全面推進(jìn)社會(huì)保障法制化
——訪(fǎng)全國(guó)人大常委會(huì)委員、中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)會(huì)長(zhǎng)鄭功成

■文／本刊記者 向春華

在今年全國(guó)兩會(huì)上，鄭功成教授再次領(lǐng)銜提出了加快修訂社會(huì)保險(xiǎn)法的議案，同時(shí)建議盡快制定醫(yī)療保障法。他在去年兩會(huì)時(shí)建議將社會(huì)救助法列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃并作為優(yōu)先立法項(xiàng)目，目前該法已被列入本屆全國(guó)人大常委會(huì)的一類(lèi)立法項(xiàng)目。為進(jìn)一步探尋我國(guó)社會(huì)保障法制化進(jìn)程的歷史契機(jī)、必要性及其價(jià)值，本刊記者采訪(fǎng)了鄭功成教授。

本刊記者：您不僅是全國(guó)人大常委會(huì)委員，而且是我國(guó)社會(huì)保障研究的領(lǐng)軍者，更是我國(guó)社會(huì)保障立法的推動(dòng)者、親歷者、見(jiàn)證者。作為2010年《社會(huì)保險(xiǎn)法》立法的主要參與者之一，時(shí)隔8年以后，您又提出要加快修訂該法，主要是基于什么樣的背景考慮？

鄭功成：《社會(huì)保險(xiǎn)法》是中國(guó)社會(huì)保障法領(lǐng)域最重要的支架性法律，是中國(guó)社會(huì)主義特色法律體系形成的重要標(biāo)志。在經(jīng)過(guò)30多年的改革和發(fā)展以后，通過(guò)制定《社會(huì)保險(xiǎn)法》凝聚共識(shí)，對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)制度進(jìn)行定型，通過(guò)立法平衡國(guó)家、社會(huì)、個(gè)人等責(zé)任主體各方的權(quán)利和義務(wù)，對(duì)于社會(huì)保險(xiǎn)制度的穩(wěn)定和可持續(xù)發(fā)展意義重大。從實(shí)踐來(lái)看，該法對(duì)于促進(jìn)我國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)改革起到了非常重要的作用。但因當(dāng)時(shí)特殊背景，立法既有滯后的一面，也存在法律中的一些規(guī)定尚未真正得到貫徹落實(shí)、法律中有的規(guī)定過(guò)于原則實(shí)際上無(wú)法操作、法律中有的規(guī)定與改革取向相悖等不足與缺陷。伴隨“十二五”以來(lái)社會(huì)保險(xiǎn)改革與發(fā)展情況的重大變化，特別是2018年我國(guó)社會(huì)保障管理體制的重大變化，《社會(huì)保險(xiǎn)法》的不足與缺陷及其不良效應(yīng)更加顯現(xiàn)，事實(shí)上已經(jīng)成為嚴(yán)重影響繼續(xù)深化改革并導(dǎo)致新的行政管理缺乏充分法律依據(jù)的困境，亟待修訂。

本刊記者：您建議加快制定醫(yī)療保障法，主要原因是什么？不可以通過(guò)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》予以解決嗎？

鄭功成：就基本醫(yī)療保險(xiǎn)而言，雖然《社會(huì)保險(xiǎn)法》有所涉獵，但主要還是依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于建立城鎮(zhèn)職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)制度的決定》（國(guó)發(fā)[1998]44號(hào)）以及一系列的規(guī)范性法律文件而規(guī)制的。對(duì)于醫(yī)療救助，《社會(huì)救助暫行辦法》（國(guó)務(wù)院令第649號(hào)）僅有簡(jiǎn)單的6個(gè)條文，無(wú)法滿(mǎn)足中國(guó)特色醫(yī)療保障體系建設(shè)的實(shí)踐需求。法制的缺失已經(jīng)在醫(yī)保實(shí)踐中造成了一系列問(wèn)題。醫(yī)療保障政策在實(shí)踐中的多變性與不穩(wěn)定性極易損害參保群體切身利益，也極易扭曲這一制度的實(shí)踐路徑。盡管目前各項(xiàng)醫(yī)保行政管理工作已經(jīng)整合到了新成立的國(guó)家醫(yī)療保障局，但由于缺少法律授權(quán)，導(dǎo)致現(xiàn)行監(jiān)管工作無(wú)法可依，給工作的正常開(kāi)展帶來(lái)了較大阻力。醫(yī)療保障政策在實(shí)踐中出現(xiàn)許多失范行為，特別是針對(duì)醫(yī)保基金的各類(lèi)欺詐騙保行為，亟待依法治理。我國(guó)急切需要制定專(zhuān)門(mén)的醫(yī)療保障法進(jìn)行規(guī)制。

由于《社會(huì)保險(xiǎn)法》只能規(guī)范社會(huì)保險(xiǎn)制度，難以規(guī)范醫(yī)療救助、非營(yíng)利性醫(yī)療保障與商業(yè)性健康保險(xiǎn)，難以?xún)H僅通過(guò)修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》完成整個(gè)醫(yī)療保障制度的法制化。而包括醫(yī)療保險(xiǎn)、醫(yī)療救助和非營(yíng)利性醫(yī)療保障、商業(yè)性健康保險(xiǎn)在內(nèi)的醫(yī)療保障制度體系不僅是獨(dú)立的制度安排，也是一個(gè)多層次的完整體系，分散立法不利于醫(yī)療保障各項(xiàng)具體制度的銜接，也不利于統(tǒng)一的管理主體管理職能的實(shí)現(xiàn)，更不利于完整地解決全體人民疾病醫(yī)療的后顧之憂(yōu)。因此有必要單獨(dú)制定醫(yī)療保障法。

本刊記者：在您的再次提議下，第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)將社會(huì)救助法納入第一類(lèi)立法項(xiàng)目，同時(shí)該法還被列為民政部社會(huì)救助司2019年一項(xiàng)重要工作。該法的立法時(shí)機(jī)是否成熟？

鄭功成：新的時(shí)代背景下，推動(dòng)社會(huì)救助發(fā)展意義重大，因?yàn)樗钦麄€(gè)社會(huì)保障體系的最基礎(chǔ)性制度安排，肩負(fù)維護(hù)社會(huì)底線(xiàn)公正和免除人的生存危機(jī)的重大責(zé)任。社會(huì)救助對(duì)困難群體的保障力度在不斷增強(qiáng)，全社會(huì)對(duì)困難群體的幫扶意識(shí)已經(jīng)達(dá)到歷史新高度，制定《社會(huì)救助法》的社會(huì)時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟。與此同時(shí)，我國(guó)社會(huì)救助還不足以兜住底線(xiàn)，不時(shí)披露的極端個(gè)案表明缺漏之處仍然存在，應(yīng)當(dāng)檢討的不是政府的財(cái)力不足問(wèn)題，而是觀念與體制機(jī)制問(wèn)題。救助法制不健全，導(dǎo)致低收入困難群體預(yù)期不穩(wěn)，時(shí)代緊迫性要求加快立法步伐。此外，十多年來(lái)，社會(huì)保障學(xué)界對(duì)社會(huì)救助制度展開(kāi)了全面而深入的研究，提出了多個(gè)建議草案，我們中國(guó)社會(huì)保障學(xué)會(huì)就成立了專(zhuān)門(mén)的社會(huì)救助立法研究組，已經(jīng)拿出了三個(gè)初步方案，正在繼續(xù)深入地推進(jìn)這項(xiàng)立法研究工作。這些研究奠定了社會(huì)救助立法的理論和技術(shù)基礎(chǔ)。因此可以說(shuō)，不僅立法條件已成熟，而且需求非常迫切。

本刊記者：從社會(huì)保險(xiǎn)立法到慈善立法，再到社會(huì)救助立法，此外，您還建議制定退役軍人保障法、兒童福利法等新法，修訂老年人權(quán)益保障法等法律。這是否意味著我國(guó)已經(jīng)到了全面推進(jìn)社會(huì)保障立法的歷史時(shí)刻？

鄭功成：我認(rèn)為是這樣的。我國(guó)社會(huì)保障制度的歷史發(fā)展是實(shí)踐引領(lǐng)立法的道路，這在缺乏制度實(shí)踐、理論積淀不足的條件下是非常有效的發(fā)展路徑，發(fā)揮了巨大的歷史性功能，在諸多方面實(shí)現(xiàn)了“彎道超車(chē)”。但是，沒(méi)有健全的社會(huì)保障法律制度，將難以解決發(fā)展進(jìn)程中的貧困等諸多社會(huì)問(wèn)題，更難以理順收入分配失衡、城鄉(xiāng)差距矛盾，難以解決操作性差、權(quán)益保障不足等問(wèn)題。改革開(kāi)放40年來(lái)社會(huì)保障的改革與發(fā)展實(shí)踐已經(jīng)取得了豐碩的成果，有條件讓我們走上理論先行、立法引領(lǐng)實(shí)踐的新路徑。全面推進(jìn)社會(huì)保障制度的法制化，能夠讓整個(gè)社會(huì)保障制度在法治軌道上健康運(yùn)行，促進(jìn)國(guó)家的長(zhǎng)治久安。

本刊記者：您建議修法或立法的具體內(nèi)容如何？

鄭功成：首先，希望將修訂《社會(huì)保險(xiǎn)法》補(bǔ)充列入第十三屆全國(guó)人大常委會(huì)立法規(guī)劃并放到優(yōu)先位置，爭(zhēng)取在2019年正式啟動(dòng)修法程序。其次，由于社會(huì)保險(xiǎn)管理體制發(fā)生了重大變化，我建議由全國(guó)人大社會(huì)建設(shè)委員會(huì)或者法工委直接牽頭組織修訂，或者由國(guó)務(wù)院授權(quán)人社部或司法部牽頭組織修訂社會(huì)保險(xiǎn)法草案，各社會(huì)保險(xiǎn)行政管理部門(mén)緊密配合，同時(shí)充分調(diào)動(dòng)學(xué)界與業(yè)界的積極性，廣泛吸收各方智慧，為修訂社會(huì)保險(xiǎn)法提供有力的組織保障與智力支持。最后，明確修法的基本思路，必須打破分割，統(tǒng)一制度；根據(jù)機(jī)構(gòu)改革的成果進(jìn)一步明確執(zhí)法主體，賦權(quán)清晰；明確規(guī)定政府對(duì)社會(huì)保險(xiǎn)項(xiàng)目的財(cái)政責(zé)任等。

醫(yī)療保障法首先應(yīng)當(dāng)明確醫(yī)療保障制度的框架、政府責(zé)任、籌資機(jī)制與責(zé)任分擔(dān)比例、管理體制以及運(yùn)行機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制等。其次，還應(yīng)當(dāng)明確公民的醫(yī)療保障權(quán)，其覆蓋范圍應(yīng)當(dāng)為全體公民。第三，明確醫(yī)療保障局為醫(yī)療保障統(tǒng)一的執(zhí)法主體，賦予其統(tǒng)籌規(guī)劃醫(yī)療保障體系建設(shè)的職責(zé)，以及相應(yīng)的監(jiān)管權(quán)力與責(zé)任。第四，明確待遇標(biāo)準(zhǔn)與享受條件等，并做好醫(yī)療保障法與《社會(huì)保險(xiǎn)法》等相關(guān)法律的銜接，做好法定醫(yī)療保障與慈善醫(yī)療、商業(yè)健康保險(xiǎn)的銜接。

對(duì)于《社會(huì)救助法》立法，應(yīng)明確政府救助低收入困難群體的法定責(zé)任及相對(duì)人權(quán)利，明確社會(huì)救助的運(yùn)行規(guī)范與程序，明確各級(jí)政府社會(huì)救助的財(cái)政責(zé)任及其分擔(dān)比例，建立收入豁免等制度，強(qiáng)化對(duì)社會(huì)救助制度的全方位監(jiān)督，處理好社會(huì)救助與慈善事業(yè)的關(guān)系。

本刊記者：全面推進(jìn)社會(huì)保障制度法制化的時(shí)機(jī)已經(jīng)成熟，但真正制定出良善之法受到諸多條件的限制。要完成社會(huì)保障制度全面法制化的歷史使命，您認(rèn)為最重要的是什么？

鄭功成：觀念意識(shí)的改變起著非常重要的作用。提供社會(huì)預(yù)期、引導(dǎo)社會(huì)行為是法律非常重要的功能。今年是新中國(guó)成立七十周年，我國(guó)需要一個(gè)能夠真正長(zhǎng)久地解除人民生活后顧之憂(yōu)并不斷滿(mǎn)足其美好生活需要的高質(zhì)量社會(huì)保障體系，能否提供穩(wěn)定的安全預(yù)期，是否促進(jìn)了社會(huì)公平正義，能否保障制度可持續(xù)發(fā)展，都需要法律制度予以保障。從以政策引導(dǎo)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展到以法制引領(lǐng)社會(huì)保障事業(yè)發(fā)展，不僅能夠更好地促進(jìn)制度公平，更能滿(mǎn)足人民對(duì)美好生活的需要和期待。保障公民的社會(huì)保障權(quán)利，規(guī)范政府責(zé)任，引導(dǎo)市場(chǎng)主體、社會(huì)力量、個(gè)人及家庭共建社保體系，做到各揚(yáng)所長(zhǎng)、各盡所能、各得其所也是法律非常重要的功能。在經(jīng)歷40多年的制度構(gòu)建與實(shí)踐檢驗(yàn)之后，我們必須明確，向每一位國(guó)民提供與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平相適應(yīng)的社會(huì)保障供給，實(shí)現(xiàn)“人人享有社會(huì)保障”的戰(zhàn)略目標(biāo)，是政府法定的責(zé)任，也是公民法定的權(quán)利，唯有全面推進(jìn)法制化，才能固定國(guó)民的權(quán)利、明確政府的責(zé)任。如果我們承認(rèn)這些基本共識(shí)、基本理念，就應(yīng)當(dāng)義不容辭地堅(jiān)定推進(jìn)社會(huì)保障的法制化。■