我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制構(gòu)造研究

張 鋒

(上海財(cái)經(jīng)大學(xué)法學(xué)院，上海 200433)

風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制科學(xué)主義者主張通過技術(shù)、理性、科學(xué)等手段，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的有效規(guī)制，建議成立超級(jí)規(guī)模的規(guī)制機(jī)構(gòu)，①參見[美]史蒂芬·布雷耶：《打破惡性循環(huán)：政府如何有效規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)》，宋華琳譯，法律出版社2009 年版，第105 頁。建立“規(guī)制國”，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的理性規(guī)制。這種路徑雖然在一定程度上解決了環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的專業(yè)性、技術(shù)性難題，但無法回應(yīng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主觀性、建構(gòu)性、價(jià)值性等更復(fù)雜的內(nèi)在訴求，且超級(jí)規(guī)制機(jī)構(gòu)本身受“制度失靈”、“權(quán)力俘獲”、“部門利益”等因素影響，這種超級(jí)行政規(guī)制主義路徑容易陷入哈耶克擔(dān)心的“致命的自負(fù)”的窠臼。②參見[英]哈耶克：《致命的自負(fù)》，馮克利等譯，中國社會(huì)科學(xué)出版社2000 年版，第73 頁。實(shí)踐中立足于風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制科學(xué)主義范式的“命令型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”和“激勵(lì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制”都遇到了種種挫折和危機(jī)?！懊钚铜h(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式”無法回應(yīng)企業(yè)環(huán)境守法能力的差異性和守法成本的復(fù)雜性，無法采取靈活性的規(guī)制措施，無法促成企業(yè)采取更節(jié)能環(huán)保的技術(shù)、設(shè)備和工藝，不利于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)治理技術(shù)的創(chuàng)新。這種以行政權(quán)力縱向高壓的執(zhí)法理念、手段和方式，也導(dǎo)致企業(yè)的心理抵制和行為抵抗，增加巨大的行政執(zhí)法成本和行政訴訟成本，尤其是“命令型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式無法滿足環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的建構(gòu)性、主觀性、價(jià)值性等需求，無法破解環(huán)境執(zhí)法中的不確定性、復(fù)雜性帶來的法律困境”。③[美]布雷耶：《規(guī)制及其改革》，李洪雷等譯，北京大學(xué)出版社2008 年版，第245 頁?！凹?lì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式”雖然運(yùn)用了稅費(fèi)、財(cái)政補(bǔ)貼、排污權(quán)交易等市場(chǎng)工具，但這種市場(chǎng)工具本身就是政府建構(gòu)的產(chǎn)物，并不是一種內(nèi)生于市場(chǎng)的自發(fā)機(jī)制，“激勵(lì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式”面臨巨大的信息成本、契約成本、交易成本、監(jiān)督成本，實(shí)踐中也無法回應(yīng)環(huán)境的主觀性、建構(gòu)性和不確定性的價(jià)值訴求，無法解決大量具有公平、公正、平等、正義等訴求的環(huán)境規(guī)制難題。

為破解“命令型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式”和“激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制模式”的制度缺陷。以風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制民主主義范式為基礎(chǔ)的“協(xié)商型環(huán)境規(guī)制模式”應(yīng)運(yùn)而生。該范式在承認(rèn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制科學(xué)主義的前提下，更加注重強(qiáng)調(diào)民主、參與、協(xié)商、溝通、合作和互動(dòng)的功能作用，旨在推動(dòng)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的結(jié)構(gòu)開放、主體互動(dòng)、協(xié)商溝通和合作共治?！皡f(xié)商型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式”能夠拓展環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主體，深化多元主體之間的協(xié)商溝通，促進(jìn)公眾參與環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的民主參與、社會(huì)認(rèn)同和正義價(jià)值。其試圖建構(gòu)一種以過程、程序?yàn)槔碚搩?nèi)核，以反身法為理論基礎(chǔ)，以風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防、多元參與、協(xié)商溝通、公開透明、合作共治為基本特征，以制度性整合、功能性整合和價(jià)值性整合為作用機(jī)理的協(xié)商型環(huán)境規(guī)制范式。④參見張騏：《直面生活，打破禁忌：一個(gè)反身法的思路——法律自創(chuàng)生理論述評(píng)》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2003 年第1 期。

為推動(dòng)我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度檢視與法律構(gòu)造，筆者擬于本文中對(duì)我國環(huán)境保護(hù)公眾參與、環(huán)保約談、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商、環(huán)境污染第三方治理等制度進(jìn)行檢視和反思，構(gòu)建我國“協(xié)商制定規(guī)則法”和“環(huán)境執(zhí)法和解制度”，提出完善我國環(huán)境保護(hù)公眾參與、環(huán)保約談、生態(tài)環(huán)境損害賠償、環(huán)境污染第三方治理等制度的建議。

一、我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的內(nèi)在機(jī)理

(一)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的正當(dāng)性

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是通過規(guī)制部門與被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者之間的協(xié)商、溝通、合作，針對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制之不確定性內(nèi)容達(dá)成環(huán)境契約，以推動(dòng)環(huán)境規(guī)制部門與被規(guī)制企業(yè)及利益相關(guān)者合作治理環(huán)境問題的機(jī)制，它具有遵從度高、結(jié)構(gòu)開放、環(huán)境正義、事前風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防及靈活性強(qiáng)等功能優(yōu)點(diǎn)。⑤參見胡苑：《環(huán)境法律“傳送帶”模式的阻滯效應(yīng)及其化解》，《政治與法律》2019 年第5 期。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是建立在規(guī)制者與被規(guī)制者以及利益相關(guān)者充分協(xié)商、溝通、合作、互動(dòng)的基礎(chǔ)上達(dá)成的環(huán)境契約，具有高度的合意性、認(rèn)同性和一致性，是基于多元主體的協(xié)商、溝通和互動(dòng)前提下形成的“重疊共識(shí)”和“合意均衡”，比較容易得到守法主體的接受和執(zhí)行，環(huán)境契約的遵從度高，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的成本較低，能夠降低因相關(guān)主體的對(duì)抗和不合作導(dǎo)致的信息成本、執(zhí)行成本、監(jiān)督成本、復(fù)議成本和訴訟成本等。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制打破了傳統(tǒng)命令型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制和激勵(lì)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制主體結(jié)構(gòu)的開放性，避免因“二元對(duì)抗模式帶來的專業(yè)性壁壘、信息成本過高、環(huán)境參與不足等制度瓶頸”。⑥盧超：《社會(huì)性規(guī)制中約談工具的雙重角色》，《法制與社會(huì)發(fā)展》2019 年第1 期。如我國環(huán)境保護(hù)約談制度的具體實(shí)施過程中，就允許人大代表、政協(xié)委員、環(huán)保行風(fēng)監(jiān)督員、公眾代表以及媒體等社會(huì)各方主體參與環(huán)境保護(hù)約談，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)和被規(guī)制企業(yè)的監(jiān)督制約，也強(qiáng)化公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的制度性參與，提升環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的效果。

環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)具有主觀性、流動(dòng)性和建構(gòu)性，它不但表現(xiàn)為具體的環(huán)境損害、環(huán)境的不確定性狀態(tài)，而且體現(xiàn)為公眾對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的感知、體驗(yàn)和認(rèn)同，其表現(xiàn)為一種建構(gòu)性的主觀價(jià)值。當(dāng)前，針對(duì)環(huán)境項(xiàng)目而發(fā)生的“鄰避事件”，就說明了“環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制不僅僅是一個(gè)科學(xué)性問題，還是一種民主性問題”。⑦[英]馬克·史密斯、皮亞·龐薩帕：《環(huán)境與公民權(quán)：整合正義、責(zé)任與公民參與》，侯艷芳、楊曉燕譯，山東大學(xué)出版社2012 年版，第157 頁。協(xié)商型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制通過建構(gòu)多元主體參與的程序、過程和機(jī)制，實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制主體、環(huán)境被規(guī)制主體以及利益相關(guān)者的參與、協(xié)商、溝通和合作，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)的理解和認(rèn)同，不僅可以提高環(huán)境規(guī)制的效率，還能夠促進(jìn)環(huán)境規(guī)制的公眾參與，彰顯環(huán)境正義。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是基于風(fēng)險(xiǎn)預(yù)防原則的環(huán)境法實(shí)施機(jī)制，它強(qiáng)調(diào)一種風(fēng)險(xiǎn)責(zé)任、事前的責(zé)任，它是以社會(huì)整體利益為邏輯起點(diǎn)，在環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)還沒有發(fā)生之前就通過規(guī)制主體與被規(guī)制主體的協(xié)商、溝通和互動(dòng)，達(dá)成一致意見，將具有不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)榫唧w的、穩(wěn)定的、明確的環(huán)境法上的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)，形成對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)的事前預(yù)防，避免因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的不可逆性所導(dǎo)致的社會(huì)整體性利益的受損。⑧參見[美]奧斯特羅姆：《公共事務(wù)的治理之道》，余遜達(dá)譯，上海三聯(lián)出版社2000 年版，第78 頁。

協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是基于環(huán)境規(guī)制主體與被規(guī)制主體以及利益相關(guān)者達(dá)成的環(huán)境契約，在雙方主體協(xié)商、溝通的基礎(chǔ)上形成權(quán)利義務(wù)關(guān)系，這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式可以根據(jù)每個(gè)企業(yè)面臨環(huán)境問題的特殊性和復(fù)雜性，制定針對(duì)性的環(huán)保契約或治理方案，更加適合企業(yè)的個(gè)性化需求，適用靈活性強(qiáng)，能夠兼顧企業(yè)守法能力的差異和技術(shù)水平的高低，避免“一刀切”，大大降低環(huán)境法實(shí)施成本。

(二)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的目標(biāo)定位

1.多元參與

傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)行政高權(quán)和政府權(quán)威，不論是命令型規(guī)制模式還是激勵(lì)型規(guī)制模式，都是政府主導(dǎo)下的規(guī)制路徑。命令型環(huán)境規(guī)制模式強(qiáng)調(diào)通過環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)被規(guī)制對(duì)象的懲罰、制裁和威懾。激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制模式通過環(huán)境稅費(fèi)、排污權(quán)交易以及環(huán)境金融、環(huán)境信用體系等，激勵(lì)引導(dǎo)企業(yè)實(shí)施環(huán)境守法行為。這兩類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式都是在一種封閉規(guī)制結(jié)構(gòu)下的行政主導(dǎo)型規(guī)制范式，缺乏被規(guī)制企業(yè)和利益相關(guān)者的參與、協(xié)商、互動(dòng)。針對(duì)具有較強(qiáng)專業(yè)性、科學(xué)性、不確定性、主觀性、建構(gòu)性的新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)，單純依賴政府的行政權(quán)力和單向度規(guī)制，既不能解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的專業(yè)性、科學(xué)性、不確定性問題，也不能預(yù)防和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)的主觀性、建構(gòu)性和流動(dòng)性問題，前者需要規(guī)制機(jī)關(guān)與被規(guī)制企業(yè)之間進(jìn)行良好的協(xié)商、溝通和合作，共同將不確定的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)轉(zhuǎn)化為確定的權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)；后者需要公眾、社會(huì)組織、專家的參與，解決環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制過程中的主觀性、公正性和中立性難題，⑨Raeymaeckers，P.&Kenis，P.(2016).The Influence of Shared Participant Governance on theIntegration of Service Networks:A Comparative Social Network Analysis.International PublicManagement Journal，19(3).實(shí)現(xiàn)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)規(guī)制的多主體參與，充分發(fā)揮環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者各自的功能優(yōu)勢(shì)。

2.協(xié)商溝通

傳統(tǒng)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)主要是基于一種農(nóng)業(yè)文明、工業(yè)文明時(shí)代下的確定性風(fēng)險(xiǎn)(損害)，如工業(yè)廢水廢氣對(duì)水體、土壤、大氣污染，這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)，已經(jīng)形成比較確定的科學(xué)判斷、因果關(guān)系和損害影響，是一種相對(duì)穩(wěn)定、靜態(tài)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)。針對(duì)這種環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)，傳統(tǒng)的命令型規(guī)制和激勵(lì)型規(guī)制可以通過“法律主體、法律行為、因果關(guān)系、法律責(zé)任、法律后果”等高度形式化的法律規(guī)則體系去規(guī)制，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法者的處罰、制裁和威懾，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境利益的矯正和修復(fù)。然而，隨著風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)的來臨，人類面臨的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)高度復(fù)雜化，主要是新型技術(shù)風(fēng)險(xiǎn)、制度風(fēng)險(xiǎn)，這類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)更多地表現(xiàn)為一種未知的和對(duì)未來的影響，具有很強(qiáng)的不確定性、突發(fā)性、主觀性和不可逆性，傳統(tǒng)的基于行政高權(quán)、命令控制、市場(chǎng)激勵(lì)的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制范式已經(jīng)無法解決新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)，需要引入“協(xié)商、溝通、商談的規(guī)制元素”，10[美]詹姆斯·菲什金、彼得·拉斯萊特：《協(xié)商民主論爭(zhēng)》，張曉敏譯，中央編譯出版社2009 年版，第95 頁。通過規(guī)制者和被規(guī)制者以及環(huán)境利益相關(guān)者之間的協(xié)商、溝通，將處于不確定狀態(tài)下的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)化為具體的、明確的、清晰的主體權(quán)利、義務(wù)、職權(quán)、職責(zé)，可以降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)不確定性帶來的規(guī)制風(fēng)險(xiǎn)。與此同時(shí)，基于雙方主體乃至多元主體的協(xié)商、溝通，實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)同、理解和共識(shí)，將企業(yè)的環(huán)境守法行為內(nèi)化為企業(yè)自我利益訴求，增加了環(huán)境協(xié)商契約的遵從度；公眾、專家、社會(huì)組織以及媒體的參與，強(qiáng)化環(huán)境規(guī)制的公共性培育，增加對(duì)環(huán)境規(guī)制機(jī)關(guān)和被規(guī)制企業(yè)的監(jiān)督和制約，也是環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)溝通的一種制度化機(jī)制，有利于預(yù)防和化解環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的主觀性危機(jī)、認(rèn)同性危機(jī)和價(jià)值性危機(jī)。

3.程序過程

傳統(tǒng)環(huán)境規(guī)制模式主要是針對(duì)環(huán)境問題和環(huán)境結(jié)果采取的實(shí)施路徑，如命令型環(huán)境規(guī)制主要針對(duì)企業(yè)環(huán)境污染超標(biāo)或者使用的生產(chǎn)技術(shù)、工藝和設(shè)備達(dá)不到最佳可行技術(shù)(BAT)規(guī)則的要求；激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制模式主要針對(duì)環(huán)境主體守法意愿不強(qiáng)，采取市場(chǎng)激勵(lì)型機(jī)制激發(fā)企業(yè)環(huán)境規(guī)制的動(dòng)力和活力。這兩類環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式都是以問題導(dǎo)向和結(jié)果導(dǎo)向，強(qiáng)調(diào)政府在環(huán)境規(guī)制中的主導(dǎo)作用。然而，面對(duì)具有不確定性、突發(fā)性、主觀性、建構(gòu)性和流動(dòng)性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)，人類對(duì)其尚缺乏科學(xué)的認(rèn)知判斷，環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)源與環(huán)境損害之間的因果關(guān)系異常復(fù)雜，并且風(fēng)險(xiǎn)將可能在未來爆發(fā)，對(duì)這種未知、未來和不確定性的環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)，傳統(tǒng)以問題和結(jié)果為導(dǎo)向的命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制模式無法解決新型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的挑戰(zhàn)和壓力，需要轉(zhuǎn)向一種基于過程和程序?yàn)橹行牡膮f(xié)商型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制模式。通過程序性建構(gòu)搭建環(huán)境規(guī)制者與被規(guī)制者以及利益相關(guān)者之間的協(xié)商溝通機(jī)制，將協(xié)商、溝通貫徹環(huán)境規(guī)制的全過程，可以實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)的“程序性規(guī)制、過程性規(guī)制和協(xié)商性規(guī)制”。11董正愛、王璐璐：《邁向回應(yīng)型環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)法律規(guī)制的變革路徑》，《社會(huì)科學(xué)研究》2015 年第4 期。

(三)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的作用機(jī)制

基于對(duì)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制正當(dāng)性和目標(biāo)定位的論證，結(jié)合發(fā)達(dá)國家協(xié)商型環(huán)境規(guī)制實(shí)踐分析，筆者認(rèn)為相對(duì)于命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵(lì)型規(guī)制模式，協(xié)商型環(huán)境規(guī)制是一種新型的環(huán)境規(guī)制范式，其背后蘊(yùn)含著反身法理論的作用機(jī)理。它通過協(xié)商、溝通、參與、過程、程序等要素，尊重其他社會(huì)子系統(tǒng)獨(dú)特的內(nèi)在邏輯和功能機(jī)制，打通法律系統(tǒng)與其他社會(huì)子系統(tǒng)(企業(yè)、社會(huì)、公眾等)之間的鴻溝，緩解環(huán)境規(guī)制的科學(xué)性與民主性之間的張力沖突，并形成了以“協(xié)商、溝通、參與、合作、過程、程序?yàn)樘卣鞯亩嘣蠙C(jī)制”。12[德]貢塔·托依布納：《法律：一個(gè)自創(chuàng)生系統(tǒng)》，張騏譯，北京大學(xué)出版社2005 年版，第69 頁。

1.制度性整合機(jī)制

反身法理論由德國著名法社會(huì)學(xué)家貢塔·托依布納(Gunther Teubner)提出。他基于對(duì)建立在自由主義和個(gè)人主體基礎(chǔ)之上的形式法理論和實(shí)質(zhì)法理論的反思，認(rèn)為形式法理論和實(shí)質(zhì)法理論都局限于法律系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)、協(xié)同和互動(dòng)，缺乏法律系統(tǒng)與其他社會(huì)子系統(tǒng)的互動(dòng)和交流，形式法理論與實(shí)質(zhì)法理論已經(jīng)不能適應(yīng)后工業(yè)化時(shí)代風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)背景下環(huán)境規(guī)制的不確定性和復(fù)雜性，導(dǎo)致建立在形式法理論和實(shí)質(zhì)法理論基礎(chǔ)上的命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制模式面臨制度缺陷。

反身法理論尊重其他社會(huì)子系統(tǒng)獨(dú)特的內(nèi)在邏輯和功能機(jī)制，通過法律系統(tǒng)內(nèi)部的延伸、拓展和優(yōu)化，建構(gòu)一種規(guī)范理性視角下的協(xié)商型規(guī)制體制、機(jī)制和制度體系，搭建制度性協(xié)商溝通平臺(tái)，以環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者之間的協(xié)商、溝通、合作和自治為導(dǎo)向，13參見[美]諾內(nèi)特·塞爾茲尼克：《轉(zhuǎn)變中的法律與社會(huì)》，張志銘譯，中國政法大學(xué)出版社1994 年版，第9 頁。以環(huán)境協(xié)議、環(huán)境執(zhí)法和解、環(huán)境協(xié)商制定規(guī)則、環(huán)境第三方治理等制度載體，破解命令型環(huán)境規(guī)制和激勵(lì)性環(huán)境規(guī)制的制度缺陷，提升環(huán)境規(guī)制的靈活性、針對(duì)性，實(shí)現(xiàn)環(huán)境規(guī)制的高效性，降低環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制的執(zhí)法成本、訴訟成本和社會(huì)成本，打破環(huán)境規(guī)制過程中的不確定性、復(fù)雜性困境，推動(dòng)環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)、被規(guī)制企業(yè)以及利益相關(guān)者之間環(huán)境利益關(guān)系的制度性整合。

2.功能性整合機(jī)制

反身法理論跳出了傳統(tǒng)形式法理論和實(shí)質(zhì)法理論的規(guī)制范式，既摒棄了單純以“違法主體、違法行為、因果關(guān)系、損害結(jié)果、法律責(zé)任”等構(gòu)成的形式法規(guī)則體系，也擺脫了以政府干預(yù)、行政威懾、制裁、懲罰、問責(zé)等為載體的實(shí)質(zhì)法規(guī)則體系的桎梏。反身法理論跨越法律系統(tǒng)與其他社會(huì)子系統(tǒng)(企業(yè)、社會(huì)、公眾等)的鴻溝，構(gòu)建一種多元主體參與協(xié)商、溝通、合作和自治的新型環(huán)境規(guī)制范式，它注重以多元主體在環(huán)境協(xié)商規(guī)制過程中的獨(dú)特功能和作用機(jī)制，14參見[英]安東尼·吉登斯：《社會(huì)的構(gòu)成——結(jié)構(gòu)化理論大綱》，李康等譯，生活·讀書·新知三聯(lián)書店1998 年版，第91 頁。促進(jìn)一種基于多元主體參與的功能性整合機(jī)制。反身法理論尤其重視被規(guī)制者的主體性、能動(dòng)性和創(chuàng)造性，將環(huán)境法律規(guī)則內(nèi)容經(jīng)過協(xié)商、溝通轉(zhuǎn)化為被規(guī)制者的行為準(zhǔn)則、行動(dòng)綱領(lǐng)和績(jī)效目標(biāo)，降低因高度不確定性和信息成本巨大而帶來的環(huán)境規(guī)制困境。將社區(qū)、公眾、社會(huì)組織等作為環(huán)境規(guī)制的利益相關(guān)者，是因?yàn)樗麄儗?duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)感受度最大、關(guān)注度最高、呼聲最強(qiáng)，吸引環(huán)境利益相關(guān)者參與環(huán)境協(xié)商規(guī)制，讓他們參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商、溝通、討論和辯論，更有利于形成科學(xué)的、合理的和公正的環(huán)境契約。與此同時(shí)，公眾參與環(huán)境協(xié)商規(guī)制也強(qiáng)化對(duì)規(guī)制者和被規(guī)制者的社會(huì)性監(jiān)督，以此保證環(huán)境規(guī)制協(xié)商的公正性、科學(xué)性和公共性。司法機(jī)關(guān)參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商，能夠強(qiáng)化對(duì)環(huán)境協(xié)議的司法審查，保障環(huán)境協(xié)商過程的自愿、平等、公平和公正，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)依法行政的監(jiān)督，完善對(duì)被規(guī)制者和利益相關(guān)者的保護(hù)和監(jiān)督。司法機(jī)關(guān)的加入，可以保障被規(guī)制者和利益相關(guān)者提出行政復(fù)議和行政訴訟的權(quán)利，提升環(huán)境協(xié)商規(guī)制的合法性、權(quán)威性和公正性。

3.價(jià)值性整合機(jī)制

以形式法理論和實(shí)質(zhì)法理論為基石的命令型環(huán)境規(guī)制模式和激勵(lì)型規(guī)制模式都強(qiáng)調(diào)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)的客觀性和物質(zhì)性。命令型環(huán)境規(guī)制模式通過立法、執(zhí)法、司法等公權(quán)力手段，運(yùn)用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)出績(jī)效，強(qiáng)調(diào)對(duì)被規(guī)制者的威懾、控制、高壓、強(qiáng)制、制裁和懲罰，認(rèn)為規(guī)制機(jī)構(gòu)具有足夠的信息和理性，能夠通過科學(xué)設(shè)置技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)和產(chǎn)出績(jī)效，通過行政規(guī)制實(shí)現(xiàn)對(duì)造成環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)行為的制裁、矯正和控制。它假設(shè)行政規(guī)制機(jī)關(guān)與被規(guī)制者之間是二元對(duì)抗關(guān)系，強(qiáng)調(diào)環(huán)境規(guī)制機(jī)構(gòu)與被規(guī)制者的利益是對(duì)立、沖突和矛盾的，認(rèn)為法律的理性是無限的、規(guī)制機(jī)構(gòu)的專業(yè)知識(shí)和信息是充分的，能夠通過理性的法律、規(guī)則實(shí)現(xiàn)對(duì)環(huán)境違法行為的規(guī)制。命令型環(huán)境規(guī)制模式缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)主觀性、建構(gòu)性和認(rèn)同性特征的考量，缺乏對(duì)被規(guī)制者及利益相關(guān)者主體性的認(rèn)識(shí)，沒有認(rèn)識(shí)到被規(guī)制和利益相關(guān)者的參與能夠提升環(huán)境規(guī)制的績(jī)效，降低環(huán)境規(guī)制的成本。激勵(lì)型環(huán)境規(guī)制模式同樣缺乏對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)主觀性、價(jià)值性和認(rèn)同性的認(rèn)識(shí)，其認(rèn)為通過市場(chǎng)機(jī)制和利益激勵(lì)，就可引導(dǎo)企業(yè)自覺遵守環(huán)境法律、法規(guī)，進(jìn)而控制環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)，而事實(shí)是激勵(lì)型規(guī)制只能降低環(huán)境污染總量，卻無法克服“局部失衡”和“特點(diǎn)效應(yīng)”，極易導(dǎo)致因環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)引發(fā)的“環(huán)境鄰避事件”。

建立在反身法理論基礎(chǔ)上的協(xié)商型環(huán)境規(guī)制，緩解了環(huán)境規(guī)制的科學(xué)性與民主性之間的張力沖突，在承認(rèn)規(guī)制機(jī)構(gòu)、環(huán)境法律、規(guī)則科學(xué)性的同時(shí)，認(rèn)識(shí)到被規(guī)制者和利益相關(guān)者參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商的“工具理性”和“價(jià)值理性”雙重功能，15參見[英]安東尼·吉登斯：《氣候變化的政治》，曹榮湘譯，社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2009 年版，第63 頁。既可以通過協(xié)商、溝通、互動(dòng)、合作，在環(huán)境規(guī)制協(xié)商過程中促進(jìn)對(duì)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)(損害)規(guī)制的認(rèn)同、共識(shí)和合作，提高被規(guī)制者的守法意愿和遵從度，因此降低環(huán)境規(guī)制的實(shí)施成本，也可以減少因被規(guī)制者對(duì)規(guī)制者或規(guī)則的不接受、不理解帶來的行政復(fù)議、行政訴訟成本，同時(shí)，還可以深化“環(huán)境規(guī)制者、被規(guī)制者和利益相關(guān)者之間的協(xié)商和合作，建構(gòu)環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的溝通機(jī)制，促進(jìn)環(huán)境規(guī)制的價(jià)值性整合”。16[德]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法體系建構(gòu)》，林明鏘譯，北京大學(xué)出版社2012 年版，第328 頁。

二、我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度檢視

我國協(xié)商型環(huán)境的制度主要包括環(huán)境公眾參與制度、環(huán)保約談制度、生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度、環(huán)境污染第三方治理制度。以下筆者將基于對(duì)協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的主要功能、目標(biāo)定位和作用機(jī)制的內(nèi)容要求，檢視我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度缺陷。

(一)環(huán)境公眾參與制度

環(huán)境公眾參與是環(huán)境協(xié)商規(guī)制的前提和基礎(chǔ)，也是保障環(huán)境規(guī)制過程中利益相關(guān)主體充分參與協(xié)商的重要內(nèi)容，只有參與才能實(shí)現(xiàn)環(huán)境協(xié)商、溝通、合作和共治。我國的環(huán)境公眾參與制度，主要體現(xiàn)在我國《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等法律中。如我國《環(huán)境保護(hù)法》第53 條規(guī)定：“公民、法人和其他組織依法享有獲取環(huán)境信息、參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)的權(quán)利，各級(jí)人民政府環(huán)境保護(hù)主管部門和其他負(fù)有環(huán)境保護(hù)監(jiān)督管理職責(zé)的部門，應(yīng)當(dāng)依法公開環(huán)境，完善公眾參與程序，為公民、法人和其他組織參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)提供便利”，這是我國在環(huán)境保護(hù)基本法上作出的公眾參與環(huán)境規(guī)制協(xié)商的原則性規(guī)定，為我國開展環(huán)境規(guī)制協(xié)商提供了法律支撐和制度保障?！董h(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》(以下簡(jiǎn)稱：《辦法(試行)》)是由2015 年原環(huán)境保護(hù)部制定的為我國《環(huán)境保護(hù)法》實(shí)施配套的規(guī)范性文件，其中對(duì)公眾參與環(huán)境規(guī)制作了較為具體的規(guī)定?！掇k法(試行)》第2 條規(guī)定：“本辦法所稱公眾參與，是指公民、法人和其他組織依法參與環(huán)境保護(hù)政策制定、環(huán)境決策、環(huán)境執(zhí)法、環(huán)境守法等環(huán)境保護(hù)公共事務(wù)的活動(dòng)。”該規(guī)定明確將公民、法人和其他組織依法參與環(huán)境保護(hù)政策制定作為首要內(nèi)容。《辦法(試行)》第3 條第1 款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)公眾參與的范圍包括：(一)制定或修改環(huán)境保護(hù)法律法規(guī)及規(guī)范性文件、政策、規(guī)劃和標(biāo)準(zhǔn)；……”該規(guī)定進(jìn)一步明確國家支持公民、法人和其他組織參與環(huán)境規(guī)制的立法意圖和價(jià)值指引。然而，在具體推動(dòng)公眾參與法律制度方面，《辦法(試行)》存在以下問題。

第一，針對(duì)公眾參與的程序性規(guī)范太抽象、籠統(tǒng)。如《辦法(試行)》第7 條規(guī)定，環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公眾對(duì)相關(guān)事項(xiàng)或活動(dòng)的意見和建議；公眾可以通過電話、信函、網(wǎng)絡(luò)、社交媒體公眾平臺(tái)等方式反饋意見和建議。其中存在兩個(gè)突出問題。其一，環(huán)境保護(hù)主管部門征求公眾的意見和建議不是必然要求或必須的前置程序。環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式，而不是“應(yīng)當(dāng)通過”，缺乏剛性要求。其二，公眾參與的權(quán)利僅僅是一種意見的表達(dá)和利益訴求，針對(duì)公眾如何參與協(xié)商、討論、溝通的權(quán)利、義務(wù)、程序、方式的規(guī)定比較模糊。又如，《辦法(試行)》第12 條規(guī)定：“座談會(huì)討論的內(nèi)容主要應(yīng)當(dāng)包括該事項(xiàng)或活動(dòng)對(duì)公眾環(huán)境權(quán)益和對(duì)環(huán)境的影響以及相關(guān)部門擬采取的對(duì)策措施。座談會(huì)的參與人員應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)方為主，同時(shí)邀請(qǐng)專業(yè)人員參會(huì)?！逼渲腥狈?duì)公眾如何參與座談，利益相關(guān)方、專業(yè)人員擁有的協(xié)商、討論的權(quán)利內(nèi)容和程序規(guī)范。

第二，參與主體的廣泛性和代表性不足，制約了公眾參與的質(zhì)量和水平。美國《協(xié)商制定規(guī)則法》規(guī)定，環(huán)保團(tuán)體、消費(fèi)者團(tuán)體和其他利益相關(guān)者都可以參與協(xié)商，而《辦法(試行)》對(duì)主體范圍規(guī)定比較窄，缺乏足夠的代表性、公益性和專業(yè)性。如《辦法(試行)》第12 條規(guī)定的“座談會(huì)的參會(huì)人員應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)方為主，同時(shí)邀請(qǐng)相關(guān)專業(yè)人員參會(huì)”，就缺乏環(huán)保社會(huì)組織參加的內(nèi)容。受環(huán)境污染行為專業(yè)性、技術(shù)性的影響，環(huán)保社會(huì)組織能夠較好地回應(yīng)環(huán)境參與的專業(yè)性、技術(shù)性、公共性、公益性和社會(huì)性的需求。

第三，保障公眾參與的信息公開規(guī)定不合理。如《辦法(試行)》第13 條規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門擬召開論證會(huì)征求意見的，要圍繞核心議題展開討論，參會(huì)人員應(yīng)當(dāng)以相關(guān)專業(yè)領(lǐng)域和社會(huì)、經(jīng)濟(jì)、法律的專家、關(guān)注項(xiàng)目的研究機(jī)構(gòu)代表、環(huán)保社會(huì)組織中專業(yè)人士為主，同時(shí)應(yīng)邀請(qǐng)可能受直接影響的單位和群眾代表參與。”該規(guī)定缺少論證會(huì)前的相關(guān)信息的公開機(jī)制，不利于公眾深入、廣泛、有效參與論證。

第四，公眾參與結(jié)果反饋、意見吸納等規(guī)定不科學(xué)。如《辦法(試行)》第15 條第2 款規(guī)定：“環(huán)境保護(hù)主管部門應(yīng)當(dāng)對(duì)征集到的公眾意見予以重視，對(duì)其進(jìn)行歸類整理、分析研究，以適當(dāng)?shù)姆绞焦_和反饋，并將合法有效的意見建議作為決策的重要依據(jù)。”該規(guī)定缺少對(duì)沒有被吸納的公眾意見應(yīng)當(dāng)給予解釋和說明的規(guī)定，也缺少對(duì)公眾參與形成的法律、法規(guī)、政策、決策的結(jié)果進(jìn)行公開、公布，接受公眾的監(jiān)督的內(nèi)容的規(guī)定。

(二)環(huán)境保護(hù)約談制度

2015 年原環(huán)境保護(hù)部制定了《環(huán)境保護(hù)約談暫行辦法》(以下簡(jiǎn)稱：《約談暫行辦法》)，根據(jù)該辦法，“環(huán)境保護(hù)約談是指原環(huán)境保護(hù)部約見未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行不到位的地方政府及其相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人，依法進(jìn)行告誡談話、指出相關(guān)問題、提出整改要求并督促整改到位的一種柔性行政措施”。環(huán)境保護(hù)約談制度是我國一種新型環(huán)境規(guī)制制度，是為了破解地方環(huán)境保護(hù)部門監(jiān)管政府無力和環(huán)境政策執(zhí)行中的“中梗阻”問題。17參見[美]詹姆斯·約翰森：《支持協(xié)商：關(guān)于某些懷疑的思考》，載[美]約·埃爾斯特主編：《協(xié)商民主：挑戰(zhàn)與反思》，周艷輝譯，中央編譯出版社2009 年版，第93 頁。環(huán)境保護(hù)約談作為一種結(jié)構(gòu)開放的環(huán)境規(guī)制機(jī)制，推動(dòng)了上級(jí)環(huán)保部門、下級(jí)政府、環(huán)保部門、環(huán)境違法企業(yè)之間的協(xié)商、互動(dòng)、合作和共治，拓展了參與環(huán)境規(guī)制的主體結(jié)構(gòu)，具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)制、多元參與、協(xié)商溝通、社會(huì)共治等功能。對(duì)照協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的基本內(nèi)涵，我國的環(huán)境保護(hù)約談制度存在以下問題。

第一，缺乏對(duì)兩類環(huán)保約談的分類立法?！都s談暫行辦法》第2 條規(guī)定：“約談是環(huán)境保護(hù)部約見未履行環(huán)境保護(hù)職責(zé)或履行職責(zé)不到位的地方政府及相關(guān)部門有關(guān)負(fù)責(zé)人?！闭麄€(gè)《約談暫行辦法》從第1 條到第11 條，從約談事由、約談實(shí)施主體、約談程序、約談的列席主體到約談信息公開等，都是針對(duì)地方政府及部門負(fù)責(zé)人的內(nèi)容，僅在第12 條作了兜底性規(guī)定，即“對(duì)大型企業(yè)集體負(fù)責(zé)人的約談可參照本辦法實(shí)施”。這里存在兩個(gè)問題。其一，關(guān)于大型企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)人的理解存疑。從上面關(guān)于約談的具體內(nèi)容來看，《約談暫行辦法》重點(diǎn)是約談體制內(nèi)政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，以此類推，這里的大型企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)人應(yīng)該是針對(duì)大型國企負(fù)責(zé)人約談，而不包括大量的民營企業(yè)、外資企業(yè)等。即使將大型企業(yè)集團(tuán)負(fù)責(zé)人理解為大型國企，能否直接適用針對(duì)地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的約談規(guī)范，不無疑問。其二，針對(duì)大量的民營企業(yè)、外資企業(yè)，如何進(jìn)行環(huán)保約談，這種針對(duì)體制外企業(yè)主體的約談，如果還是參照適用針對(duì)地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的約談辦法，肯定面臨很大的法律風(fēng)險(xiǎn)，不但涉及公權(quán)與私權(quán)之間的平衡和制衡，而且事關(guān)環(huán)保約談到底是一種具體行政行為還是抽象行政行為的判斷?針對(duì)這種行政措施，企業(yè)能否提起訴訟，其訴訟的依據(jù)是什么?“這一系列疑問都說明針對(duì)民營企業(yè)、外資企業(yè)的環(huán)保約談，不宜直接適用《約談暫行辦法》，應(yīng)該制定專門針對(duì)企業(yè)的《約談辦法》?！?8張鋒：《環(huán)保約談：一種新型環(huán)境法實(shí)施制度》，《上海財(cái)經(jīng)大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)》2018 年第4 期。

第二，環(huán)境保護(hù)約談程序不規(guī)范?！都s談暫行辦法》第8 條規(guī)定：“約談程序如下：(一)主持約談方說明約談事由和目的，指出被約談方存在的問題；(二)被約談方就約談事項(xiàng)進(jìn)行說明，提出下一步擬采取的措施；(三)主持約談方和邀請(qǐng)參加方(共同實(shí)施約談的部門和機(jī)構(gòu))依法提出相關(guān)整改要求及時(shí)限；(四)被約談方對(duì)落實(shí)整改要求進(jìn)行表態(tài)?！痹摋l規(guī)定的約談程序存在以下問題。其一，缺乏雙方的深度協(xié)商、溝通和互動(dòng)的程序性規(guī)范，19參見周珂、騰延娟：《論協(xié)商民主機(jī)制在中國環(huán)境法治中的應(yīng)用》，《浙江大學(xué)學(xué)報(bào)(人文社會(huì)科學(xué)版)》2014 年第6 期。這更多地是約談實(shí)施方對(duì)被約談對(duì)象的質(zhì)問并提出整改要求，被約談對(duì)象說明問題并對(duì)落實(shí)整改表態(tài)，體現(xiàn)為一種行政高權(quán)和縱向威懾。如果是針對(duì)地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，該機(jī)制還具有一定的合法性和合理性，但如果是針對(duì)民營企業(yè)或外資企業(yè)，這種依靠行政權(quán)力的縱向壓力機(jī)制，可能會(huì)面臨執(zhí)法困境和合法性危機(jī)。其二，整個(gè)約談程序只有對(duì)約談主持方、約談實(shí)施方、被約談對(duì)象有所規(guī)制，而對(duì)列席的公眾代表的權(quán)利義務(wù)沒有規(guī)制，這與環(huán)境保護(hù)約談制度能夠促進(jìn)公眾參與的初衷相悖，不利于提高環(huán)保約談的公正性、專業(yè)性和合法性。

第三，環(huán)境保護(hù)約談列席主體代表性不夠。《約談暫行辦法》第11 條規(guī)定：“除涉及國家秘密、商業(yè)秘密和個(gè)人隱私外，約談應(yīng)對(duì)外公布信息并可視情邀請(qǐng)媒體及相關(guān)公眾代表列席?！痹摋l存在兩個(gè)問題。其一，環(huán)境保護(hù)約談往往針對(duì)地方政府重大的環(huán)境不作為、環(huán)境違法行為、環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)等，約談對(duì)象是地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人，這種約談必須邀請(qǐng)媒體參加，而不應(yīng)視情況邀請(qǐng)，以此增加媒體對(duì)地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督和壓力。其二，相關(guān)公眾代表列席的規(guī)定十分模糊，環(huán)保約談的事由都是區(qū)域性的環(huán)境重大風(fēng)險(xiǎn)，基于環(huán)境風(fēng)險(xiǎn)的公共性、社會(huì)性、公益性和不確定性，法律不明確相關(guān)公眾代表，如利益相關(guān)者、環(huán)保社會(huì)組織、專家學(xué)者等公眾有參與和監(jiān)督環(huán)境保護(hù)約談的權(quán)利及程序規(guī)則，不利達(dá)成環(huán)境保護(hù)具體措施的共識(shí)。筆者認(rèn)為，應(yīng)強(qiáng)化環(huán)保約談的公眾參與和社會(huì)性監(jiān)督。

第四，環(huán)境保護(hù)約談?wù)姆桨嘎鋵?shí)督促機(jī)制不健全?！都s談暫行辦法》第10 條規(guī)定：“主持約談部門(單位)負(fù)責(zé)督促被約談方將約談要求落實(shí)到位，并將約談要求落實(shí)情況通報(bào)批準(zhǔn)實(shí)施約談的部領(lǐng)導(dǎo)，同時(shí)印(抄)送環(huán)境監(jiān)察局存檔。”這是督促監(jiān)督整改落實(shí)的責(zé)任主體和程序要求，其問題是：其一，督促監(jiān)督主體范圍較窄，只規(guī)定了約談主持單位，而沒有涵蓋參加實(shí)施約談的其他主體(組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、其他部門)；其二，列席約談的相關(guān)公眾代表與約談?wù)姆桨嘎鋵?shí)情況息息相關(guān)，卻被排除在對(duì)約談?wù)姆桨嘎鋵?shí)的參與、督促和監(jiān)督之外；其三，針對(duì)整改方案的落實(shí)，沒有對(duì)整改落實(shí)情況明確信息公開的要求，這不符合環(huán)保約談的信息公開、多元參與和社會(huì)性監(jiān)督的價(jià)值目標(biāo)。

(三)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度

根據(jù)2017 年12 月中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳聯(lián)合印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》(以下簡(jiǎn)稱：《改革方案》)的規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度是指經(jīng)國務(wù)院授權(quán)的賠償權(quán)利人就已經(jīng)發(fā)生的生態(tài)環(huán)境損害，在進(jìn)行生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作的基礎(chǔ)上主動(dòng)與賠償義務(wù)人磋商，達(dá)成賠償磋商協(xié)議并對(duì)生態(tài)環(huán)境進(jìn)行修復(fù)的制度流程。它具有多元參與、協(xié)商溝通、合作規(guī)制和高效便捷的優(yōu)點(diǎn)。對(duì)照協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的內(nèi)在機(jī)理，目前我國的生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度還存在以下問題。

第一，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的信息公開范圍太窄?！陡母锓桨浮分忻鞔_的信息公開，主要指政府及其職能部門之間的信息共享，而與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度密切相關(guān)的利益相關(guān)者、社會(huì)組織、公眾等沒有被納入信息公開和信息共享的范疇，這顯然與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的公共性、公益性、社會(huì)性特征格格不入，也侵犯了公眾的環(huán)境知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)?！陡母锓桨浮返诙糠?工作原則)規(guī)定，生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開。對(duì)此是否理解為，如果生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制中不涉及公共利益的重大事項(xiàng)，就無需向社會(huì)公開?這顯然與《改革方案》第3 條適用范圍是相矛盾的，制約了生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度之信息公開的功能和價(jià)值?！陡母锓桨浮返谌糠?適用范圍)明確規(guī)定：“(一)有下列情形之一的，按本方案要求依法追究生態(tài)環(huán)境損害賠償責(zé)任：1.發(fā)生較大及以上突發(fā)環(huán)境事件的；2.在國家和省級(jí)主體功能區(qū)規(guī)劃中劃定的重點(diǎn)生態(tài)功能區(qū)、禁止開發(fā)區(qū)發(fā)生環(huán)境污染、生態(tài)破壞事件的；3.發(fā)生其他嚴(yán)重影響生態(tài)環(huán)境后果的……。”據(jù)此可以看出，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度適用范圍就是針對(duì)較大的環(huán)境危害，必然涉及公共利益的重大事項(xiàng)；可以說，只要適用生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，相關(guān)損害賠償磋商信息就應(yīng)該向社會(huì)公開，而無需再以“涉及公共利益的重大事項(xiàng)”為必須向社會(huì)公開的條件，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人或行政部門借此封鎖生態(tài)環(huán)境賠償磋商信息，影響生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能和績(jī)效。

第二，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾可參與對(duì)象有限?！陡母锓桨浮返诙糠?工作原則)中規(guī)定：“生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、鑒定評(píng)估、修復(fù)方案編制等工作中涉及公共利益的重大事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)向社會(huì)公開，并邀請(qǐng)專家和利益相關(guān)的公民、法人、其他組織參與?！痹撘?guī)定縮小了公眾參與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度參與的條件和范圍，按照該規(guī)定，如果沒有涉及公共利益的重大事項(xiàng)，就無需邀請(qǐng)專家、利益相關(guān)的公民、法人、其他組織的參與，考慮到環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性、不可逆性以及主觀性和建構(gòu)性，需要拓展和深化專家、利益相關(guān)的公民、法人和其他組織的參與。

第三，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序的民主性、規(guī)范性不足。《改革方案》第四部分(工作內(nèi)容)第四點(diǎn)(開展賠償磋商)，對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的適用條件、磋商內(nèi)容、注意事項(xiàng)、磋商協(xié)議的履行保障以及磋商與訴訟的銜接等作了具體規(guī)定，但存在以下問題。其一，關(guān)于磋商程序中可參與磋商的利益相關(guān)主體范圍太小。根據(jù)《改革方案》的這一規(guī)定，磋商主體主要包括賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人、法院，事關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)公民、法人、其他社會(huì)組織沒有直接體現(xiàn)在磋商程序中，這有損于公眾程序性權(quán)利和公眾的實(shí)體環(huán)境權(quán)益，導(dǎo)致賠償磋商的公正性、民主性、科學(xué)性不足。其二，對(duì)賠償權(quán)利人、賠償義務(wù)人之間開展磋商的程序性規(guī)范不足。由于賠償權(quán)利人是地方政府及其相關(guān)機(jī)構(gòu)，相對(duì)于賠償義務(wù)人，它們擁有行政權(quán)力，容易在磋商過程中出現(xiàn)“強(qiáng)制磋商、惡意磋商、消極磋商”的情形，而賠償義務(wù)人往往處于弱勢(shì)地位，如果不明確賠償磋商過程中雙方的權(quán)利義務(wù)、程序流程，就可能違背賠償磋商制度的價(jià)值初衷。

第四，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟的銜接規(guī)范缺失?！陡母锓桨浮返谒牟糠?工作內(nèi)容)第四點(diǎn)(開展賠償磋商)規(guī)定，磋商未達(dá)成一致的，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)提起生態(tài)環(huán)境損害賠償民事訴訟。該規(guī)定明確了磋商作為訴訟的前置程序，但對(duì)磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償以外的訴訟之間的銜接機(jī)制沒有明確，這導(dǎo)致生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟實(shí)踐中遭遇法律適用困境。例如，由于磋商機(jī)制與環(huán)境民事公益訴訟之間缺乏銜接，因此如果正在磋商的生態(tài)環(huán)境損害，社會(huì)組織提起了環(huán)境民事公益訴訟，法院能否立案?如果法院立案，磋商是否繼續(xù)進(jìn)行?如果法院不立案，就與《最高人民法院關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》(以下簡(jiǎn)稱：《解釋》)的規(guī)定有沖突。20參見王騰：《我國生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的功能、問題與對(duì)策》，《環(huán)境保護(hù)》2018 年第13 期。《解釋》又沒有規(guī)定磋商是環(huán)境民事公益訴訟的前置程序，如果法院不立案，提起訴訟的社會(huì)組織能否參加到賠償磋商之中呢?

第五，生態(tài)環(huán)境賠償磋商協(xié)議的司法確認(rèn)依據(jù)不足。根據(jù)《改革方案》第四部分(工作內(nèi)容)第四點(diǎn)(開展賠償磋商)的規(guī)定，對(duì)經(jīng)磋商達(dá)成的賠償協(xié)議，可以依照民事訴訟法向法院申請(qǐng)司法確認(rèn)。經(jīng)司法確認(rèn)的賠償協(xié)議，賠償義務(wù)人不履行或不完全履行，賠償權(quán)利人及其指定的部門或機(jī)構(gòu)可向法院申請(qǐng)強(qiáng)制執(zhí)行。目前，在我國法律體系中，司法確認(rèn)制度僅適用民事調(diào)解領(lǐng)域。根據(jù)我國《民事訴訟法》和我國《人民調(diào)解法》，司法確認(rèn)制度僅適用于由人民調(diào)解委員會(huì)組織達(dá)成的民事性質(zhì)的調(diào)解協(xié)議。我國的賠償磋商制度、磋商程序均以行政機(jī)關(guān)為組織者，這是一種帶有公權(quán)力運(yùn)作的行政性協(xié)商，能否簡(jiǎn)單適用民事調(diào)解司法確認(rèn)制度尚有待明確。生態(tài)環(huán)境損害的專業(yè)性、復(fù)雜性和不確定性，更加適合行政規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制組織、規(guī)制技術(shù)、規(guī)制能力和規(guī)制體系，與法院相比較，行政機(jī)關(guān)更適宜作為磋商協(xié)議的實(shí)施主體。

(四)環(huán)境污染第三方治理制度

目前我國的環(huán)境污染第三方治理制度主要包括兩種制度：一是以環(huán)保社會(huì)團(tuán)體、環(huán)?；饡?huì)和環(huán)保社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)為主體的社會(huì)第三方治理；二是指排污者通過繳納或按合同約定支付費(fèi)用，委托環(huán)境服務(wù)公司進(jìn)行污染治理的市場(chǎng)第三方治理。筆者將前者稱為環(huán)境保護(hù)社會(huì)第三方治理，將后者稱為環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)第三方治理，兩者都強(qiáng)調(diào)參與、協(xié)商、溝通與合作在環(huán)境污染治理中的功能作用。環(huán)境保護(hù)社會(huì)第三方治理更重視環(huán)境污染治理的“社會(huì)性、公益性和公共性，強(qiáng)調(diào)環(huán)保社會(huì)組織的參與、協(xié)商、協(xié)調(diào)和合作”；211夏蜀：《規(guī)制第三方實(shí)施：理論溯源與經(jīng)濟(jì)治理現(xiàn)代化》，《中國行政管理》2019 年第6 期。環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)第三方治理則更重視環(huán)境污染治理的專業(yè)性、技術(shù)性，強(qiáng)調(diào)環(huán)保專業(yè)機(jī)構(gòu)與政府部門、污染企業(yè)之間的契約、協(xié)商、溝通與合作。

目前我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)社會(huì)第三方治理制度的主要規(guī)范是《關(guān)于培育引導(dǎo)環(huán)保社會(huì)組織有序發(fā)展的指導(dǎo)意見》，這一原環(huán)境保護(hù)部2011 年出臺(tái)的規(guī)范性文件指出：“加強(qiáng)環(huán)保部門與環(huán)保社會(huì)組織之間的溝通與合作，構(gòu)建經(jīng)常性的溝通交流平臺(tái)，形成積極互動(dòng)、相互支持、密切配合的局面?！逼涞?條第4 款規(guī)定：“……建立政府與環(huán)保社會(huì)組織之間的溝通、協(xié)調(diào)與合作機(jī)制。各級(jí)環(huán)保部門在制定政策，進(jìn)行行政處罰和行政許可時(shí)，應(yīng)通過多種形式聽取環(huán)保社會(huì)組織的意見與建議，自覺接受環(huán)保社會(huì)組織的咨詢和監(jiān)督?！边@些具體的指導(dǎo)意見雖然規(guī)定了環(huán)保社會(huì)組織參與政府環(huán)境規(guī)制的內(nèi)容，但文字表述比較概括，缺乏具體明確的規(guī)則，如環(huán)保部門應(yīng)通過各種形式聽取環(huán)保社會(huì)組織的意見與建議，這里的多種形式到底包括哪些，語焉不詳，如環(huán)保部門不聽取環(huán)保社會(huì)組織的意見和建議，將會(huì)承擔(dān)什么樣的法律后果、法律責(zé)任亦未有明確的規(guī)定，并且相關(guān)部門法沒有同步修改完善，如我國《環(huán)境影響評(píng)價(jià)法》并沒有明確規(guī)定將環(huán)保社會(huì)組織列為征求意見的對(duì)象。

目前，我國關(guān)于環(huán)境保護(hù)市場(chǎng)第三方治理制度的主要規(guī)范是國務(wù)院辦公廳2014 年出臺(tái)的《關(guān)于推行環(huán)境污染第三方治理的意見》，其第四點(diǎn)第五部分規(guī)定指出：“完善監(jiān)管體系。健全政府、投資者、公眾等共同參與的監(jiān)督機(jī)制，實(shí)行準(zhǔn)入、運(yùn)營、退出全過程監(jiān)督，探索綜合監(jiān)管模式?！痹撘?guī)定對(duì)公眾參與采用概述方式，沒有明確公眾的具體主體，如公民代表、環(huán)保社會(huì)組織、專家、社區(qū)、媒體代表等主體。應(yīng)充分尊重利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)，更好地提升環(huán)境污染市場(chǎng)第三方治理的質(zhì)量和水平。其第四點(diǎn)第三部分指出：“發(fā)揮行業(yè)組織作用，加強(qiáng)跟蹤研究，及時(shí)總結(jié)推廣成功的商業(yè)模式，建立健全行業(yè)自律機(jī)制?！痹撘?guī)定缺少對(duì)行業(yè)組織推動(dòng)行業(yè)利益訴求、參與行業(yè)監(jiān)管政策法規(guī)制定、執(zhí)行的內(nèi)容。其第三點(diǎn)第二部分規(guī)定：“通過履約保證金(保函)、擔(dān)保、調(diào)解、仲裁等方式，建立健全履約保障和監(jiān)督機(jī)制?！杯h(huán)境污染市場(chǎng)第三方治理不是單純民商事行為，也不是簡(jiǎn)單的私主體之間的契約、合同，而是涉及公共利益的社會(huì)性、公共性和公益性的法律行為，需對(duì)環(huán)境污染市場(chǎng)第三方治理建立司法保障和監(jiān)督機(jī)制，發(fā)揮人民法院(環(huán)保法庭)、人民檢察院(生態(tài)檢察室)、環(huán)境社會(huì)組織(公益訴訟)等制度功能。22參見張鋒：《環(huán)境治理：理論變遷、制度比較與發(fā)展趨勢(shì)》，《中共中央黨校學(xué)報(bào)》2018 年第6 期。

三、我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的制度構(gòu)造

(一)建立我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的法律制度

1.制定我國《協(xié)商制定規(guī)則法》

雖然我國已頒行了《環(huán)境保護(hù)法》《環(huán)境保護(hù)公眾參與辦法(試行)》《環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法》等法律、法規(guī)和規(guī)范性文件來規(guī)范協(xié)商型環(huán)境規(guī)制，但仍然需要制定我國《協(xié)商制定規(guī)則法》，以此來規(guī)范公眾協(xié)商參與規(guī)制規(guī)則的制定的條件、主體、過程、環(huán)節(jié)、程序等等，以保障協(xié)商制定規(guī)則的合法性、合規(guī)性和權(quán)威性。23參見蔣紅珍：《治愈行政僵化：美國規(guī)制性協(xié)商機(jī)制及其啟示》，《華東政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2014 年第3 期。在制定我國《協(xié)商制定規(guī)則法》的過程中，應(yīng)借鑒美國經(jīng)驗(yàn)，強(qiáng)調(diào)三個(gè)關(guān)鍵。一是注重協(xié)商制定規(guī)則主體的多元性。在規(guī)定協(xié)商制定規(guī)則的主體時(shí)，不但要考慮到規(guī)制部門和被規(guī)制部門之間的協(xié)商參與，而且要推動(dòng)與環(huán)境規(guī)制利益密切的第三人，如環(huán)保社會(huì)組織、公民代表、社區(qū)、消費(fèi)者團(tuán)體等多元主體參與協(xié)商制定規(guī)制規(guī)則。二是強(qiáng)調(diào)協(xié)商制定規(guī)則過程的公開透明。為了促進(jìn)利益主體參與，推動(dòng)充分的協(xié)商溝通，應(yīng)在協(xié)商制定規(guī)則啟動(dòng)之時(shí)，就將與協(xié)商規(guī)制有關(guān)的信息在法定的渠道上進(jìn)行公開公示，并在協(xié)商制定規(guī)則的過程中保證信息公開透明，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。三是完善協(xié)商制定規(guī)則的程序性保障。應(yīng)明確協(xié)商制定規(guī)則的過程中，各相關(guān)主體的權(quán)力(利)、義務(wù)，尤其是環(huán)境公眾參與協(xié)商的程序，在每個(gè)環(huán)節(jié)中擁有的權(quán)利義務(wù)，使參與協(xié)商制定規(guī)則的主體能夠充分的協(xié)商、溝通、互動(dòng)和合作。

2.建立環(huán)境執(zhí)法和解制度

針對(duì)我國環(huán)境執(zhí)法面臨的“專業(yè)性、復(fù)雜性、不確定性”難題，應(yīng)建立我國的環(huán)境執(zhí)法和解制度，將該制度納入我國《環(huán)境保護(hù)法》，并在立法過程中突出四個(gè)導(dǎo)向。一是謹(jǐn)慎選擇執(zhí)法和解適用范圍。執(zhí)法和解制度事實(shí)上超越了傳統(tǒng)的行政法規(guī)制范式，引入?yún)f(xié)商溝通、多元參與、合作共治等元素，如果不謹(jǐn)慎確定適用范圍，可能會(huì)導(dǎo)致行政權(quán)的無限擴(kuò)張和異化，只能將執(zhí)法過程面臨的具有高度復(fù)雜性、不確定性以及必要性的案件納入執(zhí)法和解的適用范圍。二是強(qiáng)化規(guī)制者與被規(guī)制者之間的協(xié)商。執(zhí)法和解是行政機(jī)構(gòu)與行政相對(duì)人之間的協(xié)商、溝通、互動(dòng)和合作，為避免行政機(jī)關(guān)利用行政權(quán)力導(dǎo)致“不公正的和解”，應(yīng)明確執(zhí)法和解的參與主體、條件、程序、權(quán)力(利)、責(zé)任(義務(wù))等，確保執(zhí)法和解的公正性、協(xié)商性、平等性。三是明確法院作為制衡規(guī)制機(jī)關(guān)的主體。為強(qiáng)化對(duì)行政機(jī)關(guān)的規(guī)制和規(guī)范，應(yīng)引入司法力量參與執(zhí)法和解，既可以發(fā)揮法院的司法審查功能(對(duì)和解協(xié)議的司法審查)，也可以發(fā)揮法院的訴訟救濟(jì)功能，為行政相對(duì)人提供救濟(jì)的渠道和機(jī)制。四是推動(dòng)公眾參與執(zhí)法和解的實(shí)施和監(jiān)督。執(zhí)法和解不是單純的民事行為和私法行為，它是行政權(quán)力行使的一種法律機(jī)制，該法律行為事關(guān)公共權(quán)力的行使、公共利益實(shí)現(xiàn)和公民權(quán)益的保護(hù)，應(yīng)確保執(zhí)法和解制度實(shí)施過程的公眾參與，提升執(zhí)法和解的民主性、參與性、價(jià)值性和公共性。

(二)完善我國協(xié)商型環(huán)境規(guī)制的法律制度

1.完善環(huán)境保護(hù)公眾參與的法律制度

針對(duì)《辦法(試行)》法律位階太低的問題，建議先制定《環(huán)境保護(hù)公眾參與條例》，等立法條件成熟后，再制定我國《環(huán)境保護(hù)公眾參與法》。針對(duì)具體參與的程序性規(guī)范太抽象、籠統(tǒng)問題，建議將《辦法(試行)》中“環(huán)境保護(hù)主管部門可以通過征求意見、問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等方式征求公眾對(duì)相關(guān)事項(xiàng)或活動(dòng)的意見和建議”這一規(guī)定中的“可以通過”修改為“應(yīng)當(dāng)通過”，這樣聽取公眾意見和建議就成為協(xié)商型環(huán)境規(guī)制中的一項(xiàng)必經(jīng)程序和必然要求。24參見羅俊杰等：《論我國環(huán)境保護(hù)公眾參與法律機(jī)制的完善》，《湘潭大學(xué)學(xué)報(bào)》2015 年第5 期。將《辦法(試行)》“座談會(huì)的參與人員應(yīng)當(dāng)以利益相關(guān)方為主，同時(shí)邀請(qǐng)專業(yè)人員參會(huì)”規(guī)定中的利益相關(guān)方具體化為“公民代表、社區(qū)、環(huán)保社會(huì)組織等”，同時(shí)明確公眾參與的程序、權(quán)利、義務(wù)等具體規(guī)定。針對(duì)參與的主體的廣泛性和代表性不足問題，建議在《辦法(試行)》中增加環(huán)保社會(huì)組織參與的內(nèi)容，從而解決環(huán)境污染行為專業(yè)性、技術(shù)性的困境，緩解信息不對(duì)稱問題，較好地回應(yīng)環(huán)境參與的專業(yè)性、技術(shù)性、公共性、公益性和社會(huì)性的要求。針對(duì)保障公眾參與的信息公開的規(guī)定不合理問題，建議在《辦法》(試行)中增加“應(yīng)在公眾環(huán)境參與任何形式之前，公開與環(huán)境參與主題相關(guān)的環(huán)境信息，充分保障公眾的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和訴訟權(quán)”的規(guī)定。針對(duì)公眾參與的結(jié)果反饋、意見吸納等不科學(xué)問題，建議在《辦法(試行)》中增加“對(duì)沒有被吸納的公眾意見應(yīng)當(dāng)給予解釋和說明，對(duì)公眾參與形成的法律、法規(guī)、政策、決策的結(jié)果進(jìn)行公開、公布，接受公眾的監(jiān)督”的規(guī)定。

2.完善環(huán)境保護(hù)約談的法律制度

針對(duì)當(dāng)前我國環(huán)境保護(hù)約談制度內(nèi)容的不足，應(yīng)在以下方面加強(qiáng)完善。其一，采取分類立法的方式，針對(duì)黨委、政府、環(huán)保部門等行政主體的作為體制內(nèi)環(huán)境保護(hù)約談，而針對(duì)企業(yè)等市場(chǎng)主體的作為體制外環(huán)境保護(hù)約談，分別設(shè)計(jì)針對(duì)性的實(shí)施主體、參與主體、列席主體以及相關(guān)主體的權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)，保證環(huán)境保護(hù)約談的針對(duì)性和有效性。針對(duì)環(huán)境保護(hù)約談規(guī)范位階太低問題，建議在修改我國《環(huán)境保護(hù)法》時(shí)，將環(huán)境保護(hù)約談制度作為重要內(nèi)容予以明確規(guī)定，以此提高環(huán)境保護(hù)約談的法律效力和執(zhí)法權(quán)威。其二，明確約談實(shí)施主體、約談參與實(shí)施主體、對(duì)被約談對(duì)象、列席對(duì)象等多元主體在環(huán)境保護(hù)約談過程中的“程序、權(quán)力、責(zé)任、權(quán)利和義務(wù)”，25孟強(qiáng)龍：《行政約談法治化研究》，《行政法學(xué)研究》2015 年第6 期。尤其是被約談主體，應(yīng)充分尊重被約談對(duì)象的表達(dá)權(quán)、解釋權(quán)。明確環(huán)境保護(hù)約談列席主體的權(quán)利義務(wù)。他們雖然不是被約談對(duì)象，但是他們與環(huán)境保護(hù)約談的利益息息相關(guān)，作為環(huán)境保護(hù)約談第三人，應(yīng)該明確他們?cè)诃h(huán)境保護(hù)約談過程中享有的參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)。其三，將當(dāng)前我國相關(guān)制度中“約談應(yīng)對(duì)外公布信息并可視情邀請(qǐng)媒體及相關(guān)公眾代表列席”的規(guī)定，修改為“……應(yīng)當(dāng)邀請(qǐng)媒體參加”，以增加媒體對(duì)地方政府及相關(guān)機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人的監(jiān)督和壓力。同時(shí)，應(yīng)該明確相關(guān)公眾代表的具體對(duì)象，如利益相關(guān)者、環(huán)境保護(hù)社會(huì)組織、專家學(xué)者等，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)約談的公眾參與和社會(huì)性監(jiān)督。其四，拓展環(huán)境保護(hù)約談?wù)姆桨付酱俦O(jiān)督主體范圍，除了約談主持單位，應(yīng)涵蓋參加實(shí)施約談的其他主體(組織部門、紀(jì)檢監(jiān)察部門、其他部門)，并延伸至列席約談的相關(guān)公眾代表；同時(shí)，應(yīng)明確環(huán)境保護(hù)約談?wù)穆鋵?shí)情況信息公開的要求。

3.完善生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律制度

針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的信息公開范圍太窄的問題，建議將與生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度密切相關(guān)的利益相關(guān)者、社會(huì)組織、公眾等主體納入信息公開和信息共享的范疇，提升生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度的公共性、公益性、社會(huì)性，保障公眾的環(huán)境信息知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)和救濟(jì)權(quán)。只要適用生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商制度，相關(guān)的損害賠償磋商信息就應(yīng)該向社會(huì)公開，而無需再以“涉及公共利益的重大事項(xiàng)”作為向社會(huì)公開的條件，避免生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人或行政部門借機(jī)封鎖生態(tài)環(huán)境賠償磋商信息。26參見康京濤：《生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律性質(zhì)及規(guī)范構(gòu)造》，《蘭州學(xué)刊》2019 年第4 期。針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的公眾參與制度中對(duì)象有限問題，我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度的適用范圍就是針對(duì)比較嚴(yán)重的環(huán)境事件、環(huán)境危害以及環(huán)境污染風(fēng)險(xiǎn)的不確定性、復(fù)雜性、不可逆性以及主觀性和建構(gòu)性，應(yīng)該拓展、深化和吸納專家、利益相關(guān)的公民、法人和其他組織的參與的方式、平臺(tái)和機(jī)制。針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商程序民主性規(guī)范性不足的問題，應(yīng)當(dāng)拓展磋商參與主體，吸收事關(guān)生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)南嚓P(guān)公民、法人、其他社會(huì)組織參與磋商程序，提升賠償磋商的公正性、民主性、科學(xué)性；為避免出現(xiàn)“強(qiáng)制磋商、惡意磋商、消極磋商”等情形，應(yīng)當(dāng)完善賠償磋商過程中各方主體的權(quán)利義務(wù)、程序流程。針對(duì)生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與訴訟銜接規(guī)范缺失的問題，建議完善磋商與訴訟之間的銜接機(jī)制，如果在磋商過程中出現(xiàn)環(huán)保社會(huì)組織提起環(huán)境公益訴訟的情形，法院可以暫不立案，同時(shí)吸收環(huán)保社會(huì)組織參與賠償磋商過程，這樣可以既尊重《改革方案》中磋商前置的程序性規(guī)定，也保障環(huán)保社會(huì)組織的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)。

4.完善環(huán)境污染第三方治理的法律制度

針對(duì)當(dāng)前我國環(huán)境污染第三方治理制度方面存在的不足，應(yīng)采用如下措施加以完善。第一，建議應(yīng)明確具體的公眾參與和監(jiān)督形式，如問卷調(diào)查、座談會(huì)、論證會(huì)、聽證會(huì)等。同時(shí)，應(yīng)明確規(guī)定環(huán)保部門如果沒有聽取環(huán)保社會(huì)組織的意見和建議將承擔(dān)的法律后果、法律責(zé)任。建議修改《社會(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》，允許同一行政區(qū)域內(nèi)成立相同或者相似的社會(huì)團(tuán)體，促進(jìn)環(huán)保社會(huì)組織競(jìng)爭(zhēng)發(fā)展。第二，建議明確公眾包含的具體主體，如相關(guān)公民代表、環(huán)保社會(huì)組織、專家、社區(qū)、媒體代表等具體的權(quán)利義務(wù)主體，充分尊重環(huán)境市場(chǎng)第三方治理項(xiàng)目利益相關(guān)者的知情權(quán)、參與權(quán)、監(jiān)督權(quán)、起訴權(quán)，強(qiáng)化對(duì)環(huán)境污染市場(chǎng)第三方治理全過程、全要素、全環(huán)節(jié)的信息公開。第三，針對(duì)環(huán)境污染市場(chǎng)第三方治理中行業(yè)組織的地位和作用問題，建議增加行業(yè)協(xié)會(huì)組織促進(jìn)行業(yè)利益訴求、參與行業(yè)監(jiān)管政策法規(guī)制定、執(zhí)行的規(guī)定，更加重視發(fā)揮行業(yè)協(xié)會(huì)組織的利益訴求、利益協(xié)商、利益發(fā)展和利益保障的功能。第四，建議強(qiáng)化對(duì)環(huán)境污染市場(chǎng)第三方治理的司法保障和監(jiān)督機(jī)制，充分發(fā)揮人民法院(環(huán)保法庭)、人民檢察院(生態(tài)檢察室)、環(huán)境社會(huì)組織(公益訴訟)等所能夠發(fā)揮的制度功能。