廣東環(huán)境法治四十年:回顧與展望

馬 波

（廣東石油化工學(xué)院 文法學(xué)院，廣東 茂名 525000）

中國改革開放四十周年（1978-2018），在經(jīng)濟(jì)、社會及生態(tài)文明建設(shè)等多個方面都取得了巨大的成就。1978年12月，黨的十一屆三中全會召開，揭開了社會主義改革開放的偉大歷史之幕。2017年10月黨的十九大召開，明確提出了“習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想”，要求“堅持人與自然和諧共生，樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念，堅持保護(hù)環(huán)境的基本國策?！?018年5月全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會在北京召開，會上系統(tǒng)、完整地提出了“習(xí)近平生態(tài)文明思想”，并強(qiáng)調(diào)“生態(tài)環(huán)境是關(guān)系黨的使命宗旨的重大政治問題”?？梢哉f，在習(xí)近平新時代中國特色社會主義思想以及生態(tài)文明思想的指引下，中國的環(huán)境法治建設(shè)也取得了巨大的成就。但囿于篇幅，本文僅以廣東環(huán)境法治建設(shè)四十年（1978-2018）作為一個分析樣本，以點(diǎn)帶面“透視”廣東改革開放發(fā)展歷程所取得的偉大成就。

一、廣東環(huán)境法治建設(shè)四十年回顧

廣東作為改革開放的“前沿陣地”，經(jīng)國家統(tǒng)計局核定，2017年全省實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值8.98萬億元，連續(xù)29年居全國首位，外貿(mào)進(jìn)出口總額6.82萬億元，連續(xù)30年居全國首位。作為經(jīng)濟(jì)總量大省，廣東的環(huán)境保護(hù)工作也并沒有“拖后腿”，呈現(xiàn)整體向好的趨勢。根據(jù)廣東省環(huán)境保護(hù)廳例行新聞發(fā)布會發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示，“2017年，廣東省在經(jīng)濟(jì)保持7.5%的增速下，全省環(huán)境質(zhì)量總體平穩(wěn)。2018年1-5月，廣東省環(huán)境質(zhì)量總體水平保持穩(wěn)定。城市空氣質(zhì)量良好，除PM2.5外，其余五項污染物評價濃度均達(dá)到國家二級標(biāo)準(zhǔn)。城市飲用水源水質(zhì)達(dá)標(biāo)率為100%，主要江河水質(zhì)總體穩(wěn)定，局部水域水質(zhì)有所下降?！雹佟?017年上半年廣東省環(huán)境質(zhì)量狀況》數(shù)據(jù)?？梢哉f，廣東在取得經(jīng)濟(jì)持續(xù)快速發(fā)展的同時，環(huán)境保護(hù)工作也齊頭并進(jìn)。筆者認(rèn)為，廣東環(huán)境保護(hù)成績的取得與環(huán)境法治的建設(shè)密切相關(guān)，和諧社會的基礎(chǔ)是法治，難以想象一個沒有法治保障的社會如何才能實現(xiàn)和諧的目標(biāo)。同時，和諧社會也是一個人與自然協(xié)調(diào)發(fā)展的社會，強(qiáng)調(diào)自然與人之間的和諧相處，要實現(xiàn)生態(tài)文明、維護(hù)國家安全，必須借助于生態(tài)法治手段。

（一）環(huán)境法治立法成就回顧

廣東省人大及省政府非常重視生態(tài)環(huán)境資源的立法保護(hù)，建立了較為完備的生態(tài)環(huán)境建設(shè)與保護(hù)的法律法規(guī)體系，有關(guān)生態(tài)環(huán)境資源的法律規(guī)定無論是在數(shù)量上與質(zhì)量上都取得了較為矚目的成績。按照《中華人民共和國環(huán)境保護(hù)法》（2014）第二條的界定，“環(huán)境是指影響人類生存和發(fā)展的各種天然的和經(jīng)過人工改造的自然因素的總體，包括大氣、水、海洋、土地、礦藏、森林、草原、濕地、野生生物、自然遺跡、人文遺跡、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、城市和鄉(xiāng)村等。”如果按照《環(huán)境保護(hù)法》對于“環(huán)境”的界定，根據(jù)筆者的不完全統(tǒng)計，自1978年至2018年廣東省出臺的相關(guān)環(huán)境立法（條例、規(guī)定、辦法）約有90余部（不含地級市環(huán)境保護(hù)立法）。綜合性的環(huán)境立法有諸如《廣東省氣象臺站觀測環(huán)境保護(hù)暫行規(guī)定》（1983）、《廣東省環(huán)境保護(hù)目標(biāo)任期責(zé)任制試行辦法》（1991）、《廣東省核電廠環(huán)境保護(hù)管理規(guī)定》（1996）、《廣東省資源綜合利用管理辦法》（2003）、《廣東省節(jié)約能源條例》（2010）、《廣東省環(huán)境保護(hù)條例》（2018）等；涉及到自然資源（土地、森林、河流、灘涂等）的環(huán)境立法有諸如《廣東省礦產(chǎn)資源開發(fā)管理暫行條例》（1986）、《廣東省土地權(quán)屬糾紛處理條例》（1995）、《廣東省封山育林條例》（2008）、《廣東省碳排放管理試行辦法》（2014）、《廣東省水土保持條例》（2017）、《廣東省防汛防旱防風(fēng)條例》（2019）等；涉及到自然保護(hù)（野生動物、自然保護(hù)區(qū)等）的環(huán)境立法有諸如《廣東省海龜資源保護(hù)辦法》（1988）、《廣東省漁業(yè)管理實施辦法》（1990）、《廣東省野生動物保護(hù)管理規(guī)定》（1993）、《廣東省丹霞山保護(hù)管理規(guī)定》（2009）、《廣東省惠東海龜國家級自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2013）、《廣東省森林和陸生野生動物類型自然保護(hù)區(qū)管理辦法》（2017）；涉及到污染防治的環(huán)境立法有諸如《廣東省機(jī)動車排氣污染防治條例》（2000）、《廣東省放射性廢物管理辦法》（2001）、《廣東省嚴(yán)控廢物處理行政許可實施辦法》（2009）、《廣東省珠江三角洲大氣污染防治辦法》（2009）；涉及到城市與鄉(xiāng)村方面的環(huán)境立法有諸如《廣東省基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)管理條例》（1993）、《廣東省建設(shè)項目環(huán)境保護(hù)管理條例》（1994）、《廣東省風(fēng)景名勝區(qū)條例》（1998）、《廣東省開平碉樓保護(hù)管理規(guī)定》（2002）、《廣東省綠道建設(shè)管理規(guī)定》（2013）、《廣東省城鄉(xiāng)生活垃圾處理條例》（2015）等；涉及到有關(guān)國家環(huán)境立法實施辦法的立法有諸如廣東省實施《中華人民共和國礦山安全法》辦法（1994）、廣東省實施《中華人民共和國環(huán)境噪聲污染防治法》（1998）等。

此外，自2015年《中華人民共和國立法法》修改后，廣東省先后分三批確定了17個市的地方立法權(quán)，各地級市人大先后出臺了多部與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的地方立法，諸如，《茂名市高州水庫水質(zhì)保護(hù)條例》（2016）、《云浮市農(nóng)村生活垃圾管理條例》（2016）、《湛江市湖光巖景區(qū)保護(hù)管理條例》（2016）、《中山市水環(huán)境保護(hù)條例》（2016）、《肇慶市城區(qū)市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（2016）、《江門市潭江流域水質(zhì)保護(hù)條例》（2016）、《韶關(guān)市煙花爆竹燃放安全管理條例》（2017）、《清遠(yuǎn)市飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》（2017）、《潮州市韓江流域水環(huán)境保護(hù)條例》（2017）、《梅州市森林火源管理條例》（2017）、《揭陽市揚(yáng)塵污染防治條例》（2017）、《東莞市飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》（2018）、《茂名市露天礦生態(tài)公園保護(hù)管理條例》（2018）、《梅州市城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》（2019）等地方法規(guī)。

（二）環(huán)境法治司法成就考察

環(huán)境司法體系在環(huán)境法治中扮演著重要角色，“是行政權(quán)力壟斷環(huán)境事務(wù)治理權(quán)遭遇局部失靈后的‘技術(shù)補(bǔ)丁’，承擔(dān)維護(hù)社會正義的重要責(zé)任。”[1]2014年6月，最高人民法院出臺了《關(guān)于全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作為推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)提供有力司法保障的意見》，提出“要全面加強(qiáng)環(huán)境資源審判工作是回應(yīng)人民群眾環(huán)境資源司法新期待，維護(hù)人民群眾環(huán)境資源權(quán)益的必然要求?！?014年7月，為更好的為生態(tài)文明建設(shè)提供更加優(yōu)質(zhì)的司法保障，最高人民法院決定設(shè)立環(huán)境資源審判庭。當(dāng)前，我國關(guān)于環(huán)境司法方面的相關(guān)規(guī)定并不是很多，主要集中于環(huán)境污染刑事案件、環(huán)境公益訴訟以及環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛等若干方面。諸如，最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》（2015）、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境侵權(quán)責(zé)任糾紛案件適用法律若干問題的解釋》（2015）、最高人民法院《關(guān)于審理環(huán)境公益訴訟案件的工作規(guī)范（試行）》（2017）、最高人民檢察院、環(huán)保部、公安部聯(lián)合出臺的《環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法銜接工作辦法》（2017）、最高人民法院《關(guān)于深入學(xué)習(xí)貫徹習(xí)近平生態(tài)文明思想為新時代生態(tài)環(huán)境保護(hù)提供司法服務(wù)和保障的意見》（2018）等相關(guān)司法解釋或指導(dǎo)意見。

在最高人民法院的指導(dǎo)下，廣東環(huán)境司法審判也加強(qiáng)了對于環(huán)境司法審判工作頂層設(shè)計的構(gòu)建。2014年12月廣東高院與省檢察院、省環(huán)保廳、省公安廳聯(lián)合出臺《關(guān)于查處涉嫌環(huán)境污染犯罪案件的指導(dǎo)意見》，建立聯(lián)動機(jī)制，開展依法審判。2016年1月，廣東省高級人民法院成立環(huán)境資源審判庭，負(fù)責(zé)審理環(huán)境合同、高度危險責(zé)任糾紛等其他民事案件。同時，廣東省高院印發(fā)了《關(guān)于部分環(huán)境類民事案件實行集中管轄的通知》，“決定由廣州、茂名、清遠(yuǎn)、潮州四個中級法院，集中管轄珠三角、粵西、粵北、粵東四個生態(tài)區(qū)域板塊的環(huán)境民事公益訴訟和標(biāo)的較大的跨區(qū)域民事私益訴訟一審案件，并由各自指定的四個基層法院，集中管轄上述四個生態(tài)區(qū)域板塊標(biāo)的較小的跨區(qū)域環(huán)境類民事糾紛。”2016年6月，廣東高院下發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)環(huán)境資源審判服務(wù)保障生態(tài)文明和綠色發(fā)展的意見》，從依法履職發(fā)揮職能作用、創(chuàng)新機(jī)制開展特色審判等方面提出具體要求，全面加強(qiáng)廣東環(huán)境資源審判工作。而從有關(guān)的環(huán)境司法審判案件數(shù)量來看，廣東環(huán)境司法審判工作也走在了全國前列。根據(jù)2018年1月24日廣東法院發(fā)布的有關(guān)服務(wù)綠色發(fā)展十大典型案例提供的數(shù)據(jù)顯示，“五年來（2013-2017），廣東省法院系統(tǒng)共審理環(huán)境污染防治和生態(tài)保護(hù)等民事一審案件6.1萬件，同比上升57.6%?！?/p>

二、廣東環(huán)境法治的困境與原因

毫無疑問，廣東環(huán)境法治四十年在立法與司法等方面都取得了不俗的成績，但是我們也同樣需要正視存在的問題。哈耶克將法律區(qū)分為主要表現(xiàn)為外部規(guī)則的公法與主要表現(xiàn)為內(nèi)部規(guī)則的私法，并分別與“理性建構(gòu)社會秩序”和“自發(fā)生成社會秩序”相映襯。借用哈耶克分析問題的理論模型，同時也為更好的對廣東環(huán)境法治的困境與原因進(jìn)行更加細(xì)致的劃分，筆者也擬從外生困境與內(nèi)生困境兩個視域維度對廣東區(qū)域環(huán)境法治的存在的問題進(jìn)行進(jìn)一步的討論。

（一）外生困境與原因分析

2001年4月，《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于印發(fā)廣東省生態(tài)環(huán)境建設(shè)規(guī)劃的通知》（簡稱《通知》）提出，盡管廣東省生態(tài)環(huán)境建設(shè)對于經(jīng)濟(jì)社會的良性發(fā)展起到了積極的支撐作用，但生態(tài)環(huán)境的許多方面仍然存在著惡化的趨勢，“主要表現(xiàn)在：第一，部分地區(qū)水質(zhì)性缺水與水源性缺水問題突出；第二，森林生態(tài)系統(tǒng)依然脆弱，森林生態(tài)系統(tǒng)效能低；第三，農(nóng)業(yè)生態(tài)環(huán)境日益惡化；第四，水土流失的預(yù)防監(jiān)督制度不健全，執(zhí)法力度不夠；第五，近海生態(tài)環(huán)境不斷惡化，紅樹林、珊瑚礁及河口濕地生態(tài)系統(tǒng)遭受嚴(yán)重破壞?！痹谶@些存在的問題之中，《通知》所關(guān)注的法治問題主要是執(zhí)法問題，認(rèn)為執(zhí)法力度不夠是導(dǎo)致廣東生態(tài)環(huán)境惡化的主要原因之一?！锻ㄖ诽岢鼋鉀Q問題的主要措施包括：建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)的投入保障機(jī)制、建立生態(tài)環(huán)境建設(shè)的組織協(xié)調(diào)機(jī)制和加強(qiáng)生態(tài)環(huán)境建設(shè)的區(qū)域合作與國際交流等。其中，“2016年9月，《廣東省環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》（簡稱《規(guī)劃》）正式發(fā)布，《規(guī)劃》認(rèn)為，“十二五”期間全省經(jīng)濟(jì)保持中高速增長的同時，環(huán)境質(zhì)量明顯改善，而法治建設(shè)在其中起到了重要的保障作用。同時提出，“十三五”期間，“要進(jìn)一步完善環(huán)境法律法規(guī)，鼓勵地市推進(jìn)地方環(huán)境立法?！憋@然，《規(guī)劃》所關(guān)注的主要是立法問題，認(rèn)為廣東生態(tài)環(huán)境得到改善主要應(yīng)歸因于立法取得的成就，下一步的工作重點(diǎn)是“加快制訂《廣東省大氣污染防治條例》《廣東省土壤污染防治條例》，研究修訂《廣東省飲用水源水質(zhì)保護(hù)條例》?！?/p>

通過對《通知》與《規(guī)劃》等文件背后的認(rèn)知邏輯進(jìn)行梳理，我們似乎可以理出一個基本思路，即廣東生態(tài)環(huán)境質(zhì)量惡化或好轉(zhuǎn)與環(huán)境立法和執(zhí)法的不足（充足）具有正向關(guān)系。當(dāng)環(huán)境立法供給不足，環(huán)境執(zhí)法不嚴(yán)時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量多呈現(xiàn)出惡化的趨勢；當(dāng)環(huán)境立法供給充足，環(huán)境執(zhí)法嚴(yán)格時，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量多呈現(xiàn)出好轉(zhuǎn)的趨勢。不可否認(rèn)，環(huán)境質(zhì)量改善與否與環(huán)境法治之間存在著內(nèi)在的邏輯關(guān)系，生態(tài)環(huán)境質(zhì)量的好壞與環(huán)境立法的多寡以及環(huán)境執(zhí)法的嚴(yán)格與否有著密切的關(guān)聯(lián)。但筆者認(rèn)為，這樣的論斷還沒有觸及問題的內(nèi)核，而只是問題的表征，或者說，這只是“淺層環(huán)境法治”而不是“深層環(huán)境法治”。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境法律的完備與否固然重要，會受到諸多內(nèi)生與外生變量的影響，“因此，僅從環(huán)境法的完備與否來解釋我國環(huán)境治理的正當(dāng)性和成效并不能令人滿意?！盵2]故此，筆者認(rèn)為，由于環(huán)境法治實踐不可避免的受到多重變量的影響，環(huán)境立法、執(zhí)法、司法等法治要素運(yùn)行之中遇到的障礙只能歸因于環(huán)境法治的外生困境，還有待于從更為廣闊的視角，找尋環(huán)境法治的內(nèi)生困境，進(jìn)而提出應(yīng)因之道。

（二）內(nèi)生困境與原因分析

環(huán)境法治的內(nèi)生困境，重點(diǎn)關(guān)注的環(huán)境法治生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)要素缺失的問題，更多的是基于系統(tǒng)的、綜合的視角對廣東環(huán)境法治存在問題背后的深層次原因向度進(jìn)行診斷，而并不僅僅局限于立法、執(zhí)法或者環(huán)境法律等法治要素完備與否的淺層次原因向度進(jìn)行解析。“當(dāng)前中國環(huán)境問題的嚴(yán)峻程度和對環(huán)境法治的需求，也表明了中國內(nèi)生環(huán)境法的歷史與社會基礎(chǔ)才剛剛成熟。從這個角度看，環(huán)境保護(hù)和依法治國都同時正好處在從外生型向內(nèi)生型的關(guān)鍵轉(zhuǎn)型中?！盵3]筆者認(rèn)為，過去我國環(huán)境保護(hù)不利存在的重要問題之一就是“按照頭痛醫(yī)頭腳痛醫(yī)腳”的認(rèn)知邏輯去抓藥方，而沒有基于生態(tài)系統(tǒng)的整體觀念進(jìn)行資源整合與環(huán)境治理，距離“環(huán)境治理體系和治理能力的現(xiàn)代化”的訴求還有較大差距。這種思路映襯到環(huán)境法治實踐之中則體現(xiàn)為環(huán)境立法、執(zhí)法、司法以及守法之間的相互脫節(jié)，無法形成一個完整的“環(huán)境法治框架體系”，出現(xiàn)了諸如汪勁博士所稱的“環(huán)境立法無大用”“環(huán)境執(zhí)法戴著鐐銬跳舞”“環(huán)境司法不堪重負(fù)”[4]以及杜輝博士所言的以“權(quán)法矛盾”“不出事邏輯”“環(huán)境法律的地方性變通”等為表征的“環(huán)境法治困境”。筆者認(rèn)為，環(huán)境治理與環(huán)境法治之間存在密切關(guān)聯(lián)，環(huán)境治理涉及立法、執(zhí)法、司法等多個環(huán)節(jié)，對于環(huán)境治理之中存在問題的“診斷”建議，對解決“環(huán)境法治困境”具有重要的指導(dǎo)價值。有學(xué)者認(rèn)為，環(huán)境治理應(yīng)以生態(tài)系統(tǒng)要素和社會系統(tǒng)要素為建構(gòu)要素，“在生態(tài)系統(tǒng)要素層面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)生態(tài)鏈環(huán)的平衡性，環(huán)境治理要概觀整個生態(tài)系統(tǒng)，追求各個系統(tǒng)層的協(xié)同共進(jìn)；在社會系統(tǒng)要素層面，應(yīng)強(qiáng)調(diào)人們與其所處的生態(tài)系統(tǒng)的關(guān)聯(lián)性，各個層面的決策制定與行動均需嵌入生態(tài)環(huán)境要素?！盵5]如果我們從國家層面出臺的生態(tài)保護(hù)政策以及法律法規(guī)反證該論點(diǎn)的合理性，是可以得出明確結(jié)論的?！董h(huán)境保護(hù)法》第二十九條規(guī)定，“各級人民政府對具有代表性的各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域，珍稀、瀕危的野生動植物自然分布區(qū)域以及人文遺跡、古樹名木，應(yīng)當(dāng)采取措施予以保護(hù)，嚴(yán)禁破壞。”該條款主要涉及到“各種類型的自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域以及自然遺跡、人文遺跡”的重點(diǎn)保護(hù)。如果說對于“自然遺跡、人文遺跡的重點(diǎn)保護(hù)”體現(xiàn)了對社會系統(tǒng)要素的關(guān)注，那么，對于“自然生態(tài)系統(tǒng)區(qū)域的保護(hù)”則彰顯了對于生態(tài)系統(tǒng)要素的關(guān)注?！度珖鷳B(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃綱要》（2016）提出，“要把生態(tài)系統(tǒng)整體保護(hù)作為基本理念，按照山水林田湖系統(tǒng)保護(hù)的要求，陸海統(tǒng)籌、上下聯(lián)動，打破要素、區(qū)域界限，對各類生態(tài)系統(tǒng)實施統(tǒng)一保護(hù)和監(jiān)管，增強(qiáng)生態(tài)保護(hù)的系統(tǒng)性、協(xié)同性?！薄稄V東省環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃》（2016）提出，“全面踐行‘兩山論’，深化環(huán)境保護(hù)體制機(jī)制改革，激發(fā)環(huán)境治理和生態(tài)保護(hù)內(nèi)生動力，逐步建立系統(tǒng)完善、適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)的環(huán)境保護(hù)制度體系。”可以說，無論是國家層面的生態(tài)保護(hù)“十三五”規(guī)劃，還是廣東省的環(huán)境保護(hù)“十三五”規(guī)劃，都強(qiáng)調(diào)了環(huán)境治理整體性與系統(tǒng)性的重要性，都對環(huán)境治理的生態(tài)系統(tǒng)要素與社會系統(tǒng)要素給予了重點(diǎn)關(guān)注。

如果沿著環(huán)境治理以生態(tài)系統(tǒng)和社會系統(tǒng)要素為建構(gòu)要素的邏輯思路，可以對環(huán)境法治的社會系統(tǒng)建構(gòu)與生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)進(jìn)行進(jìn)一步的討論，構(gòu)建適合廣東區(qū)域性、乃至國家層面的“系統(tǒng)性環(huán)境法治體系”，進(jìn)而提出解決“環(huán)境法治困境”的可能方案。對此，黨的十八屆四中全會已經(jīng)指明了方向。十八屆四中全會《公報》首次提出，“全面推進(jìn)依法治國的總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系，建設(shè)社會主義法治國家”，強(qiáng)調(diào)法治的系統(tǒng)性與體系化，進(jìn)而形成系統(tǒng)的法律規(guī)范、法治實施、法治監(jiān)督、法治保障和黨內(nèi)法規(guī)邏輯體系。筆者認(rèn)為，對于環(huán)境法治而言，環(huán)境法律規(guī)范體系、環(huán)境法治實施體系、環(huán)境法治監(jiān)督體系以及環(huán)境法治保障體系，還僅僅是對社會系統(tǒng)要素建構(gòu)的關(guān)注?！拔覀兊沫h(huán)境法治建設(shè)還處在被技術(shù)數(shù)據(jù)牽著鼻子走的蹣跚之中，還沒有做好迎接‘生態(tài)化’轉(zhuǎn)變的生態(tài)文明時代到來的準(zhǔn)備?！盵6]在當(dāng)下的中國，這顯然是不夠的，環(huán)境法治還需要嵌入對于生態(tài)系統(tǒng)要素的關(guān)注。那么如何實現(xiàn)環(huán)境法治對于生態(tài)系統(tǒng)要素的關(guān)注呢？筆者認(rèn)為，有必要在環(huán)境法治體系中注入“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”（Integrated Ecosystem Management， IEM）理念，實現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的法治化。蔡守秋教授認(rèn)為，綜合生態(tài)系統(tǒng)管理主要指涉的是一種生態(tài)理念與管理戰(zhàn)略，“它要求綜合對待生態(tài)系統(tǒng)的各組成成分，綜合考慮經(jīng)濟(jì)、社會、自然(包括環(huán)境、資源和生物等)的需要和價值?！盵7]對此，許多國家的環(huán)境立法、環(huán)境執(zhí)法之中都有明確規(guī)定。例如，墨西哥1988年制定的《生態(tài)平衡和環(huán)境保護(hù)基本法》第十五條規(guī)定，“生態(tài)系統(tǒng)代表了社會財富，生活和國家生產(chǎn)的能力建立的基礎(chǔ)。國家必須以能夠保證生產(chǎn)力得到優(yōu)化和持續(xù)且符合平衡性和完整性的方式利用生態(tài)系統(tǒng)及其要素?！比鸬?987年制定的《自然資源管理法》，也是一部體現(xiàn)綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的環(huán)境法律。值得注意的是，我國2017年通過的《中華人民共和國民法總則》第九條規(guī)定，“民事主體從事民事活動，應(yīng)當(dāng)有利于節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境。”顯然，該條的規(guī)定也彰顯了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理理念。同時，筆者認(rèn)為，“社會系統(tǒng)建構(gòu)”與“生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)”兩者之間應(yīng)該是交互與融合的，環(huán)境法治既應(yīng)包含社會系統(tǒng)建構(gòu)要素（環(huán)境法律規(guī)范體系、環(huán)境法治實施體系、環(huán)境法治監(jiān)督體系以及環(huán)境法治保障體系），也應(yīng)包括生態(tài)系統(tǒng)建構(gòu)要素（體現(xiàn)環(huán)境優(yōu)先的價值取向、注入生態(tài)系統(tǒng)方法和綜合生態(tài)系統(tǒng)管理要求、塑造環(huán)境法律的生態(tài)化）。兩者都不可或缺，否則無法形成系統(tǒng)性環(huán)境保護(hù)法治框架體系的閉環(huán)結(jié)構(gòu)。

三、粵港澳大灣區(qū)背景下廣東環(huán)境法治的展望

改革開放四十年，廣東作為改革開放的“窗口”，無論是在經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)等若干方面都取得了巨大的成就，環(huán)境法治建設(shè)亦成績斐然。筆者基于法治實踐梳理廣東環(huán)境法治的困境與原因，顯然并不是要否定改革放開所取得的成績，而是要直面廣東乃至國家層面環(huán)境法治的困境與問題，以問題為導(dǎo)向，走出認(rèn)識的誤區(qū)，進(jìn)一步堅定廣東改革開放的信心。粵港澳大灣區(qū)建設(shè)作為一項國家戰(zhàn)略，必將對新時代廣東改革開放帶來重要的影響。因此，筆者擬結(jié)合廣東改革開放的新征程，新思路、新要求，對環(huán)境法治的發(fā)展趨勢進(jìn)行展望。

（一）環(huán)境法治的理念更新

法治轉(zhuǎn)型的底色從來都是社會轉(zhuǎn)型，沒有社會轉(zhuǎn)型的變革法治轉(zhuǎn)型也無從談起。反之亦然，法治轉(zhuǎn)型也深刻的影響著社會轉(zhuǎn)型的進(jìn)度，對社會轉(zhuǎn)型起到重要的推動作用。在中國社會轉(zhuǎn)型（經(jīng)濟(jì)與政治體制轉(zhuǎn)型、社會結(jié)構(gòu)變動、社會形態(tài)變遷）的大背景下，廣東法治建設(shè)既面臨著諸多困境，也充滿著生機(jī)活力。隨著工業(yè)社會向風(fēng)險社會轉(zhuǎn)型的到來，環(huán)境法治的理念也悄然發(fā)生著變化。筆者認(rèn)為，環(huán)境法治的理念更新與環(huán)境法的代際更替之間密切相關(guān)，環(huán)境法的代際更替會對環(huán)境法治理念更新產(chǎn)生重要的影響。所謂環(huán)境法的代際更替，主要是以環(huán)境法的產(chǎn)生機(jī)理、價值理念、制度哲學(xué)以及功能進(jìn)化等為視角，對環(huán)境法的發(fā)展歷程所進(jìn)行的一種類型化的學(xué)術(shù)歸納，也就是所謂的環(huán)境法的劃代問題。新加坡國立大學(xué)法學(xué)院教授Koh Kheng-Lian提出了“第一代環(huán)境法”與“第二代環(huán)境法”的斷代問題，提出“第一代環(huán)境法”主要立基于應(yīng)對工業(yè)化與城市化帶來的環(huán)境問題的法治應(yīng)對，而“第二代環(huán)境法”則是亞太各國根據(jù)環(huán)境問題的不同屬性加以更新完善而形成的環(huán)境法治。世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）環(huán)境法委員會主席Nicholas A.Robinson認(rèn)為，在全球氣候變化和地球環(huán)境質(zhì)量下降的背景下，第二代環(huán)境法的內(nèi)容與模式都將發(fā)生重要的變化，這些變化主要體現(xiàn)為，“基本價值觀與倫理觀的變化、法律應(yīng)體現(xiàn)自然規(guī)律、強(qiáng)化可持續(xù)發(fā)展的研究、尊重不同的文化與普遍的環(huán)境準(zhǔn)則等七個方面?！盵8]38盡管環(huán)境法的代際更替更多的是一種類型化的學(xué)術(shù)歸納，但環(huán)境法的代際更替研究卻主要關(guān)注的是環(huán)境法治的核心問題，某種程度而言，既是一種“價值判斷”，也是一種“事實判斷”，因此，必須予以重視。

有學(xué)者認(rèn)為，廣東地處泛珠三角地區(qū)中心，“法治建設(shè)應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)考慮廣東自貿(mào)區(qū)以CEPA先行先試區(qū)、深珠經(jīng)濟(jì)特區(qū)、海洋強(qiáng)省、高科經(jīng)濟(jì)等方面建設(shè)的特別需要，充分發(fā)揮廣東在改革開放高地、珠三角樞紐、海洋大省等方面的優(yōu)勢?！盵9]筆者認(rèn)為，盡管廣東的環(huán)境質(zhì)量在全國情況較好，但事實上也不容樂觀。根據(jù)國家統(tǒng)計局的統(tǒng)計，2016年廣東環(huán)境質(zhì)量指數(shù)排名全國第十五位，綠色發(fā)展指數(shù)全國排名第十三位。隨著粵港澳大灣區(qū)上升為國家戰(zhàn)略，廣東特殊的地理位置也形成了區(qū)域環(huán)境保護(hù)的特殊要求，日益呈現(xiàn)出環(huán)境治理的地方性生態(tài)系統(tǒng)屬性，對于環(huán)境法治也提出了更高要求。在中國特色社會主義法治體系的引領(lǐng)下，廣東環(huán)境法治在具有國家法治共性面向的基礎(chǔ)上又彰顯出一定的個性面向。2017年7月，香港特別行政區(qū)政府、澳門特別行政區(qū)政府和廣東省人民政府在香港簽訂了《深化粵港澳合作推進(jìn)大灣區(qū)建設(shè)框架協(xié)議》，明確提出，“要著眼于城市群可持續(xù)發(fā)展，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)和生態(tài)修復(fù)，推動形成綠色低碳的生產(chǎn)生活方式和城市建設(shè)運(yùn)營模式，有效提升城市群品質(zhì)?！钡豢煞裾J(rèn)，粵港澳大灣區(qū)環(huán)境法治建設(shè)也面臨著巨大挑戰(zhàn)，“灣區(qū)內(nèi)部各城市之間的文化差異、制度沖突、法治失衡、行政分割等痛點(diǎn)使得法治難以形成外溢效應(yīng)，粵港澳大灣區(qū)形成了一種差序法治發(fā)展的格局。”[10]此外，廣東既有的環(huán)境法律體系存在明顯的結(jié)構(gòu)性缺陷，無法適應(yīng)生態(tài)文明建設(shè)對環(huán)境法治的時代訴求?！皟?nèi)地現(xiàn)行的環(huán)境法律體系的缺陷在于未能從生態(tài)系統(tǒng)整體性的理念出發(fā)構(gòu)建環(huán)境保護(hù)的基本法，亦未能按照生態(tài)系統(tǒng)綜合管理的方法構(gòu)建起系統(tǒng)的法律制度之網(wǎng)?！盵11]筆者認(rèn)為，中國環(huán)境法的代際更替，主要考量的是生態(tài)系統(tǒng)模式的重要價值，主要關(guān)注的是中國環(huán)境法治的特有問題。環(huán)境法的代際更替?zhèn)鲗?dǎo)到環(huán)境法治之中，主要體現(xiàn)的則是環(huán)境法治的理念更新。換句話說，就是需要在環(huán)境法治中要注入“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”理念，堅持人與自然和諧共存的生態(tài)安全觀，彰顯生態(tài)文明的時代訴求。

習(xí)近平總書記在2018年全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)大會也強(qiáng)調(diào)了綜合生態(tài)系統(tǒng)管理的重要性，提出要“加快構(gòu)建以生態(tài)文化體系、生態(tài)經(jīng)濟(jì)體系、生態(tài)文明制度體系和生態(tài)安全體系為核心的生態(tài)文明治理體系?！惫蚀?，為更好的應(yīng)對粵港澳大灣區(qū)城市群建設(shè)中的環(huán)境法律沖突與合作，以法治推進(jìn)粵港澳大灣區(qū)的環(huán)境治理。筆者認(rèn)為，廣東環(huán)境法治的理念也應(yīng)該按照“綜合生態(tài)系統(tǒng)管理”的訴求進(jìn)行理念更新，實現(xiàn)環(huán)境法治的“再升級”。

（二）環(huán)境法治的實踐轉(zhuǎn)向

辯證唯物主義認(rèn)識論始終堅持認(rèn)識過程的兩次飛躍，從感性認(rèn)識到理性認(rèn)識是一次飛躍，從理性認(rèn)識返回到實踐又是另一次飛躍，第二次飛躍則更加重要。如果說對于環(huán)境法治的理念升級認(rèn)識是第一次飛躍，那么環(huán)境法治的實踐轉(zhuǎn)向認(rèn)識就可以視為第二次飛躍，顯然，環(huán)境法治的實踐邏輯才是國家法治建設(shè)的最終歸宿。筆者認(rèn)為，在社會轉(zhuǎn)型之中，不但環(huán)境法治理念需要進(jìn)行更新，而且環(huán)境法治的實踐方式也要完成轉(zhuǎn)向?！胺ㄖ伪举|(zhì)上是一項社會實踐活動，因此必須在實踐中尋找最終的科學(xué)答案。法治的每項具體內(nèi)容，一旦放到實踐中去，其特殊性、差異性及多樣性都將凸顯出來。”[12]之所以要完成環(huán)境法治的實踐轉(zhuǎn)向，一方面“實踐是檢驗真理的唯一標(biāo)準(zhǔn)”，實踐也是檢驗環(huán)境法治是否適應(yīng)新時代中國特色社會主義思想的重要標(biāo)準(zhǔn)；另一方面，新時代的環(huán)境問題具有不同以往的新特質(zhì)，呼喚環(huán)境法治的實踐轉(zhuǎn)向予以認(rèn)真面對。筆者認(rèn)為，環(huán)境法治最為重要的實踐載體是法律制度譜系的構(gòu)建，要實現(xiàn)最嚴(yán)格的生態(tài)保護(hù)制度，建設(shè)美麗中國，需要環(huán)境法治完成從“污染防治型”的法律制度譜系（環(huán)境管理法律制度、環(huán)境行政許可制度、環(huán)境行政處罰制度、環(huán)境行政強(qiáng)制執(zhí)行制度、環(huán)境修復(fù)法律制度等）向“生態(tài)預(yù)防型”的法律制度譜系（生態(tài)治理法律制度、環(huán)境信息公開法律制度、環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)法律制度、生態(tài)修復(fù)法律制度、清潔生產(chǎn)法律制度、循環(huán)經(jīng)濟(jì)法律制度等）的實踐轉(zhuǎn)向。因為，“超前性、預(yù)斷性環(huán)境立法的制度生成方式將直接對環(huán)境法治的運(yùn)行過程產(chǎn)生重大影響，使其超越從立法到執(zhí)法再到司法這一順序性、累積性的法治運(yùn)行模式，進(jìn)而構(gòu)筑一套全過程性的新模式”[13]，這也必然成為環(huán)境法治實踐革新的方向。

環(huán)境法治的實踐載體除了法律制度譜系的功能轉(zhuǎn)向，還有賴于環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)（即中央政府與地方各級政府之間環(huán)境保護(hù)職權(quán)配置）的制度優(yōu)化。同時提出，“地方機(jī)構(gòu)改革要合理調(diào)整和設(shè)置機(jī)構(gòu)，理順權(quán)責(zé)關(guān)系?！笨梢哉f，這次國家機(jī)構(gòu)改革方案的頂層設(shè)計，部分實現(xiàn)了中央政府層面環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度優(yōu)化，而地方各級政府層面環(huán)境治理權(quán)力結(jié)構(gòu)的制度優(yōu)化還有待環(huán)境法治的實踐檢驗。鑒于粵港澳三地在地理上的緊密聯(lián)系，未來的粵港澳區(qū)域環(huán)境法治建設(shè)應(yīng)統(tǒng)籌山水林田湖草等生態(tài)要素，以生態(tài)安全為著眼點(diǎn)，構(gòu)建適應(yīng)新時代環(huán)境法治變革訴求的合作治理機(jī)制與生態(tài)法律制度譜系，探索適應(yīng)粵港澳區(qū)域環(huán)境法治建設(shè)的實踐樣態(tài)，解決環(huán)境法治的“廣東問題”。

改革開放四十年來，廣東始終秉持“敢為天下先的”的改革氣概，勇立時代潮頭，法治建設(shè)取得了世人矚目的成績，也涌現(xiàn)出許多標(biāo)志性的生動環(huán)境法治實踐。2019年3月，最高人民法院發(fā)布《中國環(huán)境資源審判2017-2018》(白皮書)、《中國環(huán)境司法發(fā)展報告2017-2018》(綠皮書)及生態(tài)環(huán)境保護(hù)典型案例，意圖在于“統(tǒng)一環(huán)境資源案件裁判標(biāo)準(zhǔn)，完善審理規(guī)則，指導(dǎo)環(huán)境法治實踐”?？梢哉f，隨著環(huán)境法的代際更替以及實踐轉(zhuǎn)向，廣東環(huán)境法治建設(shè)也日益呈現(xiàn)出“生態(tài)化”與“綠色化”的發(fā)展趨勢。可以預(yù)言，生態(tài)環(huán)境保護(hù)作為粵港澳三地共建優(yōu)質(zhì)生活圈的前提條件，未來必將得到越來越多的關(guān)注。在粵港澳大灣區(qū)合作共贏的時代背景下，廣東環(huán)境法治建設(shè)也必將不辱使命，砥礪前行。