上海市黃浦區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)公益違法案

● 王利民 邵 怡/文

*上海市黃浦區(qū)人民檢察院副檢察長(zhǎng)［200025］

**上海市黃浦區(qū)人民檢察院檢察五部主任［200025］

案情回顧

（一）基本案情

上海東亞建筑實(shí)業(yè)有限公司（以下簡(jiǎn)稱東亞公司）原系上海市黃浦區(qū)房屋修建公司，屬于全民所有制企業(yè)，1996年改制時(shí)更名。上海新黃浦（集團(tuán)）公司（時(shí)系國(guó)有公司，以下簡(jiǎn)稱新黃浦集團(tuán)）占股51%。2001年，東亞公司全資子公司上海明華物業(yè)公司（以下簡(jiǎn)稱明華公司）在東亞公司轉(zhuǎn)制整體資產(chǎn)評(píng)估過(guò)程中，未將其已取得房產(chǎn)憑證的位于上海市龍陽(yáng)路1245號(hào)5293.17平方米的房產(chǎn)（估價(jià)1.9億元）納入資產(chǎn)評(píng)估范圍。在東亞公司完成轉(zhuǎn)制成為私營(yíng)公司時(shí)，明華公司作為其子公司本應(yīng)主動(dòng)將上述房產(chǎn)歸還國(guó)有，卻仍非法占有，并將該房產(chǎn)出租牟利（租金約1.03億元），致使國(guó)有財(cái)產(chǎn)持續(xù)遭受侵害。2017年，改制后的企業(yè)策劃以抵押擔(dān)保債務(wù)、提起民事訴訟等法律手段掩蓋“非法占有”之目的，黃浦區(qū)人民檢察院在對(duì)本院歷年涉及國(guó)有資產(chǎn)犯罪線索排查中發(fā)現(xiàn)此情況后開(kāi)展調(diào)查工作。在調(diào)查過(guò)程中，相關(guān)擔(dān)保債務(wù)涉訴法院于2018年7月作出了準(zhǔn)予撤訴、解除司法查封的裁定，涉案國(guó)有資產(chǎn)面臨當(dāng)事人合意實(shí)現(xiàn)抵押權(quán)、轉(zhuǎn)移房屋產(chǎn)權(quán)造成無(wú)法追回的風(fēng)險(xiǎn)。

（二）訴前程序

根據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理暫行條例》相關(guān)規(guī)定，黃浦區(qū)國(guó)有資產(chǎn)管理委員會(huì)（以下簡(jiǎn)稱國(guó)資委）是對(duì)區(qū)屬企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)負(fù)有監(jiān)督管理職責(zé)的行政機(jī)關(guān)，對(duì)國(guó)有企業(yè)轉(zhuǎn)制過(guò)程中國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估負(fù)責(zé)管理和監(jiān)督。東亞公司違法占用國(guó)有資產(chǎn)的行為違反國(guó)有資產(chǎn)管理相關(guān)規(guī)定，其違法占用國(guó)有資產(chǎn)的狀態(tài)持續(xù)至今，致使國(guó)有財(cái)產(chǎn)仍處于受侵害狀態(tài)且處于可能無(wú)法追回的緊急狀況。黃浦區(qū)國(guó)資委應(yīng)當(dāng)盡快依法履行法定職責(zé)，避免國(guó)有財(cái)產(chǎn)繼續(xù)受到侵害。

黃浦區(qū)人民檢察院當(dāng)即立案并于2018年7月10日向黃浦區(qū)國(guó)資委制發(fā)訴前檢察建議，敦促黃浦區(qū)國(guó)資委依法履職：（1）立即組織專門(mén)工作小組審核相關(guān)材料，對(duì)東亞公司非法占用國(guó)有財(cái)產(chǎn)材料進(jìn)行歸納整理核對(duì)；（2）為防止本案涉案房產(chǎn)發(fā)生產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)移導(dǎo)致國(guó)有財(cái)產(chǎn)無(wú)法追回，在該房屋司法查封解除前責(zé)成權(quán)利人依法申請(qǐng)?jiān)V前財(cái)產(chǎn)保全，并做好訴前保全與訴訟確權(quán)有序銜接等工作準(zhǔn)備；（3）以本案為鑒，對(duì)區(qū)屬企業(yè)改制過(guò)程中可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)工作開(kāi)展復(fù)查復(fù)核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追回國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失，切實(shí)履行國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的法定職責(zé)。

（三）行政機(jī)關(guān)整改情況

黃浦區(qū)國(guó)資委對(duì)檢察建議高度重視，立即會(huì)同檢察機(jī)關(guān)組織責(zé)任單位會(huì)商，根據(jù)檢察建議內(nèi)容制訂了先行訴前財(cái)產(chǎn)保全保證國(guó)有資產(chǎn)安全、繼而通過(guò)訴訟維權(quán)追回國(guó)有資產(chǎn)的方案。經(jīng)過(guò)檢察機(jī)關(guān)、國(guó)資委等各方共同努力，責(zé)任單位順利完成訴前財(cái)產(chǎn)保全并已正式提起返還原物之訴，要求返還非法占有的國(guó)有資產(chǎn)。黃浦區(qū)國(guó)資委還根據(jù)檢察建議的要求，全面排查國(guó)企改制過(guò)程中資產(chǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)可能造成國(guó)有資產(chǎn)流失的情況，積極履職完善國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)管。

特色解讀

（一）本案主要的經(jīng)驗(yàn)作法

本案辦理中主要做法有：

1.積極拓展案件線索來(lái)源，陳案排查初顯成效。自《行政訴訟法》確立了國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)領(lǐng)域的行政公益訴訟制度后，黃浦區(qū)人民檢察院便著力于通過(guò)各種途徑拓展相關(guān)案源，先從內(nèi)部線索著手，排查歷年來(lái)本院辦理的職務(wù)犯罪案件，特別是初查未立案、立案未追訴的案件，深挖國(guó)有資產(chǎn)流失線索。充分利用自偵案件證據(jù)條件和刑事案件證明標(biāo)準(zhǔn)之優(yōu)勢(shì)，準(zhǔn)確定性，加速案件審查進(jìn)程，凸顯辦案效率。本案便是在內(nèi)部案源梳理中發(fā)現(xiàn)的一起刑案?jìng)刹榻K結(jié)而國(guó)有資產(chǎn)流失情況被塵封的案件，由此啟動(dòng)公益訴訟訴前程序，最終有效避免國(guó)有資產(chǎn)流失。

2.充分運(yùn)用調(diào)查核實(shí)權(quán)，補(bǔ)強(qiáng)證據(jù)，核實(shí)事實(shí)。自偵案件偵查終結(jié)到公益訴訟程序啟動(dòng)，證據(jù)情況往往發(fā)生變化。以本案為例，重啟調(diào)查時(shí)涉案房產(chǎn)狀況較之初查終結(jié)時(shí)已有重大變化：房屋產(chǎn)權(quán)已發(fā)生變動(dòng)，東亞公司已將其轉(zhuǎn)至新設(shè)子公司名下；房產(chǎn)被用于為第三方公司借款提供擔(dān)保并已辦理抵押登記；借款糾紛涉訴、房產(chǎn)已被法院司法查封。這些變化對(duì)本案公益訴訟事實(shí)認(rèn)定、后續(xù)啟動(dòng)民事維權(quán)追回流失國(guó)有資產(chǎn)都產(chǎn)生直接影響。檢察機(jī)關(guān)調(diào)取企業(yè)工商登記信息、不動(dòng)產(chǎn)信息，溝通涉訴法院，詢問(wèn)相關(guān)當(dāng)事人，在極短時(shí)內(nèi)通過(guò)全面調(diào)查核實(shí)，厘清各當(dāng)事方之間的法律關(guān)系，結(jié)合偵查階段的證據(jù)，確認(rèn)案件基本事實(shí)，明晰辦案思路，為啟動(dòng)公益訴訟訴前程序打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

3.充分發(fā)揮檢察公益訴訟職能優(yōu)勢(shì)，良性互動(dòng)、協(xié)作共贏。在本案公益訴訟訴前程序中，檢察機(jī)關(guān)要監(jiān)督行政機(jī)關(guān)依法履職，也要與國(guó)資委（政府方）和企業(yè)方（權(quán)利方）溝通協(xié)作，形成保護(hù)國(guó)有資產(chǎn)的合力。一方面借力，國(guó)資委和企業(yè)方更了解特定歷史時(shí)期國(guó)有資產(chǎn)管理政策，對(duì)企業(yè)改制中易產(chǎn)生國(guó)有資產(chǎn)流失的資產(chǎn)評(píng)估、審計(jì)等環(huán)節(jié)更為熟悉，檢察機(jī)關(guān)對(duì)于該部分的調(diào)查核實(shí)工作需要得到國(guó)資委的支持，也需要企業(yè)方提供相關(guān)證據(jù)材料予以配合。政企檢三方協(xié)作，有利于夯實(shí)法律事實(shí)。另一方面助力，檢察機(jī)關(guān)監(jiān)督職能部門(mén)履職的同時(shí)，要為職能部門(mén)督促涉案企業(yè)民事維權(quán)梳理路徑、作出專業(yè)指引。本案檢察機(jī)關(guān)以公益訴訟辦案名義，分別取得了相關(guān)債務(wù)涉訴法院、訴前保全管轄法院的理解和支持，本案也是上海市首起在檢察公益訴訟訴前程序中啟動(dòng)訴前財(cái)產(chǎn)保全的案件。管轄法院基于檢察機(jī)關(guān)提供的強(qiáng)大證據(jù)支持和有力證據(jù)論證，認(rèn)定本案符合訴前財(cái)產(chǎn)保全的“緊急情況”，作出保全裁定并立即執(zhí)行。本案訴前檢察建議實(shí)現(xiàn)了司法解封到司法查封的無(wú)縫銜接，確保了國(guó)有資產(chǎn)安全，并實(shí)現(xiàn)了訴前保全到訴訟維權(quán)的有序銜接。

（二）國(guó)有資產(chǎn)案件辦理的難點(diǎn)及對(duì)策

1.線索發(fā)現(xiàn)難、成案難。國(guó)有資產(chǎn)流失案件通常刑民交織，查處職務(wù)犯罪中，涉及流失國(guó)有資產(chǎn)隨案被追繳，一般無(wú)需啟動(dòng)訴前程序；但對(duì)納入刑事考量卻因未達(dá)到刑事追究標(biāo)準(zhǔn)的涉國(guó)有資產(chǎn)流失的案件，則需啟動(dòng)訴前程序，這些案件又會(huì)存在以下問(wèn)題：認(rèn)定涉案財(cái)產(chǎn)屬性及涉案金額時(shí)可能存疑；不追究刑事責(zé)任導(dǎo)致當(dāng)事人陳述等證據(jù)可能發(fā)生變化；涉案單位存在畏難情緒，面對(duì)疑難復(fù)雜案情維權(quán)動(dòng)力不足；涉案國(guó)有資產(chǎn)可再度發(fā)生權(quán)利變更，可能因善意取得等法律制度產(chǎn)生維權(quán)障礙，等等。以上種種都是導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)案件線索難以發(fā)現(xiàn)、難以成案的原因。

對(duì)策：建立內(nèi)部與刑事檢察部門(mén)、外部與監(jiān)察委、國(guó)資委等部門(mén)的國(guó)有資產(chǎn)保護(hù)公益線索移送機(jī)制；建立聯(lián)絡(luò)員信息共享機(jī)制，互通情況信息、案件走向；做好刑事查處與訴前程序有效銜接中證據(jù)要求和證明標(biāo)準(zhǔn)的轉(zhuǎn)化工作。

2.取證難、論證難。國(guó)有資產(chǎn)流失案件往往案情復(fù)雜，歷時(shí)久遠(yuǎn)，調(diào)查取證環(huán)節(jié)多，論證認(rèn)證疑難：涉及特定背景下國(guó)有資產(chǎn)管理政策、法律法規(guī)等理解適用，需要多部門(mén)進(jìn)行解釋；涉及法律關(guān)系和法律主體復(fù)雜，導(dǎo)致證據(jù)分布繁雜且難以全面取得；調(diào)查取證工作對(duì)于偵查手段依賴較深，對(duì)相關(guān)部門(mén)的支持配合依賴較多。

對(duì)策：調(diào)查核實(shí)過(guò)程中要充分發(fā)揮多部門(mén)協(xié)作優(yōu)勢(shì)，寓監(jiān)督于服務(wù)，調(diào)動(dòng)相關(guān)部門(mén)積極性，協(xié)助配合調(diào)查取證；進(jìn)一步完善法律制度，為檢察機(jī)關(guān)在公益訴訟辦案中有效行使調(diào)查核實(shí)權(quán)提供更有力的制度保障。

（三）本案的指導(dǎo)意義

職務(wù)犯罪案件中伴隨著的國(guó)有財(cái)產(chǎn)流失、追討問(wèn)題一直是一個(gè)司法難題。黃浦區(qū)人民檢察院在原反貪局初查終結(jié)未予立案的線索中發(fā)現(xiàn)存在國(guó)有資產(chǎn)流失的問(wèn)題，且該筆國(guó)有資產(chǎn)面臨著無(wú)法追回的緊急狀態(tài)，及時(shí)制發(fā)檢察建議，督促國(guó)資委履行職責(zé)。同時(shí)，黃浦區(qū)人民檢察院不就案辦案，同時(shí)督促國(guó)資委以本案為鑒，對(duì)區(qū)屬企業(yè)改制過(guò)程中可能導(dǎo)致國(guó)有資產(chǎn)流失的國(guó)有資產(chǎn)評(píng)估等環(huán)節(jié)工作開(kāi)展復(fù)查復(fù)核，及時(shí)發(fā)現(xiàn)并追回國(guó)有財(cái)產(chǎn)損失，切實(shí)履行國(guó)有財(cái)產(chǎn)保護(hù)的法定職責(zé)。