土地管理制度改革

編者按

土地是人類多數(shù)活動的載體，土地制度是國家的基礎(chǔ)制度。自2017年5月《土地管理法》修法工作啟動以來，社會各界高度關(guān)注。最終歷時(shí)兩年有余，2019年8月26日，這部法律修改通過。綜觀修改后的《土地管理法》，有重大的制度創(chuàng)新，也留下了一些遺憾。為了更加客觀地評價(jià)本輪《土地管理法》修改的得與失，《中國法律評論》編輯部特邀請五位專家從不同的角度撰文來對該法進(jìn)行分析。

原國家土地管理局規(guī)劃司副司長鄭振源在《農(nóng)村宅基地制度改革芻議》中認(rèn)為，宅基地制度改革首先要承認(rèn)農(nóng)民集體對集體土地的處分權(quán)，即土地利用決策權(quán)，宅基地使用權(quán)要由土地所有權(quán)人來分配；宅基地有償退出，土地所有權(quán)人有優(yōu)先購買權(quán)；宅基地使用權(quán)入市流轉(zhuǎn)或轉(zhuǎn)用，必須經(jīng)土地所有權(quán)人同意或許可。其次，資格權(quán)應(yīng)明確定義為“集體經(jīng)濟(jì)組織成員取得宅基地使用權(quán)的權(quán)利”。最后，要在賦予宅基地使用權(quán)完整權(quán)能的基礎(chǔ)上，改宅基地使用權(quán)福利分配、無償取得為有償取得、有償使用，并建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一、開放有序的建設(shè)用地市場。

中國政法大學(xué)李曙光教授則在《農(nóng)村土地兩個三權(quán)分置的法律意義》一文中認(rèn)為，無論是承包地的承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離，還是宅基地的資格權(quán)和使用權(quán)的分離，承包權(quán)和資格權(quán)都是一個不清晰、不完整的權(quán)利，因此，當(dāng)它在分離過程中進(jìn)入交易環(huán)節(jié)時(shí)就會產(chǎn)生不確定性和很大的交易成本，依據(jù)這樣一個模糊的基礎(chǔ)來建構(gòu)一個明確的法律秩序是比較困難的。

廣州外語外貿(mào)大學(xué)土地法制研究院、法學(xué)院陳小君教授在《〈土地管理法〉修法與新一輪土地改革》一文中對“新法”進(jìn)行了全面檢視。其認(rèn)為，“新法”有鮮明的時(shí)代特點(diǎn)，多處值得肯定和倡導(dǎo)，但在市場經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展、國家對新土改寄予厚望的背景下，檢視該修法之上述內(nèi)容，還有較大完善與發(fā)展空間。

蘇州大學(xué)王健法學(xué)院程雪陽教授在《新〈土地管理法〉土地用途管制制度改革的得與失》一文中認(rèn)為，新法所建立的國土空間規(guī)劃制度, 初步落實(shí)了“多規(guī)合一”改革目標(biāo)，但由于土地用途管制制度的改革沒有被列為本輪土地管理法修改的重點(diǎn)，因此“經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展型規(guī)劃與空間管制型規(guī)劃”的關(guān)系沒有得到合理安排，土地管理領(lǐng)域的計(jì)劃經(jīng)濟(jì)色彩依然比較嚴(yán)重，土地治理體系和治理能力的現(xiàn)代化依然是一個漫長的過程。

浙江工商大學(xué)法學(xué)院方澗老師撰文《我國土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)實(shí)證差異與完善進(jìn)路》，對首次進(jìn)入現(xiàn)行法律之中用以確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的“區(qū)片綜合地價(jià)”進(jìn)行實(shí)證分析發(fā)現(xiàn)，“區(qū)片綜合地價(jià)”盡管提高了征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但本質(zhì)上仍舊是“政府指導(dǎo)價(jià)”，補(bǔ)償價(jià)格仍然不足土地出讓金價(jià)格的1/10。