囊笫蔷汀皞鹘y(tǒng)”損害而言的，這對(duì)可能想尋求賠償?shù)膫€(gè)人和組織有所幫助，并且可以通過(guò)“污染者付費(fèi)原則”讓經(jīng)營(yíng)者對(duì)發(fā)生的損害承擔(dān)經(jīng)濟(jì)責(zé)任。然而該議定書卻未確立公共責(zé)任制度，針對(duì)出現(xiàn)新型的損害(跨界突發(fā)性水污染給生物多樣性造成的損害)沒有相應(yīng)的補(bǔ)救措施。在《基輔議定書》關(guān)于民事責(zé)任的政府間工作組第一次會(huì)議中提出的關(guān)于責(zé)任期限的解釋中提出，為了在法律規(guī)范方面更加有效地保護(hù)環(huán)境，可能需要同時(shí)利用國(guó)家責(zé)任和民事責(zé)任。13MP.WAT/AC.3/2001/WP.1.這樣，在國(guó)家責(zé)任方面，形成了國(guó)家對(duì)國(guó)際不法行為責(zé)任的條約草案的標(biāo)題和條文。當(dāng)然，這種國(guó)家責(zé)任也不能對(duì)跨界突發(fā)性水污染所帶來(lái)的損害提供充分的救濟(jì)，為此，瑞士政府工作組提交的報(bào)告中指出，在跨界損害的情況下需要解決適當(dāng)?shù)拿袷仑?zé)任，在《工業(yè)事故跨界影響公約》和《跨界水道和國(guó)際湖泊保護(hù)和利用公約》框架內(nèi)，可能需要擴(kuò)大選擇范圍，當(dāng)然，民事責(zé)任在以上兩個(gè)公約框架內(nèi)不能占主導(dǎo)地位。14MP.WAT/2001/3-CP.TEIA/2001/3.因?yàn)樵诳缃缤话l(fā)性水污染民事責(zé)任中，為了受害人得到及時(shí)的賠償，需確定造成越境損害發(fā)生的主體行為與損害結(jié)果之間具有因果關(guān)系。工作組跨界突發(fā)性水污染中，損害發(fā)生的原因是事故，通常來(lái)說(shuō)很難證明事故與損害后果發(fā)生之間的因果關(guān)系。塞爾維亞工作組指出，鑒于所涉問題的復(fù)雜性，上述公約的執(zhí)行需要大量主管機(jī)構(gòu)以及工業(yè)部門和公眾的參與，需要地方和區(qū)域機(jī)構(gòu)進(jìn)行垂直協(xié)調(diào)，需要鄰國(guó)開展雙邊跨界合作。15A/74/131.綜上所述，在跨界突發(fā)性水污染領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)國(guó)家責(zé)任并不是對(duì)民事責(zé)任的替代，而是對(duì)民事責(zé)任缺陷的彌補(bǔ)，其并不與現(xiàn)行的國(guó)際法律規(guī)范相矛盾。在跨界突發(fā)性水污染中對(duì)于國(guó)家責(zé)任的強(qiáng)調(diào)是出于共同利益的需要，遭受損害的國(guó)家為了維護(hù)其國(guó)民利益也要承擔(dān)責(zé)任，此時(shí)的責(zé)任性質(zhì)還包括“補(bǔ)償”，而不僅僅是賠償。

三、跨界突發(fā)性水污染國(guó)家補(bǔ)償?shù)姆杀磉_(dá)

(一)跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任定性

跨界突發(fā)性水污染會(huì)導(dǎo)致多個(gè)次生事件和衍生事件，形成一個(gè)事件鏈的演化過(guò)程。在工業(yè)設(shè)施的所有階段，無(wú)論安全標(biāo)準(zhǔn)多么嚴(yán)格，事故發(fā)生各國(guó)必須做好應(yīng)對(duì)其后果的準(zhǔn)備，因其后果可能會(huì)跨越國(guó)界。為此，在跨界突發(fā)性水污染中國(guó)家責(zé)任由“賠償”向“補(bǔ)償”轉(zhuǎn)變。為此，跨界突發(fā)性水污染應(yīng)該采取補(bǔ)償?shù)姆绞?。需要注意的是，這里的“補(bǔ)償”并不能等同于損害賠償中的“補(bǔ)償”。根據(jù)國(guó)際法一般原理，被告人必須對(duì)造成的損害做出充分賠償。賠償可以采取恢復(fù)原狀或補(bǔ)償?shù)男问?。關(guān)于這種賠償?shù)拇_定，國(guó)際法院認(rèn)為：“哥斯達(dá)黎加違反了開展環(huán)境影響評(píng)估的義務(wù)，這即構(gòu)成‘對(duì)尼加拉瓜而言的適當(dāng)賠償措施’?！謴?fù)原狀和補(bǔ)償是物質(zhì)損害的賠償形式?！?6《國(guó)際法院、法庭和其他機(jī)構(gòu)的裁判匯編》(第七十一屆會(huì)議)，A/71/98?！百r償”(reparation)將用來(lái)指原告可以期待被告國(guó)將采取的所有措施：支付賠償(或恢復(fù)原狀)、道歉、懲罰負(fù)有責(zé)任的個(gè)人、采取措施防止違反義務(wù)的再犯，以及任何形式的精神滿足?！把a(bǔ)償”(compensation)，即狹義的賠償，指支付與“計(jì)算”所造成的損害相等的金錢。17參見[英]伊恩·布朗利：《國(guó)際公法原理》，曾令良、余敏友等譯，法律出版社2007 年版，第401 頁(yè)。補(bǔ)償與損害賠償?shù)年P(guān)系可以理解為：違背義務(wù)的特定背景，即義務(wù)本身的性質(zhì)和違背的方式，可能決定處理?yè)p害賠償問題的方法。為了便于說(shuō)明，假定法律規(guī)則僅為：如果損害是因國(guó)家某種合法活動(dòng)中的疏忽而引起的，那么補(bǔ)償就可以給付。所以跨界損害賠償中的“補(bǔ)償”通常來(lái)說(shuō)是因?yàn)閲?guó)家某種合法活動(dòng)造成的。

(二)跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任法律基礎(chǔ)

1972 年6 月斯德哥爾摩聯(lián)合國(guó)人類環(huán)境會(huì)議作出的《人類環(huán)境宣言》提出，需要取得共同的看法和制定共同的原則以鼓舞和指導(dǎo)世界各國(guó)人民，并將環(huán)境問題區(qū)分為發(fā)達(dá)國(guó)家發(fā)展過(guò)度的環(huán)境問題和發(fā)展中國(guó)家發(fā)展不足的環(huán)境問題，解決兩類不同性質(zhì)的環(huán)境問題應(yīng)采取不同對(duì)策和措施。在此前提下，共同但有區(qū)別責(zé)任是在共同責(zé)任原則基礎(chǔ)上提出來(lái)的。1992 年的聯(lián)合國(guó)環(huán)境與發(fā)展大會(huì)明確了，鑒于導(dǎo)致全球環(huán)境退化的各種不同因素，各國(guó)負(fù)有共同的但是又有差別的責(zé)任。發(fā)達(dá)國(guó)家在掌握技術(shù)和財(cái)力資源的基礎(chǔ)上負(fù)有幫助發(fā)展中國(guó)家的義務(wù)。隨后，《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》和《關(guān)于消耗臭氧層物質(zhì)的蒙特利爾議定書》等這些國(guó)際法律文件的出臺(tái)，表明共同責(zé)任的確立。18參見林燦鈴：《國(guó)際環(huán)境法》，人民出版社2014 年版，第171 頁(yè)。共同責(zé)任運(yùn)用于跨界突發(fā)性污染領(lǐng)域表明受害方國(guó)家同樣也要為所發(fā)生的污染承擔(dān)責(zé)任。其與嚴(yán)格責(zé)任區(qū)別表現(xiàn)為：適用于跨界損害責(zé)任的法律基礎(chǔ)的嚴(yán)格責(zé)任不必證明存在過(guò)錯(cuò)，行為與損害之間的因果關(guān)系足以導(dǎo)致責(zé)任人的賠償責(zé)任。19參見林燦鈴：《跨界損害的歸責(zé)與賠償研究》，中國(guó)政法大學(xué)出版社2011 年版，第75 頁(yè)。由此可見，適用嚴(yán)格責(zé)任的依據(jù)必須是有行為的發(fā)生，而引發(fā)突發(fā)性工業(yè)事故的原因是事故，事故與損害之間的因果關(guān)系導(dǎo)致工業(yè)事故跨界影響的補(bǔ)償責(zé)任。共同責(zé)任與嚴(yán)格責(zé)任明顯的區(qū)別是：嚴(yán)格責(zé)任適用跨界損害責(zé)任的理由是一方面可以促進(jìn)責(zé)任主體加強(qiáng)安全措施，另一方面則是為了彌補(bǔ)受害者的無(wú)辜損失。因此嚴(yán)格責(zé)任所適用的理念存在著從矯正正義向分配正義轉(zhuǎn)移的趨勢(shì)。共同責(zé)任適用跨界影響補(bǔ)償責(zé)任的理由在于，從充分和必要的條件角度來(lái)看，突發(fā)性工業(yè)事故的發(fā)生危害性極大，需要包括對(duì)工業(yè)事故跨界影響填補(bǔ)的其他主體(包括受害國(guó)在內(nèi))共同完成。為此，在共同責(zé)任中適用矯正正義的主張是經(jīng)不起推敲的，相反因果關(guān)系問題會(huì)弱化矯正正義的主張。

綜上所述，共同責(zé)任的最大特點(diǎn)是主觀要件不是判斷賠償責(zé)任的依據(jù)和標(biāo)準(zhǔn)。由于突發(fā)性工業(yè)事故所導(dǎo)致的損害事實(shí)足以構(gòu)成行為人的賠償責(zé)任，筆者認(rèn)為對(duì)于跨界突發(fā)水污染的補(bǔ)償責(zé)任(國(guó)家責(zé)任)基礎(chǔ)應(yīng)適用共同責(zé)任，即只要受害人證明其受到的損害是因?yàn)榭缃缤话l(fā)水污染引起就可以得到賠償。一方面，跨界突發(fā)性水污染具有“公害”性質(zhì)，在具體分配責(zé)任時(shí)，根據(jù)污染者付費(fèi)原則或者類似的“誰(shuí)污染，誰(shuí)治理”的原則可能并不利于對(duì)工業(yè)事故所產(chǎn)生的損害進(jìn)行救濟(jì)。因?yàn)榭缃缤话l(fā)性水污染產(chǎn)生損害會(huì)導(dǎo)致?lián)p害者的潛在責(zé)任無(wú)限化，賠償責(zé)任可能不會(huì)與造成損害的行為成正比，所以包括受害國(guó)在內(nèi)都必須對(duì)由跨界突發(fā)性水污染所造成的損害承擔(dān)責(zé)任。另一方面，針對(duì)跨界突發(fā)性水污染所引起的損害是無(wú)法彌補(bǔ)的。就一些雙邊或多邊跨界環(huán)境損害來(lái)說(shuō)，利用“責(zé)任概念”或許是比較好的方式，依賴主客觀構(gòu)成要件和歸責(zé)原則要素的責(zé)任制度并不完全適用于跨界突發(fā)性水污染的補(bǔ)償責(zé)任，因?yàn)榭缃缬绊懙膿p害可能隨著時(shí)境變遷，需要潛伏一段時(shí)間才能顯露，按照民事主客觀歸責(zé)要件和原則，顯然這種情形不可能再將危害結(jié)果歸責(zé)于加害人，即使有可能歸責(zé)，加害人也有可能已經(jīng)不存在或者喪失支付能力了。因此跨界突發(fā)性水污染的國(guó)家責(zé)任也是一種補(bǔ)償責(zé)任。這種補(bǔ)償責(zé)任不僅僅包括損害賠償責(zé)任主體，也包括跨界突發(fā)性水污染損害填補(bǔ)的其他主體。

(三)跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任的構(gòu)成要件

1.跨界突發(fā)性水污染損害原因

跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任的構(gòu)成要件是“事故”而非活動(dòng)。工業(yè)事故跨界影響是工業(yè)生產(chǎn)過(guò)程中基于自然災(zāi)害、人為操作失誤等原因而發(fā)生的意外事件，它是不以人的意志為轉(zhuǎn)移的，國(guó)家能做的就是加強(qiáng)監(jiān)管、制定應(yīng)急預(yù)案，盡最大努力預(yù)防工業(yè)事故及其跨界影響。20參見林燦鈴：《國(guó)際法的“國(guó)家責(zé)任”之我見》，《中國(guó)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2015 年第5 期。跨界突發(fā)性水污染所造成的有形和無(wú)形的損害大部分需要經(jīng)過(guò)逐年的積累才能釋放，所以在跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任中僅僅通過(guò)侵權(quán)機(jī)制來(lái)處理顯然并不現(xiàn)實(shí)。21任何希望提出侵權(quán)訴訟的索賠人都將面臨需證明存在過(guò)錯(cuò)和因果關(guān)系，以及法律規(guī)定的訴訟資格和有效的救濟(jì)措施有限制等困難，在涉及環(huán)境損害的案件中，這些困難尤為嚴(yán)重。參見前注⑨，馬克·韋爾德書，第37 頁(yè)。構(gòu)建完善的工業(yè)事故跨界影響補(bǔ)償責(zé)任機(jī)制，不僅與受害者的人身、財(cái)產(chǎn)密切相關(guān)，還涉及公法和私人利益的公平分配。在損害賠償?shù)恼?dāng)性考量中，矯正正義完全適用于侵權(quán)賠償制度，若損害發(fā)生時(shí)沒有引起侵權(quán)責(zé)任，那么侵權(quán)損害賠償就起不到約束作用。22參見《優(yōu)化研究、減輕和盡量減少切爾諾貝利災(zāi)難后果的國(guó)際努力》(聯(lián)合國(guó)大會(huì)第71 屆會(huì)議上)。A/71/411.在極端的情況下，如“萊茵河水污染”等事件造成跨國(guó)水污染災(zāi)難時(shí)業(yè)已侵犯了作為國(guó)民的社會(huì)保障權(quán)(一項(xiàng)基本人權(quán))，個(gè)人可援引這一權(quán)利就國(guó)家對(duì)災(zāi)難所負(fù)的責(zé)任尋求補(bǔ)償。

2.跨界突發(fā)性水污染損害事實(shí)

跨界突發(fā)性水污染損害事實(shí)主要包括兩方面：一是因?yàn)榭缃缤话l(fā)性水污染所侵犯的權(quán)益，二是權(quán)益被侵犯遭到的重大損害后果?？缃缢鳛橐环N特殊的公共物品，在跨界突發(fā)性水污染事故發(fā)生后，促使合作是跨界水沿岸各國(guó)一個(gè)強(qiáng)大的政治驅(qū)動(dòng)力，跨界突發(fā)性水污染事故損害填補(bǔ)的其他主體也必須對(duì)該事故造成的損害進(jìn)行“利益補(bǔ)償”?！袄嫜a(bǔ)償”是在承認(rèn)各國(guó)家和地區(qū)資源稟賦差異基礎(chǔ)上，通過(guò)制度的建立在國(guó)家和地區(qū)間對(duì)利益進(jìn)行的再分配?？缃缤话l(fā)水污染治理可以促使沿岸各國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、糧食安全、生態(tài)安全、政治安全、扶貧和區(qū)域一體化發(fā)展?？缃缤话l(fā)性水污染“利益補(bǔ)償”內(nèi)容不僅包括沿岸各國(guó)對(duì)水資源的治理開發(fā)和利用、社會(huì)經(jīng)濟(jì)(人口、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等)、生態(tài)環(huán)境方面(植被、河湖、土地、生態(tài)需用水等)、綜合事項(xiàng)(洪災(zāi)、水資源承載力等)等方面，還包括對(duì)沿岸各國(guó)“生命權(quán)、健康權(quán)、食物權(quán)、水權(quán)和文化權(quán)”(稱為保護(hù)的人權(quán))方面的侵犯?？缃缤话l(fā)性水污染權(quán)益被侵害所造成的重大的客觀結(jié)果指對(duì)跨界水所提供的在社會(huì)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境、綜合項(xiàng)等性方面消耗性使用和非消耗性使用，以及人們從跨界水這一公共物品和其他利益相關(guān)的公共物品中獲得的利益。客觀后果必須造成重大損害，重大損害影響還必須是跨界的。

3.突發(fā)性工業(yè)事故與損害權(quán)益因果關(guān)系

在跨界突發(fā)性水污染中，工業(yè)事故與損害權(quán)益之間面臨因果關(guān)系的不確定性。由于跨界突發(fā)性水污染所釋放的有害物質(zhì)對(duì)人的身體健康造成重大影響以及引起河流中生物多樣性“變異”，這些損害的發(fā)生與工業(yè)事故之間的因果關(guān)系較難判定。其一，針對(duì)人身體健康和生物多樣性的損害認(rèn)定需要一定的科學(xué)證據(jù)支撐，而在損害發(fā)生初期，這種科學(xué)證據(jù)是不確定的，因此突發(fā)性工業(yè)事故與損害的結(jié)果并非單純的一對(duì)一的線性關(guān)系。需要明確的是，面臨突發(fā)性水污染嚴(yán)重?fù)p害，不應(yīng)以缺乏充分的科學(xué)數(shù)據(jù)為理由，當(dāng)損害達(dá)到嚴(yán)重程度時(shí)就可以不考慮充分的科學(xué)依據(jù)。其二，來(lái)自氣候變化也會(huì)對(duì)跨界水產(chǎn)生影響。氣候變化將增加許多地區(qū)的跨界水資源壓力，使水供應(yīng)和水質(zhì)量波動(dòng)不定，由于各區(qū)域在自然資源和資產(chǎn)方面的差異，導(dǎo)致產(chǎn)生類似內(nèi)陸暴洪、更為頻繁的沿海旱澇等后果。23參見《21 世紀(jì)議程》《進(jìn)一步執(zhí)行〈21 世紀(jì)議程〉方案》和《可持續(xù)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議成果的執(zhí)行情況水、和平與安全：跨界水合作》，A/64/692。面對(duì)以上出現(xiàn)的情形應(yīng)該如何認(rèn)定因果關(guān)系呢?因果關(guān)系是一個(gè)事實(shí)問題，作為事實(shí)的因果關(guān)系是指造成損害結(jié)果的全部原因與損害結(jié)果之間的聯(lián)系。確定損害賠償?shù)囊蚬P(guān)系取決于法律事實(shí)，但是以矯正正義理論為基礎(chǔ)的侵權(quán)理論在面對(duì)跨界突發(fā)性水污染時(shí)難以發(fā)揮其效用，人們很難判定內(nèi)陸暴洪、沿海旱澇是氣候變化引起的，并進(jìn)而導(dǎo)致對(duì)跨界水的損害，人們也不能因此追究造成溫室氣體排放的主體的責(zé)任。針對(duì)跨界突發(fā)性水污染，因果關(guān)系對(duì)矯正正義而言并不是絕對(duì)的，可以說(shuō)其大大弱化了侵權(quán)法中的關(guān)于因果關(guān)系的主張。

(四)跨界突發(fā)性水污染國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任順位

跨界突發(fā)性水污染發(fā)生后，國(guó)家應(yīng)與私主體合作履行適當(dāng)注意義務(wù)。這種合作有些是跨國(guó)的，其實(shí)質(zhì)就是跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任在國(guó)家和私人之間進(jìn)行了分擔(dān)。因此，在跨界突發(fā)性水污染的國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任方面可以細(xì)分為履行責(zé)任、保障責(zé)任、補(bǔ)充責(zé)任。所謂履行責(zé)任是指國(guó)家有責(zé)任履行其在防止跨界突發(fā)性水污染事故方面的義務(wù)；所謂保障責(zé)任是指在國(guó)家與私主體合作中國(guó)家仍需為私主體在跨界突發(fā)性水污染事故造成的損害承擔(dān)責(zé)任，尤其是國(guó)家應(yīng)該督促私主體履行實(shí)現(xiàn)公共福祉的責(zé)任；所謂補(bǔ)充責(zé)任是指當(dāng)跨界突發(fā)性水污染事故發(fā)生后，當(dāng)私人主體出現(xiàn)無(wú)法進(jìn)行賠償情形時(shí)，國(guó)家應(yīng)該履行督促私主體進(jìn)行賠償?shù)穆毮?。與此同時(shí)，隨著私主體的有效賠償促使了國(guó)家責(zé)任功效的轉(zhuǎn)變，國(guó)家從直接承擔(dān)責(zé)任逐漸演變?yōu)闉槠渌街黧w進(jìn)行擔(dān)保監(jiān)督，但這并不意味著國(guó)家負(fù)有“相當(dāng)注意”義務(wù)，或者說(shuō)將對(duì)跨界突發(fā)性水污染事故發(fā)生后的“保護(hù)義務(wù)”轉(zhuǎn)移給私主體。若國(guó)家沒有履行好對(duì)其管轄下的私主體的擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任，出于對(duì)私主體利益的考量很可能會(huì)損及公共利益，國(guó)家必須承擔(dān)起公共利益免受私主體侵犯的義務(wù)。為此，當(dāng)私主體對(duì)跨界突發(fā)性水污染事故進(jìn)行救濟(jì)時(shí)，國(guó)家對(duì)此承擔(dān)的是擔(dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。由此可見，在國(guó)家與私主體進(jìn)行國(guó)際合作時(shí)，國(guó)家將其部分職能進(jìn)行了轉(zhuǎn)讓，國(guó)家責(zé)任由履行責(zé)任轉(zhuǎn)變?yōu)閾?dān)保責(zé)任和監(jiān)督責(zé)任。

跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任主體多為國(guó)家、政府間國(guó)際組織、經(jīng)營(yíng)者，在多數(shù)情況下，會(huì)產(chǎn)生受影響國(guó)的多重身份競(jìng)合問題，損害發(fā)生后責(zé)任主體的順位應(yīng)該根據(jù)預(yù)防和補(bǔ)償兩種效果來(lái)確定。首先，應(yīng)當(dāng)由直接經(jīng)營(yíng)者承擔(dān)責(zé)任，該經(jīng)營(yíng)者的行為若違反有毒有害化學(xué)品的管制，根據(jù)國(guó)際人權(quán)法，本國(guó)政府應(yīng)該直接追究該經(jīng)營(yíng)者的責(zé)任，其責(zé)任的承擔(dān)體現(xiàn)了預(yù)防和補(bǔ)救的效果。其次，國(guó)際組織在跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任中發(fā)揮著越來(lái)越重要的作用。這種破壞性跨界影響意味著加強(qiáng)工業(yè)設(shè)施的安全標(biāo)準(zhǔn)是國(guó)際組織應(yīng)該關(guān)切的事項(xiàng)?！锻饪論p害賠償公約》設(shè)立了國(guó)際組織與其加盟國(guó)之間的共同、連帶責(zé)任。24同前注19，林燦鈴書，第239 頁(yè)。再次，應(yīng)該強(qiáng)調(diào)跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任與實(shí)現(xiàn)人權(quán)之間的關(guān)聯(lián)，確保人不被視為受保護(hù)的“對(duì)象”，而是權(quán)利持有者。對(duì)人權(quán)的關(guān)注也將促使確保對(duì)因跨界突發(fā)性水污染事故發(fā)生的任何損害采取有效的補(bǔ)救。此時(shí)國(guó)家可以起到補(bǔ)償作用：國(guó)家可以評(píng)判私人行為在履行和保護(hù)人權(quán)方面發(fā)揮的作用?？紤]到突發(fā)性工業(yè)事故損害的復(fù)雜性，損害的發(fā)生可能由多個(gè)因素造成，其責(zé)任的承擔(dān)可以是共同連帶責(zé)任或?qū)⒇?zé)任按照公平原則進(jìn)行分擔(dān)，或者將這一選擇權(quán)賦予各國(guó)，由其根據(jù)其本國(guó)法律和習(xí)慣作出決定。多重主體的歸責(zé)都各有其目的，連帶責(zé)任最大的目的就在于可以最大限度地對(duì)跨界突發(fā)性水污染事故所產(chǎn)生的損害對(duì)受害者進(jìn)行補(bǔ)償。最后，國(guó)家作為損害補(bǔ)償?shù)淖詈箜樞蛉耍枰鞔_的是，這里的國(guó)家除了包括損害起源國(guó)也包括受損害影響國(guó)，這也是跨界突發(fā)性水污染事故國(guó)家責(zé)任與跨界損害責(zé)任最大的區(qū)別。受損害影響國(guó)的補(bǔ)償目的在于保護(hù)受害國(guó)國(guó)民的人權(quán)和健康的環(huán)境權(quán)，此時(shí)，國(guó)家擔(dān)負(fù)著適當(dāng)注意及損害防止義務(wù)以及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防義務(wù)。當(dāng)面臨科學(xué)不確定時(shí)，國(guó)家還負(fù)有減少損害風(fēng)險(xiǎn)和緊急事件中進(jìn)行合作的義務(wù)。

四、結(jié)論

在一國(guó)范圍內(nèi)發(fā)生的跨界突發(fā)性水污染會(huì)對(duì)其他國(guó)家的國(guó)民的人權(quán)和環(huán)境產(chǎn)生重大和長(zhǎng)期的影響，實(shí)現(xiàn)發(fā)展權(quán)才能可持續(xù)地發(fā)展環(huán)境同時(shí)促進(jìn)人權(quán)的享有。公民環(huán)境權(quán)的提出是人類環(huán)境問題發(fā)展的必然產(chǎn)物，必須深刻認(rèn)識(shí)到對(duì)工業(yè)范圍中的化學(xué)品的不當(dāng)管理反過(guò)來(lái)又可能妨礙安全、潔凈、健康和可持續(xù)環(huán)境的享有，對(duì)環(huán)境的損害會(huì)直接和間接地對(duì)切實(shí)享有所有人權(quán)產(chǎn)生不利影響。25參見《增進(jìn)和保護(hù)所有人權(quán)-公民權(quán)利、政治權(quán)利、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利，包括發(fā)展權(quán)利》(人權(quán)理事會(huì)第三十一屆會(huì)議)，A/HRC/31/L.10。國(guó)家是“尊重和保障人權(quán)”的主體。26參見陳金釗：《法律解釋權(quán)”行使中的“尊重和保障人權(quán)”》，《政治與法律》2019 年第1 期。構(gòu)建以國(guó)家為主導(dǎo)的包括受影響國(guó)在內(nèi)的責(zé)任共同體是跨界突發(fā)性水污染補(bǔ)償責(zé)任的主體在政治合作、安全保障方面的要求?？缃缤话l(fā)性水污染導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境治理收益外溢，這就要求以生態(tài)命運(yùn)共同體為組織載體來(lái)推進(jìn)、構(gòu)建國(guó)家補(bǔ)償責(zé)任制度，以彌補(bǔ)國(guó)家在跨界突發(fā)性水污染法律責(zé)任上的缺位，并使其與“加害方負(fù)擔(dān)”的賠償責(zé)任機(jī)制形成互補(bǔ)和協(xié)同。