中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能和作用

張玉環(huán)

（中國社會科學(xué)院 農(nóng)村發(fā)展研究所，北京 100102）

廣義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與大農(nóng)業(yè)概念相對應(yīng)，狹義的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)專指種植業(yè)保險(xiǎn)。種植業(yè)保險(xiǎn)中最主要的是雹災(zāi)保險(xiǎn)和多險(xiǎn)種保險(xiǎn)。其中，雹災(zāi)保險(xiǎn)已有近300年的歷史，專門針對雹災(zāi)一個(gè)險(xiǎn)種，完全由商業(yè)保險(xiǎn)公司市場化經(jīng)營。多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)，承保多種氣象災(zāi)害和病蟲害，也稱為一切險(xiǎn)保險(xiǎn)。在絕大多數(shù)情況下，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)都有政府支持，以保費(fèi)補(bǔ)貼形式最為常見。因此，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)也稱為政策性保險(xiǎn)。無論在種植業(yè)保險(xiǎn)、還是廣義農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中，多險(xiǎn)種保險(xiǎn)都占有主要份額，所以，很多時(shí)候，人們所說的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，指的就是多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)。①2009年前后的全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)構(gòu)成中，多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)占74%，雹災(zāi)保險(xiǎn)占16%，牲畜保險(xiǎn)占4%，純種馬保險(xiǎn)占3%，林業(yè)、溫室大棚（及其內(nèi)部植物）和水產(chǎn)業(yè)保險(xiǎn)各占1%。[1]

根據(jù)世界銀行掌握的信息，2008年，全球大約一半的國家（104個(gè)）有某種形式的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，其中65個(gè)國家的有關(guān)機(jī)構(gòu)答復(fù)了世界銀行通過郵件發(fā)送的調(diào)查問卷。這65個(gè)國家中的多數(shù)，都有政府支持的多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)。[2]可能與這項(xiàng)調(diào)查的問題和回答有關(guān)，世界銀行根據(jù)這次調(diào)查結(jié)果形成的報(bào)告中，歸納了政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理由，包括農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)具有系統(tǒng)性的特點(diǎn)、保險(xiǎn)人與被保險(xiǎn)人之間存在信息不對稱的問題等，卻沒有給出各國政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的，即為什么要支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。一直到目前，仍然很少見到關(guān)于政府支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的的陳述，因此，也缺乏相應(yīng)的評估，比如是否實(shí)現(xiàn)了政策目的、實(shí)現(xiàn)政策目的經(jīng)濟(jì)效率如何等。[3]

理論上說，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是保險(xiǎn)在農(nóng)業(yè)中的應(yīng)用，屬于商業(yè)活動。但是，在政府介入之后，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)就有了政府農(nóng)業(yè)政策的性質(zhì)。作為政府的一項(xiàng)政策，明確的目標(biāo)很重要。首先，一項(xiàng)政策不能有兩個(gè)以上的目標(biāo)，因?yàn)槟鞘遣豢赡軐?shí)現(xiàn)的；其次，實(shí)現(xiàn)一個(gè)目標(biāo)的途徑可能不止一條，需要擇優(yōu)使用；第三，被選擇使用的措施是否有效地實(shí)現(xiàn)了目標(biāo)，還需要進(jìn)行評估。

同其他一些國家相似，中國政府也沒有提出支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的具體目標(biāo)、對實(shí)現(xiàn)目標(biāo)途徑的論證，以及對實(shí)踐效果或效率的評估。而這些是繼續(xù)發(fā)展中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)不可或缺的步驟。本文是在此方向上的一個(gè)努力，以期拋磚引玉，進(jìn)而為尋找農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)新的發(fā)展方向和突破口提供決策依據(jù)。下面第一部分回顧國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)和與效果評估相關(guān)的研究文獻(xiàn)，第二部分描述中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)展和現(xiàn)狀，第三部分回顧國內(nèi)與效果評估相關(guān)的研究文獻(xiàn)，第四部分析農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的功能和作用，第五部分為結(jié)論性評論。

一、國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)和相關(guān)評估研究文獻(xiàn)回顧

（一）國外農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)回顧①受資料所限，只回顧部分國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)目標(biāo)。數(shù)據(jù)來源于2016年財(cái)政部發(fā)布的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》。

多險(xiǎn)種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)最早由德國政治學(xué)學(xué)者梅耶特（Paul Mayet）于1880年代提出。當(dāng)時(shí)，他是日本政府聘請的顧問。他建議日本政府不僅開展多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)，而且還要開展牲畜保險(xiǎn)和農(nóng)戶住房保險(xiǎn)。他相信，“沒有農(nóng)戶家庭經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定，就沒有日本經(jīng)濟(jì)的增長。”但是，直到1929年和1939年，日本政府才分別設(shè)立并實(shí)施有財(cái)政補(bǔ)貼的牲畜保險(xiǎn)和多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。[4]1946年土地改革完成之后，為了避免獲得土地的農(nóng)戶因?yàn)樵馐茏匀粸?zāi)害、減產(chǎn)、進(jìn)而返回佃農(nóng)狀態(tài)，日本國會合并牲畜保險(xiǎn)法和多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)法，形成1947年生效的《農(nóng)業(yè)災(zāi)害補(bǔ)償法》。[5]從那時(shí)至今，這項(xiàng)法案經(jīng)過多次修改和調(diào)整，但似乎沒有涉及到項(xiàng)目目標(biāo)。

美國也是1938年立法、1939年開始實(shí)施多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。表面上看，是為了自然災(zāi)害管理，實(shí)際上，與羅斯?？偨y(tǒng)競選連任高度相關(guān)。[6]這個(gè)項(xiàng)目在較小范圍內(nèi)持續(xù)到20世紀(jì)70年代。當(dāng)時(shí)，在同時(shí)存在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)和災(zāi)害救濟(jì)兩個(gè)項(xiàng)目的情況下，聯(lián)邦審計(jì)署、聯(lián)邦政府以及一些輿論認(rèn)為，與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，災(zāi)害救濟(jì)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者完全免費(fèi)，因而會鼓勵他們到生產(chǎn)條件更差的邊緣地帶種植農(nóng)作物，以便發(fā)生災(zāi)害時(shí)獲得政府救濟(jì)。于是，國會于1980年出臺農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)法，要求盡快提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋率和承保率，以取代災(zāi)害救濟(jì)項(xiàng)目。20世紀(jì)90年代中期以后，建設(shè)農(nóng)業(yè)安全網(wǎng)成為新的目標(biāo)，這個(gè)安全網(wǎng)的大致意思，是為絕大多數(shù)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)品和項(xiàng)目等開發(fā)出保險(xiǎn)產(chǎn)品，從而實(shí)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的全面覆蓋。

加拿大在1939年實(shí)施了一個(gè)類似于地區(qū)產(chǎn)量指數(shù)保險(xiǎn)的救災(zāi)項(xiàng)目。1960年，作為對農(nóng)民組織強(qiáng)烈要求的回應(yīng)，聯(lián)邦政府設(shè)立了政府支持的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。

上述三個(gè)國家以外的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐，基本上有三個(gè)比較集中的階段。第一階段，是在20世紀(jì)50－80年代，在一些國際組織的資助支持下，一些拉美和亞洲國家實(shí)施了與農(nóng)戶貸款掛鉤的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，即以農(nóng)戶投保作為其獲得貸款的前提條件。當(dāng)時(shí)比較受重視的一種觀點(diǎn)認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)妨礙了發(fā)展中國家的農(nóng)戶采用新的生產(chǎn)技術(shù)；通過農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)管理這些風(fēng)險(xiǎn)，會有利于這些農(nóng)戶采用新技術(shù)。第二階段是20世紀(jì)90年代中期，世界貿(mào)易組織烏拉圭回合談判結(jié)束前后。根據(jù)當(dāng)時(shí)形成的農(nóng)業(yè)協(xié)定，一定比例以下的保費(fèi)補(bǔ)貼屬于綠箱政策，為此，許多國家實(shí)施了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)項(xiàng)目。而且，由于美國的示范作用，不少國家引入了政府與私營保險(xiǎn)部門合作的PPP（Public－Private Partnersh）模式。第三階段是上世紀(jì)末期以來，在世界銀行等國際機(jī)構(gòu)的大力支持扶持下，大量的發(fā)展中國家開始試點(diǎn)以降水指數(shù)保險(xiǎn)為主的農(nóng)業(yè)指數(shù)保險(xiǎn)。因?yàn)槭澜玢y行認(rèn)為，與傳統(tǒng)的多險(xiǎn)種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)相比，指數(shù)保險(xiǎn)至少具有以下幾個(gè)優(yōu)點(diǎn)。第一，道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇減少；第二，經(jīng)營管理成本低；第三，保險(xiǎn)合同可以標(biāo)準(zhǔn)化且透明；第四，這些保險(xiǎn)合同可以在二級市場交易；第五，具有再保險(xiǎn)功能。[7]

（二）相關(guān)研究文獻(xiàn)回顧

國外對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的研究，大體分發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家兩條主線。對發(fā)達(dá)國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究中，美國學(xué)者對美國項(xiàng)目的研究占據(jù)絕大多數(shù)。研究的內(nèi)容，以問題導(dǎo)向?yàn)橹鳌Ｉ鲜兰o(jì)末以前，研究的重點(diǎn)包括多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)市場失靈的原因、信息不對稱導(dǎo)致的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆選擇問題、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的需求以及提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)參與率的對策等。[8]21世紀(jì)以來，隨著參與率的提高，項(xiàng)目成本和效率受到重視，因此，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的高成本及其原因成為主要研究內(nèi)容。此外，關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)影響的研究，主要包括保費(fèi)補(bǔ)貼對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響和保費(fèi)補(bǔ)貼對生態(tài)環(huán)境的影響等。[9][10][11]與本研究相關(guān)的三篇比較重要的研究是：（1）Wright and Hewitt（1994）發(fā)現(xiàn)，以往對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的理論分析選錯了參數(shù)。他們認(rèn)為，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)缺乏需求的原因，是他們已有一些有效的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理措施，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只是對這些措施的替代。[12]（2）Miranda and Glauber（1997）發(fā)現(xiàn)，種植業(yè)生產(chǎn)中，系統(tǒng)性、不可分散的風(fēng)險(xiǎn)導(dǎo)致了私營保險(xiǎn)市場的失靈。[13]（3）Just，Calvin and Quiggin（1999）的結(jié)論是，美國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)是為了賺取收益，而不是風(fēng)險(xiǎn)管理。[14]根據(jù)Glauber（2013）的計(jì)算，1990－2011年間，美國投保農(nóng)民每支出1美元保費(fèi)，可以得到1.9美元的預(yù)期收入。[15]

對發(fā)展中國家農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)研究得出的比較重要的有關(guān)成果，是 Hazell，Pomareda and Valdes（1986）編輯的一本論文集。這本論文集收集的論文，是一次會議的投稿；這次會議的主要內(nèi)容，是關(guān)于1950－1980年發(fā)展中國家的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐及相關(guān)問題。在這本論文集的后記中，編者給出了他們的發(fā)現(xiàn)：相對于其為農(nóng)民減少的風(fēng)險(xiǎn)或者給銀行帶來的收益來說（在農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)戶貸款掛鉤的情況下），農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的成本太高了。一般情況下，這些成本在保險(xiǎn)責(zé)任的6%上下，遠(yuǎn)高于人壽保險(xiǎn)的1.5%。多險(xiǎn)種農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在純費(fèi)率5－15%的情況下，加上經(jīng)營成本，農(nóng)民要支付15－20%的費(fèi)率。因此，他們謹(jǐn)慎地建議各國政府，在實(shí)施大規(guī)模和高成本的多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)之前，先要詳細(xì)了解農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。[16]

二、中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)展和現(xiàn)狀

（一）進(jìn)展

自20世紀(jì)30年代以來，中國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐大體經(jīng)歷了四個(gè)階段：1934－1948，1950－1958，1982－2006，2007至今。本文回顧2007年以來這輪有中央和各級政府明確補(bǔ)貼的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。

2003年，黨的十六屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于完善社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》就提出了“探索建立政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)制度”。2004年的中央一號文件提出，“選擇部分產(chǎn)品和部分地區(qū)率先試點(diǎn)，有條件的地方可對參加種養(yǎng)業(yè)保險(xiǎn)的農(nóng)戶給予一定的保費(fèi)補(bǔ)貼?！蓖?，當(dāng)時(shí)的保監(jiān)會先后批設(shè)了上海安信農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份公司、吉林安華農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)股份有限公司和黑龍江陽光農(nóng)業(yè)相互保險(xiǎn)公司三家專業(yè)性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)公司，引進(jìn)法國安盟保險(xiǎn)公司在四川成都設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，并要求黑龍江、吉林、上海、新疆、內(nèi)蒙古、湖南、安徽、四川和浙江9個(gè)?。▍^(qū)、市）試點(diǎn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)。2005年的中央一號文件提出，“擴(kuò)大農(nóng)業(yè)政策性保險(xiǎn)的試點(diǎn)范圍，鼓勵商業(yè)性保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)開展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)業(yè)務(wù)?！?006年，國務(wù)院頒布的《關(guān)于保險(xiǎn)業(yè)改革發(fā)展的若干意見》，“將農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)作為支農(nóng)方式的創(chuàng)新，納入農(nóng)業(yè)支持保護(hù)體系，”“探索中央和地方財(cái)政對農(nóng)戶投保給予補(bǔ)貼的方式、品種和比例，對保險(xiǎn)公司經(jīng)營的政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)適當(dāng)給予經(jīng)營管理費(fèi)補(bǔ)貼，逐步建立農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的長效機(jī)制。完善多層次的農(nóng)業(yè)巨災(zāi)風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移分擔(dān)機(jī)制，探索建立中央、地方財(cái)政支持的農(nóng)業(yè)再保險(xiǎn)體系?！?/p>

2007年，中央和地方政府撥款，補(bǔ)貼在吉林、四川、新疆、江蘇、湖南、內(nèi)蒙古6?。▍^(qū)）進(jìn)行水稻、玉米、小麥、大豆和棉花5種主要農(nóng)作物保險(xiǎn)和能繁母豬保險(xiǎn)。2008年以后，政府的財(cái)政補(bǔ)貼幅度加大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的作物品種增加、覆蓋范圍持續(xù)擴(kuò)大?！爸?011年末，全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)收入達(dá)到創(chuàng)紀(jì)錄的174億元，五年的平均增長速度達(dá)到82.5%。到2012年春，全國任何一省如果要做農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，都可以向財(cái)政部申請，并獲得中央財(cái)政提供的保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼和稅收優(yōu)惠政策。中央財(cái)政補(bǔ)貼的保險(xiǎn)品種已經(jīng)擴(kuò)大到包括糧、棉、油、橡膠、土豆、生豬、奶牛、藏系羊等16種。農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在商業(yè)財(cái)產(chǎn)保險(xiǎn)公司中的業(yè)務(wù)比重已經(jīng)上升為車險(xiǎn)以外的第二位”。[17]

2013年，國務(wù)院《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》生效。2014年，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代保險(xiǎn)服務(wù)業(yè)的若干意見》，提出“積極發(fā)展農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)，鼓勵農(nóng)民和各類新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體自愿參保，擴(kuò)大農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)覆蓋面，提高農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保障程度?！?016年，財(cái)政部更新升級2007年版的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》。2017年，財(cái)政部發(fā)出通知，在13個(gè)糧食主產(chǎn)省選擇200個(gè)產(chǎn)糧大縣，面向適度規(guī)模經(jīng)營農(nóng)戶開展農(nóng)業(yè)大災(zāi)保險(xiǎn)試點(diǎn)。

（二）現(xiàn)狀

經(jīng)過十年左右的時(shí)間，中國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)體系初具形態(tài)，穩(wěn)定了補(bǔ)貼水平，達(dá)到了一定的規(guī)模。

1.組織形態(tài)。（1）基本原則。根據(jù)《農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)條例》的規(guī)定，中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的基本原則是：政府引導(dǎo)、市場運(yùn)作、自主自愿、協(xié)同推進(jìn)。根據(jù)2016年《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》的解釋，政府引導(dǎo)指的是財(cái)政部門通過保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼等政策支持，鼓勵和引導(dǎo)農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織投保農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；市場運(yùn)作的含義是商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)市場化經(jīng)營農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)；自主自愿的意思是，農(nóng)戶、農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營組織、經(jīng)辦機(jī)構(gòu)、地方財(cái)政部門等各方的參與都要堅(jiān)持自主自愿；協(xié)同推進(jìn)經(jīng)的是，財(cái)政、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、保險(xiǎn)監(jiān)管等有關(guān)單位積極協(xié)同配合，共同做好農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)工作。（2）組織結(jié)構(gòu)。因?yàn)檎矫鏇]有專門的管理機(jī)構(gòu)，多年來形成的組織結(jié)構(gòu)大致為：財(cái)政部負(fù)責(zé)提供補(bǔ)貼資金、規(guī)定補(bǔ)貼資金的使用和管理辦法；省級金融等有關(guān)機(jī)構(gòu)根據(jù)預(yù)算規(guī)定當(dāng)年的承保種類、產(chǎn)品和任務(wù)，并將保險(xiǎn)任務(wù)分解到各縣；縣、鄉(xiāng)政府的農(nóng)業(yè)部門負(fù)責(zé)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的實(shí)施和管理，保險(xiǎn)監(jiān)督部門負(fù)責(zé)監(jiān)督和管理。（3）經(jīng)營機(jī)制。在政府與商業(yè)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)合作的框架下，主要由保險(xiǎn)公司負(fù)責(zé)經(jīng)營。因?yàn)楸ｋU(xiǎn)公司的基層分支機(jī)構(gòu)大多設(shè)在縣政府所在地，而且，為了壓縮經(jīng)營成本，基層分支機(jī)構(gòu)的雇員也少，難以在短時(shí)間內(nèi)完成大量的承保工作，所以，聘用村委會干部或基層農(nóng)牧業(yè)技術(shù)服務(wù)公司人員作為“協(xié)保員”，負(fù)責(zé)承保工作。

2.保險(xiǎn)補(bǔ)貼品種和水平

根據(jù)2016年《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》的規(guī)定，中央政府參與補(bǔ)貼的品種有：（1）種植業(yè)，玉米、水稻、小麥、棉花、馬鈴薯、油料作物、糖料作物，（2）養(yǎng)殖業(yè)，能繁母豬、奶牛和育肥豬，（3）森林，已基本完成林權(quán)制度改革、產(chǎn)權(quán)明晰、生產(chǎn)和管理正常的公益林和商品林，（4）其他品種，青稞、牦牛、藏系羊、天然橡膠，以及財(cái)政部根據(jù)黨中央、國務(wù)院要求確定的其他品種。

3.補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)。

（1）種植業(yè)，在省級財(cái)政至少補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政對中西部地區(qū)補(bǔ)貼40%、對東部地區(qū)補(bǔ)貼35%；對納入補(bǔ)貼范圍的新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、中央直屬墾區(qū)、中國儲備糧管理總公司、中國農(nóng)業(yè)發(fā)展集團(tuán)有限公司等，中央財(cái)政補(bǔ)貼65%。（2）養(yǎng)殖業(yè)，在省級及省級以下財(cái)政（以下簡稱地方財(cái)政）至少補(bǔ)貼30%的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政對中西部地區(qū)補(bǔ)貼50%、對東部地區(qū)補(bǔ)貼40%；對中央單位，中央財(cái)政補(bǔ)貼80%。（3）森林，公益林在地方財(cái)政至少補(bǔ)貼40%的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政補(bǔ)貼50%；對大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司，中央財(cái)政補(bǔ)貼90%；商品林在省級財(cái)政至少補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政補(bǔ)貼30%；對大興安嶺林業(yè)集團(tuán)公司，中央財(cái)政補(bǔ)貼55%。藏區(qū)品種、天然橡膠：在省級財(cái)政至少補(bǔ)貼25%的基礎(chǔ)上，中央財(cái)政補(bǔ)貼40%；對中央單位，中央財(cái)政補(bǔ)貼65%。①數(shù)據(jù)來源于2016年財(cái)政部發(fā)布的《中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保險(xiǎn)費(fèi)補(bǔ)貼管理辦法》。

下面表1是根據(jù)2007－2016年的數(shù)據(jù)計(jì)算的全國總平均的實(shí)際保費(fèi)補(bǔ)貼水平。

表1 2007－2016年的政府補(bǔ)貼水平

4.完成情況

2016年，全國總計(jì)投保農(nóng)戶2.04億戶次，為2007年的4.1倍；承保作物17.2億畝，覆蓋農(nóng)作物播種面積的70.2%；各級政府補(bǔ)貼保費(fèi)317.8億元，為2007年的8.2倍；經(jīng)辦機(jī)構(gòu)達(dá)到31家；向4575.51戶次投保農(nóng)戶支付賠款348.02億元。[24]

三、國內(nèi)與效果評估相關(guān)的研究文獻(xiàn)

（一）對農(nóng)民收入的影響

樊豐、劉小春（2017）使用省級面板數(shù)據(jù)固定效應(yīng)和隨機(jī)效應(yīng)分別回歸，檢驗(yàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民人均收入的穩(wěn)定作用。結(jié)果顯示，在考慮人均保費(fèi)收入影響的同時(shí)加入生產(chǎn)規(guī)模、人力資本等控制變量。使用面板數(shù)據(jù)檢驗(yàn)的結(jié)果顯示，人均保費(fèi)收入對人均收入波動性有正向影響。[25]

阮貴林、孟衛(wèi)東（2016）使用省際面板數(shù)據(jù)和PVAR模型，通過GMM估計(jì)、脈沖響應(yīng)函數(shù)分析和方差分解分析考察農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)、農(nóng)業(yè)貸款、農(nóng)戶人均純收入三者之間的相互關(guān)系。研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在當(dāng)期與農(nóng)戶人均純收入負(fù)相關(guān)，農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)都能促進(jìn)農(nóng)戶人均純收入的提高，但存在1－2年的滯后期。農(nóng)業(yè)貸款對農(nóng)戶人均純收入的促進(jìn)作用大于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)戶人均純收入的促進(jìn)作用，農(nóng)業(yè)貸款和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)戶人均純收入波動的貢獻(xiàn)率分別為44%、5.7%；農(nóng)戶人均純收入的提高和農(nóng)業(yè)貸款的增加都能促進(jìn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的發(fā)展；農(nóng)戶人均純收入的提高和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的增加短期內(nèi)對農(nóng)業(yè)貸款有一定的負(fù)向促進(jìn)作用，但從長期來看，能有效促進(jìn)農(nóng)業(yè)貸款的增加。[26]

周穩(wěn)海等（2014）使用2008－2012年省際面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建動態(tài)面板系統(tǒng)GMM模型對該作用機(jī)制進(jìn)行實(shí)證分析。研究表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)前效應(yīng)對農(nóng)民收入具有顯著的負(fù)向影響，災(zāi)后效應(yīng)對農(nóng)民收入具有顯著的正向影響。實(shí)證結(jié)果進(jìn)一步表明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總效應(yīng)對農(nóng)民收入具有顯著的正向促進(jìn)作用，但作用力度較小。[27]

張小東、孫蓉（2015）以2007－2012年31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)為樣本，按照聚類分析的思想，根據(jù)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民農(nóng)業(yè)經(jīng)營收入影響程度的差異將31個(gè)省份劃分為6個(gè)區(qū)域。從估計(jì)的結(jié)果來看，除北京地區(qū)因特殊因素影響外，其余省份的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入都有正向的促進(jìn)作用。并且研究結(jié)果還顯示出，較早獲得中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)貼政策支持和重視農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展的省份，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民第一產(chǎn)業(yè)經(jīng)營收入的貢獻(xiàn)度更大。[28]

（二）對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響

張躍華等（2006）用福利經(jīng)濟(jì)方法，上海的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)數(shù)據(jù)進(jìn)行實(shí)證分析，發(fā)現(xiàn)農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對產(chǎn)量的影響不顯著，提高農(nóng)戶收入的作用也并不明顯。[29]

周穩(wěn)海等（2015）使用河北省11個(gè)市2007－2013年的面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建靜態(tài)和動態(tài)面板計(jì)量模型，實(shí)證分析了河北省農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響的方向和力度，結(jié)果顯示：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有顯著的促進(jìn)作用，并且其對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的促進(jìn)作用依賴于各地區(qū)的農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)水平，其影響力度會隨著農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)水平的增加而增大；另外，人均農(nóng)作物播種面積、農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付率、人力資本對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)也具有正向影響，而農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有負(fù)向影響。[30]

陳俊聰?shù)龋?016）基于2005－2014年的省際（地區(qū)）面板數(shù)據(jù)，通過運(yùn)用Nerlove提出的適應(yīng)性預(yù)期模型與似不相關(guān)回歸方程組模型，重點(diǎn)探討氣候變化背景下中國糧食生產(chǎn)能力以及農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)政策的影響效果。研究發(fā)現(xiàn)：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)緩解了自然災(zāi)害對糧食生產(chǎn)的負(fù)面沖擊，其中農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)承保規(guī)模擴(kuò)大對糧食單產(chǎn)增長具有正向作用，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)災(zāi)后賠付對糧食總產(chǎn)量具有顯著的正向影響。[31]

宗國富、周文杰（2014）使用吉林省616戶參保農(nóng)戶的面板數(shù)據(jù)、實(shí)證方法和經(jīng)濟(jì)計(jì)量工具，對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)戶生產(chǎn)行為的關(guān)系進(jìn)行了研究。得出的主要結(jié)論是：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)通過同一生產(chǎn)行為內(nèi)部和不同生產(chǎn)行為之間的收入替代水平和農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)補(bǔ)償程度，從而影響農(nóng)戶生產(chǎn)行為。當(dāng)前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)收入補(bǔ)償水平滿足了大多數(shù)農(nóng)戶的收入風(fēng)險(xiǎn)分散預(yù)期，從而對農(nóng)戶的主要農(nóng)作物的生產(chǎn)行為產(chǎn)生固化作用。[32]

劉蔚、孫蓉（2016）使用全國31個(gè)省的糧食作物面板數(shù)據(jù)，構(gòu)建靜態(tài)和動態(tài)面板計(jì)量模型，對2007年中央財(cái)政農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼政策實(shí)施前后兩階段進(jìn)行比較分析，研究農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)保費(fèi)補(bǔ)貼對農(nóng)戶參保行為和農(nóng)戶生產(chǎn)行為的影響，以及對種植結(jié)構(gòu)的傳導(dǎo)機(jī)制。實(shí)證結(jié)果表明，在農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求與農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)之間存在著相互制約關(guān)系，傳導(dǎo)機(jī)制為農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼激勵農(nóng)戶參保行為，并引發(fā)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整影響農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)需求；農(nóng)戶參保后農(nóng)業(yè)收入水平預(yù)期發(fā)生改變，對農(nóng)戶生產(chǎn)行為產(chǎn)生影響，又反過來引發(fā)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整。在農(nóng)險(xiǎn)財(cái)政補(bǔ)貼下，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對糧食作物收入起到穩(wěn)定作用，一定程度上固化了農(nóng)戶生產(chǎn)行為和種植結(jié)構(gòu)，并引發(fā)種植結(jié)構(gòu)從低保險(xiǎn)項(xiàng)目向高保險(xiǎn)項(xiàng)目轉(zhuǎn)移。[33]

馬述忠、劉夢恒（2016）基于2007－2012年的省際面板數(shù)據(jù)和計(jì)量模型，實(shí)證檢驗(yàn)了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率、農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步之間的關(guān)系，并運(yùn)用分位數(shù)回歸方法進(jìn)一步分析了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與不同區(qū)間的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的相關(guān)關(guān)系。研究結(jié)果表明，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率和農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步都有顯著的抑制效應(yīng)。該項(xiàng)研究揭示了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率之間的效應(yīng)傳導(dǎo)路徑，即農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)→農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步→農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率。具體來說，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展會抑制農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步，這種抑制效應(yīng)最終會反映在農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率上，形成農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展抑制農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的結(jié)果。與此同時(shí)，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)技術(shù)進(jìn)步的抑制效應(yīng)又受到農(nóng)業(yè)風(fēng)險(xiǎn)的影響，并反映到農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率上，而且風(fēng)險(xiǎn)越大，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)率的抑制效應(yīng)越強(qiáng)。[34]

代寧、陶建平（2017）基于2007－2015年全國31個(gè)省份的面板數(shù)據(jù)，利用面板分位數(shù)回歸方法從農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平與農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付水平2個(gè)維度實(shí)證分析了政策性農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對中國農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的影響，并針對實(shí)證結(jié)果進(jìn)行了子樣本的穩(wěn)健性檢驗(yàn)。分析結(jié)果表明：農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平可以顯著促進(jìn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的提高，但在不同分位下其影響效應(yīng)存在差別。在較低分位上，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平促進(jìn)作用較大；隨著分位點(diǎn)的提高，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)發(fā)展水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的促進(jìn)作用逐漸降低。然而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠付水平對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)水平的促進(jìn)作用相對較小。[35]

四、中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能和作用分析

（一）風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)功能實(shí)現(xiàn)情況

保險(xiǎn)的原理，是承保風(fēng)險(xiǎn)在空間和時(shí)間上的分擔(dān)。空間分擔(dān)指的是，眾多風(fēng)險(xiǎn)相似的載體，用支付保費(fèi)的形式，把資金聚集起來；在少數(shù)投保人發(fā)生災(zāi)害損失時(shí)，為其提供賠償。風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)間分擔(dān)指的是，因?yàn)閱蝹€(gè)投保人支付的保費(fèi)在額度上遠(yuǎn)小于損失賠償，所以，不僅需要賠償資金在空間上的分擔(dān)，而且需要通過時(shí)間上的積累。

根據(jù)2007-2017年全國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)總數(shù)據(jù)計(jì)算，總保費(fèi)（政府補(bǔ)貼與農(nóng)戶保費(fèi)之和）的70%賠償給了投保農(nóng)戶（見表2）。70%的簡單賠付率也是保險(xiǎn)行業(yè)的平均盈虧臨界點(diǎn)。

保險(xiǎn)經(jīng)營中，總的收入是保費(fèi)。在私營企業(yè)經(jīng)營的情況下，保險(xiǎn)的總支出由損失賠償、經(jīng)營成本和經(jīng)營企業(yè)的適當(dāng)利潤三部分構(gòu)成。我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的經(jīng)營成本，“十多年前，全國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)費(fèi)率大約在10%左右，最近幾年已經(jīng)上升到18-20%”[36]；“目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的費(fèi)用率已經(jīng)高達(dá)24%，有的省還要高于這個(gè)比率”。[37]這樣，上述賠償與經(jīng)營成本支出兩項(xiàng)，就已經(jīng)達(dá)到總保費(fèi)的90%上下，再加上保險(xiǎn)公司的利潤，所剩無幾。因此，可以說，2007-2017這11年間，我國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)未能實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)在空間和時(shí)間上的分擔(dān)。

表2 2007-2017年全國的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)賠款及其與總保費(fèi)之比值

（二）農(nóng)戶受益情況

根據(jù)2013-2017年的數(shù)據(jù)計(jì)算，全國平均的簡單賠付率更高，達(dá)到73%，即總保費(fèi)的73%賠償給了投保農(nóng)戶。然而，在此間得到賠償?shù)耐侗＾r(nóng)戶為4123萬戶（次）／年，只占投保農(nóng)戶總數(shù)的19%?？梢哉f這符合保險(xiǎn)的空間風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)原理，即用多數(shù)投保人的保費(fèi)積累，賠償少數(shù)投保人的損失。

然而，再進(jìn)一步看這些投保農(nóng)戶得到的賠償額度。2013-2017年五年平均，戶均賠款673元；扣除農(nóng)戶支付的平均39元保費(fèi)／年，每個(gè)得到賠償?shù)霓r(nóng)戶平均每年得到的凈賠款（相當(dāng)于政府補(bǔ)貼）為634元（見表3）。這個(gè)結(jié)果是根據(jù)農(nóng)牧林業(yè)保險(xiǎn)的總保費(fèi)和總賠償計(jì)算的。假設(shè)這些賠款全部發(fā)生在種植業(yè)上，按第三次農(nóng)業(yè)普查戶均9.8畝耕地計(jì)算，每畝不到65元。

表3 2013-2017年間得到賠償?shù)霓r(nóng)戶數(shù)量、賠款額和份額

五、結(jié)論性評論

本文嘗試在全球農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的宏觀背景下，回顧分析中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的進(jìn)展、功能和作用。

1.多險(xiǎn)種種植業(yè)保險(xiǎn)最早是由一位政治學(xué)學(xué)者提出的。當(dāng)時(shí)沒有任何相關(guān)實(shí)踐，所以，他關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的優(yōu)點(diǎn)和作用都是憑空想出來的，缺乏事實(shí)支撐，以后也沒有事實(shí)證明。后人的類似說法，在一定程度上，存在人云亦云、以訛傳訛的問題。

2.國外的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)實(shí)踐，普遍缺乏政府對支持農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的性和效果評估，但項(xiàng)目卻持續(xù)存在，甚至在有些國家屢敗屢試。這可能與思維慣性、路徑依賴以及美國等發(fā)達(dá)國家的示范作用有關(guān)。

3.幾位美國學(xué)者的研究成果可能揭示了農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)中的一些本質(zhì)性問題。（1）系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)可能是農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)成本過高的根本原因。實(shí)際上，同種生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)具有空間相關(guān)性是問題的一個(gè)方面，在另一方面，因?yàn)楦骶植康貐^(qū)生產(chǎn)條件差異大、技術(shù)水平也不同，風(fēng)險(xiǎn)和災(zāi)害具有多樣化特征，不同地區(qū)同時(shí)遭受不同災(zāi)害也是常見現(xiàn)象。這也是農(nóng)業(yè)生產(chǎn)風(fēng)險(xiǎn)難以空間分散的重要原因。（2）在長期的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)實(shí)踐中，人們已經(jīng)形成了一些有效的風(fēng)險(xiǎn)管理手段，而農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)只是對這些已有手段的替代，所以，不受農(nóng)民歡迎。（3）在保費(fèi)補(bǔ)貼水平較高的情況下，雖然農(nóng)民購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的意愿相應(yīng)增加，但他們購買農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的目的已經(jīng)不是為風(fēng)險(xiǎn)管理，而是為了取得收益。

4.盡管有證據(jù)表明農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營成本過高，研究者也提請各國政府注意。但這些研究成果和提醒并沒有引起重視。

5.國內(nèi)還沒有對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)功能實(shí)現(xiàn)與否的評估?，F(xiàn)有關(guān)于農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)對農(nóng)民收入和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)影響的分析，主要使用的是計(jì)量方法，多數(shù)結(jié)果是對農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的正面評價(jià)。這可能與數(shù)據(jù)的可獲得性和準(zhǔn)確性有關(guān)。

6.本研究用可獲得的數(shù)據(jù)和簡單的方法，計(jì)算了中國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的風(fēng)險(xiǎn)功能分擔(dān)情況及其對農(nóng)民收入的影響。結(jié)果表明，目前的農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)經(jīng)營，沒有保費(fèi)積累、沒有實(shí)現(xiàn)風(fēng)險(xiǎn)的空間和時(shí)間分擔(dān)。這使得目前的經(jīng)營方式和制度失去了意義。為此花費(fèi)的成本也沒有價(jià)值。而且，農(nóng)戶得到的損失賠償微薄，無論對救災(zāi)還是穩(wěn)定收入，都是杯水車薪。