機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休保障制度的四季變遷
——新中國社會(huì)保險(xiǎn)史話之三

古鉞

春

陽春三月，萬物萌發(fā)。69年前的1950年3月，政務(wù)院財(cái)政經(jīng)濟(jì)委員會(huì)發(fā)布《關(guān)于退休人員處理辦法的通知》。這算是新中國第一個(gè)有關(guān)干部退休的政策文件，但實(shí)施范圍只限于機(jī)關(guān)、鐵路、郵電、海關(guān)等舊中國就曾有退休金制度的單位；待遇也是一次性支付，每工作一年發(fā)給退休前本人月工資的1/3，累計(jì)不得超過6個(gè)月的工資。1951年和1952年，內(nèi)務(wù)部、人事部分別發(fā)布了有關(guān)政府工作人員的退職處理辦法（當(dāng)時(shí)退休、退職不作區(qū)分）。中華人民共和國成立頭幾年有關(guān)干部退休（退職）的規(guī)定，總體看都屬于臨時(shí)性政策，而且限于少量專門群體實(shí)行。其原因是，革命和建設(shè)需要大批干部，正是用人之際，他們的退休問題還擺不上國家議程；而且當(dāng)時(shí)財(cái)力薄弱，大批干部尚在實(shí)行供給制，沒有能力建立規(guī)范的退休保障制度；何況大多數(shù)干部都抱定終生奉獻(xiàn)給革命事業(yè)的決心，主觀上也沒有退休養(yǎng)老的思想準(zhǔn)備和訴求。

隨著政權(quán)穩(wěn)固、經(jīng)濟(jì)恢復(fù)以及勞動(dòng)保險(xiǎn)制度和工資制的施行，國家開始謀劃建立統(tǒng)一的干部退休制度。當(dāng)時(shí)曾有過一并納入勞動(dòng)保險(xiǎn)制度的動(dòng)議，但鑒于機(jī)關(guān)工作人員與企業(yè)職工計(jì)算工齡的方法不同，工資標(biāo)準(zhǔn)也有差別，國務(wù)院于1955年底頒發(fā)命令，明確“在國家機(jī)關(guān)工作人員中還不能立即實(shí)行勞動(dòng)保險(xiǎn)條例”，為適當(dāng)處理相關(guān)待遇問題，發(fā)布了國家機(jī)關(guān)工作人員退休處理、退職處理等4個(gè)暫行辦法，于1956年初起實(shí)行，從而形成了全方位、規(guī)范性的機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保障的制度架構(gòu)。

與之前的臨時(shí)性政策相比，新制度有很大發(fā)展：一是實(shí)施范圍大大擴(kuò)展，除了國家機(jī)關(guān)工作人員外，確定各民主黨派、人民團(tuán)體和國家機(jī)關(guān)所屬事業(yè)費(fèi)開支的單位都可以參照執(zhí)行；二是退休年齡統(tǒng)一為男60歲，女55歲，比以前有提高；三是將退休的工齡條件細(xì)化為工作年限（連續(xù)工齡）和勞動(dòng)年限（一般工齡），照顧到干部參加革命工作前的歷史情況；四是將一次性發(fā)放退休金改為依據(jù)工齡長短和本人工資按比例按月發(fā)放，工作年限滿10年的一般為70%，滿15年的為80%，增強(qiáng)了退休保障制度鼓勵(lì)干部多做工作的功能。同時(shí)，對年老病弱不能繼續(xù)工作、又不符合退休條件的工作人員，規(guī)定按退職處理，根據(jù)工作年限長短發(fā)給一次性待遇。

經(jīng)過兩年實(shí)踐，1958年初春，國務(wù)院接連公布關(guān)于工人、職員退休處理和退職處理兩個(gè)《暫行規(guī)定》。這兩個(gè)文件分別經(jīng)過全國人大常委會(huì)原則批準(zhǔn)，法規(guī)層級很高；尤其是首度嘗試對國家機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位的工人、職員的退休、退職政策作出統(tǒng)一安排，原來暫行辦法均予廢止，就連《勞動(dòng)保險(xiǎn)條例》中與之有抵觸的也遵從新法規(guī)。如勞保條例規(guī)定企業(yè)女性的退休年齡條件一律為滿50歲，而新法規(guī)統(tǒng)一為女工人年滿50歲，女職員年滿55歲，而不論其在機(jī)關(guān)、事業(yè)單位還是企業(yè)工作；工齡條件劃為5-10年、10-15年、15年以上3檔，待遇標(biāo)準(zhǔn)分別為本人工資的50%、60%、70%。盡管此后多年，社會(huì)保障的管理體制幾經(jīng)分合，但兩個(gè)規(guī)定確立的基本政策一直延續(xù)下來。這也為最終全面統(tǒng)一機(jī)關(guān)事業(yè)單位和企業(yè)職工的養(yǎng)老保險(xiǎn)制度進(jìn)行了最初的探索。

夏

“文革”動(dòng)亂10年，退休保障主管機(jī)構(gòu)癱瘓，制度崩壞，工作中斷，無論是機(jī)關(guān)還是企事業(yè)單位，都有很多人不能正常辦理退休手續(xù)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)時(shí)全民所有制單位中需要退休退職的工人達(dá)200多萬人，全國需要安置的老弱病殘干部也有60萬人。撥亂反正的1978年，初夏6月，經(jīng)黨中央和全國人大常委會(huì)原則批準(zhǔn)，國務(wù)院頒發(fā)了《關(guān)于安置老弱病殘干部的暫行辦法》《關(guān)于工人退休、退職的暫行辦法》（國發(fā)[1978]104號(hào)）。

這個(gè)著名的104號(hào)文件，同樣統(tǒng)一適用于機(jī)關(guān)和各類企事業(yè)單位干部、工人，但在1958年兩個(gè)《暫行規(guī)定》基礎(chǔ)上又有新發(fā)展：一是首次規(guī)定了“離職休養(yǎng)”政策，體現(xiàn)了對中華人民共和國成立前參加革命的老同志畢生貢獻(xiàn)的肯定和在生活上的照顧，也適應(yīng)國家現(xiàn)代化建設(shè)中干部隊(duì)伍革命化、年輕化、專業(yè)化的要求。二是把退休的最少連續(xù)工齡條件從5年提高至10年，符合絕大多數(shù)干部職工工作年限延長的實(shí)際情況。三是把退休分檔待遇標(biāo)準(zhǔn)統(tǒng)一調(diào)整為本人標(biāo)準(zhǔn)工資的60%（工齡10-15年）、70%（工齡15-20年）、75%（工齡20年以上）。104號(hào)文件的政策效力長達(dá)幾十年，在我國社會(huì)保障史上具有里程碑意義。

秋

2003年10月金秋，黨的十六屆三中全會(huì)作出《關(guān)于完善社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制若干問題的決定》，其中首次提出“積極探索機(jī)關(guān)事業(yè)單位社會(huì)保障制度改革”的任務(wù)。其實(shí)早在10年前，黨的十四屆三中全會(huì)決定就闡明了建立多層次的社會(huì)保障體系對于深化企業(yè)和事業(yè)單位改革的重大意義，2000年黨的十五屆五中全會(huì)也曾提出“加快形成獨(dú)立于企業(yè)事業(yè)單位之外、資金來源多元化、保障制度規(guī)范化、管理服務(wù)社會(huì)化的社會(huì)保障體系”，都提到事業(yè)單位的社保問題。2007年，又是10月，黨的十七大報(bào)告在“加快建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會(huì)保障體系”的主題下，明確要求“促進(jìn)企業(yè)、機(jī)關(guān)、事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革”。困擾社會(huì)多年的養(yǎng)老保障“雙軌制”矛盾，被提上了改革重要日程。

按照中央部署，自2004年6月起，有關(guān)部門就組成專門工作小組開展專題調(diào)查研究，擬定出機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革方案。2008年2月，國務(wù)院決定，結(jié)合事業(yè)單位分類改革，先在事業(yè)單位范圍進(jìn)行試點(diǎn)，并確定山西、上海、浙江、廣東、重慶5省市作為首批試點(diǎn)。

國務(wù)院印發(fā)的《事業(yè)單位工作人員養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革試點(diǎn)方案》，在統(tǒng)賬結(jié)合的制度模式、單位和個(gè)人雙方繳費(fèi)的籌資渠道、老中新人的待遇計(jì)發(fā)辦法和調(diào)整機(jī)制、基金統(tǒng)籌層次和管理規(guī)則、保險(xiǎn)關(guān)系轉(zhuǎn)續(xù)程序等主要方面，都與2005年《國務(wù)院關(guān)于完善企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度的決定》的政策高度一致，還對應(yīng)企業(yè)年金規(guī)劃了職業(yè)年金制度，顯示出明確的“制度并軌”取向。但當(dāng)時(shí)，與這項(xiàng)改革關(guān)聯(lián)緊密、互為配套關(guān)系的事業(yè)單位分類、財(cái)政體制和工資制度三大改革都在探索之中，前置條件不充分，因而試點(diǎn)地區(qū)始終處于方案論證、測算階段，沒有邁出實(shí)質(zhì)性的步伐。

冬

2012年立冬的第二天，黨的十八大召開，新一屆中央領(lǐng)導(dǎo)集體部署全面深化改革，果斷下手去辦許多過去想辦而沒有辦成的大事，解決養(yǎng)老保險(xiǎn)“雙軌制”問題就是其中之一。2013年一開春，有關(guān)部門即組成部際研究工作小組，聯(lián)合進(jìn)行養(yǎng)老保險(xiǎn)頂層設(shè)計(jì)，同時(shí)委托7家國內(nèi)外研究機(jī)構(gòu)開展平行研究，機(jī)關(guān)事業(yè)單位養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革被列為重點(diǎn)。2014年12月的“大雪”節(jié)令里，中央政治局常委會(huì)審議通過了這項(xiàng)改革方案，國務(wù)院于2015年1月印發(fā)決定，自2014年10月起改革機(jī)關(guān)事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度。

這次改革的主要政策，其實(shí)在2008年的試點(diǎn)方案就已有了雛形，但制度設(shè)計(jì)的站位更高、矚望更遠(yuǎn)，高揚(yáng)“統(tǒng)一”的大旗——機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)等城鎮(zhèn)從業(yè)人員統(tǒng)一實(shí)行統(tǒng)賬結(jié)合的基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度，統(tǒng)一實(shí)行單位和個(gè)人繳費(fèi)，統(tǒng)一實(shí)行與繳費(fèi)掛鉤的養(yǎng)老金待遇計(jì)發(fā)辦法，從制度和機(jī)制上化解“雙軌制”矛盾，并在此基礎(chǔ)上形成城鎮(zhèn)職工和城鄉(xiāng)居民基本養(yǎng)老保險(xiǎn)兩大制度平臺(tái)并行且相互銜接的架構(gòu)，從而構(gòu)建起完整的城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險(xiǎn)制度體系。在實(shí)施策略上采取“五個(gè)同步”，體現(xiàn)出更加成熟的系統(tǒng)思維和協(xié)調(diào)運(yùn)作：一是機(jī)關(guān)與事業(yè)單位同步改革，避免單獨(dú)對事業(yè)單位退休制度改革引發(fā)新的不平衡；二是職業(yè)年金與基本養(yǎng)老保險(xiǎn)制度同步建立，在優(yōu)化保障體系結(jié)構(gòu)的同時(shí)保持待遇水平總體不降低；三是養(yǎng)老保險(xiǎn)制度改革與完善工資制度同步推進(jìn)，在增加工資的同時(shí)實(shí)行個(gè)人繳費(fèi)；四是待遇確定機(jī)制與調(diào)整機(jī)制同步完善，前者突出體現(xiàn)多繳多得，后者則綜合考慮經(jīng)濟(jì)發(fā)展、物價(jià)水平、工資增長等因素，并與企業(yè)退休人員等群體統(tǒng)籌安排，體現(xiàn)再分配更加注重公平的原則；五是改革在全國范圍同步實(shí)施，防止地區(qū)之間出現(xiàn)先改與后改的矛盾。

回顧近70年機(jī)關(guān)事業(yè)單位工作人員退休養(yǎng)老制度的變遷，可以發(fā)現(xiàn)幾條脈絡(luò)：其一，退休養(yǎng)老是社會(huì)保障中最重要、關(guān)涉利益群體最大的制度安排之一。中華人民共和國成立初期，國家首先通過勞動(dòng)保險(xiǎn)從無到有地解決了企業(yè)職工的老年保障問題，而后才統(tǒng)一建立機(jī)關(guān)事業(yè)單位退休制度；而在“文革”結(jié)束后百廢待興的時(shí)段，國家發(fā)布的有關(guān)社會(huì)保障的第一個(gè)重要文件就是退休退職的兩個(gè)暫行辦法，足見黨和政府視其之重。其二，統(tǒng)一機(jī)關(guān)和企事業(yè)單位職工退休養(yǎng)老制度的探索始終在進(jìn)行。1958年全國人大批準(zhǔn)的兩個(gè)《暫行規(guī)定》和1978年國發(fā)104號(hào)文件都是典型例證，2008年5省市試點(diǎn)是再一次嘗試，直到2015年實(shí)現(xiàn)“并軌”，彰顯制度公平的努力持續(xù)了數(shù)十年。其三，兩套制度分別運(yùn)行多年，要實(shí)現(xiàn)統(tǒng)一絕非易事，顯性和潛在的各種矛盾不可勝數(shù)，哪一個(gè)處置不當(dāng)都可能引發(fā)社會(huì)不安。以習(xí)近平同志為核心的黨中央既高屋建瓴、果斷決策，又細(xì)致入微、如烹小鮮，顯示出高超的治國理政能力，也為新時(shí)代建設(shè)更加公平可持續(xù)的社會(huì)保障體系勾畫出更可期待的愿景?！?/p>