強(qiáng)化非羈押性措施適用的路徑探討

束 斌 肖景濤 張長勝/文

2012 年刑事訴訟法修改實(shí)施以來，全國各地結(jié)合自身辦案實(shí)際，積極開展機(jī)制探索，創(chuàng)建了各具特色的非羈押機(jī)制，有效降低了羈押率，取得了初步成效。同時(shí)在基層司法實(shí)踐過程中也存在著一些問題和困惑，本文結(jié)合河口檢察實(shí)際，在非羈押保障措施等方面進(jìn)行有益探索，為基層檢察機(jī)關(guān)非羈押工作開展和有關(guān)機(jī)制建設(shè)提出建議。

一、非羈押性強(qiáng)制措施適用的理論依據(jù)

（一）從檢察職能發(fā)揮看，符合積極履行法律監(jiān)督職責(zé)的定位

檢察機(jī)關(guān)作為刑事訴訟活動(dòng)承上啟下的中間環(huán)節(jié)，負(fù)責(zé)刑事訴訟活動(dòng)的法律監(jiān)督，作為逮捕、延長羈押期限的決定機(jī)關(guān)和開展羈押必要性審查的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，在推進(jìn)非羈押措施適用進(jìn)程中起到舉足輕重的作用。在提高法律監(jiān)督能力、堅(jiān)守防范冤假錯(cuò)案底線、尊重和保障人權(quán)等方面必將發(fā)揮更大的作用。隨著法治建設(shè)的不斷進(jìn)步和經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，公民的法律意識(shí)、權(quán)利意識(shí)、人權(quán)保障意識(shí)在不斷增強(qiáng)，對(duì)司法機(jī)關(guān)保障人權(quán)、減少羈押、理性溫和執(zhí)法的愿望更加迫切，適用非羈押性強(qiáng)制措施更符合我國全面推進(jìn)依法治國的時(shí)代背景。

（二）從國外經(jīng)驗(yàn)看，符合刑事訴訟發(fā)展潮流

在人權(quán)成為世界政治主題詞的今天，懲罰犯罪中寧縱勿枉的價(jià)值取向逐步為世界各國所接受，多數(shù)國家都在本國憲法中將人身自由權(quán)作為公民基本權(quán)利加以規(guī)定。國際人權(quán)公約等相關(guān)文件中，均對(duì)審前非羈押制度作出相關(guān)規(guī)定，如《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》第9 條第3 款規(guī)定“等候?qū)徟械娜耸鼙O(jiān)禁不應(yīng)作為一般規(guī)則，但可規(guī)定釋放時(shí)應(yīng)保證在司法秩序的任何其他階段出席審判，并在必要時(shí)報(bào)到聽后執(zhí)行判決”；可見，刑事被追訴人審前釋放，在非羈押狀態(tài)下等候?qū)徟惺切淌略V訟常態(tài)，而羈押是例外，已經(jīng)成為國際社會(huì)刑事司法領(lǐng)域的共識(shí)。

（三）從時(shí)代發(fā)展來看

符合我國立法原意的要求。隨著“以審判為中心的刑事訴訟制度改革”的推進(jìn)，進(jìn)一步確立了“證據(jù)裁判”和“疑罪從無”的原則，而非羈押性強(qiáng)制措施的倡導(dǎo)讓符合條件的犯罪嫌疑人、被告人在非羈押狀態(tài)下參與刑事訴訟活動(dòng)，其目的是既避免羈押可能帶來的侵犯人權(quán)的負(fù)面影響，又能達(dá)到羈押所應(yīng)起到的功能作用，實(shí)現(xiàn)良法追求的程序正義、實(shí)體正義相結(jié)合的目標(biāo)價(jià)值，符合現(xiàn)代刑事司法理念和司法規(guī)律，彰顯了讓犯罪嫌疑人在非羈押狀態(tài)下參與刑事訴訟的立法意圖。

二、基層檢察機(jī)關(guān)非羈押措施適用過程中存在的問題

（一）尊重和保障人權(quán)意識(shí)淡薄

在我國，羈押雖然不是一種獨(dú)立的強(qiáng)制措施，但是，在刑事訴訟中實(shí)踐過程中作為刑事拘留和逮捕的必然結(jié)果而存在。羈押沒有獨(dú)立的期限規(guī)定，依據(jù)辦案期限而存在，在多數(shù)刑事案件中，辦案期限就是審前羈押期限。執(zhí)法人員受傳統(tǒng)執(zhí)法辦案思想的影響，過于重視羈押對(duì)保障刑事訴訟安全的保障功能，沒有把人權(quán)保障上升到應(yīng)有的高度，漠視甚至抵觸對(duì)捕后羈押人員的權(quán)利保障和救濟(jì)，錯(cuò)誤地認(rèn)為對(duì)犯罪嫌疑人、被告人羈押時(shí)間越長越能體現(xiàn)法律的權(quán)威，越能體現(xiàn)刑法的嚴(yán)肅性，法律效果和社會(huì)效果越好，甚至把羈押作為對(duì)一些輕微刑事犯罪的懲罰措施。

（二）司法人員觀念認(rèn)識(shí)不統(tǒng)一

偵查機(jī)關(guān)對(duì)輕罪不捕工作認(rèn)識(shí)不足。長期以來，偵查機(jī)關(guān)受“打擊犯罪”慣性思維和逮捕率（數(shù)）的考核指標(biāo)影響，難以迅速轉(zhuǎn)變執(zhí)法理念，摒棄傳統(tǒng)辦案模式。部分偵查人員對(duì)社會(huì)危險(xiǎn)性證明工作存在抵觸心理，對(duì)檢察機(jī)關(guān)輕罪不捕不支持、不理解，認(rèn)為自己辛苦偵查獲取的證據(jù)不被檢察機(jī)關(guān)認(rèn)可，還要額外增加工作量。即便偵查機(jī)關(guān)提供了“社會(huì)危險(xiǎn)性”證明材料，一般也較為單薄，導(dǎo)致檢察機(jī)關(guān)難以對(duì)嫌疑人是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性開展全面、深入評(píng)估和審查。實(shí)踐中部分基層檢察機(jī)關(guān)不能正確處理配合與監(jiān)督的關(guān)系，擔(dān)心不捕案件多、不捕率高會(huì)引發(fā)公安機(jī)關(guān)反感情緒從而對(duì)偵監(jiān)工作造成不良影響，從而對(duì)不符合逮捕條件的輕罪案件做了逮捕決定。

（三）非羈押配套設(shè)施不完善

司法實(shí)踐中確實(shí)存在犯罪嫌疑人、被告人脫逃、妨礙訴訟等現(xiàn)象。由于案件承辦人員擔(dān)心對(duì)犯罪嫌疑人、被告人采取非羈押性措施后會(huì)發(fā)生上述行為，會(huì)被問責(zé)，干脆一關(guān)了之，直到法院作出判決。造成這類問題的直接原因是我國非羈押性強(qiáng)制措施配套不完善。一是各類強(qiáng)制措施之間有空白地帶。部分外來涉輕罪人員不符合逮捕條件，但其無法提供保證人，也未能繳納保證金，依照法律規(guī)定不能對(duì)其適用取保候?qū)彺胧薷暮笮淘V法規(guī)定適用監(jiān)視居住的前提是“符合逮捕條件”，因此，此類人員難以嚴(yán)格依法適用強(qiáng)制措施。二是監(jiān)視居住被普遍虛置。基層派出所案多人少、資金有限，而適用監(jiān)視居住措施需耗費(fèi)大量的警力和資源，對(duì)輕罪案件沒有適用監(jiān)視居住的條件和必要。三是部分偵查、公訴、審判人員對(duì)輕微刑事案件用盡最長辦案期限，案件經(jīng)過偵查、起訴、審判至少要耗費(fèi)3、4 個(gè)月時(shí)間，此期間犯罪嫌疑人遲遲未能獲得判決，很多情況下也無法出去務(wù)工，導(dǎo)致其不堪“訟累”離開當(dāng)?shù)?，或棄保潛逃?/p>

（四）輕罪非羈押機(jī)制面臨維穩(wěn)壓力

從我國現(xiàn)行法律來看，僅僅規(guī)定司法辦案機(jī)關(guān)和辦案人員對(duì)犯罪情節(jié)較輕、已經(jīng)達(dá)成刑事和解、取得被害人諒解，或者具備一定條件的犯罪嫌疑人、被告人可以適用非羈押性措施的權(quán)利，這種授權(quán)并不具有強(qiáng)制性，即使辦案人員對(duì)可以不予羈押的犯罪嫌疑人、被告人進(jìn)行羈押，只要不是超期羈押，一般不會(huì)受到追究。公安各類專項(xiàng)行動(dòng)也會(huì)影響輕罪不捕實(shí)施效果，為了取得集中打擊的明顯效果，往往會(huì)從重從嚴(yán)打擊，使得檢察機(jī)關(guān)在辦理相關(guān)輕罪案件中慎用、少用逮捕措施面臨相當(dāng)壓力。同時(shí)人民群眾對(duì)輕罪不捕普遍存在誤區(qū)，不少人誤認(rèn)為“不逮捕”等同于“不追究”，誤認(rèn)為“公安局抓人、檢察院放人”，甚至認(rèn)為檢察機(jī)關(guān)辦“人情案”“金錢案”，因此面對(duì)群眾纏訪、鬧訪壓力較大。前段時(shí)間引起熱議的魯山檢察院事件就側(cè)面反映了這一問題。

三、河口區(qū)檢察院非羈押性措施適用的實(shí)踐探索

近年來，河口區(qū)檢察院圍繞非羈押性強(qiáng)制措施適用進(jìn)行了積極探索，創(chuàng)新建立“捕前過濾分流、快速處理通道、捕后跟蹤、非羈押監(jiān)督保障”四位一體工作模式，逐步扭轉(zhuǎn)“羈押為原則，非羈押為例外”的局面，模式運(yùn)行以來，轄區(qū)審前羈押率從2014 年的42%降至目前的最低24%左右，得到了社會(huì)各界的一致認(rèn)可。

（一）捕前過濾分流，從源頭上減少逮捕

與轄區(qū)偵查機(jī)關(guān)建立三項(xiàng)機(jī)制，實(shí)行捕前過濾分流，2017 年捕前分流案件427 件534 人，占比達(dá)67%。一是建立立案后通報(bào)工作機(jī)制。對(duì)重大疑難復(fù)雜案件，偵查機(jī)關(guān)立案后及時(shí)通報(bào)檢察機(jī)關(guān)，檢察機(jī)關(guān)派員提前介入偵查，從源頭上分流案件。二是建立提請(qǐng)逮捕前協(xié)商工作機(jī)制。偵查機(jī)關(guān)對(duì)擬提請(qǐng)逮捕的案件，提前進(jìn)行溝通，對(duì)是否提請(qǐng)逮捕聽取檢察機(jī)關(guān)意見，檢察官對(duì)犯罪嫌疑人是否有社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行評(píng)估并提出是否提請(qǐng)批捕的意見，認(rèn)為案件符合不捕條件的，建議直接移送審查起訴，極大降低了逮捕強(qiáng)制措施的適用。三是建立重大敏感案件逮捕訴訟化審查機(jī)制。在審查逮捕環(huán)節(jié)，對(duì)重大敏感案件進(jìn)行訴訟化審查，實(shí)行律師參與機(jī)制，對(duì)犯罪嫌疑人是否具有社會(huì)危險(xiǎn)性進(jìn)行科學(xué)評(píng)估和審查，使承辦檢察官全面掌握案情，對(duì)有無逮捕必要進(jìn)行準(zhǔn)確研判，對(duì)可捕可不捕的不予批捕，更好地貫徹寬嚴(yán)相濟(jì)的刑事司法政策，促使犯罪嫌疑人主動(dòng)認(rèn)罪悔罪。

［案例1］2019 年5 月14 日，東營市河口區(qū)檢察院對(duì)犯罪嫌疑人劉某某、于某、趙某某涉嫌故意傷害案啟動(dòng)不起訴案件訴訟化審查程序。公安機(jī)關(guān)偵查人員、律師、人民監(jiān)督員、案件當(dāng)事人所在村村委委員參加審查會(huì)議。檢察官向參會(huì)人員介紹了案件基本事實(shí)，說明了本案系婚戀家庭糾紛引起的輕微刑事案件，當(dāng)事人之間有親屬關(guān)系，不起訴處理是為了更好的化解社會(huì)矛盾，同時(shí)介紹了擬作不起訴處理的理由，詳細(xì)聽取了偵查人員、律師、人民監(jiān)督員、村委委員對(duì)擬不起訴的意見。將各方意見匯報(bào)至檢察長決定后，作出了不起訴決定。

（二）打通快速處理通道，促進(jìn)非羈押案件快速辦理

一是實(shí)行“集中審理、打包起訴”工作模式。與公安、法院建立非羈押案件快速處理工作協(xié)作機(jī)制，對(duì)犯罪嫌疑人認(rèn)罪、事實(shí)清楚、適用法律無爭議的非羈押類案件，實(shí)行集中告知權(quán)利、集中訊問、詢問、集中制作審查報(bào)告、起訴書與量刑建議書，集中時(shí)間“打包”提起公訴，確保案件在7 個(gè)工作日內(nèi)審結(jié)。二是開通案件處理“綠色快車道”。法院對(duì)非羈押類案件統(tǒng)一安排，實(shí)行集中開庭。最多一次對(duì)11 起案件集中開庭審理，整個(gè)庭審過程僅用了1 小時(shí)15 分鐘，實(shí)現(xiàn)了案件的快審、快判。三是探索捕訴合一機(jī)制保證案件質(zhì)量。對(duì)輕微刑事案件，由承辦檢察官以案件化形式進(jìn)行“一站式”辦理，便于檢察官全面掌握案件事實(shí)證據(jù)，同時(shí)協(xié)調(diào)公安、法院快速辦理，減少訴累，提升案件質(zhì)量。四是實(shí)行被不起訴人公益服務(wù)機(jī)制。針對(duì)不起訴、附條件不起訴人員，與公安機(jī)關(guān)、志愿團(tuán)隊(duì)建立幫教機(jī)制，作出不起訴決定同時(shí)，在被不起訴人自愿的基礎(chǔ)上，促使其完成一定時(shí)限的公益服務(wù)，以此增強(qiáng)他們的社會(huì)責(zé)任感，使他們珍惜機(jī)會(huì)，改過自新，更好地融入社會(huì)。

［案例2］2018 年5 月24 日，河口區(qū)人民檢察院針對(duì)轄區(qū)“8.3 樁埕路污染環(huán)境案”，組織公安機(jī)關(guān)、部分涉案人員以及博愛志愿服務(wù)總隊(duì)召開了善后工作推進(jìn)會(huì)。會(huì)上，檢察官通報(bào)了“8.3 樁埕路污染環(huán)境案”的訴訟過程和審判結(jié)果，結(jié)合案情對(duì)八名被不起訴的涉案車主和司機(jī)進(jìn)行了法治教育，并與公安機(jī)關(guān)一起，將扣押的車輛鑰匙進(jìn)行了發(fā)還。最后，檢察官向博愛志愿服務(wù)總隊(duì)移交了被不起訴人資料，要求被不起訴人按照的要求，完成不少于10 小時(shí)的環(huán)境保護(hù)志愿服務(wù)勞動(dòng)。

（三）建立捕后跟蹤機(jī)制，加大對(duì)捕后羈押必要性審查力度

一是實(shí)施定期審查制度。對(duì)未能全面收集犯罪嫌疑人的社會(huì)危險(xiǎn)性證明材料，但現(xiàn)有證據(jù)能夠證明其不符合取保候?qū)彈l件的，檢察機(jī)關(guān)在做出逮捕決定后，加強(qiáng)羈押必要性審查并定期回訪偵查機(jī)關(guān)，必要時(shí)訊問犯罪嫌疑人，發(fā)現(xiàn)“社會(huì)危險(xiǎn)性”情形消失的，依法及時(shí)提出審查意見或釋放、變更的建議，防止羈押必要性審查工作流于形式。2017 年以來，開展羈押必要性審查44 次，改變強(qiáng)制措施41 件，捕后變更率為23%。二是打造檢察官約見系統(tǒng)。犯罪嫌疑人被逮捕后，檢察官第一時(shí)間發(fā)放權(quán)利告知書，告知羈押必要性審查的情形。當(dāng)他們認(rèn)為其符合要求時(shí)，可隨時(shí)通過檢察官智能約見系統(tǒng)終端掃描載有個(gè)人信息的二維碼卡片向檢察官發(fā)送約見申請(qǐng)，檢察官隨即開啟羈押必要性審查程序。三是做好刑事和解。對(duì)輕罪案件，檢察官圍繞事實(shí)證據(jù)、刑事政策開展釋法說理，促成雙方自愿達(dá)成諒解協(xié)議，對(duì)于捕后達(dá)成和解協(xié)議的及時(shí)變更強(qiáng)制措施，最大限度化解矛盾。

（四）依托“刑事執(zhí)行人權(quán)保障中心”，為非羈押性措施適用提供有力的后續(xù)保障

一方面逐步完善“電子手表”監(jiān)控平臺(tái)。在研發(fā)“電子手表”監(jiān)控平臺(tái)基礎(chǔ)上，進(jìn)一步區(qū)分戴與不戴智能手表的范圍，對(duì)非羈押人員，經(jīng)其本人同意，公安機(jī)關(guān)為其佩戴智能手表，辦案人可以對(duì)佩戴智能手表的人員進(jìn)行實(shí)時(shí)定位和軌跡查詢，降低了傳統(tǒng)的控制犯罪的辦案模式對(duì)逮捕措施的依賴。另一方面整合社會(huì)力量，構(gòu)建非羈押工作模式大格局。招募法律服務(wù)志愿者，并聯(lián)系有社會(huì)責(zé)任感、經(jīng)營效益好的企業(yè)設(shè)立就業(yè)安置、技能培訓(xùn)，為犯罪嫌疑人提供法律服務(wù)和就業(yè)安置，在實(shí)現(xiàn)對(duì)非羈押人員有效管控的同時(shí)，也為他們提供再就業(yè)的機(jī)會(huì)，更加有利于使其回歸社會(huì)。

［案例3］2017 年6 月，史某某因涉嫌破壞易燃易爆設(shè)備罪被依法逮捕，經(jīng)羈押必要性審查，其自愿佩戴手表、入駐中心，經(jīng)過檢察官幫教感化，思想發(fā)生了很大的變化，嚴(yán)格遵守規(guī)章制度，積極參加勞動(dòng)培訓(xùn)。離開中心后，他憑借在中心學(xué)習(xí)的工作技能，成為了濱州市某汽車貿(mào)易公司一名優(yōu)秀汽車銷售員，還成為了一名義工，捐獻(xiàn)了自己的造血干細(xì)胞。

四、對(duì)基層檢察機(jī)關(guān)適用非羈押措施的意見建議

（一）加強(qiáng)羈押必要性審查，提高監(jiān)督實(shí)效，最大限度地減少羈押

羈押必要性審查作為刑事訴訟法賦予檢察機(jī)關(guān)的一項(xiàng)法律監(jiān)督職責(zé)，具體負(fù)責(zé)刑事訴訟工作的檢察人員應(yīng)當(dāng)以高度的職業(yè)責(zé)任感，從人權(quán)保護(hù)的高度，不折不扣地將羈押必要性審查制度執(zhí)行好。根據(jù)刑事訴訟法的規(guī)定，依職權(quán)積極啟動(dòng)應(yīng)當(dāng)成為檢察機(jī)關(guān)進(jìn)行羈押必要性審查制度的常態(tài)，把當(dāng)事人及其近親屬、律師申請(qǐng)和有關(guān)單位移送作為補(bǔ)充。建立全面、全程的審查評(píng)估機(jī)制，為有效執(zhí)行羈押必要性審查制度提供充足的案件來源。最大限度地減少羈押，真正讓非羈押為常態(tài),讓羈押為例外。

（二）人性執(zhí)法，探索建立非羈押幫教場所

進(jìn)一步健全管護(hù)教育基地模式，推動(dòng)本地、外地涉罪人員公平適用非羈押機(jī)制，保障訴訟順利進(jìn)行。嚴(yán)格條件審查的同時(shí)擴(kuò)大嫌疑人進(jìn)基地的適用范圍，破除對(duì)于不能繳納保證金或提供保證人的涉輕罪嫌疑人“一捕了之”的陳舊做法。同時(shí)對(duì)被管護(hù)人員的社會(huì)危害性進(jìn)行動(dòng)態(tài)分析，做好日常管理、技能培訓(xùn)、親情感化、心理輔導(dǎo)等工作，促進(jìn)其更好的融入社會(huì)，順利回歸。

（三）理順關(guān)系，打造內(nèi)外聯(lián)動(dòng)合作機(jī)制

公檢法三部門要加強(qiáng)跨部門聯(lián)動(dòng)，打破部門利益界限，在充分協(xié)商、溝通的基礎(chǔ)上，聯(lián)合制定非羈押工作機(jī)制，以便相互配合、強(qiáng)化監(jiān)督。檢察機(jī)關(guān)作為輕罪非羈押最關(guān)鍵的一環(huán)，應(yīng)當(dāng)主動(dòng)作為，既要強(qiáng)化與公安機(jī)關(guān)的協(xié)調(diào)溝通，也要敢于給偵查機(jī)關(guān)“施壓”，要促進(jìn)偵查機(jī)關(guān)加強(qiáng)社會(huì)危險(xiǎn)性證明力度和適用非羈押措施的積極性、主動(dòng)性；又要爭取法院對(duì)輕罪非羈押的支持配合，對(duì)實(shí)踐中出現(xiàn)法院為尋求經(jīng)濟(jì)利益以罰金刑代替主刑等行為，也要聯(lián)合相關(guān)內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)開展監(jiān)督。

（四）釋法說理，營造良好的社會(huì)環(huán)境

檢察機(jī)關(guān)作出輕罪不捕決定后，既要向偵查機(jī)關(guān)說明理由，又要與被害人充分溝通，圍繞證據(jù)、事實(shí)、法律、刑事政策展開釋法說理，打消被害人對(duì)檢察機(jī)關(guān)“暗箱操作”的質(zhì)疑，使被害人充分了解對(duì)嫌疑人不捕的法律規(guī)定和相關(guān)依據(jù)，做到心悅誠服。同時(shí)，要推進(jìn)輕罪非羈押機(jī)制的法律宣傳，減少人民群眾誤解，為推行非羈押機(jī)制創(chuàng)造良好的社會(huì)環(huán)境。

（五）積極探索保障訴訟順利進(jìn)行的保障措施

改變以往交納保證金、提供保證人等傳統(tǒng)的保障方式，探索電子監(jiān)控手表、手環(huán)、賠償保證金提存等方式，聯(lián)合公、檢、法、司、信訪等部門建立非羈押綜合管理平臺(tái)，實(shí)現(xiàn)一站式服務(wù)、一體化管理，利用大數(shù)據(jù)強(qiáng)化非羈押工作的順利進(jìn)行，不斷提升社會(huì)綜合治理水平，推進(jìn)基層法治建設(shè)。