新時代信訪制度發(fā)展不充分問題及其對策

劉 旭

（河南省社會科學院，河南鄭州450052）

黨的十九大報告指出，人民日益增長的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾構(gòu)成新時代我國社會的主要矛盾。這其中，不充分發(fā)展的矛盾，與不平衡發(fā)展的矛盾相并列，成為未來我國各領(lǐng)域共同面臨的深層次制約。對于信訪而言，信訪體制機制發(fā)展的不充分深度影響著未來我國信訪制度改革進程，信訪關(guān)鍵職能行使的充分度、信訪風險管控的充分度以及信訪質(zhì)效提升的充分度作為未來信訪改革發(fā)展的關(guān)鍵節(jié)點，在新時代信訪所呈現(xiàn)的信訪訴求重質(zhì)重效、信訪訴求深域交織、信訪媒介載體不斷擴展等新態(tài)勢下，須要得到全面的改進和強化。

一、社會主要矛盾變化條件下我國信訪的總體態(tài)勢

社會主要矛盾變化帶動信訪處于新的發(fā)展階段，使信訪面臨新的發(fā)展狀況和矛盾形勢，同時，它也給信訪帶來新的問題和新的難題。信訪面臨的新問題是人民需要與外部滿足兩個矛盾端相對立、相交互而形成的，需要啟動發(fā)展，而發(fā)展亦釋放需要，當發(fā)展狀況與需要變化不相符時則帶來相應(yīng)的深層問題。隨著人民需要從以往的物質(zhì)文化為主的階段，向新時代的美好生活需要的新階段的轉(zhuǎn)變，信訪為之服務(wù)的目標也在發(fā)生著變化。新時代信訪展現(xiàn)了人民對更高生活品質(zhì)、更好服務(wù)效能的追求，并且，新時代信訪遭遇的問題也絕非單一的、物質(zhì)利益領(lǐng)域的矛盾，而是還覆蓋了政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)等多方面領(lǐng)域的矛盾問題，信訪矛盾的重質(zhì)重效及其多域交織就成為社會矛盾新常態(tài)背景下信訪面臨的最為凸顯的問題。

（一）信訪訴求重質(zhì)重效演進的態(tài)勢

新時代人民需要的主要特征在于對發(fā)展品質(zhì)的追求，即人民更加注重發(fā)展的質(zhì)量和效益，更加注重公共服務(wù)的品質(zhì)和效能。新時代信訪是人民在政治、經(jīng)濟、文化、社會、生態(tài)諸領(lǐng)域?qū)γ篮蒙钤V求的反映，它集中承載了人民對充分政治參與、健全制度設(shè)計、服務(wù)品質(zhì)效率等方面更高層次的要求。信訪走過了信訪量持續(xù)增長、信訪訴求高位攀升的階段，已經(jīng)步入更加關(guān)注發(fā)展、更加注重品質(zhì)的新階段。近年來，伴隨著信訪總量、赴京越級訪、到省信訪量的連年下降，信訪注重質(zhì)效的內(nèi)在特征不斷凸顯。信訪構(gòu)成中，雖然還有對于基本生存權(quán)益的保障，但信訪訴求更多地注重再分配領(lǐng)域，諸如，土地征用及房屋拆遷補償金的公平配置；更多地圍繞發(fā)展權(quán)利的實現(xiàn)，諸如，勞動權(quán)、教育權(quán)及醫(yī)療權(quán)的實現(xiàn)；更多地圍繞公平正義的實現(xiàn)及其制度的供給，諸如黨風政風及公共服務(wù)等。

（二）信訪訴求深域交織演進的態(tài)勢

新時代信訪矛盾較之以往，邁向縱深演進的新階段。信訪矛盾的深域演變，是人民需要日益增長與政府風險管控職責普遍化交互作用的結(jié)果。風險社會代表著高度現(xiàn)代化與高風險共存的狀態(tài)。新時代信訪正處在風險社會中，信訪所處的風險環(huán)境，意味著風險與發(fā)展高度關(guān)聯(lián)及匹配，現(xiàn)實中的表現(xiàn)則是政治變革越深入，法治實施越完備，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型越加快，城鎮(zhèn)化改造越提速，矛盾則涌現(xiàn)越多。信訪正反映了信訪與風險社會形態(tài)交織融合的新形勢，作為吸納群眾意見渠道的信訪交織了基本生活保障、公共服務(wù)均等化、知情參與監(jiān)督等多方面的內(nèi)容，交織了經(jīng)濟利益主張、政治參與要求、用法及法治行動、公平正義訴求，交織了對政府職權(quán)行使及其作風建設(shè)的要求，以及對社會多元力量參與及配合的要求。

（三）信訪媒介載體不斷擴展的態(tài)勢

隨著新的信息技術(shù)和傳播媒介的出現(xiàn)及廣泛應(yīng)用，新時代信訪建設(shè)渠道和載體也在發(fā)生著相應(yīng)的變化，公眾借助于網(wǎng)絡(luò)表達信訪訴求越來越普遍，而國家也更為強調(diào)公民通過網(wǎng)絡(luò)提起信訪訴求。在公眾需要與國家保障的雙向互動下，網(wǎng)絡(luò)信訪在信訪中地位得到確立，并受到越來越多的重視。信訪適應(yīng)新興技術(shù)手段的演變，加大高科技媒介平臺應(yīng)用，開通微信信訪、郵箱信訪、短信信訪、視頻信訪等新的信訪渠道，信訪的媒介平臺呈現(xiàn)與時拓展、不斷創(chuàng)新的態(tài)勢。2016 年我國網(wǎng)上信訪總量同比上升106.8%；2017 年全國網(wǎng)上信訪同比上升79.4%。網(wǎng)絡(luò)信訪等新媒介平臺的信訪量在信訪總量中的比重日益增大，新媒介信訪已然成為信訪的主陣地和主渠道。

二、我國信訪制度發(fā)展不充分的現(xiàn)實表現(xiàn)

新時代人民信訪需要在總量、結(jié)構(gòu)及質(zhì)效要求等方面發(fā)生著新的變化，信訪制度建設(shè)中還有與人民需要變化新態(tài)勢不相適應(yīng)的地方，信訪制度現(xiàn)狀與人民日益增長的美好生活需要之間仍有差距。人民需要向增量化、高端化、品質(zhì)化的發(fā)展常態(tài)，也不斷凸顯了信訪制度在職能行使、風險管控、質(zhì)效提升方面的不足，其中不僅涉及了信訪與人民需要增量發(fā)展不相同步的問題，而且涉及到了信訪與人民需要品質(zhì)增進不相匹配的問題。

（一）信訪關(guān)鍵職能發(fā)揮不充分

信訪辦理職能，尤其是督察辦理和直接辦理職能，是信訪服務(wù)群眾、解決實際問題功能得以發(fā)揮的關(guān)鍵。實踐中，信訪辦理職能多是轉(zhuǎn)辦和交辦，直辦職能時限于重大信訪案件；信訪處理權(quán)能的實現(xiàn)也多局限于提出處理意見或提出處理建議。并且當前信訪督辦職能行使仍不充分，督辦的權(quán)威和效能有待擴充。以往線下督查、粗放式督查、包辦式督查、被動式督查等督查方式，與新時代新要求均不相適應(yīng)。

（二）信訪源頭風險管控不充分

近年來，城鄉(xiāng)建設(shè)和國土資源類的信訪案件連年占比較高，表明相關(guān)領(lǐng)域中風險管控和源頭治理的不足；信訪風險的識別、監(jiān)測及預警體系仍不完善，導致信訪源頭治理效果欠佳。并且，信訪部門在推進信訪風險源頭化解方面，還受到權(quán)能手段不足的掣肘，包括風險治理法治化水平低、風險制度指引不力、風險檢查監(jiān)管不足等。國家信訪局局長舒曉琴指出：“當前信訪工作源頭性、基礎(chǔ)性的短板仍然明顯，表現(xiàn)在風險管控上，就是源頭治理力度不夠。”

（三）信訪服務(wù)質(zhì)效提升不充分

當前，信訪辦理質(zhì)效，包括辦理的規(guī)范化程度，信訪辦理的便捷性和快捷性，相比較于人民群眾日益增長的需要，還有進一步改進的空間。2016 年河南省信訪部門及時受理率達96.46%，但同期按期答復率95.97%，群眾滿意度參評率55.1%，對信訪部門滿意度68.6%，對有權(quán)處理單位滿意度54.9%。

三、新時代信訪體制機制充分發(fā)展的對策

新時代社會主要矛盾的變化為我國信訪制度改革和發(fā)展指明了方向，信訪無疑要貫徹以人民為中心的發(fā)展理念，緊跟人民信訪需要在總量、質(zhì)效和結(jié)構(gòu)方面出現(xiàn)新變化，確立信訪制度供給與人民信訪需要相適應(yīng)的觀念，著力就信訪供給的量需匹配、品質(zhì)改進、結(jié)構(gòu)完善等方面推進制度變革和制度創(chuàng)新。通過加強信訪職能的配置及行使，強化信訪源頭風險管控，提升信訪全流程質(zhì)效，著力彌補信訪制度建設(shè)不健全、不科學，以及信訪制度實施不得力、不高效等信訪發(fā)展不充分的缺陷，最終推動形成量質(zhì)協(xié)同、結(jié)構(gòu)均衡、質(zhì)效充分的信訪公共服務(wù)體系。

（一）信訪關(guān)鍵職能充分行使的對策

習近平總書記對新時代信訪工作的職能定位作出新的總結(jié)和概括，提出信訪工作以“了解民情、集中民智、維護民利、凝聚民心”為根本職能。新時代信訪要以這一指示精神為指引，通過信訪制度不斷的改革與創(chuàng)新，推動信訪職能全面充分行使，將信訪建設(shè)成為緊密聯(lián)系群眾、匯集民情民意、調(diào)查處理公眾投訴以及調(diào)查測評民意民愿的中心性樞紐和綜合性工作平臺。

1.了解民情職能的充分行使。對信訪了解民情職能上的改革，以黨的群眾工作部的設(shè)立，及其與信訪工作職能的完全融合為重要步驟。今后的改革要進一步圍繞信訪了解民情職能的充分行使，將信訪全面納入黨和政府的民情摸排和群眾路線建設(shè)，使信訪在新時期成為了解民情的窗口和民情匯集的樞紐。信訪部門要成為黨和政府開展經(jīng)常性的走訪群眾及聽取群眾意見的專門性工作部門，成為走訪制度化、常態(tài)化、剛性化的專門推動力量。信訪部門制定走訪規(guī)范并指導各部門制定走訪規(guī)章，為各部門規(guī)定走訪時間、走訪人次、走訪效果等要求，并開展經(jīng)常性的走訪工作督察、考核及獎懲，推動了解民意各項制度的貫徹落實。

2.集中民智職能的充分行使。群眾意見及建議匯聚著廣大群眾對于改進黨和政府工作的觀察和思考，是群眾智慧的凝結(jié)和體現(xiàn)。作為人民意見與政府決策之間的橋梁和紐帶，信訪部門要經(jīng)常性地組織人民意見建議的征集，并使之嵌入到黨和政府決策進程，要搭建意見征集的網(wǎng)絡(luò)平臺，實時吸納及反饋公眾意見，并實現(xiàn)與政府決策機制的有效銜接。借鑒國外訴愿啟動決策的做法，在鄉(xiāng)、縣、省多個決策層面，分別推行相應(yīng)的民意訴求納入政府決策的工作機制，將達到一定規(guī)模的公眾訴求直接納入黨委政府決策議程。信訪部門定期舉辦金點子征集和評選活動，對公眾提出的有價值的、可操作的意見建議，給予相應(yīng)的資金和名譽獎勵，并啟動相應(yīng)的專項決策機制。

3.維護民利職能的充分行使。我國多地在多年前便開展了賦權(quán)為內(nèi)容的改革，由信訪部門行使直接查辦權(quán)、督辦權(quán)、評估權(quán)、指導權(quán)等權(quán)，在維護民利方面取得顯著的效果。新時代條件下，信訪維護民利職能須要得到進一步加強和改進。信訪部門作為政府投訴中心和糾誤平臺的定位應(yīng)當?shù)玫矫鞔_，在部門化、分散化的投訴平臺之外，信訪部門要成為集中式的、樞紐式的投訴中心，成為一線接入、首問負責、全程督導及嚴密監(jiān)管的有力平臺。信訪的職能由投訴受理延伸至相應(yīng)的轉(zhuǎn)辦、督促、調(diào)查及處罰，通過信訪對其他各部門投訴平臺及投訴處理進程的監(jiān)管，以及通過信訪適時開展的獨立調(diào)查，更好地達成維護民利的宗旨和職能。信訪獨立調(diào)查不僅是政府內(nèi)專門性的糾錯機制，更是國家監(jiān)督制約權(quán)力運行機制的組成部分，與執(zhí)法權(quán)設(shè)計及監(jiān)察權(quán)設(shè)計共同構(gòu)成科學的權(quán)力布局。信訪內(nèi)調(diào)查機制，還彰顯著社會參與的意蘊，該制度尤其注重吸納專家、公眾等社會力量開展相關(guān)糾誤調(diào)查。

4.凝聚民心職能的充分行使。作為黨和政府與民心相連相通的橋梁，信訪部門要推進凝聚民心工作的制度化，通過借鑒國外民調(diào)制度及其機構(gòu)建設(shè)經(jīng)驗，構(gòu)筑長效性的民意調(diào)查及民意測評的工作機制，開展公眾對政府工作部門的滿意度調(diào)查和測評，以精準的手段探測、展示民心，以健全的平臺吸引、凝聚民心，以扎實的績效響應(yīng)、回饋民心。

（二）信訪源頭風險充分管控的對策

新時代信訪體制機制的充分發(fā)展要求對信訪矛盾風險實施根源性管控，實現(xiàn)這一發(fā)展要求信訪職權(quán)進一步法治化，尤其要推進信訪源頭風險檢查的執(zhí)法化，推行以信訪部門為主導的重大風險監(jiān)控，以及實行系統(tǒng)性的信訪風險控制。

1.開展信訪風險執(zhí)法檢查。現(xiàn)行《河南省信訪條例》已經(jīng)明確信訪部門有檢查信訪事項辦理情況、督促落實處理結(jié)果的職權(quán)，并且對于各單位信訪工作的違法、失職及不負責現(xiàn)象，也有提出處理建議的權(quán)力。但這一設(shè)計主要地針對信訪提起后階段，并未重點切入到信訪風險管控初端，并且，長期以來，信訪對其他部門防控風險不力的現(xiàn)象，缺乏有效的、權(quán)威的管控措施。為了推進對信訪風險的源頭管控，提升信訪風險化解法治化水平，信訪部門的職權(quán)有必要在現(xiàn)有基礎(chǔ)上得到延伸，通過賦予信訪部門對公用單位信訪風險的檢查權(quán)、督導權(quán)和處罰權(quán)，在傳統(tǒng)的處分建議權(quán)之外，增加信訪的執(zhí)法權(quán)力，使信訪部門有足夠的權(quán)能推進信訪風險源頭化解。信訪部門對各單位信訪舉報規(guī)章制定，信訪投訴電話、信箱設(shè)置，投訴處置人員及設(shè)施配備等情況開展檢查，對單位風險管控缺陷和風險隱患予以提示、督促和整頓，確保各單位信訪風險內(nèi)控機制健全。

2.主導實施重大信訪風險評估。傳統(tǒng)重大項目社會穩(wěn)定及信訪風險評估，各部門以自我評估為主導，評估常常缺乏防范風險動力，環(huán)節(jié)“少快省”現(xiàn)象突出，導致評估執(zhí)行流于形式。因此，有必要發(fā)揮信訪部門風險防控的專門化和主渠道功能，以信訪部門及人員為主導，吸收多方社會力量共同參與，采取走訪、座談、聽證等風險評估手段，對重點領(lǐng)域、重大項目、重要環(huán)節(jié)的信訪風險狀況實施監(jiān)控，推動對重大信訪風險的監(jiān)查和整治。

3.推行信訪風險制度指引。信訪部門依據(jù)法律法規(guī)和自身職權(quán)，就信訪風險管控方針、策略、內(nèi)容、手段等作出進一步明細的規(guī)定，使之成為各部門制定本單位信訪風險處置方案的有效指引。信訪風險制度指引要對處理信訪所要求的組織機構(gòu)設(shè)置、處理流程、人財物配備、事前事中事后的應(yīng)對舉措及信息反饋予以明確，對信訪風險處置崗位、人員及其責任予以明確，對相關(guān)內(nèi)控檢查及考核獎懲予以明確，建立健全從職能部門和業(yè)務(wù)部門，到各單位信訪處理部門或人員，再到信訪部門及人員的三道信訪風險防范機制。信訪部門建立相應(yīng)信訪風險方案備案及檢查機制，指導各單位制定及完善本單位的信訪風險識別、防范及處置的指導方案，并督促各單位信訪風險處理方案實時向信訪部門報備。

（三）信訪服務(wù)質(zhì)效充分提升的對策

質(zhì)效充分提升是信訪體制機制充分發(fā)展的重要體現(xiàn)，它涵蓋了信訪受理、信訪督查辦理以及信訪信息反饋等全部流程中的質(zhì)效充分提升。

1.信訪受理中的質(zhì)效提升。要發(fā)揮新媒介受理信訪的主平臺功能，在推進短信、郵箱、電話等多渠道便利化受理信訪的同時，實行多渠道身份統(tǒng)一認證和便捷登錄，完善網(wǎng)絡(luò)受理門檻，減少不必要的證明和重復提交；要著力提升傳統(tǒng)窗口受理信訪渠道的質(zhì)效，強化窗口人員素質(zhì)培育和作風建設(shè)，完善“只跑一趟”相關(guān)流程安排，推行先行受理和多渠道資料補全相結(jié)合，最大限度便利群眾在窗口提起信訪；要提高約訪、主動下訪在信訪處理渠道中的比重，做好工作銜接和人員調(diào)度，強化辦理期限意識，不斷提高信訪接訪中的現(xiàn)場解決率。

2.信訪辦理中的質(zhì)效提升。改變以往信訪督辦僅有建議權(quán)、失之偏軟的弊端，結(jié)合信訪職權(quán)強化和改進，對各單位處理信訪中不當、不妥的地方，責令即時糾正；對各單位不辦、拖辦等現(xiàn)象進行執(zhí)法處罰；對制度不健全、組織機構(gòu)渙散、信訪投訴處理不及時的單位，除進行處罰外，還要責令進行整頓；要整合行政手段、執(zhí)法處罰手段與處分手段等多種推進力量，形成督辦合力。針對無力辦理、拖延辦理等問題，信訪部門及時啟動直接辦理，并強化辦理期限、辦理流程等方面的制度約束，保障信訪部門辦理信訪案件的質(zhì)效。

3.信訪反饋中的質(zhì)效提升。要以信訪受理多媒介、多渠道為依托，完善信訪受理過程中的反饋，包括做好信訪渠道預先信息公告，完善信訪投訴信息指引，實行標準化受案反饋；推行短信反饋、電話反饋等貼近性的反饋舉措，實現(xiàn)信訪群眾對信訪辦理流程及辦理結(jié)果的實時接收；信訪部門就信訪工作全局向黨委、政府、人大及社會公眾及時予以反饋，協(xié)助黨委政府掌握信訪工作形勢和動態(tài)，同時，自覺接受來自人大、媒體及社會公眾的工作監(jiān)督。