新中國七十年法治發(fā)展的階段、經驗與展望

郝鐵川

內容提要： 關于新中國七十年法治，以毛澤東為主要代表的中國共產黨人是社會主義法制的建立者，以鄧小平為主要代表的中國共產黨人是中國特色社會主義法制的創(chuàng)立者，以江澤民、胡錦濤分別為主要代表的中國共產黨人是中國特色社會主義法治的推動者，以習近平為主要代表的中國共產黨人是中國特色社會主義法治的集大成者。新中國七十年法治建設的基本經驗是既不走過去封閉僵化的斯大林模式、階級斗爭為綱的老路，也不走蘇東全盤西化的改旗易幟邪路，而要堅持走中國特色社會主義法治道路；堅決拋棄“階級斗爭為綱”（階級斗爭擴大化）的思維，始終不移地以經濟建設（解放和發(fā)展社會生產力）為中心建設社會主義法治國家；堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，堅持按勞分配為主體、多種分配方式共存，堅持發(fā)展社會主義市場經濟體制，這是社會主義法治的經濟基礎，等等。中國未來的全面依法治國將面臨七大挑戰(zhàn)，可以采取七大應對措施。

研究國情離不開世情，分析問題需從世情、國情、黨情和民情入手。

“二戰(zhàn)”炮火甫定，國際社會痛定思痛，立刻掀起了追求和厲行旨在保障人權的法治潮流。其主要表現(xiàn)就是在憲法中明確寫入“法治”、“法治國家”或“民主法治”之類的概念與術語，并進而宣告實行或尊奉法治。程燎原教授將此概括為“法治入憲”，并認為迄今為止，已出現(xiàn)了三次“法治入憲”的浪潮。第一波法治入憲的浪潮起始于1946年，截至1976年3月，這30年間，共有38個國家“法治入憲”。第二波“法治入憲”浪潮開始于1976年4月葡萄牙制憲會議通過的《葡萄牙共和國憲法》，截至1988年9月22日巴西制憲會議通過的《巴西聯(lián)邦共和國憲法》，這23年間，共有47部憲法宣布實行法治或建立法治國家。在1989年至2014年的第三波“法治入憲”浪潮中，共有130部新出臺的憲法（包括憲法修正案和憲法性法律）宣告和確認“法治”。如果加上在前兩波中已經“法治入憲”而又繼續(xù)生效的30部憲法，那么在整個第三波期間成為“法治入憲”的憲法，總計達到160部，包括亞洲35部、非洲59部、歐洲34部、美洲26部、大洋洲6部。促成全球性法治化運動或者說“法治入憲”浪潮的種種因素，可以分為內部因素與外部因素兩大方面。內部因素可以用以下關鍵詞加以概括：政權系統(tǒng)的合法統(tǒng)治；維護秩序與安寧；發(fā)展或者現(xiàn)代化；推行民主；尊重和保障人權；實現(xiàn)正義（公正）或者實現(xiàn)社會正義；善治（良治、好的治理）；領導者的決斷。外部因素的關鍵詞是：聯(lián)合國的倡議；國際性組織的推廣；區(qū)域性的驅動；殖民化的遺產；外部的干預；“滾雪球”效應或者全球化效應。1程燎原：《現(xiàn)代世界各國的“法治入憲”：一個全球性的法治化浪潮》，載《現(xiàn)代法學》2016年第4期。雖然“法治入憲”的國家動因不盡相同，但大體而言，當今世界追求法治的潮流，可謂浩浩蕩蕩，一浪高過一浪。

1949年10月1日，新民主主義的新中國誕生。在起臨時憲法作用的《中國人民政治協(xié)商會議共同綱領》（以下簡稱《共同綱領》）中，第17條規(guī)定：“廢除國民黨反動政府一切壓迫人民的法律、法令和司法制度，制定保護人民的法律、法令，建立人民司法制度?！?第19條第1款規(guī)定：“在縣市以上的各級人民政府內，設人民監(jiān)察機關，以監(jiān)督各級國家機關和各種公務人員是否履行其職責，并糾舉其中之違法失職的機關和人員。”第2款規(guī)定：“人民和人民團體有權向人民監(jiān)察機關或人民司法機關控告任何國家機關和任何公務人員的違法失職行為?！睆倪@兩條來看，新中國是準備厲行法治的，盡管沒有明確提出這個術語。因為第17條規(guī)定了立法任務，第19條意識到了公權力和公職人員是法律約束的重點?？梢哉f，中國實質上也屬于第一波法治入憲的國家。

雖然如此，但中國的法治條件、性質和目標畢竟不同于資本主義國家，也與蘇聯(lián)等社會主義國家不盡相同。最根本的差異，就是新中國不是在資本主義社會的廢墟上建立，而是在半封建半殖民地社會的土壤上開始種植中國從新民主主義到社會主義的法治大樹。這在世界上是很獨特的事例，它決定了中國的法治道路不可能照搬西方，也不可能移植蘇聯(lián)。新中國70年來的歷史就是一部探索并回答這一問題的歷史。

一、新中國七十年法治的四個階段

一代人有一代人的歷史。新中國法治70年歷史，是以毛澤東、鄧小平、江澤民、胡錦濤、習近平等分別為主要代表的幾代中國共產黨人辛勤探索的歷史。

（一）以毛澤東為主要代表的中國共產黨人對中國特點的社會主義民主法制的奠基階段

1.在新中國初期（1949年10月至1952年年底），建立了世界歷史上獨特的以《共同綱領》為核心的新民主主義法制。

1949年9月29日中國人民政治協(xié)商會議第一屆全體會議通過的《共同綱領》是社會主義國家中一部獨特的法律。它規(guī)定了中華人民共和國的國體是“新民主主義即人民民主主義的國家，實行工人階級領導的、以工農聯(lián)盟為基礎的、團結各民主階級和國內各民族的人民民主專政”，而非社會主義國家；它規(guī)定了中華人民共和國的政體是以民主集中制為原則的人民代表大會制度，“在普選的全國人民代表大會召開以前，由中國人民政治協(xié)商會議的全體會議執(zhí)行全國人民代表大會的職權”，而非蘇聯(lián)實行聯(lián)盟院和民族院兩院制的人民代表大會（蘇維埃代表大會）制度；它規(guī)定了中華人民共和國的國家結構是以民主集中制為原則、實行民族區(qū)域自治的單一制，而非蘇聯(lián)的聯(lián)邦制；它規(guī)定了中華人民共和國的基本經濟制度是國有經濟（社會主義性質）、合作社經濟（半社會主義性質）、私營經濟等多種所有制經濟共存的新民主主義經濟制度，而非蘇聯(lián)單一的國有制經濟。

2.從1953年至1956年，初步確立了中國特點的社會主義民主法制。

第一，建立了人民代表大會制度，制定了一部不同于蘇聯(lián)的社會主義憲法。

1954年9月15日至28日，中國召開了第一屆全國人民代表大會，通過了《中華人民共和國憲法》等法律，選舉和決定了國家領導工作人員。雖然此次召開人大、制定憲法是與斯大林的建議分不開的，但我們卻沒有照搬蘇聯(lián)的憲法，而是制定了一部不同于蘇聯(lián)的社會主義憲法。一是五四憲法序言中明確規(guī)定了“統(tǒng)一戰(zhàn)線”今后將繼續(xù)發(fā)揮作用，而蘇聯(lián)憲法沒有這一內容。二是我國人民代表大會制度實行“一院制”，而蘇聯(lián)最高權力機關為最高蘇維埃，最高蘇維埃由聯(lián)盟院和民族院組成，聯(lián)盟院和民族院權利相等，人數(shù)相等。三是以下這三條內容所規(guī)定的權利是蘇聯(lián)憲法里所沒有的：第85條的“中華人民共和國公民在法律上一律平等”，第98條的“中華人民共和國保護國外華僑的正當?shù)臋嗬屠妗?，?9條的“中華人民共和國對于任何由于擁護正義事業(yè)、參加和平運動、進行科學工作而受到迫害的外國人，給以居留的權利”。

第二，大體依法進行了一場不同于蘇聯(lián)的社會主義生產資料所有制三大改造。一是在1954年憲法中規(guī)定了社會主義生產資料所有制三大改造任務，使這場偉大社會變革有了憲法依據。二是采用了不同于蘇聯(lián)的社會主義生產資料所有制改造方式。對個體農業(yè)的社會主義改造，斯大林采取的方式主要是強迫命令，把富農驅逐出本區(qū)、州(邊疆區(qū))，不準加入集體農莊等，而我國則采取遵循自愿互利、典型示范、循序漸進和國家?guī)椭姆绞?，重點發(fā)展半社會主義性質的初級農業(yè)生產合作社，再發(fā)展到社會主義性質的高級農業(yè)生產合作社；對個體手工業(yè)的改造，蘇聯(lián)采取的方式主要是通過直接命令，將其國有化，而我國采取的是經過供銷合作小組過渡到供銷生產合作社，再過渡到手工業(yè)生產合作社的方法；對資本主義工商業(yè)的社會主義改造，蘇聯(lián)采取的方式主要是依靠行政強制的手段，靠普遍的軍事化與集中化，實行國有化和國家管理，而我國采取的方式是對資本家企業(yè)的和平贖買政策，繼續(xù)保持同資產階級的聯(lián)盟。

3.確立了既不“蘇化”（照搬蘇聯(lián)斯大林模式），也不“西化”（照搬英美模式），走具有中國特點的社會主義民主法制道路的重要方針。

1956 年 12 月 29 日由毛澤東審定發(fā)表的《再論無產階級專政的歷史經驗》指出，我們要學習一切國家、一切民族的長處，但都不能簡單照搬，蘇聯(lián)也不例外；但與此同時，也不要因為斯大林嚴重違反民主法治，就對社會主義政治制度產生動搖，去照搬西方資本主義的政治模式。2中共中央文獻研究室編：《建國以來重要文獻選編》（第 9 冊），中央文獻出版社1994年版，第 579—580、584—585 頁。

因為既不“蘇化”，也不“西化”，所以，八大前后黨中央作出了一系列具有中國特點的決策。舉其大端，主要有如下數(shù)項：一是在法律本位上，我們既不采取西方個人本位立場，也不采取蘇聯(lián)完全否認私法的國家本位，而是一種公私兼顧的法律文化。毛澤東在《論十大關系》中指出，在處理國家、生產單位和生產者個人的利益關系方面，鑒于蘇聯(lián)完全犧牲勞動者個人利益，使農民的生產積極性受到極大損害，我們必須以此為戒，兼顧國家、集體和個人三個方面利益。二是在國家結構上，我們不采蘇聯(lián)那種名為聯(lián)邦制，實則一切權力集中于中央的做法，而是在中央強有力的領導下，把一些權力下放給地方，充分發(fā)揮地方的積極性。三是在民族平等方面，既要反對大漢族主義，也要反對地方民族主義，但重點是反對前者。四是在政黨制度方面，既不采取西方多黨制，也不照搬蘇聯(lián)一黨制，而是實行中共領導的多黨合作與政治協(xié)商制度。五是確認了“百花齊放、百家爭鳴”為繁榮科學和文化藝術工作的方針。反對蘇聯(lián)那種利用行政力量強制推行一種風格、一種學派，禁止另一種風格、另一種學派的做法。六是強調堅持黨的集體領導原則，健全黨的民主集中制，發(fā)展黨內民主，反對個人崇拜。七是既不搞西方的私有化，也不搞蘇聯(lián)的單一公有制，而是確立了“三個主體，三個補充”的經濟方針。八是無論是民主還是專政，都要依法進行。1957年 3月 20 日毛澤東在江蘇、安徽兩省及南京軍區(qū)黨員干部會議上的講話中指出，不管是敵我矛盾，還是人民內部矛盾，如果觸犯了法律，那就應該依法處置。對犯了法的人，應該按照法律程序處理。3中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第3 卷），中央文獻出版社 2013 年版，第 120 頁。

在充分肯定以毛澤東為主要代表的中國共產黨人對中國特點社會主義民主法制的奠基作用的前提下，我們也要指出他們在探索過程中出現(xiàn)的失誤。這種失誤可以用一句話來概括，就是從1957年4月反右斗爭擴大化開始，逐漸走上以階級斗爭為綱、主要用非法治方式解決問題的道路。主要表現(xiàn)為：一是把人民內部矛盾為主要矛盾轉變?yōu)橐詳澄?、階級矛盾為主要矛盾，把黨內思想認識分歧視為階級斗爭在黨內的反映，最后認為社會產生了官僚主義者階級，階級斗爭的重點是整黨內走資派。二是采用非法治的方式解決人為制造的階級矛盾。1957年的反右斗爭、1959年的反右傾斗爭、1963年至1964年的四清運動和1966年開始的“文化大革命”，都是在“階級斗爭為綱”指導下，限定指標、不顧憲法和法律情況下發(fā)生的。三是從忽視法制到最后否定法制。如前所述，毛澤東在八大前后總體上是重視民主法制的。但自1957年反右斗爭之后，隨著對社會主要矛盾判斷的變化，毛主席等中央領導人逐漸忽視了法制，到了“文化大革命”則否定了法制。在是否需要從農村生產隊過渡到生產大隊之間徘徊，在是否需要保留個體所有制經濟問題和保留商品經濟問題上徘徊，在是否堅持按勞分配問題上徘徊，因而，沒有為社會主義法制確立堅實的經濟基礎；忽而重視法制，忽而輕視法制，最后否定了法制。在1962年年初黨中央召開的七千人大會上，毛澤東發(fā)表講話，中心是講民主集中制，強調不論黨內黨外都要有充分的民主政治，沒有民主就不會有無產階級的集中，沒有無產階級的集中就不會建成社會主義。4中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第5卷），中央文獻出版社 2013 年版，第80頁。1962年3月22日在聽取有關同志關于公安工作的匯報時，毛澤東指出：刑法需要制定，民法也需要制定，沒有法律不行，現(xiàn)在是無法無天。不僅要制定法律，還要編案例，包公、海瑞也是注重親自問案，進行調查研究的。5中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第5卷），中央文獻出版社 2013 年版，第94頁。但在1958年8月在成都召開的各大經濟區(qū)協(xié)作主任會議上，毛澤東說：“法律這個東西，沒有也不行，但我們有我們這一套，還是包青天的那一套好，調查研究，就地解決，調解為主。不能靠法律治多數(shù)人……，民法、刑法那么多條誰記得了。憲法是我參加制定的，現(xiàn)在有多少條，我也記不得了。我們的各種規(guī)章制度、大多數(shù)、百分之九十是司、局搞的，我們基本上不靠那些，主要靠決議，開會，一年搞四次，不靠民法、刑法來維持秩序。人民代表大會、國務院開會有他們那一套，我們還是靠我們那一套?！眲⑸倨嫣岢?，到底是法治還是人治，看來實際靠人，法律只是作為辦事的參考。6中共中央文獻研究室編：《毛澤東年譜（1949—1976）》（第3卷），中央文獻出版社 2013 年版，第421頁；全國人大常委會辦公廳研究室編著:《人民代表大會制度建設四十年》, 中國民主法制出版社1991年版，第102頁?！拔幕蟾锩蓖耆`反了黨規(guī)國法。中央文革小組長期凌駕于中央政治局之上，同時架空了中央政治局常委會；黨的九大之后，地方政權被違反五四憲法的革命委員會所代替，全國人民代表大會停止活動達九年之久，中國人民政治協(xié)商會議十年內根本沒有召開，合法的公安、檢察、法院等機關被“徹底砸爛”；未經合法程序，通過設立“專案組”的辦案方式，然后不經司法機關，就對人批斗、關押、定罪判刑等。

（二）以鄧小平為主要代表的中國共產黨人對中國特色社會主義法制的開創(chuàng)階段

1.中國社會主義民主法制必須堅持“一個中心，兩個基本點”?！耙粋€中心”就是經濟建設，解放生產力和發(fā)展生產力。貧困無法治，法治的性質、水平等說到底受制于社會生產力?！皟蓚€基本點”就是堅持四項基本原則和堅持改革開放。堅持四項基本原則就是中國法治必須高舉中國特色社會主義旗幟，反對資產階級自由化；堅持改革開放就是吸收人類一切有益的法治文明成果。

2.鄧小平提出了法治代替人治是我國政治體制改革的主要目標之一，7中宣部、司法部《鄧小平論民主法制建設》編寫組編：《鄧小平論民主法制建設》，法律出版社1994年版，第75頁?！皟蓚€不改變”（即要讓社會主義的民主和法制不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變）8中宣部、司法部《鄧小平論民主法制建設》編寫組編：《鄧小平論民主法制建設》，法律出版社1994年版，第38頁。是加強社會主義法制的指導思想，“有法可依、有法必依、違法必究、執(zhí)法必嚴”是加強社會主義法制的基本方針。9中宣部、司法部《鄧小平論民主法制建設》編寫組編：《鄧小平論民主法制建設》，法律出版社1994年版，第56頁?！皟蓚€不改變”主要是總結了八大以來的教訓，鄧小平說，我們過去不是沒有一點法律，但往往把領導人的講話當作更大的法，領導人的講話變了，法就跟著變了。十六字方針中“有法可依、有法必依”是董必武在八大會議上講的，鄧小平同志在這八個字里面又加了“違法必究、執(zhí)法必嚴”。

3.鄧小平提出依法進行人民民主專政。要學會使用和用好法律武器，使民主法制化，依法打擊刑事犯罪分子，而不要再搞違反法治的群眾運動。10中宣部、司法部《鄧小平論民主法制建設》編寫組編：《鄧小平論民主法制建設》，法律出版社1994年版，第20、38頁。

4.黨必須在憲法和法律的范圍里面活動。1981年6月27日，中國共產黨第十一屆中央委員會第六次全體會議通過的《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》提出：“黨的各級組織同其他社會組織一樣，都必須在憲法和法律的范圍內活動。”

5.鄧小平提出社會主義現(xiàn)代化必須一手抓建設一手抓法制。比如，一手堅持對外開放和對內搞活經濟的政策，一手堅決打擊各種犯罪活動；一手抓物質文明建設，一手抓精神文明建設；一手抓改革開放，一手抓懲治腐??；搞經濟建設要一手抓建設，一手抓法制。

6.鄧小平提出廉政建設要作為大事來抓，還是要靠法制，搞法制靠得住些。11鄧小平：《鄧小平文選》（第三卷），人民出版社1993年版，第379頁。

7.鄧小平提出加強法制根本問題是教育人。在黨政機關、軍隊、企業(yè)、學校和全體人民中，都必須加強紀律教育和法制教育。法治教育要從娃娃開始。12中宣部、司法部《鄧小平論民主法制建設》編寫組編：《鄧小平論民主法制建設》，法律出版社1994年版，第61、62頁。

（三）以江澤民、胡錦濤分別為主要代表的中國共產黨人對中國特色社會主義法治的推動階段

以江澤民為主要代表的中國共產黨人在中國特色社會主義法治的貢獻，主要表現(xiàn)為如下九個方面：

第一，提出了依法治國，建設社會主義法制國家的目標，依法治國是黨領導人民治理國家的基本方略。這是1996年2月8日江澤民在中共中央舉辦的法制講座上提出的，這在黨的歷史上是第一次。

第二，提出了要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。關于依法治國和黨的領導的關系問題，江澤民在黨的十五大報告中提出，依法治國不是要削弱黨的領導，而是要堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一，要保證黨總攬全局協(xié)調各方的領導核心作用，不要把依法治國和黨的領導對立起來。

第三，提出了社會主義市場經濟是法治經濟。1996年2月8日江澤民在中共中央舉辦的法制講座上指出：一個比較成熟的市場經濟，必然要求并具有比較完備的法制。市場經營活動的運行，市場秩序的維系，國家對經濟活動的宏觀調控和管理，以及生產、交換、分配、消費等各個環(huán)節(jié)，都需要法律的引導和規(guī)范。為了堅持市場經濟那就必須搞多種所有制。1994年12月9日至14日江澤民同志在天津考察工作時指出：我們搞的市場經濟，是同社會主義基本制度緊密結合在一起的。1997年9月江澤民在黨的十五大報告強調：公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，是我國社會主義初級階段的一項基本經濟制度。因此，建立在多種所有制基礎上的市場經濟就成為我們依法治國的經濟基礎。

第四，提出了要到2010年形成中國特色社會主義法律體系。1997年9月江澤民在黨的十五大報告中提出，到2010年我們要形成中國特色社會主義法律體系。

第五，提出了依法行政的概念，江澤民在十五大報告強調加強對執(zhí)法活動的監(jiān)督，推進依法行政。

第六，提出了司法改革的命題和任務。江澤民在黨的十五大報告中強調要推進司法改革，從制度上保證司法機關依法獨立地行使審判權和檢察權，建立冤案、錯案責任追究制度。

第七，提出了尊重和保障人權。這是江澤民在十五大報告首次提出的。

第八，提出了依法治國要與以德治國相結合。江澤民于2001年1月10日在全國宣傳部長會議上提出：“對一個國家的治理來說，法治與德治，從來都是相輔相成、相互促進的。二者缺一不可，也不可偏廢。法治屬于政治建設，屬于政治文明，德治屬于思想建設，屬于精神文明。二者范疇不同，但其地位和功能都是非常重要的?！?/p>

第九，提出了中國共產黨要依法執(zhí)政。這是江澤民2002年11月在黨的十六大報告中首次提出的。

以胡錦濤為主要代表的中國共產黨人對中國特色社會主義法治的貢獻，主要表現(xiàn)為如下八個方面：

第一，提出了依法治國首先要依憲治國。這是2002年12月26日胡錦濤在主持中共十六屆中央政治局第一次集體學習時首次強調的。13胡錦濤：《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第16頁。

第二，提出了中國共產黨依法執(zhí)政首先要依憲執(zhí)政。這是2004年9月胡錦濤在首都各界紀念人民代表大會成立五十周年大會上首次提出的。

第三，提出了必須堅持民主執(zhí)政、依法執(zhí)政和科學執(zhí)政。2004年9月19日胡錦濤在中共十六屆四中全會第三次全體會議上強調，堅持科學執(zhí)政、民主執(zhí)政、依法執(zhí)政，是我們總結黨執(zhí)政成功經驗的必然結論，也是新形勢下我們黨更好執(zhí)政的根本要求。14胡錦濤：《加強黨的執(zhí)政能力建設》，載胡錦濤：《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第243頁。

第四，提出了要建設法治政府的目標。國務院2004年3月頒布的《全面推進依法行政實施綱要》第3條規(guī)定：“全面推進依法行政，經過十年左右堅持不懈的努力，基本實現(xiàn)建設法治政府的目標?！?/p>

第五，提出了要構建社會主義和諧社會。2005年2月19日胡錦濤在省部級主要領導干部提高構建社會主義和諧社會能力專題研討班上強調，我們所要構建的和諧社會，是民主法治、公平正義、誠信友愛、充滿活力、安定有序、人與自然和諧相處的社會。15胡錦濤：《構建社會主義和諧社會》，載胡錦濤：《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第285頁。

第六，提出了堅持平等保護物權。2007年3月23日，胡錦濤在主持中央政治局第40次集體學習時強調，要充分認識憲法法律對國家的、集體的和私人的物權給予平等保護的重大意義，牢固樹立依法平等保護和正確行使財產權利的物權觀念。16胡錦濤：《關于物權法的制定和實施》，載胡錦濤：《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第285頁。

第七，提出了社會主義法治理念。2006年3月3日，胡錦濤在參加十屆全國人大四次會議、全國政協(xié)十屆四次會議的黨員負責同志會議的講話中提出，依法治國是社會主義的根本原則，執(zhí)法為民是社會主義法治的本質要求，公平正義是社會主義法治的基本目標，服務大局是社會主義法治的中心任務，黨的領導是社會主義法治的政治保證。17胡錦濤：《堅持社會主義法治理念》，載胡錦濤：《胡錦濤文選》（第二卷），人民出版社2016年版，第428頁。

第八，在歷代中國共產黨人努力的基礎上，基本建立了中國特色社會主義法律體系，形成了以憲法為核心，以法律為主干，包括行政法規(guī)、地方性法規(guī)等規(guī)范性文件在內的，由七個法律部門（憲法及憲法相關法、民法商法、行政法、經濟法、社會法、刑法、訴訟與非訴訟程序法）、三個層次法律規(guī)范（法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)）構成的法律體系。

（四）以習近平為主要代表的中國共產黨人對中國特色社會主義法治的集大成階段

習近平提出，中國社會主義實踐大體可以分為兩個階段：第一個階段是社會主義基本制度建立并在這個基礎上進行改革，第二個階段是把前一個階段較為成熟的做法進一步法制化，更好發(fā)揮法治固根本、穩(wěn)預期、利長遠的保障作用。18中共中央文獻研究室編:《習近平關于社會主義政治建設論述摘編》，中央文獻出版社2017年版，第6、7頁。從黨的十八大開始，中國進入這第二個階段。因此，“推動中國特色社會主義制度更加成熟更加定型”的歷史重任，責無旁貸地落在了以習近平為主要代表的中國共產黨人的肩上。因此，以習近平為主要代表的中國共產黨人提出了“全面推進依法治國”的戰(zhàn)略，對全面依法治國提出了一系列新判斷、新觀念和新部署。

1.對全面依法治國的十個新判斷

第一，全面依法治國是推動中國特色社會主義制度更加成熟、更加定型的需要。一種新的制度的成熟，大都需要經過一個建立、改革和穩(wěn)定的過程。這種看待制度演進的觀點，是符合人類歷史發(fā)展一般規(guī)律的。

第二，全面依法治國是著眼于避免陷入“中等收入陷阱”和“西化分化陷阱”、實現(xiàn)黨長期執(zhí)政的長遠考慮。19中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第12頁。

第三，全面依法治國是中國做全球治理變革進程參與者、推動者、引領者的需要。在涉外斗爭中占領法治制高點，是依法治國的新領域。

第四，全面依法治國是應對中國社會主要矛盾變化的要求。在主要矛盾變化的條件下，人民對公平、正義、人權、法治、民主提出了更高的需求。

第五，全面依法治國是提高黨的執(zhí)政能力，解決一些領導干部依法辦事觀念不強、能力不足、知法犯法、以言代法、以權壓法、徇私枉法等問題的要求。

第六，全面依法治國是解決我國提高立法質量，克服某些方面立法操作性不夠強和立法謀取私利問題的需要。20中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第48、49頁。

第七，全面依法治國是進一步提高政府依法行政水平的要求。目前，我國依法行政主要存在職能不清、依法決策不夠、執(zhí)法不規(guī)范等三大問題。21中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編 》，中央文獻出版社2017年版，第116頁。

第八，全面依法治國是提高司法公信力的要求。司法腐敗還在一定程度上存在；司法職權配置不合理；一些領導干部對黨領導政法工作的規(guī)律認識不清。

第九，全面依法治國是建設法治社會的要求。目前，我國在一定程度上仍然是一個“人情社會”。

第十，全面依法治國是建設高素質法治隊伍的要求。目前我國法治隊伍存在的問題可以分為以下三個方面：一些人追求西方法治模式，懷疑中國特色社會主義制度；有些人違紀違法問題突出；把屬于專業(yè)技術類的司法人員按照綜合管理類公務員管理，忽視了司法人員在公務員隊伍中的特殊性。22中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第99頁。

2.對全面依法治國的十個新觀點

第一，全面依法治國要堅持正確的方向。習近平反復強調：“全面推進依法治國，必須走對路。”23中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編 》，中央文獻出版社2017年版，第85頁。怎樣才算走對路呢？就是必須堅持五大原則：堅持共產黨的領導；堅持人民主體地位，最主要的是堅持人民代表大會制度；堅持法律面前人人平等；堅持依法治國和以德治國相結合；堅持從中國實際出發(fā)。

第二，全面依法治國要以人民利益為中心，人民不滿意的地方，就是我們依法治國的聚焦點和發(fā)力點。

第三，全面依法治國要推進黨的領導制度化、法治化。習近平指出：“黨和法治的關系是法治建設的核心問題?！?4中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編 》，中央文獻出版社2017年版，第81頁。

第四，全面依法治國要建設中國特色社會主義法治體系。這一體系包括五個方面：一是完備的法律法規(guī)體系，二是高效的法治實施體系，三是嚴密的法治監(jiān)督體系，四是有力的法治保障體系，五是形成完善的黨內法規(guī)體系。

第五，全面依法治國要發(fā)展社會主義民主政治。發(fā)展社會主義民主政治的目的是要“六個堅持和防止”?！傲鶄€堅持”是中國特色，“六個防止”是避免西方式民主弊端。

第六，全面依法治國要把改革和法治有機地結合起來。習近平指出：“在法治下推進改革，在改革中完善法治，這就是我們說的改革和法治是兩個輪子的含義?！?5中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第52頁。

第七，全面依法治國要同全面建成小康社會、全面深化改革、全面從嚴治黨等有機結合。26中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第52頁。

第八，全面依法治國要求領導干部具備四種法治思維：守法律、重程序；牢記職權法定；維護人民利益是法治的根本目的；主動接受監(jiān)督。

第九，全面依法治國要堅持把權力裝進制度的籠子里，要抓住縣處級以上領導干部和各個單位“一把手”這兩類“關鍵的少數(shù)”，特別要抓住各個單位“一把手”這一類“關鍵少數(shù)”中的“關鍵少數(shù)”。27中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第125頁。

第十，全面依法治國要推進法治社會建設。習近平指出：“法治國家、法治政府、法治社會三者各有側重、相輔相成。全面推進依法治國需要全社會共同參與，需要全社會法治觀念增強，必須在全社會弘揚社會主義法治精神，建設社會主義法治文化?！?8中共中央文獻研究室編：《習近平關于社會主義政治建設論述摘編 》，中央文獻出版社2017年版，第90頁。

3.對全面依法治國的新部署

第一，在加強黨對依法治國的全面領導方面采取了三大措施。一是成立了中央全面依法治國委員會，辦公室設在司法部。該委員會負責全面依法治國的頂層設計、總體布局、統(tǒng)籌協(xié)調、整體推進、督促落實，作為黨中央決策議事協(xié)調機構。二是確立了黨政主要負責人履行推進法治建設第一責任人制度。三是組建國家、省、市、縣監(jiān)察委員會，同黨的紀律檢查機關合署辦公，力圖解決過去我國反腐敗機構分散、監(jiān)督有盲點、黨紀和法律有脫節(jié)等問題，確保黨對反腐敗工作的統(tǒng)一、集中領導。

第二，堅持把人民作為依法治國的主體。中國共產黨始終堅持把人民作為依法治國的主體，主要采取了三個方面的措施：一是全面貫徹實施憲法，將全國人大法律委員會改為憲法和法律委員會，加強憲法解釋，對“一府兩院”制定的涉及公民權利義務的規(guī)范性文件進行合憲性審查；設立國家憲法日，建立憲法宣誓制度等。二是做好重點領域的立法工作。三是完善了人大對“一府一委兩院”新的監(jiān)督方式——專題詢問制度。

第三，堅持依法行政。主要采取了三個方面的措施：一是圍繞放、管、服的原則，推行政府權力的三個清單：正面清單、負面清單和責任清單。二是建立行政機關內部重大決策合法性審查機制。三是深化行政執(zhí)法體制改革，建立行政執(zhí)法三項制度（即執(zhí)法公示、執(zhí)法全過程記錄、執(zhí)法決定法制審核制度）。

第四，推進公正司法。主要采取了七個方面的措施：一是建立領導干部違法干預司法的登記通報和責任追究制度。二是進行司法體制改革，司法機關的人、財、物實行省級統(tǒng)籌，設立跨行政區(qū)劃的司法機關。三是建立健全法官、檢察官員額制和司法責任制。四是進行以審判為中心的刑事訴訟制度改革。這一改革的實質，就是強調公安、檢察院的證據標準和法律適用標準必須接近法院庭審時的證據標準，必須實現(xiàn)庭審的實質化：舉證在法庭、辯論在法庭、質證在法庭、說理在法庭，判決在法庭。五是構建一體化、多元化、精細化的訴訟程序體系。六是建立立案登記制和多元糾紛解決機制。七是按照疑罪從無原則，平反冤假錯案。

第五，推進法治社會建設。主要采取了六個方面的措施：一是實行國家機關“誰執(zhí)法，誰普法”的普法責任制。二是完善守法誠信褒獎機制和違法失信行為懲戒機制。三是推廣小事不出村、大事不出鎮(zhèn)、矛盾不上交的“楓橋經驗”，形成共建、共治、共享的現(xiàn)代基層社會治理新格局。四是送法到基層，建設覆蓋城鄉(xiāng)、便捷高效、均等普惠的現(xiàn)代公共法律服務體系。五是統(tǒng)籌研究律師、公證、法律援助、司法鑒定、調解、仲裁工作改革方案，建立解決糾紛的系列程序和辦法。六是構建網絡綜合治理體系。

第六，以從嚴治黨促進依法治國。主要采取了四個方面的措施：一是用巡視、巡查管住“一把手”。二是用“八項規(guī)定”管住“大多數(shù)”。三是用問責制確立廉政建設工作體制機制。四是建立健全黨內法律法規(guī)體系。

第七，加強法治工作隊伍的建設和法治人才的培養(yǎng)。主要采取了三個方面的措施：一是制定對司法隊伍管理與服務并重方針，包括落實警銜、法官和檢察官十二等級的待遇。二是加強政治建設，確保司法隊伍信念過硬、政治過硬、責任過硬、作風過硬。三是破除高?！拔ㄕ撐摹钡目己宿k法，強調法學教育要解決好“為誰教，教什么，教給誰，怎樣教”的問題。

與以往中國共產黨人法治思想相比，習近平關于全面依法治國的論述具有如下時代特點：第一，更加重視法律的實施。這表現(xiàn)在習近平提出了構建社會主義法治體系這一命題，提出了建設社會主義法治國家的三個 15年的路線目標圖，主持了研究制定司法體制改革、刑事訴訟制度改革、行政執(zhí)法制度改革目標與措施等諸多方面。第二，更加重視黨對依法治國事業(yè)的領導。第三，更加重視以從嚴治黨促進依法治國。

“雄關漫道真如鐵，而今邁步從頭越。”新中國成立70年來，我國的法治現(xiàn)代化雖然也曾有過波浪起伏，仍然還在路上行進，并已顯現(xiàn)了與眾不同的特點：第一，我國的法治現(xiàn)代化與其他舉措一起創(chuàng)造了我國的經濟高速增長的進步奇跡。第二，我國的法治現(xiàn)代化和其他舉措一起創(chuàng)造了世界上罕見的社會持續(xù)穩(wěn)定的奇跡。第三，我國的法治現(xiàn)代化和其他舉措一起創(chuàng)造了大國崛起而未向外侵略的和平發(fā)展奇跡。西方第一波現(xiàn)代化國家全都具有通過對外侵略掠奪推動本國現(xiàn)代化的不光彩的歷史。

新中國成立70年來，中國法治建設方面的主要成就可以概括為如下方面：第一，形成了中國特色的社會主義法治理論，它集中體現(xiàn)在習近平新時代中國特色社會主義理論之中。第二，開辟了一條中國特色社會主義法治道路，即堅持共產黨的領導；堅持人民主體地位；堅持法律面前人人平等；堅持依法治國和以德治國相結合；堅持從中國實際出發(fā)。第三，基本形成了中國特色社會主義法律體系，進一步勾勒了中國特色社會主義法治體系，即一個“領導”（在中國共產黨領導下），“一個根本制度”（堅持中國特色社會主義制度），“一個理論”（貫徹中國特色社會主義法治理論），形成“五個體系”（完備的法律法規(guī)體系；高效的法治實施體系；嚴密的法治監(jiān)督體系；有力的法治保障體系；完善的黨內法規(guī)體系）。

二、新中國成立七十年法治建設的基本經驗

新中國成立70年來的法治現(xiàn)代化路程告訴我們，中國正在開辟不同于西方的另一條法治現(xiàn)代化道路。雖然當下它還在路上，但已形成了一些成熟的基本經驗。

第一，既不走過去封閉僵化的斯大林模式、階級斗爭為綱的老路，也不走蘇東全盤西化的改旗易幟邪路，而要堅持走中國特色社會主義法治道路。

新民主主義革命以來的中國歷史已清楚地證明，機械照搬蘇聯(lián)模式是死路一條。土地革命時期，把根據地制定的憲法徑稱為“中華蘇維埃憲法大綱”，以王明為代表的教條主義分子聽命于蘇共控制的共產國際，黨整體上不夠成熟，在許多方面機械照搬蘇聯(lián)模式，使中國革命最后遭受重大損失。而在抗日戰(zhàn)爭時期，以毛澤東為主要代表的中國共產黨人吸取經驗教訓，把馬克思主義的普遍真理與中國實際相結合，形成了新民主主義理論，找到了黨的領導、武裝斗爭和統(tǒng)一戰(zhàn)線這三大革命法寶，最終取得了新民主主義革命的勝利。新中國成立后，前七年照搬不少蘇聯(lián)的制度，直到蘇共二十大之后，以毛澤東為主要代表的中國共產黨人才確立了既不“蘇化”，也不“西化”的方針，開始探索中國特點的社會主義建設道路。

以鄧小平為主要代表的中國共產黨人改變了毛澤東“階級斗爭為綱”的思路，代之以經濟建設為中心，但繼承了毛澤東同志既不“蘇化”，也不“西化”的思想，要求中國特色社會主義民主法制既要堅持四項基本原則、反對資產階級自由化（“自由化”一詞即是毛澤東首先提出的），又要堅持改革開放，借鑒包括資本主義在內的人類一切文明成果。以江澤民和胡錦濤為主要代表的中國共產黨人堅持了鄧小平的這一思想。而以習近平為主要代表的中國共產黨人深刻指出，全面依法治國關鍵是走對路，既不封閉僵化，也不改旗易幟，努力避免發(fā)展中國家的“中等收入陷阱”，也要防止“西化分化陷阱”。

“二戰(zhàn)”以來，在一百多個發(fā)展中國家中，只有寥寥無幾的國家按照西方現(xiàn)代化模式進入發(fā)達國家行列，這說明西方模式并非放之四海而皆準，發(fā)展中國家應該、也完全有權利走自己的路。多年來美國導演的一系列顏色革命并沒有給相關國家?guī)砀Ｒ舻氖聦?，也證明了這一點。蘇東劇變則從另一個方面表明蘇聯(lián)模式也是走不通的。依法治國關鍵是走對路，這是建設中國特色社會主義法治國家的寶貴經驗。

第二，堅決地拋棄“階級斗爭為綱”（階級斗爭擴大化）的思維，始終不移地以經濟建設（解放和發(fā)展社會生產力）為中心建設社會主義法治國家。

習近平同志深刻指出：“每一種法治形態(tài)背后都有一套政治理論，每一種法治模式當中都有一種政治邏輯，每一條法治道路底下都有一種政治立場?！?9中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第34頁。如果以“階級斗爭為綱”（階級斗爭擴大化）這種政治理論來設計法治，必然會出現(xiàn)背離人民利益、侵犯人權的劣質法治。所謂階級斗爭擴大化，就是高估敵人、對手的力量，對敵人、對手的反擊過度，把不是敵人、對手的也當成了敵人、對手。人類法治史早已表明，當一個階級、一個民族誤判形勢，誤以為自己有很多敵人、自己正面臨被敵人吞噬、與敵人已經處于你死我活狀態(tài)的時候，頭腦很難再冷靜，很難不狂熱，什么法治、分權制衡體制等都難以阻擋激烈過火的群體性鎮(zhèn)壓行為。

美國算是資本主義法治和分權制衡體制比較健全的國家，但當它誤判敵情的時候，照樣發(fā)生了麥卡錫主義?！岸?zhàn)”結束后的美國，戰(zhàn)爭的陰影還沒有消失，冷戰(zhàn)的恐怖氣氛又接踵而至。美國一方面在國際上與蘇聯(lián)對抗，另一方面在國內害怕共產主義興起。杜魯門政府從 1947 年 12 月 17日起開始對聯(lián)邦政府、武裝部隊和國防訂貨承包商實行所謂“忠誠調查”。在“麥卡錫主義”最猖獗的時期，美國國務院、國防部、重要的國防工廠、美國之音、美國政府印刷局等要害部門都未能逃脫麥卡錫非美活動調查小組委員會的清查。

美國麥卡錫主義顯示了當時美國主流意識出了問題，即誤以為共產主義力量快要在美國居于主導地位了，美國資本主義制度和意識形態(tài)快要滅亡了。這是美國式的“階級斗爭擴大化”。當階級斗爭擴大化思維橫行的時候，什么分權制衡、無罪推定、罪刑法定、控辯對抗等法治原則制度都會顯得非常脆弱。

蘇聯(lián)斯大林時期嚴重破壞法治的肅反擴大化和中國“文化大革命”時期對法治的破壞，同樣是在階級斗爭擴大化思維主導下造成的悲劇。所以，我們絕不否認社會主義社會存在一定范圍的階級斗爭 ，但在共產黨執(zhí)政的條件下，階級斗爭必須納入法治的軌道，依法解決。正如《關于建國以來黨的若干歷史問題的決議》所說的那樣：“不是通過激烈的階級對抗和沖突來實現(xiàn)，而是通過社會主義制度本身，有領導、有步驟、有秩序地進行?！?/p>

第三，堅持公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展，堅持按勞分配為主體、多種分配方式共存，堅持發(fā)展社會主義市場經濟體制，這是社會主義法治的經濟基礎。我們一定不能忘記這一點。

自然經濟不會導致法治社會的產生，人所公認。多種所有制是法治產生的基礎。新中國成立頭七年之所以法治環(huán)境比較好，與當時多種所有制共存，以及與之相應的多種政治力量并存是分不開的。正如列寧揭示的那樣，法治說到底是政治力量對比的產物，政治力量說到底是由經濟基礎所決定的。計劃經濟體制主要是建立在單一公有制基礎上的審批、人治經濟，它只可能導致人治下的法治。法學界對這一點并沒有深入研究，其實，我們認真思考一下，“文化大革命”的發(fā)生與單一公有制基礎上的計劃經濟體制密切相關。雖然當時的公有制可以分為全民所有制和集體所有制兩種，但對集體所有制，國家可以利用行政權力“一平二調”。因此，當年“文化大革命”就是通過紅衛(wèi)兵坐車不要錢、住店不要錢、吃飯不要錢等發(fā)動起來的，如果不是單一公有制為基礎的計劃經濟體制，如果是多種所有制經濟共存，怎么可以做到坐車不要錢、住店不要錢、吃飯不要錢？

鄧小平同志1980年在《黨和國家領導制度的改革》對此早有深刻揭示：人治的產生，與經濟領域中的某些“官工”“官商”“官農”式的體制和作風密切相關。習近平同志也指出，市場經濟應該是法治經濟，和諧社會應該是法治社會。30中共中央文獻研究室編：《習近平關于全面依法治國論述摘編》，中央文獻出版社2015年版，第10頁?，F(xiàn)在我們還找不到一個單一公有制、計劃經濟體制基礎上產生法治國家的例子。

市場經濟之所以是法治經濟，就是因為它建立在多種所有制基礎之上。商品交換本質上就是所有權的交換，如果只有一個所有制、一個所有權，是無法進行真正的商品交換的。這么淺顯的道理，卻被多少人無視！我們要建成法治國家、法治政府和法治社會，就一定要深深地扎根于社會主義市場經濟之中。

第四，中國社會主義法治的關鍵是把權力裝進制度的籠子里，抓住關鍵的少數(shù)人，管住各個單位的“一把手”。

綜觀社會主義國家的歷史，能否有效約束公權力、管住各級“一把手”，是社會主義國家能否建成法治國家的一個關鍵問題。經過“文化大革命”之后，鄧小平尖銳指出，我們過去的一些制度，實際上受了封建主義的影響，包括個人迷信、家長制或家長作風，甚至包括干部職務終身制。我們這個國家有幾千年封建社會的歷史，缺乏社會主義的民主和法制。往往把領導人說的話當作“法”，不贊成領導人說的話就叫作“違法”，領導人的話改變了，“法”也就跟著改變。為了保障人民民主，必須加強法制，必須使民主制度化、法律化，使這種制度和法律不因領導人的改變而改變，不因領導人的看法和注意力的改變而改變。31中宣部、司法部《鄧小平論民主法制建設》編寫組編：《鄧小平論民主法制建設》，法律出版社1994年版，第2、38、54頁。這“兩個不改變”深刻總結了社會主義國家民主法治的歷史經驗教訓。蘇聯(lián)列寧比較重視法制，但到了斯大林就改變了，這是法制隨著領導人的改變而改變的典型事例；毛澤東1957年“反右斗爭”之前比較重視法制，但“反右斗爭”之后就改變了，這是法制因領導人看法和注意力的改變而改變的典型事例。因此，習近平同志在論述全面依法治國時，特別強調要把權力裝進制度的籠子里，法治要抓住關鍵的少數(shù)人，各個單位“一把手”是關鍵少數(shù)中的關鍵少數(shù)，必須破解“一把手”監(jiān)督難這一問題。

第五，堅持走中國特色社會主義法治道路，防止掉進“西化分化陷阱”。

搞民主法制既不要“蘇化”（封閉僵化），也不要“西化”（改旗易幟），防止一種傾向掩蓋另一種傾向，這是以毛澤東為主要代表的中國共產黨人創(chuàng)立的一個光榮傳統(tǒng)，并為此后歷代共產黨人所繼承。鄧小平提出“一個中心，兩個基本點”就體現(xiàn)了這一思想，他一方面強調實事求是、解放思想；另一方面堅決反對資產階級自由化。習近平同志研究了世界上發(fā)展中國家的歷史，提出依法治國關鍵是走對路，要避免跳進“西化分化陷阱”。

每一種法治形態(tài)都不會脫離其產生的歷史文化土壤，都不能與這片土壤所孕育的國情條件背道而馳。西方國家的法治模式扎根于其特定的歷史傳統(tǒng)之中，是從他們的經濟社會條件、客觀國情中歷史地生長起來的，不能直接“移栽”到別國土壤上。這一法治模式扎根的經濟基礎是發(fā)達的資本主義私有制經濟，所依托的政治環(huán)境是需要“分化”選民以爭奪選票的兩黨制、多黨制，其核心價值觀念是個人主義。一些西方國家把包括其法治模式在內的制度——模式輸出給廣大發(fā)展中國家，給它們留下了沉重的歷史包袱，困擾和阻礙了其現(xiàn)代化進程。應當看到，一些西方發(fā)達國家實際上并不愿意讓發(fā)展中國家真正發(fā)展起來。

我國是世界最大的發(fā)展中國家和社會主義國家。歷史和現(xiàn)實都表明，西方國家的法治模式不適合我國，我們必須按照本國的國情和發(fā)展需要，走出一條適合自己、行之有效的法治道路。只有中國特色社會主義法治道路，才是我們獨立自主邁向社會主義法治強國、實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、建設更加先進法治文明的必由之路。中國特色社會主義法治道路扎根的經濟基礎是公有制為主體、多種所有制經濟共同發(fā)展的基本經濟制度，這與西方私有制市場經濟不同。中國特色社會主義法治道路所依托的政治制度包括人民代表大會制度、中國共產黨領導的多黨合作和政治協(xié)商制度、民族區(qū)域自治制度、基層群眾自治制度等，這與西方分權制衡、多黨競爭的政治制度不同。中國特色社會主義法治道路的指導思想是馬克思主義指導下的中國特色社會主義法治理論，倡導社會主義核心價值觀，這與西方個人主義及對內對外實行雙重人權標準的理念和做法不同。

進一步開辟中國特色社會主義法治道路，就要堅持法治服務大局的原則，在黨和國家工作大局下思考法治、實施法治。我們應當立足國情，堅持法治分階段推進，循序漸進、蹄疾步穩(wěn)推進法治建設。這就需要充分尊重人民群眾在依法治國中的主體地位，鼓勵人民群眾在法治建設中進行理論創(chuàng)新、實踐創(chuàng)新。我們堅信，中國特色社會主義法治道路一定能夠在實踐中展現(xiàn)強大生命力，開拓更加光明的前景。

第六，堅持黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統(tǒng)一。

與西方一些國家社會主導、從下到上來推進的現(xiàn)代化歷史不同，中國的現(xiàn)代化屬于國家主導、從上到下來推進的追趕型現(xiàn)代化，因此，我們不可能選擇西方那種所謂“最好的政府、最少管理”理念，不可能實行旨在讓政府不容易做事的分權制衡、多黨競爭的政治體制，而只能選擇以民主集中制為核心的政治體制，讓國家在民主的基礎上能夠集中力量辦大事、辦難事、辦急事，能夠以較快的速度追趕發(fā)達國家。這樣的國情，就決定了我們的政治體制必須堅持民主基礎上的集中。因此，我們的政治體制就存在兩個“最高”，即全國人民代表大會是最高的權力機關，中國共產黨是最高的政治領導力量。這兩個“最高”確保了社會主義制度下能夠集中力量辦大事的優(yōu)勢，確保了中國以較快速度、較好質量追趕并超過發(fā)達國家，實現(xiàn)中國夢。黨的領導是中國特色社會主義事業(yè)的根本保證，是國家統(tǒng)一、民族團結、社會穩(wěn)定的根本保證。蘇聯(lián)解散了共產黨，蘇聯(lián)就馬上分裂了，戰(zhàn)爭的硝煙彌漫；南斯拉夫共產黨解體了，南斯拉夫國家就解體了，戰(zhàn)爭的槍炮打響。中國之所以沒有發(fā)生這些事情，就是因為中國56個民族都有共產黨員，56個民族的共產黨員把56個民族團結在共產黨的領導下，一心一意謀發(fā)展。

同時，黨的領導必須與人民當家作主、依法治國相結合。中國共產黨必須通過人民代表大會和人民政治協(xié)商會議這兩種最主要的民主渠道，把黨的意志轉變成國家意志、人民意志和社會各界最大共識，進而轉化為法律。共產黨領導人民制定法律，共產黨帶頭遵守法律，保證法律的實施。依法治國把民主納入法治軌道，保證民主的有序進行?？傊?，黨的領導、人民當家作主和依法治國有著內在的邏輯聯(lián)系，是全面依法治國的基本原則。

三、關于中國全面依法治國的展望

黨的十九大報告明確地規(guī)定了全面依法治國的時間表和路線圖，即從2020年到2035年，在全面建成小康社會的基礎上，再奮斗十五年，法治國家、法治政府、法治社會基本建成，國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化基本實現(xiàn)；從2035年到2050年，在基本實現(xiàn)現(xiàn)代化的基礎上，再奮斗十五年，把我國建成富強民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強國，實現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，成為綜合國力和國際影響力領先的國家。

實現(xiàn)上述目標，我們將會遇到如下七大挑戰(zhàn)：

第一個挑戰(zhàn)是在經濟發(fā)展中，我們能否跳出中等收入陷阱。世界銀行和學術界把中等收入陷阱概括10個特征：經濟增長回落或停滯，劣質民主，貧富分化，腐敗多發(fā)，過度城市化，社會公共服務短缺，就業(yè)困難，社會動蕩，信仰缺失，金融體系脆弱。經濟是法治的基礎，基礎不牢，地動山搖。

第二個挑戰(zhàn)是在政治改革中能否跳出“西化分化陷阱”?！拔骰?，就是照搬西方模式，實行經濟上的私有化、政治上的多黨競爭、意識形態(tài)的多元化；“分化”，就是統(tǒng)一的國家不幸分裂。這是西方反華勢力和國內一些堅持資產階級自由化立場的人的政治企圖。

第三個挑戰(zhàn)是在國力強大中能否跳出修昔底德（所謂國強必霸）陷阱，即一個新崛起的大國必然要挑戰(zhàn)現(xiàn)存大國，而現(xiàn)存大國也必然來回應這種威脅，這樣戰(zhàn)爭就容易發(fā)生。如何堅持和平與發(fā)展的方針，將考驗我們的智慧。

第四個挑戰(zhàn)是在社會轉型中能否跳出塔西佗（公權力誠信危機）陷阱，即當政府部門或某一組織失去公信力時，無論說真話還是假話，做好事還是壞事，都會被認為是說假話、做壞事。雖然美國皮尤民調中心多年來調查結果表明，中國民眾對中央政府的信任度一直在80%以上，但我們也不能忽視不少人的“差序政府心態(tài)”，即“中央是恩人，省里是親人，縣里是好人，鄉(xiāng)里是惡人，村里是仇人”，掃黑、除惡、“打傘”（打掉“保護傘”）、破網（破除黑惡勢力的經濟政治等網絡）的成功與否，直接關系到差序政府心態(tài)是否改變。

第五個挑戰(zhàn)是在制定國際規(guī)則中，能否發(fā)揮好引領者、制定者、維護者作用，能否應對美國的“長臂管轄”，有效維護我國公民和企業(yè)的合法權益。這是依法治國的新領域，涉及了中國能否從世界舞臺的邊緣順利地走到世界舞臺中心的問題。

第六個挑戰(zhàn)是在未來發(fā)展方面，能否實現(xiàn)科技主導發(fā)展，解決經濟社會發(fā)展與資源環(huán)境的矛盾，尤其是在人工智能等第四次科技革命中占據高峰。

第七個挑戰(zhàn)是在社會治理中怎樣走出“沒有時限和指標，容易出現(xiàn)不作為；規(guī)定時限和指標，又容易出現(xiàn)亂作為”這一怪圈？ 新中國成立后，不管是改革開放前的一些政治運動，還是改革開放后的一些專項整治，為了取得實際成效，大都要規(guī)定一些數(shù)字指標和時間期限。如果在預定期限內完成這些指標了，就認為運動或整治的目的實現(xiàn)了或成功了，如果沒有完成，那就要繼續(xù)運動或整治下去。但一規(guī)定時限和數(shù)字指標，就容易犯擴大化錯誤。因為一有具體的時限和數(shù)字指標，到了下面就勢不可當?shù)爻霈F(xiàn)“數(shù)字競賽”“勞動競賽”，爭相“立功表揚”，違反實事求是原則。這個問題不但現(xiàn)在有，中國歷史上也有，因此，人們常常困惑、感嘆于“不定指標不作為，定了指標亂作為”。

應對上述挑戰(zhàn)，我覺得應該采取如下主要措施：

第一，堅持和完善民主集中制原則，充分發(fā)揮中國政府能夠集中力量辦大事、辦難事、辦急事的政治體制優(yōu)勢。這也是鄧小平去世前對我們的諄諄教誨，他說，民主集中制“是最便利的制度，最合理的制度，是我們的根本制度。用憲法的語言來表述好。民主集中制問題是根本制度的問題。要樹立一個觀念，黨和國家的根本制度就是民主集中制”。32中共中央文獻研究室編：《鄧小平年譜（1975—1997）》（下），中央文獻出版社2004年版，第1351頁。

第二，堅持轉變經濟增長方式，建設以技術創(chuàng)新為經濟社會發(fā)展核心驅動力的創(chuàng)新型國家。我們應采取最嚴格的知識產權保護等措施，使國家的研發(fā)投入支出占GDP的比例在2%以上;科技進步貢獻率達70%以上；國家的對外技術依存度指標在30%以下；創(chuàng)新投入和產出率較高，為依法治國提供堅實的經濟和科技基礎。

第三，堅持“限高、穩(wěn)中、提低”的收入分配方針，落實鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，全面實現(xiàn)小康，通過限制過高樓價、完善醫(yī)療保障制度等措施穩(wěn)住既有中等收入群體，努力擴大中等收入群體，建設中等收入群體占社會總人口50%以上的橄欖型人口結構社會。橄欖型人口結構社會是建成法治國家的硬條件。只有橄欖型人口結構社會才能保持社會深度的穩(wěn)定，才能形成普遍講誠信的社會氛圍，這兩條都是法治賴以生存的前提條件。

第四，堅持在“知彼”中“知己”，用“開放”逼“改革”，實現(xiàn)治理能力和治理體系的現(xiàn)代化。開放的大門永遠不能關上，積極借鑒人類、尤其是重點借鑒發(fā)達國家的一切有益文明成果，是中國進步的必由之路。

第五，堅持黨的領導、人民民主和依法治國的統(tǒng)一。這是中國依法治國與西方法治最大的不同之處，是中國依法治國最根本的原則。

第六，堅持秩序、漸進與特色相結合。有秩序不一定有法治，但無秩序則斷然無法治。為了保障秩序，就必須漸進地改革、漸進地發(fā)展，先試點、后推廣；（人事改革）老人老辦法、中人中辦法、新人新辦法；把改革的力度、發(fā)展的速度與民眾可以承受的程度有機統(tǒng)一；等等，這些都是漸進的做法。越是民族的，越能走向世界。我們必須努力在依法治國事業(yè)中做到“人有我優(yōu)，人無我特”。

第七，通過做細、做實社會主義民主，跳出“不設指標不作為，設了指標亂作為”的治理怪圈。不僅依靠自上而下的巡視、督導方式，還要讓人大政協(xié)監(jiān)督、媒體監(jiān)督、民主黨派監(jiān)督等進一步發(fā)功，真正實現(xiàn)20世紀40年代毛主席和黃炎培“窯中對”提到的“只有讓人民來監(jiān)督政府，政府才不敢松懈。只有人人起來負責，才不會人亡政息”。隨著政務公開和自媒體的發(fā)達，下面有沒有問題、問題有多大，來自基層一線的人大代表和政協(xié)委員不可能一點不知道，關鍵是怎樣制定并落實一定的職務責任豁免制度，使他們真正地“知無不言，言無不盡”。由西周“采風”制度和春秋“子產不毀鄉(xiāng)?！钡戎T多事例可知，開展媒體輿論監(jiān)督，自古已然。記者扎根社會基層，耳聽八方，眼觀六路，路見不平，公諸輿論，當事人必有所懼和克制。當然，新聞言論自由是有邊界和責任的，我國《憲法》第35條規(guī)定公民有言論、出版、集會、結社、游行、示威等自由，現(xiàn)在關于后面三項已經制定了集會游行示威法，而前面三項還沒有相關配套法律。學界談論依憲治國，多集中在合憲審查制度，其實，依憲治國的一個重要任務應該是制定完善實施憲法所需要的相關配套法律。例如，現(xiàn)在我們已經制定了人大常委會對“一府兩院”進行監(jiān)督的監(jiān)督法，但對《憲法》第41條規(guī)定的公民對于任何國家機關和國家工作人員，有提出批評和建議的權利；對于任何國家機關和國家工作人員的違法失職行為，有向有關國家機關提出申訴、控告或者檢舉的權利，我們還要制定一部公民監(jiān)督法。中國共產黨領導的多黨合作與政治協(xié)商制度是具有中國特色的政黨制度，“長期共存、互相監(jiān)督、肝膽相照、榮辱與共”是這一制度的基本方針。怎樣進一步落實“互相監(jiān)督”，值得我們深入研究。比如，國家監(jiān)察委員會里是否要有一些民主黨派人士，“互相監(jiān)督”是否再進一步具體化、規(guī)范化。

“不畏浮云遮望眼，只緣身在最高層?！敝袊撬拇笪拿鞴艊写T果僅存者，是歷史唯一不曾間斷者，是人口最多的、最大的發(fā)展中國家，是當今為數(shù)不多的高舉社會主義制度旗幟的國家。在這樣的背景下，全面推進依法治國無疑是人類一場壯麗的事業(yè)，它在開辟不同于西方的另一條法治現(xiàn)代化道路，在為一百多個發(fā)展中國家提供中國智慧。這是時代賦予我們的歷史重任，“路漫漫其修遠兮，吾將上下而求索”。