經濟全球化背景下在華外國人管理的探索與思考
——以浙江省義烏市公安局的實踐為例

江 棟，傅軍偉

(義烏市公安局，浙江義烏322000)

經濟全球化背景下，隨著我國經濟的迅猛發(fā)展和“一帶一路”倡議的深入推進，越來越多的外國人來華經商、生活。2018年，外國人入出中國國境達9532.8萬人次。[1]這些人員主要集中在北上廣深等特大城市以及一、二線城市學習、投資經商、工作，大多持居留許可。隨著外國人來華數量的不斷增長，伴隨而來的民族、宗族、價值觀念、生活習俗、利益沖突等問題不斷凸顯，給日常管控帶來極大挑戰(zhàn)，成為國家擴大改革開放過程中亟待解決的社會性課題。因此，國務委員、公安部長趙克志要求各級公安機關“在改革加強移民管理服務上有新舉措，建設國家級移民服務中心，加強移民輔導、促進移民融入、做好移民服務，打造中國特色移民管理服務新亮點，為深化改革開放營造高效、透明、人本、開放的移民管理環(huán)境”。[2]

位于浙江中部的義烏，有全球最大的小商品超市，是全國改革開放18個典型地區(qū)之一，是全國唯一一個國家級綜合改革試點縣級市，也是“一帶一路”的戰(zhàn)略支點城市。目前外國人年登記量達55.1萬，約占浙江全省的六分之一，年簽發(fā)簽證和居留許可1.7萬余證次，來自203個國家和地區(qū)的1.3萬外國客商常住義烏，是全國最大的境外穆斯林聚居區(qū)，被認為是全國除北上廣之外的第四個“國際城市”。在長期的外國人管理中，義烏公安積累了豐富的經驗。筆者結合義烏公安開展外國人管理的具體實踐，就如何做好外國人管理談幾點淺見，希冀能為各地開展在華外國人管理提供參考和借鑒。

一、做好在華外國人管理工作是社會治理現代化的客觀需要

黨的十九屆四中全會提出了“堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化”的重大戰(zhàn)略任務。社會治理是國家治理的重要方面，國家治理體系和治理能力現代化，要求社會治理實現現代化，而外國人管理作為社會治理不可或缺的組成部分，同樣需要走現代化發(fā)展道路。

(一)“平安中國”建設的現實需求

當前國際形勢復雜多變，境外敵對勢力對我國實施西化、分化的圖謀沒有改變。一些境外非政府組織,如社團組織和宗教組織等在華活動頻繁,合法與非法交織,并已具備一定的組織號召力。在一些外國人聚居區(qū),部分外國人按照自己的文化傳統(tǒng)、宗教信仰或職業(yè)興趣等自行組織社團開展活動,游離于政府管理之外，管控難度大。[3]國際恐怖活動進入持續(xù)活躍期,一些國際化程度很高的大城市,如紐約、巴黎、莫斯科等,都曾因涉外人口管理不到位,造成慘痛教訓。事實上，隨著外國人的大量涌入，在推動我國社會經濟發(fā)展、促進國際交流融合的同時，由于其數量眾多、目的多元、身份復雜、分布面廣、居住分散，已經給我國國家安全、經濟社會發(fā)展帶來嚴峻挑戰(zhàn)。能否夯實傳統(tǒng)手段，創(chuàng)新工作方法，充分利用科技，構建全警、全程、全方位的管控網絡，切實做好外國人管控，直接影響到平安中國建設成效，關系到人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安。

(二)實現我國經濟社會高質量發(fā)展的現實需求

目前，我國經濟已由高速增長階段轉為高質量發(fā)展階段。隨著外國人不斷融入經濟社會活動，非法入境、非法居留、非法就業(yè)“三非”頻現，各類涉外不安定、不和諧因素急劇增加，涉外經濟糾紛不斷增多，外國人違法犯罪案件和受侵害案件數量不斷增長。特別是大量來自中東國家、西亞國家、非洲國家和周邊貧困國家的非法移民在華長期滯留,這些人無正當職業(yè)、無穩(wěn)定住所、無生活來源,有的直接從事盜搶騙等違法犯罪活動,嚴重影響了滯留地經濟秩序和社會治安。同時，外國人散居現象較為普遍，基礎管控量大面廣，增加了管理難度。此外，我國不少地方針對在華外國人管理的方式和手段滯后于經濟社會發(fā)展，基層基礎工作相對薄弱，加之外國人的社會組織成熟度不高、參與度不夠，各方資源整合還不到位等，都不同程度制約了管理的實效。[4]因此，如何精準有效地規(guī)范、管理在華外國人，實現及時化解矛盾、防控風險，已經成為推動經濟社會高質量發(fā)展的一個緊迫課題。

(三)推動構建人類命運共同體的現實需求

黨的十八大以來，習近平總書記在多種場合強調，中國特色大國外交目標是推動構建新型國際關系，構建人類命運共同體。[5]高舉人類命運共同體旗幟，秉持共商共建共享的全球治理理念，積極參與全球治理體系改革和建設，構建更加公正合理的國際治理體系，體現的是我國作為一個不斷壯大的負責任大國對增進世界人民福祉的擔當。通過精準、有效做好外國人管理工作，能拉近中外人員的心理距離，促進互幫互助互惠互利；能更好地對話交流，幫助其熟悉中國法律法規(guī)，熟悉中國的政治、經濟、社會、文化等各方面情況，增進對中國和中國人民的信任；能更好促進貿易和投資自由化便利化，推動經濟全球化朝著更加開放、包容、普惠、平衡、共贏的方向發(fā)展，推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系，促進人類命運共同體建設。

二、義烏市外國人管理的實踐探索

面對量大面廣的外國人以及嚴峻復雜的外國人管理形勢，義烏公安精準聚焦外國人居住地分散、流動性大、人員結構復雜、社會融入度不高等特征，探索走出了一條與當地經濟社會發(fā)展相適應的管理新路。涉外案事件從2011年頂峰時期的2600余起，下降到2018年的856起，且87%為違反出入境案件，更沒有發(fā)生惡性案件和群體性事件。外國人的守法意識明顯提升，違法犯罪人員的比例持續(xù)處于低位。2016年查處違法犯罪人員1434人，占登記總人次的0.29%；2017年查處707人，占登記總人次的0.13%；2018年查處851人，占登記總人次的0.15%。外國人登記管控率達到99%，基本實現“來能發(fā)現、人走注銷”。

(一)齊抓共管凝聚管理合力

1.黨委、政府共下一盤棋。義烏公安推動構建了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同”的外國人管理體系，成立由市委書記任組長的外事工作領導小組，將外國人列入實有人口管理，定期將外管工作現狀、問題、意見建議等提交市委市政府決策，相繼出臺系列加強在義烏外國人管理的制度，明確了相關部門職責，并將外管工作列入對鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道的平安考核，構建了黨政職能部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)街道齊抓共管的常態(tài)化工作格局，形成各司其職、各負其責、相互協(xié)作的共同管理機制。

2.全警參與提效能。義烏公安擔負起外國人管理的主體責任，一方面，明確各單位涉外管控責任，建立涉外案事件辦理協(xié)作機制，并納入考核內容，形成出入境部門專業(yè)管理、派出所基礎管理、相關警種配合管理的全警參與涉外管控工作模式。另一方面，優(yōu)化外管隊伍建設，通過組織涉外管理人員全員培訓，熟悉工具使用、方法手段應用，明確管理標準、外事工作紀律，規(guī)范盤問語言、外事執(zhí)法規(guī)程，提高了一線工作人員的素質能力，也有效提升了管理工作效能。

3.公眾參與激活力。義烏公安堅持團結依靠人民群眾開展外國人管理，建立了一整套發(fā)動群眾參與外國人管理的制度機制，充分發(fā)揮村(居)社區(qū)基層群眾組織、網格員的作用，并通過對不配合工作或者無視管理規(guī)定的房東的從嚴查處以及對積極參與管理的房東的表彰獎勵,調動基層組織和人民群眾參與外國人管理的責任心和積極性，收到了群防群治的良好效果。義烏公安探索建立涉外單位聯絡員工作機制，針對在義烏的外國人以經商為主的特點，在每家涉外備案單位物建聯絡員，負責本單位的外國人住宿登記申報核銷、身份核實、日常管控等工作，并實行績效考核與獎懲，充分調動聯絡員的工作積極性，成為義烏公安強化外國人管理基層基礎工作的重要支撐力量。

4.培育外國人自治體系。按照“以外管外”工作思路，在外國人較集中的社區(qū)，廣泛吸收外國人參加治安志愿服務隊、平安巡邏隊，發(fā)揮其對本國人的語言優(yōu)勢、溝通優(yōu)勢、文化親情，在公安執(zhí)法辦案、日常設卡盤問、上門核查登記、情報信息獲取等方面提供支持和協(xié)助，成為基層社會治安治理一支不可或缺的群防群治力量。密切與各國商會的協(xié)作，發(fā)動一批熱心公益事業(yè)、將義烏當成經商創(chuàng)業(yè)“第二故鄉(xiāng)”的外國人積極參與管理工作，引導其在中國、在義烏獲得財富的同時不忘反哺社會，自發(fā)組織在義烏的外國人開展獻血、結對幫扶、禮讓斑馬線等公益活動，營造崇德守法的良好氛圍。

(二)優(yōu)質服務助推管理實效

1.發(fā)行“外籍商友卡”。根據外國人護照隨身攜帶容易遺失、損毀的實際,為方便外國人日常生活，在國內首創(chuàng)發(fā)行“外籍商友卡”。該卡背面印有外國人姓名、性別、護照號、宗教、照片、二維碼等內容，包含了義烏本地市民卡的大部分服務功能，在各部門行政服務中可替代護照使用。商友卡發(fā)行與推廣，起到倒逼外國人自覺履行登記手續(xù)的效果，提升了外國人住宿登記率。商友卡后臺數據則方便了相關部門有針對性地開展分析管控，提高了管控效率。

2.開通外國人微信申報。研發(fā)“新義烏人家園”APP，開通外國人住宿登記微信申報系統(tǒng)，為外國人的住宿登記提供方便,外國人來義烏后第一時間、足不出戶就能申報住宿登記。而派出所收到網上登記信息后，三個工作日內上門核實信息，并將核實情況實時上傳至系統(tǒng)，既減輕了派出所的工作壓力,又提高了住宿登記申報率和時效。

3.打造外國人誠信體系。將外國人管理納入“誠信義烏”建設,積極會同涉外職能部門制定《義烏市外國人誠信體系建設方案》,利用市信用信息共享平臺，建立外國人誠信檔案，把信用等級與評級作為證件簽發(fā)審核和居留許可的重要參考依據，對信用高的人員開通綠色通道，提供最大化的簽證便利，對存在惡意拖欠貨款、不按合同支付貨款或其他敗壞市場聲譽、擾亂市場秩序、損害他人權益行為的人員，設置簽證和居留許可限制，有效激發(fā)了外國人遵守法紀、遵守當地公德良序、誠信營商的自覺性。

4.建立外國人管理服務站。按照“大分散、小集中”的原則，在外國人聚集的區(qū)域建立外國人管理服務站，承擔涉外業(yè)務咨詢、司法援助、矛盾糾紛調處等功能，將住宿登記、簽證到期提醒等服務送到外國人“家門口”。聘請專業(yè)對外漢語教師為外國人開辦漢語培訓班，從購買日用品、看病等生活場景入手，幫助其盡快消除語言障礙。服務站發(fā)動社區(qū)干部、社工及各國商會、“老外志愿者”等各方面力量參與社區(qū)治理和服務，成為外國人在義烏的第二個“家”，對外國人融入義烏起到有力的助推作用。

5.強化外國人教育宣傳。制定外國人在義烏“停留須知”，提醒其在義烏期間遵守中國法律和風俗習慣；把外國人在義烏應該注意的事項和基本要求印制成多語種的宣傳資料并進行推送；組織政府職能部門工作人員和志愿者主動上門與外國人進行交流溝通，宣傳中國法律、道德、規(guī)矩，讓更多外國人懂得“義烏規(guī)則”；在涉外機構、涉外出租房屋、外國人聚集餐廳和酒吧等公共場所免費發(fā)放“溫馨提醒”,幫助外國人了解中國、了解義烏，樹立在義烏生活的守法意識、誠信意識、遵守道德意識。

(三)多措并舉實施嚴格管控

1.夯實基礎，查明底數。建立縝密細致的盤查、核查制度，做到首次進入義烏的外國人必須查、重點敏感的人員定期查、旅店登記情況每日查。規(guī)范簽證辦理，建立嚴格的內部審批、疑難簽證集體會商討論等一系列制度，確保簽證工作無延誤、零差錯。加強簽證的事中、事后核查，定期上門走訪，發(fā)現外國人簽證與停居留事由不相符的，及時宣布作廢，并列入后續(xù)管控。利用市級大數據，研發(fā)外國人云端智能管控系統(tǒng)，建立全市的外國人管理信息平臺，實現數據分析匯總、數據糾錯、預警提醒、簽證評估等日常管理功能一體化，“完美呈現”外國人在義烏的軌跡。研發(fā)推廣手機APP翻譯軟件、警務通外國人信息移動終端，實現基層民警隨時隨地開展盤查和登記檢查，從源頭上消除“摸黑”進城、非法居留等帶來的安全隱患。

2.分類管控，精準施策。制定《外國人分級分類管控辦法》等規(guī)章制度，將難民和尋求庇護、被判緩刑、有違法前科、法院裁定限制出境以及與這幾類群體關系密切的人員，錄入“一點通”平臺，嚴格實施分類管控，逐人建立信息檔案，進行定期走訪、約談、排查、分析，采取針對性管控對策。對自覺遵守中國法律法規(guī)、遵守義烏營商秩序、誠信經商的外國人，給予更加便利化的出入境政策，讓他們更充分享受到政策紅利；對可能持有不同政見、存在違法犯罪嫌疑苗頭、可能引發(fā)民族宗教沖突的外國人或組織，加大信息收集和管控力度，擠壓其活動空間。通過分類管控，把真心實意來義烏學習、生活、工作、發(fā)展的外國人服務好、留下來，把有問題的外國人查出來、趕出去。

3.嚴厲打擊，形成震懾。對外國人的違法犯罪行為實行“零容忍”，緊盯“規(guī)則義烏”建設目標，整合收集出入境管理平臺、經濟犯罪預警平臺、涉外糾紛調解平臺、交通違法信息平臺，對外國人在義烏的活動軌跡進行精準掌控，嚴格執(zhí)行出入境管理裁量基準，嚴格外國人“三非”案件及妨害國邊境管理秩序犯罪案件的辦理，不定期開展毗鄰國家非法入境、涉外酒吧非法就業(yè)等案件的專項清理，嚴格查處“三非”人員，及時遣送出境。持續(xù)保持對弄虛作假、以次充好、不守商譽、賣淫嫖娼、制造種族矛盾等擾亂公共秩序和市場經營秩序的外國人的查處力度，并結合被違法處理后的簽證簽發(fā)，該縮短拘留期的縮短拘留期，該終止在華居留期的終止居留期，該限期離境的限期離境，通過形成高壓態(tài)勢，增強外國人的守法意識以及合規(guī)經營理念，維護涉外治安秩序的穩(wěn)定，防范國家、民族、宗教等問題及嚴重涉外暴力案事件發(fā)生。

三、加強外國人管理的進路思考

雖然義烏的外國人管理工作取得了一定成效，但外國人非法出入境行為尚未從根本上杜絕，經濟詐騙、糾紛類案件發(fā)案依然較多，案事件也從過去的“盜搶騙”等相對單一形態(tài)向復雜化、多樣化轉變，特別在經濟下行以及極端主義、單邊主義、民粹主義抬頭的復雜國際國內環(huán)境下，民族、宗教以及極端恐怖主義勢力的滲透活動更加頻繁，手段方法上更加隱蔽，加強和改進在華外國人管理，需要綜合施策，多措并舉，構建一套科學規(guī)范、切實可行的長效機制。

(一)依靠群眾，夯實精準管理的基礎

專門機關工作同群眾路線相結合，是公安工作無往不勝的法寶。習近平總書記指出：“要創(chuàng)新社會治理體制，把資源、服務、管理放到基層，把基層治理同基層黨建結合起來，拓展外來人口參與社會治理途徑和方式，加快形成社會治理人人參與、人人盡責的良好局面?！盵6]外國人來華之后，無論是學習、生活、還是經商、打工，都必然與當地群眾產生千絲萬縷的聯系，也無法脫離當地群眾的視線。因此，做好新時代在華外國人管理，除了推動黨委政府厘清職責、壓實部門責任、凝聚齊抓共管合力，更重要的是在踐行群眾路線上精耕細作，廣泛發(fā)動群眾參與到外國人管理服務中去。要緊緊盯住外國人來華后多租住房屋或寄宿于旅店的實際，強化對房東的教育宣傳力度、規(guī)范房東參與監(jiān)管的權責，狠抓酒店住宿登記上報制度落實，精準掌握外國人在華期間的居住動態(tài)。要廣泛吸納、有效整合涉外行業(yè)、涉外單位工作人員、社區(qū)社工和志愿者參與到外國人管理，配套建立完備的獎懲激勵與保障機制。要調動基層群眾參與外國人管理的積極性和責任感，讓更多的群眾成為“朝陽群眾”，成為協(xié)助公安機關開展外國人管理的生力軍，成為公安機關實施精準管理的“千里眼”“順風耳”。

(二)強化自治，發(fā)揮“以外治外”“以外調外”功能

安定有序的社會秩序，關系到中國人的利益，也關系到在華學習、生活、工作、營商的外國人的切身利益。而推動中國社會治理現代化，需要“建設人人有責、人人盡責、人人享有的社會治理共同體”。因此，參與中國社會治理，是每一名中國人的責任，也是在華外國人的責任。要緊密結合在華外國人的國籍、國別、語言、習俗、種族、宗教信仰、在華時間長短等各方面不同狀況，從中物色遵守中國法律、信譽好、融入中國社會情況好、影響力大的“放心人士”，引導其充分認識到自身利益與中國國家安全與社會發(fā)展進步休戚相關，調動其參與平安巡邏、志愿服務、開展誠信營商與自覺守法宣傳的積極性，讓這一部分外國“放心人士”成為守護平安的參與者、自覺守法的先行者、誠信營商的倡導者，妥善化解外國人管理中語言溝通不暢、文化習俗差異可能引起的難題，讓管理更精準，更有溫度。特別要培育挖掘一批文化素養(yǎng)高、中文流暢、熱心公益的“洋娘舅”，參與涉外糾紛調處，及時高效化解涉外糾紛，維護社會治安穩(wěn)定。

(三)完善服務，積極引導外國人融入中國社會

安身才能安心，安心才能安居，安居才能樂業(yè)，幫助在華外國人實現安心、安身、安居，是促使其將自身的利益與中國國家利益、社會利益、他人利益有機統(tǒng)一的前提和基礎，也是引導其融入中國、愛上中國、建設中國，實現中國安全穩(wěn)定發(fā)展才能讓其獲取最大化利益的認識之關鍵。要緊跟社會治理現代化的推進步伐，樹立服務就是高效管理的理念，實現從事后管理向事前服務轉化、從行政手段向服務舉措轉化。堅持“人本思想”，堅持服務至上，一方面，通過開展全面細致的宣傳教育，引導外國人全方位認識和了解中國法律、中國文化、中國社會以及居住地、工作地的風俗習慣，引導外國人自覺遵守法律、制度和習俗。另一方面，重視外國人的國情、文化、民族特性、宗教習俗等各方面特征研究，以“最多跑一次改革”為突破口，在簡化外國人辦事辦證程序、積極回應外國人求助報警、保障外國人合法權益等方面提供全方位高效便捷的服務與幫助，增進外國人對中國、對中國警察、對當地社會和民眾的思想和心理認同。要堅持“嚴格執(zhí)法”與“人性化服務”的有機結合，合理把握自由裁量權，通過耐心解釋、勸導、教育，把法律、規(guī)則講通說透，樹立中國法制權威，讓外國人明白中國的法制不可觸碰，也讓外國人感受到中國的善意、尊重與寬容。要堅持不斷提高外管民警的服務能力，不斷提高民警素質，全面了解境外的風俗禮儀、民族特征、社會文化，做到能說“涉外語言”，能聽“涉外需求”，真正做到“進得了門、說得上話，辦得成事”。

(四)立足科技，提高智能化管理水平

習近平總書記在全國公安工作會議上指出：“要堅持科技興警，把大數據作為推動公安工作創(chuàng)新發(fā)展的大引擎、培育戰(zhàn)斗力生成新的增長點，全面助推公安工作質量變革、效率變革、動力變革，切實提升依法履職、服務人民的能力。”[7]在外國人“大進大出、快進快出”的背景下，公安大數據智能應用水平直接決定公安信息化發(fā)展水平，也是檢驗公安機關科技興警的重要標尺。各地公安機關要盡快建立與本地實際相契合的公安大數據標準化工作平臺，開展本地數據元標準建設，建立元數據及資源目錄體系，通過構建包括在華外國人基本信息庫、行為軌跡數據庫、社會交往數據庫等在內的結構化數據庫，并協(xié)調當地政府推動數據資源開放共享，實現全面精準掌握外國人在華活動情況。要將外國人管理模塊接入社區(qū)警務工作平臺，實現基本信息數據向一線實戰(zhàn)單位延伸，把外國人基礎信息采集及基本管控責任落實到社區(qū)民警，提高信息采集、數據維護更新的精準度和實效。要打破地區(qū)間部門間數據壁壘，并由公安部相關職能部門牽頭整合形成外國人管理公安大數據平臺，推動數據全方位共建共享，實現對在華外國人基本信息、來華目的、信譽記錄、危險指數等的精準掌控與預判，讓預警更及時、防控更有效、打擊更精準、辦案更規(guī)范。要最大限度利用大數據資源提供網上服務，通過完善外國人入境的微信申報、網上申報和簽證網上預約、網上辦理等方面職能，提供“一站式登錄、一站式辦理、一站式應用”，提高服務質效。要提升強化民警的大數據思維，加強大數據智能應用培訓，提升智能應用能力，破解民警“不愿用、不會用、不想用”的難題，形成大數據思維，實現全面應用、深度應用，穩(wěn)步提升外國人管控的信息化、智慧化水平。