外國人永久居留退出機制研究

徐 熒

(中國人民警察大學(xué)，河北 廊坊 065000)

外國人永久居留制度，是調(diào)整外國人在中國境內(nèi)永久居留事項的制度。當(dāng)前，無論是立法實踐還是理論研究，都側(cè)重于外國人永久居留的進(jìn)入階段，即永久居留的審批管理，對永久居留的退出環(huán)節(jié)缺乏必要的重視，導(dǎo)致我國永久居留的退出機制相當(dāng)不健全?，F(xiàn)行有效的法律規(guī)范中，涉及外國人永久居留退出的只有兩個條款，一是《中華人民共和國出境入境管理法》(以下簡稱《出境入境管理法》)第49條，二是《外國人在中國永久居留審批管理辦法》(以下簡稱《審批管理辦法》)第24條，且這兩個條文的內(nèi)容基本相同，只是新舊法、上下位法之間的一種重復(fù)性規(guī)范。與立法的簡單粗糙相對應(yīng)，學(xué)術(shù)界也未有學(xué)者專門從永久居留的退出這一視角入手展開研究，這一領(lǐng)域尚處于理論空白狀態(tài)。

隨著移民管理體制改革的推進(jìn)，國家層面已經(jīng)關(guān)注到外國人永久居留的退出問題。2016年中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于加強外國人永久居留服務(wù)管理的意見》明確提出“形成進(jìn)入與退出結(jié)合的外國人永久居留服務(wù)管理制度體系”，將構(gòu)建完善的外國人永久居留退出機制提上了日程。

一、構(gòu)建外國人永久居留退出機制的必要性分析

外國人永久居留制度，實質(zhì)上是賦予特定外國人在華永久居留資格的行政許可制度。取得我國永久居留資格的外國人，除政治權(quán)利和法律法規(guī)規(guī)定的特定權(quán)利和義務(wù)外，享有與我國公民相同的權(quán)利、承擔(dān)相同的義務(wù)?？梢?，永久居留資格是權(quán)利和義務(wù)的結(jié)合體，其本質(zhì)是一種法律地位，取得了永久居留資格就意味著獲得了我國永久居民的身份。我國對于永久居留資格實行審批管理，主要目的在于篩選對我國發(fā)展有利的移民申請人，讓這部分人進(jìn)入我國永久居留，釋放“人才紅利”，為我國現(xiàn)代化建設(shè)做出貢獻(xiàn)。但是，永久居留制度不僅要把好入口關(guān)，也要把好出口關(guān)，不僅要重視審批階段的移民篩選和準(zhǔn)入，更要對外國人獲批永久居留資格后的行為表現(xiàn)進(jìn)行持續(xù)關(guān)注，注重移民進(jìn)入后的監(jiān)督檢查和管理服務(wù)，保證跨越準(zhǔn)入門檻的永久居民始終符合國家發(fā)展利益，防止出現(xiàn)因融入不徹底等原因?qū)е碌囊泼穹只?，避免永久居民成為社會的不安定因素，甚至從事違法犯罪活動，破壞社會秩序和國家安全。這也是對行政許可監(jiān)督檢查的應(yīng)有之義。外國人永久居留退出機制，本質(zhì)上就是行政許可的監(jiān)督檢查環(huán)節(jié)在永久居留制度中的具體體現(xiàn)，是對已經(jīng)批準(zhǔn)的永久居留資格實施動態(tài)管理的需要。當(dāng)今時代，世界局勢錯綜復(fù)雜，國家安全是國家各項政策和制度的首要目標(biāo)。然而，信息的高速傳播和國際聯(lián)系的緊密卻使得國家安全處于更容易遭受侵害的情勢之下，借助永久居留的退出機制，也可及時發(fā)現(xiàn)憑借不正當(dāng)手段獲批永久居留資格的外國人，尤其是恐怖分子、黑惡勢力、分裂勢力、諜報人員等危害國家安全的重點危險人員，及時清除危害國家安全和利益的永久居民，確保國家安全和穩(wěn)定。

二、我國永久居留退出機制的立法現(xiàn)狀評析

(一)取消永久居留資格的性質(zhì)定位不明

《出境入境管理法》第49條和《審批管理辦法》第24條都規(guī)定了取消永久居留資格的情形，包括危害國家安全和利益、被處驅(qū)逐出境、弄虛作假騙取永久居留資格、違反在華居住時限義務(wù)四種情形?？傮w上看，外國人被取消永久居留資格都是因為違反了我國法律的某些規(guī)定，這是否意味著取消永久居留資格在性質(zhì)上屬于行政處罰？這一措施的確具備了行政處罰的以違法行為為前提、制裁性、終局性的特點，但《出境入境管理法》并沒有明確規(guī)定取消永久居留資格是一種行政處罰。同時，從這一條款的位置來看，它置于第四章《外國人停留居留》中，而不是在第七章《法律責(zé)任》之下，如果取消永久居留資格是一種行政處罰，那么在法律的體系上就出現(xiàn)了結(jié)構(gòu)的混亂和不周延。如果它不是行政處罰，那么是何種性質(zhì)的措施呢？《出境入境管理法》也未予以明示。這種邏輯上的矛盾和法律文本不明朗的態(tài)度，給取消永久居留資格這一措施在實踐工作中的運用與落實帶來了障礙。

(二)實體情形規(guī)定不當(dāng)

暫且擱置取消永久居留資格是否屬于行政處罰的問題，它都是現(xiàn)行法律規(guī)定的退出永久居留的唯一途徑。然而，目前列舉的四種實體情形僅僅是因外國人過錯而退出永久居留的部分情形，不能覆蓋退出永久居留的全部情況。例如外國人可能因死亡而客觀上不能永久居留，可能因不愿意繼續(xù)在中國居住而主動放棄永久居留，還可能因加入中國國籍而沒必要繼續(xù)永久居留。這些都屬于正常退出永久居留的情況，在現(xiàn)有法律規(guī)范中都未提及。雖然第49條第5款采用概括性表述的方式為下位法的細(xì)化和擴展留下空間，但不等于說上述情況被包含在所謂的“其他情形”中，而且《審批管理辦法》事實上也沒有就實體情形作出擴展。第5款實際上被束之高閣，成為一句空話，不具有實際指導(dǎo)意義。

現(xiàn)有的四種實體情形規(guī)定也存在很大缺陷。《出境入境管理法》規(guī)定了“對中國國家安全和利益造成危害”的情形，而《審批管理辦法》對類似情形的表述卻是“可能對國家安全和利益造成危害”，調(diào)整同一事項的法律規(guī)范之間發(fā)生了沖突，為實踐中的執(zhí)法操作帶來很大困難和爭議?！拔：Α币辉~概念模糊，在理解上產(chǎn)生爭議，究竟是既成危害還是可能危害，是實害后果還是潛在危險，法律沒有給出準(zhǔn)確的答案。“被處驅(qū)逐出境”的情形也存在同樣的問題?！冻鼍橙刖彻芾矸ā返囊?guī)定是“被處驅(qū)逐出境”，顯然是包含了被法院判處驅(qū)逐出境(作為刑罰的驅(qū)逐出境)和被公安部決定驅(qū)逐出境(作為行政處罰的驅(qū)逐出境)兩種情形，而《審批管理辦法》則只涵蓋作為刑罰處罰的驅(qū)逐出境。此外，“弄虛作假騙取永久居留資格”與其他三種情形在違法行為的發(fā)生時間上有著本質(zhì)區(qū)別，弄虛作假發(fā)生在申請永久居留資格之時，而其余三項發(fā)生在獲批永久居留資格之后。在行政許可理論體系中，根據(jù)違法行為發(fā)生的時間不同，規(guī)定了不同的法律后果，對于前者是撤銷行政許可，適用于在申請許可過程中出現(xiàn)違法而本不應(yīng)授予許可之情形，屬于對行政許可進(jìn)行監(jiān)督檢查后的一種處理方式；對于后者是吊銷行政許可，適用于已經(jīng)合法取得了許可、但在許可實施過程中發(fā)生違法的情形，屬于行政處罰范疇。將截然不同的兩種情況雜糅起來規(guī)定在同一種措施之下，是行政許可理論與永久居留制度立法實踐的脫節(jié)，也反映了我國永久居留退出機制的不健全。

(三)相對人程序參與不夠

取消永久居留資格的程序規(guī)定較為粗糙，只是簡單規(guī)定了其決定主體是公安部，以及取消永久居留資格后對永久居留證件采取收繳或宣布作廢的處理方式。由誰來提出取消外國人的永久居留資格、有哪些必經(jīng)步驟、作出取消永久居留資格決定應(yīng)考量哪些因素、作出決定之前是否要通報或征求外交部的意見等，都沒有明確的規(guī)定。就現(xiàn)有規(guī)范來看，似乎從提出到最終決定的整個過程都是公安部獨自完成，沒有提前告知外國人擬取消其永久居留資格的事實和原因，也沒有給外國人陳述和申辯的機會，缺乏相對人的程序參與，也沒有設(shè)置必要的監(jiān)督手段。行政機關(guān)在作出影響相對人權(quán)利的行政決定時，說明其所依據(jù)的事實和法律，是保障相對人權(quán)利、防止行政權(quán)力專斷的有效方法[1]。然而，目前的法律文本中卻找不到任何一條關(guān)于外國人程序保障的規(guī)定，也沒有規(guī)定公安部在作出取消永久居留決定時應(yīng)當(dāng)說明理由的強制性要求。作為一項剝奪外國人權(quán)利、涉及其重大利益關(guān)系的措施，在未履行告知、聽取程序的情況下就作出決定未免太過草率。而且，因這一措施的性質(zhì)不明，也無法適用行政處罰的相關(guān)程序，使得這一措施在程序規(guī)定上處于空白狀態(tài)，外國人的權(quán)益得不到有效保障。隨意取消外國人業(yè)已獲得的永久居留資格也容易引發(fā)國際爭端，損害我國文明形象。

(四)救濟手段缺失

有權(quán)利必有救濟。由于行政權(quán)力的單方性、強制性、專橫性，一旦失控，對相對人合法權(quán)益的侵害極大。因此救濟制度是行政法領(lǐng)域重要的制度設(shè)計，旨在及時修正不合理或不合法的行政行為、對已經(jīng)發(fā)生的損害進(jìn)行賠償，以實現(xiàn)保護相對人權(quán)利、控制機關(guān)權(quán)力的行政法基本價值?！吨腥A人民共和國行政復(fù)議法》(以下簡稱《行政復(fù)議法》)和《中華人民共和國行政訴訟法》(以下簡稱《行政訴訟法》)已經(jīng)賦予了外國人與中國公民同等的申請行政復(fù)議和提起行政訴訟的權(quán)利(1)《行政復(fù)議法》第41條：外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國境內(nèi)申請行政復(fù)議，適用本法。《行政訴訟法》第98條：外國人、無國籍人、外國組織在中華人民共和國進(jìn)行行政訴訟，適用本法。法律另有規(guī)定的除外。，取消永久居留資格的行政行為也不在行政復(fù)議和行政訴訟受案范圍的否定列舉之中(2)行政復(fù)議的否定受案范圍包括：內(nèi)部行政行為；部分抽象行政行為；行政調(diào)解和仲裁等不具有強制力的民事調(diào)處行為。行政訴訟的否定受案范圍包括：國家行為；抽象行政行為；內(nèi)部行政行為；終局行政決定行為；刑事司法行為；行政調(diào)解和仲裁行為等。，因此在移民領(lǐng)域賦予外國人行政復(fù)議和行政訴訟的救濟手段本不存在任何法律上的障礙。然而《出境入境管理法》卻在這一問題上采取了回避態(tài)度，并未對取消永久居留資格設(shè)置必要的救濟渠道。取消永久居留資格是對外國人在華永久居留權(quán)的剝奪，已然影響到外國人的重大利益，救濟手段的缺失使外國人權(quán)利得不到有效保障，這顯然是不符合現(xiàn)代法治需要的。

(五)欠缺完善的證件注銷規(guī)定

注銷是行政許可監(jiān)督檢查的后果之一，是指基于特定事實出現(xiàn)而由行政機關(guān)按照法定程序收回許可證件或公開宣告證件作廢的行為。注銷是一項程序行為，不影響相對人的實體權(quán)利，這是因為在注銷之前相對人的此項資格便已經(jīng)滅失或無法行使。由此可以看出，注銷是為了保障行政機關(guān)對外發(fā)放的證件的公信力而存在的一種手段，及時將已經(jīng)失去效力的證件收回或公告其效力情況，防止有不法分子利用這些失效證件進(jìn)行違法活動?！秾徟芾磙k法》第24條規(guī)定的收繳外國人居留證或宣布作廢，就是對證件注銷的規(guī)定。但這一條款內(nèi)容并不完整，只是在取消永久居留資格的基礎(chǔ)上作出了規(guī)定，對于其他原因?qū)е沦Y格滅失進(jìn)而需要注銷證件的情形是缺失的。公安部公開征求意見的《外國人永久居留管理條例(草案)》第33條(3)《永久居留管理條例(草案)》第33條規(guī)定有下列情形之一的，由公安機關(guān)收繳或注銷其外國人永久居留證：(一)被批準(zhǔn)加入或恢復(fù)中國國籍的；(二)取得永久居留資格的外國人死亡的；(三)外國人永久居留證被宣布作廢的。嘗試對證件注銷進(jìn)行規(guī)范，然而將宣布作廢當(dāng)作注銷的一種適用情形，是對證件注銷情形與注銷方式的混淆。同樣，收繳作為注銷的一種具體方式，與注銷并列也是不合適的。而且這一條款所規(guī)定的注銷情形也不夠全面?？梢婈P(guān)于永久居留證件注銷制度的建立還應(yīng)進(jìn)一步探討和研究，使其符合注銷理論規(guī)律。

三、外國人永久居留退出機制的立法完善建議

永久居留的退出是外國人永久居留制度不可或缺的一環(huán)，通過這一機制，可以及時有效地清理不適合繼續(xù)保留永久居民身份的外國人，保障永久居民群體的精干和優(yōu)良，實現(xiàn)國家利益目標(biāo)。

(一)確立外國人永久居留資格的吊銷制度

1.將原取消永久居留資格更正為吊銷

《中華人民共和國行政處罰法》(以下簡稱《行政處罰法》)對于剝奪行政相對人某種資格而設(shè)定的處罰種類是吊銷許可證、執(zhí)照。雖然法律可以設(shè)定其他種類的行政處罰，但前提是作為一般法的《行政處罰法》中沒有設(shè)定此類處罰，否則便會導(dǎo)致行政處罰系統(tǒng)內(nèi)部的紊亂。永久居留資格實質(zhì)上是我國對符合條件的外國人簽發(fā)的允許其在中國永久居留的行政許可，永久居留身份證屬于許可證的范疇，剝奪外國人的永久居留資格完全可以通過吊銷許可證這一處罰種類來完成?！叭∠币辉~偏重口語化，不是慣常的法律用語，而且新設(shè)定取消永久居留資格的處罰種類也造成了法律之間的沖突和不銜接。因此，應(yīng)當(dāng)將原來法律規(guī)定的取消永久居留資格更正為吊銷永久居留資格，遵循法律語言的專業(yè)性和精確性，維護法律體系的統(tǒng)一。并將《出境入境管理法》第49條移至第七章《法律責(zé)任》中，明確其法律責(zé)任的屬性，確認(rèn)其行政處罰的定位，確保法律文本的結(jié)構(gòu)安排在邏輯上實現(xiàn)科學(xué)合理。同時，這一行為也進(jìn)入了《行政處罰法》的規(guī)制之下，當(dāng)事人對這一行為不服的也可直接適用《行政復(fù)議法》或《行政訴訟法》主張救濟(4)《行政復(fù)議法》第6條規(guī)定有下列情形之一的，公民、法人或者其他組織可以依照本法申請行政復(fù)議：對行政機關(guān)作出的警告、罰款、沒收違法所得、沒收非法財物、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、暫扣或者吊銷許可證、暫扣或者吊銷執(zhí)照、行政拘留等行政處罰決定不服的?！缎姓V訟法》第12條：人民法院受理公民、法人或者其他組織提起的下列訴訟，對行政拘留、暫扣或者吊銷許可證和執(zhí)照、責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、沒收違法所得、沒收非法財物、罰款、警告等行政處罰不服的。。

2.修正吊銷永久居留資格的實體情形

既然明確了吊銷永久居留資格的行政處罰性質(zhì)，那么在設(shè)置具體情形時就要注意與永久居民的義務(wù)聯(lián)系起來，將違反義務(wù)作為吊銷永久居留資格這一處罰的前置依據(jù)。

首先，修改現(xiàn)有情形中言語模糊的規(guī)定。鑒于永久居民身份的特殊性，以及近年來恐怖勢力無孔不入的緊張局勢，出于最大限度保護國家安全的需要，對“危害國家安全和利益”情形適用可能性標(biāo)準(zhǔn)。借鑒刑法理論中的抽象危險犯理論，只要永久居民實施了某些特定行為，例如與恐怖組織成員有聯(lián)系、在公開社交平臺上發(fā)表辱華言論、試圖窺探國家秘密、有宣揚和聲援國家分裂活動的行為、有嚴(yán)重犯罪行為等，就可判斷其具有危害國家安全和利益的高度危險性，從而滿足了吊銷永久居留資格的實體要件。當(dāng)然，這種“可能”必須要有一定的客觀依據(jù)作為支撐，不可任意泛化適用范圍。

其次，關(guān)于驅(qū)逐出境與吊銷永久居留資格的關(guān)系，應(yīng)當(dāng)說驅(qū)逐出境的程度更為嚴(yán)重，對永久居民的不利影響更為深遠(yuǎn)。被處驅(qū)逐出境，意味著該外國人必須被強制出境，其在中國不再享有任意一種居留資格，并且十年內(nèi)不準(zhǔn)再入境；而吊銷永久居留資格，只是剝奪了該外國人以永久居民身份在中國無限期居住的權(quán)利，并不妨礙其憑合法有效的簽證或停留居留證件在華居住?？梢?，被處驅(qū)逐出境的外國人必然無法繼續(xù)實現(xiàn)永久居留資格的權(quán)利內(nèi)容，為了避免出現(xiàn)享有永久居留資格卻被禁止入境的情形，使得現(xiàn)實情況與永久居留資格權(quán)利待遇之間產(chǎn)生矛盾，對于被處驅(qū)逐出境的永久居民，應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其永久居留資格。但考慮到永久居民與我國的聯(lián)系難以割裂，或是其經(jīng)濟基礎(chǔ)和發(fā)展重心在中國，或是在中國業(yè)已形成了穩(wěn)定的家庭，被處驅(qū)逐出境后十年不準(zhǔn)入境的附帶限制將對其帶來極為不利的影響，因此對這部分人適用驅(qū)逐出境必須慎重。永久居民只有構(gòu)成危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)組織犯罪、毒品犯罪等嚴(yán)重犯罪時才可適用驅(qū)逐出境，對于有一般違法和輕微犯罪行為的永久居民，則要保護其資格，一般不予驅(qū)逐出境。也就是說公安部不可能對永久居民作出驅(qū)逐出境的行政處罰決定，只能是法院依刑事訴訟程序?qū)δ承﹪?yán)重犯罪的永久居民判決驅(qū)逐出境，因此對于該情形的措辭表述也應(yīng)予以明確和限定。

再次，刪除“弄虛作假騙取永久居留資格”的情形。吊銷永久居留資格作為一種行政處罰，只向后發(fā)生法律效果，在吊銷之前其永久居留資格是合法有效的。然而在申請人弄虛作假的情境中，其從一開始就不具備獲批永久居留資格的條件，所取得的永久居留資格理當(dāng)自始無效，吊銷永久居留資格顯然無力解決此前的法律效力問題，也證明了這一情形并非吊銷永久居留資格可以規(guī)制的適格實體情形。

最后，補充永久居民違反義務(wù)的部分情形，主要是指永久居民不履行在中國居住滿一定時限等身份維持義務(wù)的情形。獲批永久居留資格后并非一勞永逸，永久居民有責(zé)任以某些作為或不作為的方式繼續(xù)維持其身份，義務(wù)內(nèi)容也多是其在申請永久居留資格時自愿作出的承諾。例如，按照申請時提供的投資計劃繼續(xù)注入資金、在具有卓越能力的行業(yè)領(lǐng)域工作滿一定服務(wù)年限、保證借以獲批永久居留資格的夫妻關(guān)系存續(xù)達(dá)一定期限要求等。如果申請人取得永久居留資格后不履行身份維持義務(wù)，則表明其已經(jīng)不再滿足在華永久居留的條件要求，其所具有的永久居留資格也就不再具有正當(dāng)性。為了遏制這種濫用行為，理應(yīng)吊銷其永久居留資格。然而，違反居留期間的管理義務(wù)并不必然導(dǎo)致吊銷后果，對永久居民某些違反管理的行為應(yīng)當(dāng)予以容忍，給予其改正的機會。例如永久居民違反依法納稅義務(wù)，即使是構(gòu)成了逃稅罪等危害稅收征管的罪名，仍可以通過《中華人民共和國刑法》中的有期徒刑、罰金等刑罰實現(xiàn)制裁目的，并不危及國家根本利益。但如果永久居民實施了故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、強奸、搶劫、綁架、拐賣婦女兒童等嚴(yán)重犯罪行為，已經(jīng)成為社會的毒瘤，具有極強的社會危害性和人身危險性，在追究刑事責(zé)任的同時，也應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N其永久居留資格。永久居民如果實施了危害國家安全犯罪、恐怖活動犯罪、黑社會性質(zhì)組織犯罪、毒品犯罪等行為的，舉輕以明重，當(dāng)然應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N永久居留資格，但由于這幾類犯罪被涵蓋在對永久居民判處驅(qū)逐出境的情形中，可以適用“被法院判處驅(qū)逐出境”這一情形吊銷其永久居留資格，無需再重復(fù)列舉在法條之中。

總之，在修正后的吊銷永久居留資格情形中，要突出永久居民的過錯因素，嚴(yán)格限定這一措施的制裁屬性。綜上，可以對吊銷永久居留資格的情形做出如下設(shè)定：(1)可能危害國家安全和利益的；(2)被法院判處驅(qū)逐出境的；(3)違反居留時限要求等身份維持義務(wù)的；(4)有故意殺人、故意傷害致人重傷或死亡、強奸、搶劫、綁架、拐賣婦女兒童等嚴(yán)重犯罪行為的；(5)其他不適宜在中國繼續(xù)居留的。

3.規(guī)范吊銷永久居留資格的決定程序

吊銷永久居留資格作為一項影響較重的不利益處分行為，必須嚴(yán)格遵循正當(dāng)程序原則，尊重相對人在程序中的主體地位，保障相對人的知情權(quán)、申辯權(quán)，強化相對人的參與程度，通過履行程序正義進(jìn)而最大程度地接近實體正義。既然將吊銷永久居留資格定性為一項行政處罰，那么就應(yīng)當(dāng)遵守行政處罰的程序規(guī)定，包括《行政處罰法》《公安機關(guān)辦理行政案件程序規(guī)定》中關(guān)于立案、調(diào)查、決定、執(zhí)行的一整套程序步驟規(guī)范內(nèi)容。吊銷永久居留資格事涉外國人與國際關(guān)系，較為敏感，其決定主體級別相較其他行政處罰應(yīng)當(dāng)更高，由中華人民共和國國家移民管理局(以下簡稱“國家移民管理局”)決定較為合適。而永久居民是否違反義務(wù)、是否出現(xiàn)吊銷永久居留資格的實體情形，通常依靠承擔(dān)永久居民日常管理服務(wù)職責(zé)的基層部門來發(fā)現(xiàn)和調(diào)查，故提起主體一般應(yīng)設(shè)定為永久居民居住地的設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)移民管理部門。即設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)移民管理部門對永久居民進(jìn)行調(diào)查取證后，認(rèn)為應(yīng)當(dāng)?shù)蹁N永久居留資格的，便上報國家移民管理局。同時，國家移民管理局也可以自己提起對永久居民的調(diào)查程序，并作出吊銷永久居留資格的決定。作出吊銷永久居留資格決定的前提是事實清楚、證據(jù)確實充分，從而在實體上保證處罰決定的正確性，因而調(diào)查的環(huán)節(jié)格外重要。在調(diào)查過程中，為防止主管機關(guān)掌握信息不對稱造成的偏聽偏信，需要將聽證制度引入吊銷永久居留資格的決定程序，給予相對人當(dāng)面陳述、申辯和質(zhì)證的機會，保證行政決定的客觀公正，也增強決定的可接受性，降低事后爭議率，減少因糾正違法行政決定和救濟相對人造成的資源浪費。

(二)建構(gòu)外國人永久居留資格的撤銷制度

撤銷是行政行為效力變更的重要制度內(nèi)容，也是行政許可監(jiān)督檢查的法律后果之一，是行政主體自覺地使違法行政行為效力滅失的一種自我糾錯方式。在行政行為撤銷理論的指導(dǎo)下構(gòu)建永久居留資格撤銷制度，實現(xiàn)永久居留資格退出機制與《中華人民共和國行政許可法》的有效銜接，妥善解決因批準(zhǔn)決定作出前的違法事由導(dǎo)致錯誤批準(zhǔn)的永久居留資格該如何處理的問題。

首先，明確撤銷永久居留資格的適用情形。按照一般行政許可的撤銷理論，撤銷的適用對象是因申請之時就存在違法因素而本不應(yīng)獲得批準(zhǔn)的行政許可，包括實體上的違法和程序上的違法，包括行政主體的違法和相對人的違法，其根本目的是糾正和變更那些違法行政許可的效力狀態(tài)。但具體到永久居留資格的撤銷問題上，必須考慮永久居留資格主體的特殊性。永久居留資格是授予外國人的，與國內(nèi)實施的一般許可不同，它牽涉到外交政策、國際關(guān)系的因素，處理時要更加慎重和有理有據(jù)。設(shè)定撤銷的適用情形，實質(zhì)上是相對人信賴?yán)媾c公共利益的博弈。其中，信賴?yán)媸侵赶鄬θ藢珯?quán)力機關(guān)所作出的行政行為的信任，往往伴隨著基于此信任而作出的處置和安排，信賴?yán)媸菍π姓C關(guān)撤銷權(quán)的限制。而公共利益是不特定社會成員所共有的長遠(yuǎn)的利益，體現(xiàn)著社會公平正義的價值追求。在相對人具有值得保護的信賴?yán)鏁r，不可輕易撤銷已經(jīng)作出的行政許可，除非需要讓位于更重要的公共利益。在某種程度上，外國人的信賴?yán)嬗绊懙絿倚蜗蠛蛯ν怅P(guān)系，具有了公共利益的成分，因此永久居留資格的撤銷要更加嚴(yán)格，只有實質(zhì)性的重大的違法方可適用，輕微的程序瑕疵則需通過其他方式來補救批準(zhǔn)行為的合法性。同時，基于行為自負(fù)的基本正義原則，行政主體違法的不利后果不應(yīng)由相對人來承擔(dān)，也就是說不能因行政主體的違法而撤銷相對人的永久居留資格?？梢姡挥邢鄬θ艘环酱嬖谥卮筮`法事由才是永久居留資格撤銷的適格情形，相對人自始知曉行為的違法性從而排除了信賴，所以不存在保護相對人信賴?yán)娴膯栴}[2]。具體而言，包括以下情形：申請人故意提供虛假材料或隱瞞真實情況騙取永久居留資格的；申請人以脅迫、賄賂等不正當(dāng)手段取得永久居留資格的。

其次，設(shè)定撤銷永久居留資格的程序規(guī)范。永久居留制度是我國法治文明的對外窗口，無論是批準(zhǔn)永久居留資格，還是剝奪永久居留資格，都要體現(xiàn)行為的法律性。雖然撤銷不屬于行政處罰，不像吊銷永久居留資格的程序那樣嚴(yán)格，但不等于說撤銷永久居留資格可以任意而為，作為行政主體實施的一項具體行政行為，它也必須遵循一定的程序來防止恣意。同時，遵循法律程序作出的撤銷決定也更容易被接受，能有效避免因撤銷行為而破壞與相對人國籍國的關(guān)系。我國還沒有一部統(tǒng)一的行政程序法律，在缺失單行法規(guī)制的具體行政行為領(lǐng)域，尚無明確的程序性規(guī)范，但行政公開、公眾參與等最基本的程序要求是所有行政行為都應(yīng)當(dāng)遵循的，因此在設(shè)定撤銷永久居留資格的程序規(guī)范時也應(yīng)從這一角度出發(fā)。關(guān)于啟動方式，包括依職權(quán)啟動和依申請啟動兩種。國家移民管理局在監(jiān)督檢查過程中如果發(fā)現(xiàn)當(dāng)初作出的批準(zhǔn)永久居留資格的行為存在違法情形，可以依職權(quán)啟動撤銷程序。受理申請的設(shè)區(qū)的市公安機關(guān)移民管理部門如果發(fā)現(xiàn)申請人以欺詐、脅迫、賄賂等不正當(dāng)手段獲取永久居留資格的，應(yīng)當(dāng)向國家移民管理局報告，由國家移民管理局啟動撤銷程序。此外，由于永久居留資格實行配額管理，違法批準(zhǔn)永久居留資格必然侵害到其他符合條件的申請人的利益，因此應(yīng)當(dāng)賦予利害關(guān)系人向國家移民管理局申請撤銷永久居留資格的權(quán)利，但要求利害關(guān)系人提供必要的證據(jù)材料或線索，證明作出的批準(zhǔn)永久居留資格的行為違法。為維持法的安定性，行政主體行使撤銷權(quán)需要遵守期限規(guī)則。中國臺灣地區(qū)規(guī)定行政機關(guān)行使撤銷權(quán)的期限為自知道撤銷事由之日起兩年，督促行政機關(guān)及時行使權(quán)力從而保護相對人的信賴，但行政機關(guān)何時知曉撤銷原因相對人無從得知和舉證，這一期限計算方式容易造成行政機關(guān)撤銷權(quán)的濫用[3]。大陸地區(qū)在設(shè)定永久居留資格撤銷期限時，可以借鑒臺灣地區(qū)兩年的期限時長要求，但起算點可調(diào)整至行為作出之時，規(guī)定永久居留資格的撤銷只有在作出批準(zhǔn)決定之日起兩年內(nèi)方可實施[4]。撤銷永久居留資格也需要建立在調(diào)查的基礎(chǔ)上，調(diào)查重點是批準(zhǔn)永久居留資格行為的違法性程度，即相對人在申請時是否存在實質(zhì)的重大違法。撤銷永久居留資格的決定主體是作出違法批準(zhǔn)行為的主體即國家移民管理局，必須根據(jù)調(diào)查結(jié)果，并根據(jù)相對人的信賴?yán)?、對公共利益的影響等因素綜合裁量后作出決定。

再次，明確撤銷永久居留資格的法律效力和事后處置。撤銷的法律效力溯及既往，被撤銷的行政行為自始無效。永久居留資格被撤銷后，外國人此前在華居留的活動也隨之失去了法律依據(jù)，此時要追究其非法居留的法律責(zé)任，并永久禁止其再次申請永久居留資格，實現(xiàn)懲戒和警示效果。對于相對人被撤銷永久居留資格而產(chǎn)生的損失，由其自行承擔(dān)，行政機關(guān)不予賠償。

(三)新增外國人永久居留證件的注銷制度

注銷也是行政許可監(jiān)督檢查的法律后果，但與撤銷是從實體上消滅行政許可的效力不同，注銷是從程序上結(jié)束已經(jīng)失效的許可證件的行為，其本身并不具有導(dǎo)致許可失效的實體能力。注銷是結(jié)束一項行政許可的最后環(huán)節(jié)，其對象指向是行政機關(guān)授予許可而發(fā)放的外在可識別的證件、證書、標(biāo)識等，目的在于保障政府許可信息的準(zhǔn)確完整，維護政府對外發(fā)放證件的公信力。外國人永久居留證件注銷制度，就是在法律程序上結(jié)束該證件而存在的制度，是實現(xiàn)外國人永久居留退出機制完整性不可或缺的一環(huán)。永久居留證件注銷的前提是永久居留資格已經(jīng)失效，包括形式上的失效和實質(zhì)上的失效。形式上的失效是指，主管機關(guān)通過正式?jīng)Q定的方式消滅已經(jīng)批準(zhǔn)的永久居留資格的效力，包括吊銷和撤銷。實質(zhì)上的失效是指，某外國人的永久居留資格雖然從外觀法律形式上看仍是有效的，但由于某些法律事實的出現(xiàn)使得這一資格實際上處于不能行使的實質(zhì)失效狀態(tài)，具體包括永久居民死亡、加入中國國籍、自動申請放棄永久居留資格、永久居留證件期滿未及時換發(fā)、取得他國永久居留權(quán)等情形。其中，永久居民死亡和加入中國國籍兩種情形是主體不復(fù)存在從而使附屬于其人身的永久居留資格實質(zhì)上歸于消滅，前者是生理上的主體消滅，后者是法律上的主體消滅。自動申請放棄永久居留資格是主體的選擇行為使得這一資格名存實亡，實際上不再具有存在意義。而期滿未換發(fā)證件和取得他國永久居留權(quán)其實是主體自動放棄在我國永久居留資格的一種外在表現(xiàn)，也造成了這一資格的實質(zhì)失效[5]。注銷的行為內(nèi)容主要是指收回已經(jīng)發(fā)放的外國人永久居留身份證并予以銷毀，如果無法收回則需要向社會公告該證件作廢，同時在檔案和管理系統(tǒng)中作出標(biāo)記，載明該外國人的永久居民身份已經(jīng)不復(fù)存在[6]。

四、結(jié)語

外國人永久居留的退出機制，是永久居留制度不可或缺的組成部分。借助這一機制，可及時有效地清除危害國家利益的永久居民，保證永久居民群體的合條件性，有利于加強我國移民管理部門對永久居民的整體把握和管控，服務(wù)于國家安全目標(biāo)。我國的移民管理體制改革已經(jīng)開始，亟待將退出機制作為外國人永久居留制度的重要環(huán)節(jié)予以重構(gòu)，推動外國人永久居留法律制度體系的完善。