資源依賴型縣級(jí)財(cái)政改革發(fā)展的對(duì)策思考
——基于云南富源縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行改革的視角

張建波

內(nèi)容提要：縣級(jí)財(cái)政是國家財(cái)政體系的重要組成部分，其運(yùn)行狀況直接影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康發(fā)展。隨著財(cái)稅體制改革、結(jié)構(gòu)性減稅政策的不斷深化及煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展，現(xiàn)行財(cái)政體制下煤炭資源依賴型縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行存在一些突出問題，一方面產(chǎn)業(yè)極為單一，財(cái)源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱；另一方面在日趨加劇的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)上，事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，縣級(jí)自給率較低，收支矛盾極為突出。針對(duì)上述問題，需要改革優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)政體制，完善地方稅體系；調(diào)整事權(quán)與支出責(zé)任，完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制；培植涵養(yǎng)地方財(cái)源產(chǎn)業(yè)，提高財(cái)政收入質(zhì)量；全面深化財(cái)稅改革，提升財(cái)政管理績(jī)效；注重金融服務(wù)，促進(jìn)財(cái)政金融融合發(fā)展，以提升財(cái)政管理“四化”水平，加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度。

縣級(jí)財(cái)政處于財(cái)政收入的最初端、財(cái)政支出的最末端，財(cái)政運(yùn)行狀況直接影響縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康發(fā)展。補(bǔ)齊“三農(nóng)”短板、推動(dòng)鄉(xiāng)村振興，全面建成小康、推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)跨越發(fā)展，培植做大縣級(jí)財(cái)政“蛋糕”保障投入是關(guān)鍵。面對(duì)2015年以來，云南省富源縣煤炭資源依賴型縣域經(jīng)濟(jì)增速放緩、財(cái)源結(jié)構(gòu)單一、收支矛盾突出等諸多制約“瓶頸”，新時(shí)代下要堅(jiān)持穩(wěn)中求進(jìn)工作總基調(diào)，落實(shí)積極的財(cái)政政策取向，全面深化供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，扎實(shí)推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、涵養(yǎng)調(diào)優(yōu)財(cái)源、深化財(cái)稅改革，推進(jìn)構(gòu)建縣鄉(xiāng)政府間事權(quán)與支出責(zé)任相匹配的財(cái)政保障機(jī)制。全力加大縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展扶持投入，竭力培植改革創(chuàng)新主體、匯聚新合力、培育新動(dòng)能、釋放新活力，做強(qiáng)新型優(yōu)勢(shì)產(chǎn)業(yè)聚群，育壯穩(wěn)定骨干鏈條財(cái)源，提升地方財(cái)政收入質(zhì)量，奠定推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量跨越發(fā)展的基石保障。

一、縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行現(xiàn)狀

（一）財(cái)政收支矛盾突出

富源縣位于云南省東部，國土面積3348平方千米，下轄9鎮(zhèn)1鄉(xiāng)2街道161個(gè)村（居）委會(huì)1723個(gè)自然村、總?cè)丝?3萬余人。富源是全國100個(gè)重點(diǎn)產(chǎn)煤縣之一，境內(nèi)儲(chǔ)煤面積1088平方千米、占國土面積的1/3，地質(zhì)總儲(chǔ)量191億噸，探明儲(chǔ)量85億噸，年產(chǎn)煤量占曲靖市的1/2、云南省的1/4，屬典型的煤炭資源型經(jīng)濟(jì)縣。2004—2013年的煤炭十年“黃金”期，富源縣以煤電為重要支柱的財(cái)稅收入“一路狂飆”，縣級(jí)一般公共預(yù)算收入從2004年的1.71億元增加到2013年的13.84億元，年均增長(zhǎng)高達(dá)史無前例的51.92%，煤電及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)地方財(cái)稅收入占一般公共預(yù)算收入的70%以上，縣級(jí)財(cái)政強(qiáng)有力推動(dòng)了經(jīng)濟(jì)社會(huì)高速發(fā)展，城鄉(xiāng)居民生產(chǎn)生活得到極大改善。但2014年受經(jīng)濟(jì)下行、煤炭市場(chǎng)低迷、煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)等諸多因素疊加影響，全縣主要經(jīng)濟(jì)指標(biāo)全部“斷崖式”下跌，其中，GDP下跌18.47%，縣級(jí)一般公共預(yù)算收入僅完成8.31億元、下降39.96%（如表1所示）。

表1 2013—2017年云南省富源縣GDP增速及一般公共預(yù)算收入占財(cái)政總收入的比重表

面對(duì)嚴(yán)峻形勢(shì)，富源縣深入推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，實(shí)施新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化“兩輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略，2015年縣級(jí)一般公共預(yù)算收入止跌回升，2016年實(shí)現(xiàn)從“斷崖式”下跌到“V型”反轉(zhuǎn)。從表2中可以看出，2015—2017年全縣一般公共預(yù)算收入分別完成8.58億元、9.21億元、10.51億元，同比分別增長(zhǎng)3.25%、7.34%、14.12%，增幅逐年提高；非稅收入占比分別為26.69%、23.78%、18.27%，呈現(xiàn)出非稅收入占比逐漸下降、收入質(zhì)量逐步提高的良好態(tài)勢(shì)。

表2 2013—2017年云南省富源縣一般公共預(yù)算收入表

從表3縣級(jí)稅收收入中稅種結(jié)構(gòu)可以看出，隨著資源稅從價(jià)計(jì)征、“營改增”等稅制改革的不斷深化，富源縣以煤電產(chǎn)業(yè)為重點(diǎn)的稅源支柱占比大幅提高，并以30%以上的增幅逐年增長(zhǎng)，成為地方財(cái)政的支柱稅源。2015—2017年，縣級(jí)一般公共預(yù)算支出分別完成30.56億元、37.93億元、42.67億元，同比分別增長(zhǎng)2.10%、24.12%和12.50%，支出增長(zhǎng)幅度加快，民生保障支出占一般公共預(yù)算支出的比重穩(wěn)定在83%左右，社會(huì)民生事業(yè)得到較好保障（如表4所示）。

（二）縣級(jí)財(cái)力難以保障

從表5可以看出，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)和各項(xiàng)民生政策的落實(shí)，縣級(jí)一般公共預(yù)算收入增幅放緩，但是“三?！敝С鲈鲩L(zhǎng)和“三?！敝С鋈笨诔掷m(xù)加大，2014年以后縣級(jí)財(cái)政自給率不足30%。2015—2017年富源縣級(jí)地方財(cái)力分別為30.04億元、36.18億元、35.16億元，其中，一般公共預(yù)算收入為8.58億元、9.21億元、10.51億元，上級(jí)補(bǔ)助收入為23.34億元、28.93億元、27.22億元，上解上級(jí)支出為1.88億元、1.96億元、2.57億元。剔除上級(jí)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助8.29億元、12.40億元、13.40億元，縣級(jí)地方實(shí)際可用財(cái)力僅為21.75億元、23.78億元、21.76億元。雖然縣級(jí)一般公共預(yù)算收入穩(wěn)定且小幅增長(zhǎng)，但是上解上級(jí)支出逐年大幅增加，扣除政策性剛性支出增長(zhǎng)因素，實(shí)際縣級(jí)地方可用財(cái)力呈現(xiàn)下降態(tài)勢(shì)。

表3 2013—2017年云南省富源縣稅收收入中稅種結(jié)構(gòu)表

表4 2013—2017年云南省富源縣一般公共預(yù)算支出情況表

表5 2013—2017年云南省富源縣縣級(jí)財(cái)力保障及自給率情況表

2015—2017年，富源縣落實(shí)保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生“三保”支出分別為28.36億元、31.28億元、33.59億元，同比增長(zhǎng)3.25%、7.34%、7.38%。縣級(jí)可用財(cái)力分別為21.75億元、23.78億元、21.76億元，同比增長(zhǎng)23.58%、9.33%、-8.49%，“三?！敝С鋈笨诜謩e高達(dá)6.61億元、7.50億元、11.83億元，同比分別增長(zhǎng)12.80%、13.46%、57.47%。剔除一般性轉(zhuǎn)移支付中具有專項(xiàng)用途資金后，縣級(jí)實(shí)際可統(tǒng)籌財(cái)力僅為13.34億元、14.88億元、15.16億元，上級(jí)出臺(tái)政策要求地方落實(shí)配套的分別為3.57億元、5.39億元、6.12億元，特別是近年來推動(dòng)落實(shí)民生政策、養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌等各項(xiàng)改革，縣級(jí)可統(tǒng)籌的財(cái)力根本無法滿足各項(xiàng)剛性支出需求，財(cái)政難以正常運(yùn)行。

二、縣級(jí)財(cái)政存在的主要困難

（一）財(cái)源基礎(chǔ)極為薄弱

2014年以來，受煤炭市場(chǎng)低迷、煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革等因素疊加影響，富源煤電產(chǎn)業(yè)嚴(yán)重受挫，支撐財(cái)源“轟然垮塌”，全縣原煤產(chǎn)量2013年完成2448萬噸，貢獻(xiàn)地方稅收4.14億元，2014—2017年分別為1027萬噸、1193萬噸、1100萬噸、998萬噸，貢獻(xiàn)地方稅收2.39億元、1.95億元、2.89億元、4.86億元。特別是2016年以來，富源縣深入推進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，地方煤礦從145對(duì)減少到95對(duì)，化解煤炭過剩產(chǎn)能420萬噸，財(cái)政總收入減收9.65億元、減少地方財(cái)政收入5.33億元。2013年全縣發(fā)電量123億度、貢獻(xiàn)地方稅收0.78億元，2014—2017年分別為98億度、60億度、43億度、40億度，貢獻(xiàn)地方稅收1.16億元、0.87億元、1.01億元、0.97億元?；痣娨驀夷茉凑哒{(diào)整，基本處于半停產(chǎn)狀態(tài)，煤電行業(yè)對(duì)全縣財(cái)稅收入影響極大。但是，煤電及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)地方稅收收入仍然是富源主要收入來源，目前還沒一個(gè)其他產(chǎn)業(yè)可以替代。受“雙控”政策等影響，烤煙種植收購計(jì)劃逐年遞減，稅收貢獻(xiàn)呈下降趨勢(shì)；鋁產(chǎn)業(yè)鏈等戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)仍處于孵化階段，尚未形成有效的稅收貢獻(xiàn)；落實(shí)持續(xù)結(jié)構(gòu)性減稅政策，短期內(nèi)一定程度上給縣級(jí)財(cái)稅收入持續(xù)增長(zhǎng)帶來較大壓力；非稅收入增長(zhǎng)因國家取消行政事業(yè)性收費(fèi)項(xiàng)目和降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)、涉企收費(fèi)減免項(xiàng)目等因素，收入增長(zhǎng)空間已極為有限（如表6所示）。

（二）稅收分享不夠匹配

1994年分稅制財(cái)政體制改革以來，富源縣上劃中央和省級(jí)收入不斷增加，但稅收返還占上劃總額比重過低，特別是“營改增”實(shí)行5∶5分享后，縣級(jí)分享比例雖然提高了25%，但由于受以前年度稅收基數(shù)過大影響，富源縣屬凈上解縣。2013—2014年上劃中央和省、市級(jí)高達(dá)14.16億元、9.79億元，2015年全縣上劃中央和省、市級(jí)收入6.17億元，而稅收返還收入只有0.42億元，僅占上劃收入總額的6.86%。2016年全縣上劃中央和省、市級(jí)收入6.02億元，而稅收返還收入為-0.16億元（“營改增”倒掛上解5813萬元）。2017年全縣上劃中央和省、市級(jí)收入7.86億元，而稅收返還收入為-0.69億元（“營改增”倒掛上解11069萬元）。全面推行“營改增”后有效解決了對(duì)同一企業(yè)、同一征稅對(duì)象交叉征稅和重復(fù)征稅問題，為企業(yè)發(fā)展減負(fù)松綁，釋放了中小微企業(yè)的發(fā)展?jié)摿蛣?dòng)能，推動(dòng)了產(chǎn)業(yè)分化和產(chǎn)業(yè)融合。但從當(dāng)前來看，“營改增”后納稅人總體稅負(fù)的下降致使地方稅收總量相對(duì)下降，同時(shí)還帶動(dòng)兩項(xiàng)附加稅下滑。由于稅收收入分享和上級(jí)稅收返還補(bǔ)助沒有形成匹配，導(dǎo)致地方可統(tǒng)籌財(cái)力越來越少，加劇縣級(jí)財(cái)政支出保障壓力（如表7所示）。

表6 2013—2017年云南省富源縣煤電產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)地方稅收占一般公共預(yù)算收入比重表

表7 2013—2017年云南省富源縣稅收收入分享情況表

（三）支出需求增長(zhǎng)迅猛

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展和收入分配制度改革的深入推進(jìn)，保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)、保民生支出快速增長(zhǎng)，“三?！敝С鰤毫薮?。2014—2017年，富源縣僅落實(shí)養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌、工資結(jié)構(gòu)調(diào)整等相關(guān)增資政策疊加增支高達(dá)10.26億元，縣級(jí)可用財(cái)力僅增加2.20億元，財(cái)政剛性支出猛增，遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過財(cái)力的增長(zhǎng)。按現(xiàn)行財(cái)政體制算賬，2018年富源縣級(jí)可用財(cái)力23.94億元，保工資、?；具\(yùn)轉(zhuǎn)、?；久裆С鲂?6.44億元，僅“三?！敝С鋈笨诰瓦_(dá)12.61億元（其中，人員工資及工資性費(fèi)用需24.22億元，剔除一般性轉(zhuǎn)移支付中具有專項(xiàng)用途和政策配套資金后，僅保工資發(fā)放缺口就高達(dá)8.84億元），縣級(jí)財(cái)政舉步維艱、捉襟見肘，難以正常運(yùn)轉(zhuǎn)（如表8所示）。

表8 2013—2017年云南省富源縣養(yǎng)老保險(xiǎn)并軌和工資調(diào)整增資情況表 單位：億元

（四）事權(quán)支出責(zé)任不相適應(yīng)

按照“?；尽⒍档拙€、促公平”的要求，積極落實(shí)上級(jí)各項(xiàng)增資增支政策，堅(jiān)持加大民生事業(yè)投入不動(dòng)搖，既要保障已出臺(tái)的民生政策落實(shí)，又要保證新增、提標(biāo)民生資金需要，上級(jí)項(xiàng)目配套繁多，2013—2017年全縣落實(shí)上級(jí)出臺(tái)政策縣級(jí)配套資金分別為3.09億元、3.31億元、3.57億元、5.39億元和6.12億元，涉及配套項(xiàng)目61個(gè)、67個(gè)、69個(gè)、91個(gè)和81個(gè)，各級(jí)各種增資增支政策疊加，財(cái)政剛性支出增長(zhǎng)迅速，加之縣級(jí)財(cái)力增加甚微，導(dǎo)致財(cái)政收支矛盾極為突出。

（五）縣級(jí)財(cái)政自給率較低

2013—2017年，富源縣級(jí)財(cái)政自給率分別為45.71%、27.76%、28.08%、24.28%、24.63%。從煤電產(chǎn)業(yè)貢獻(xiàn)地方稅收收入和財(cái)政自給率變化情況來看（表6、表5所示），煤電市場(chǎng)行情好時(shí)縣級(jí)財(cái)政自給率較高，但隨著煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和國家能源政策調(diào)整，煤炭資源依賴型縣級(jí)財(cái)政抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，縣級(jí)財(cái)政自給率在24%—28%間徘徊，“三?！敝С鲋饕揽可霞?jí)轉(zhuǎn)移支付補(bǔ)助，保障發(fā)展能力嚴(yán)重不足，特別是富源縣GDP總量到2017年也未恢復(fù)到最高時(shí)2013年165億元的水平，縣域經(jīng)濟(jì)總量小、基礎(chǔ)薄、實(shí)力弱、財(cái)源結(jié)構(gòu)不優(yōu)、發(fā)展不平衡不充分問題極為突出。一方面，重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)煤電行業(yè)異常低迷，財(cái)政增收形勢(shì)嚴(yán)峻，受持續(xù)減稅清費(fèi)、增資增支、上解數(shù)額持續(xù)加大等因素綜合影響，縣級(jí)財(cái)政收支矛盾異常突出。另一方面，財(cái)政改革任務(wù)艱巨，教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障等民生政策擴(kuò)面提標(biāo)及脫貧攻堅(jiān)必須保障，縣級(jí)財(cái)力缺口越來越大。

（六）債務(wù)還本付息壓力沉重

近年來為推動(dòng)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和經(jīng)濟(jì)止跌回升，富源縣通過爭(zhēng)取上級(jí)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金、政府購買服務(wù)等方式籌資并保障了一批重點(diǎn)項(xiàng)目和重大民生改善。2017年市級(jí)核定和縣人大常委會(huì)批準(zhǔn)富源縣地方政府性債務(wù)限額為37.05億元，截至2018年8月底，審計(jì)甄別后政府負(fù)有償還責(zé)任債務(wù)余額30.89億元并已全部通過債券置換。雖然存量債務(wù)已經(jīng)債券置換，但現(xiàn)已逐步進(jìn)入還本付息期，加之脫貧攻堅(jiān)、義務(wù)教育均衡發(fā)展等政府中長(zhǎng)期支出事項(xiàng)和地方融資平臺(tái)公司債務(wù)等形成了部分隱性債務(wù)，縣級(jí)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容忽視，償債壓力不斷加大，成為制約縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“瓶頸”。

三、深化縣級(jí)財(cái)政改革的對(duì)策和建議

綜合分析研究，富源煤炭資源依賴型縣級(jí)財(cái)政運(yùn)行中的突出問題，一方面表現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)極為單一，財(cái)源結(jié)構(gòu)不優(yōu)，抗風(fēng)險(xiǎn)能力較弱，收支矛盾極為突出。另一方面表現(xiàn)在日趨加劇的結(jié)構(gòu)性風(fēng)險(xiǎn)上，事權(quán)與支出責(zé)任不相適應(yīng)，縣級(jí)財(cái)政自給率較低，償債壓力不斷加大。新時(shí)代下，針對(duì)上述問題，就要盡快轉(zhuǎn)變局部性思維模式，增強(qiáng)“財(cái)”自覺服務(wù)于“政”的全局意識(shí)，改革優(yōu)化現(xiàn)行財(cái)政體制、加快構(gòu)建縣級(jí)地方稅體系，調(diào)整事權(quán)與支出責(zé)任、完善專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制，全面深化財(cái)稅改革、提升財(cái)政管理績(jī)效，培植涵養(yǎng)地方財(cái)源產(chǎn)業(yè)、提高財(cái)稅收入質(zhì)量，注重改革金融服務(wù)、促進(jìn)財(cái)政金融融合發(fā)展，以提升財(cái)政管理“四化”水平，統(tǒng)籌推進(jìn)穩(wěn)增長(zhǎng)、促改革、調(diào)結(jié)構(gòu)、惠民生、防風(fēng)險(xiǎn)各項(xiàng)工作，奠定堅(jiān)實(shí)的縣級(jí)財(cái)政基礎(chǔ)保障。

（一）深化稅制改革，健全完善縣級(jí)地方稅體系

縣級(jí)財(cái)政是國家財(cái)政體系的重要組織部分，是推動(dòng)縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的財(cái)力保障。1994年分稅制改革后，增值稅、營業(yè)稅成為地方事實(shí)上的主體稅種。但是，2016年全面推行“營改增”后，富源資源依賴型縣級(jí)財(cái)政已基本無主體稅種可言。隨著供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、結(jié)構(gòu)性減稅政策等持續(xù)加力深化，2018年5月之后縣級(jí)共享稅收入明顯下降，房產(chǎn)稅、煙葉稅等地方稅種的貢獻(xiàn)率也大幅下滑，改革完善地方稅體系顯得極為緊迫和關(guān)鍵。一是深化地方稅體系改革。黨的十九大明確提出了“完善地方稅體系”的要求，要穩(wěn)妥推進(jìn)健全地方稅體系改革，調(diào)整稅制結(jié)構(gòu)，培育地方稅源，加強(qiáng)地方稅權(quán)，逐步建立穩(wěn)定、可持續(xù)的地方稅體系。根據(jù)稅基弱流動(dòng)性、收入成長(zhǎng)性、征管便利性等原則合理確定地方稅稅種，在目前已實(shí)施的城鎮(zhèn)土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅、耕地占用稅、契稅、煙葉稅、土地增值稅等為地方稅的基礎(chǔ)上，繼續(xù)拓展地方稅的范圍。針對(duì)城鎮(zhèn)土地使用稅、耕地占用稅、土地增值稅等地方稅稅基分布相對(duì)均衡、具有區(qū)域性、非流動(dòng)性等特征，建議全部作為縣級(jí)地方收入、省市不再分成，這有利于作為完善地方稅體系的中長(zhǎng)期考慮，也有利于鼓勵(lì)地方大力培植稅源和促進(jìn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展，逐步改革確立穩(wěn)定收入的縣級(jí)地方稅種，促進(jìn)地方因地制宜挖掘稅收潛力，增強(qiáng)縣級(jí)財(cái)政的基本保障能力。二是建議改革個(gè)人所得稅為地方稅種。完善綜合與分類相結(jié)合的個(gè)人所得稅征管體制，完善稅前扣除，規(guī)范和強(qiáng)化稅基，實(shí)行代扣代繳和自行申報(bào)相結(jié)合的征管制度，加快完善個(gè)人所得稅征管配套措施，健全個(gè)人收入和財(cái)產(chǎn)信息系統(tǒng)，以便充分發(fā)揮個(gè)人所得稅的地方收入調(diào)節(jié)功能作用。三是完善增值稅征管制度。采取以縣級(jí)政府職責(zé)職能確定收入、充分尊重各稅種屬性和調(diào)動(dòng)縣級(jí)政府積極性兼顧、切實(shí)體現(xiàn)縣級(jí)政府所在地收入“受益性”這“三大原則”進(jìn)行改革，改革增值稅企業(yè)注冊(cè)地繳納政策，堅(jiān)持“在勞務(wù)和服務(wù)發(fā)生地繳納”的原則，在勞務(wù)和服務(wù)發(fā)生地納稅與商品生產(chǎn)地納稅原則相一致，切實(shí)規(guī)避稅源與稅收的背離，這樣不但體現(xiàn)了地方稅源的“受益性”原則，同時(shí)也使地區(qū)間增值稅收入更加均衡化。

（二）健全權(quán)責(zé)匹配機(jī)制，構(gòu)建清晰協(xié)調(diào)的財(cái)政關(guān)系

面對(duì)富源縣財(cái)源結(jié)構(gòu)極為單一、稅源基礎(chǔ)薄弱且抗風(fēng)險(xiǎn)能力不足，縣級(jí)落實(shí)事權(quán)與支出責(zé)任不夠匹配，導(dǎo)致地方政府收不抵支、矛盾日趨突出的問題，建議加快改革建立保障地方稅收規(guī)模與地方支出責(zé)任相適應(yīng)的財(cái)稅體系，切實(shí)構(gòu)建權(quán)責(zé)清晰、財(cái)力協(xié)調(diào)、區(qū)域均衡的中央和地方財(cái)政關(guān)系，促進(jìn)縣級(jí)地方政府基本公共服務(wù)均等化。一是健全匹配的稅收分享。每年根據(jù)全國稅收水平，依據(jù)各縣特別是煤炭資源型縣域的經(jīng)濟(jì)實(shí)情和財(cái)政運(yùn)行狀況，按照人口基數(shù)或GDP中的消費(fèi)基數(shù)在省內(nèi)地區(qū)間進(jìn)行合理分配的方式，合理調(diào)整優(yōu)化共享稅種縣級(jí)政府的分享比例。二是完善財(cái)力協(xié)調(diào)均衡機(jī)制。結(jié)合財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任劃分、稅收制度改革與稅收政策調(diào)整，考慮稅種屬性，在保持中央和地方財(cái)力格局總體穩(wěn)定的前提下，改革形成共享稅分享合理、專享稅劃分科學(xué)的中央和地方收入劃分體系。合理劃分省以下各級(jí)政府財(cái)政事權(quán)責(zé)任，適合哪一級(jí)政府處理的事務(wù)就交由哪一級(jí)政府辦理并承擔(dān)相應(yīng)的支出，省級(jí)政府重點(diǎn)統(tǒng)籌，同時(shí)加強(qiáng)對(duì)中央重大決策部署的財(cái)力保障。三是調(diào)整優(yōu)化事權(quán)與支出責(zé)任。建議調(diào)整煤炭資源依賴型縣級(jí)轉(zhuǎn)移支付政策，完善地方事權(quán)與支出責(zé)任劃分，優(yōu)化地方政府事權(quán)配置，切實(shí)從人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的重要基本公共服務(wù)事項(xiàng)入手，兼顧需要和可能，合理制定基本公共服務(wù)保障基礎(chǔ)標(biāo)準(zhǔn)，并適時(shí)調(diào)整完善。根據(jù)地區(qū)財(cái)力差異狀況、各項(xiàng)基本公共服務(wù)的屬性，規(guī)范基本公共服務(wù)共同財(cái)政事權(quán)與支出責(zé)任的分擔(dān)方式，重點(diǎn)要減少縣級(jí)基礎(chǔ)教育、社會(huì)保障、公共衛(wèi)生、養(yǎng)老等基礎(chǔ)性公共服務(wù)領(lǐng)域的支出事權(quán)，適當(dāng)增加中央和省的支出責(zé)任，逐步取消民生項(xiàng)目縣級(jí)資金配套，增強(qiáng)財(cái)政困難地區(qū)的兜底能力。四是規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付管理。建議上級(jí)財(cái)政部門在測(cè)算一般性轉(zhuǎn)移支付時(shí)，充分考慮煤炭資源型地區(qū)的戰(zhàn)略地位和區(qū)位特點(diǎn)，提高地方財(cái)力均衡和基本公共服務(wù)均等化的支出保障，并加大一般性轉(zhuǎn)移支付中由地方自行決定用途的資金占比。同時(shí)，要完善省對(duì)縣人員工資財(cái)政管理體制改革，按貧困程度、貧困總?cè)丝?、?cái)政供養(yǎng)人員等科學(xué)量化指標(biāo)，提高均衡性轉(zhuǎn)移支付和基本財(cái)力缺口補(bǔ)助。五是改革專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付機(jī)制。分類規(guī)范、清理整合專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，對(duì)中央支出范圍內(nèi)的事項(xiàng)原則由中央財(cái)政支出，不再安排專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付；對(duì)縣級(jí)地方支出責(zé)任范圍內(nèi)的事項(xiàng)，由中央和省、市安排一般性轉(zhuǎn)移支付進(jìn)行補(bǔ)助；對(duì)屬于幾級(jí)政府共同承辦的事務(wù)，科學(xué)劃定各級(jí)政府的支出比例。同時(shí)，改變部門管理專項(xiàng)資金職能，探索將所有資金集中到財(cái)政部門進(jìn)行分配和監(jiān)管，提高資金的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)性，將部門的職能轉(zhuǎn)為組織指導(dǎo)和監(jiān)督項(xiàng)目實(shí)施，提高項(xiàng)目建設(shè)的社會(huì)效益。

（三）推進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植涵養(yǎng)新型支撐財(cái)源

富源以煤電產(chǎn)業(yè)為支撐的縣級(jí)財(cái)政自給率、抵御市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)能力不足，要從根本上解決這些問題，必須從縣情實(shí)際出發(fā)，以供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國家能源政策調(diào)整和煤炭產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)為契機(jī)，堅(jiān)定不移推進(jìn)以新型工業(yè)化、新型城鎮(zhèn)化“兩輪驅(qū)動(dòng)”戰(zhàn)略為重點(diǎn)，扶持加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)，培植創(chuàng)新型經(jīng)濟(jì)實(shí)體和新興財(cái)源，增強(qiáng)縣域財(cái)政發(fā)展的后勁和活力。一是全力推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。牢固樹立“產(chǎn)業(yè)興則經(jīng)濟(jì)興、經(jīng)濟(jì)興則財(cái)政強(qiáng)”的理念，深化高位招商、以商招商、親商安商的成功示范效應(yīng)，著力引進(jìn)產(chǎn)業(yè)層次高、聚集能力強(qiáng)、延伸配套好的項(xiàng)目，扶持推動(dòng)有色金屬加工制造、高原特色農(nóng)業(yè)及生物資源加工、精細(xì)化工（新型煤化工）、現(xiàn)代商貿(mào)物流和文化旅游“五大產(chǎn)業(yè)”跨越發(fā)展，助推縣域經(jīng)濟(jì)壯大、鄉(xiāng)鎮(zhèn)財(cái)源建設(shè)。二是發(fā)揮財(cái)政乘數(shù)效應(yīng)。全方位爭(zhēng)取省、市重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展基金和產(chǎn)業(yè)升級(jí)扶持資金，探索推進(jìn)PPP模式，廣泛吸收社會(huì)資本參與政府項(xiàng)目建設(shè)，大力支持產(chǎn)業(yè)迭代體系構(gòu)建，發(fā)揮好財(cái)政資金的杠桿作用，拓展社會(huì)項(xiàng)目資金投入形式和渠道。三是鞏固提升煤炭財(cái)源。統(tǒng)籌落實(shí)煤炭產(chǎn)業(yè)政策調(diào)整，積極支持煤礦企業(yè)走兼并重組、轉(zhuǎn)型升級(jí)、綠色發(fā)展之路，引導(dǎo)推動(dòng)煤炭產(chǎn)品向精、深加工轉(zhuǎn)化，全面延伸煤炭產(chǎn)業(yè)鏈，切實(shí)把資源優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)優(yōu)勢(shì)，穩(wěn)定縣域原煤年產(chǎn)量在1200萬噸、發(fā)電40億度以上，鞏固提升煤電產(chǎn)業(yè)對(duì)地方財(cái)稅的貢獻(xiàn)率。四是壯大新型工業(yè)財(cái)源。堅(jiān)持把工業(yè)園區(qū)作為培植壯大財(cái)源的主陣地，以縣工業(yè)園區(qū)為載體，以鋁產(chǎn)業(yè)板塊聚群發(fā)展為重點(diǎn)，推動(dòng)園區(qū)招商、以商招商和產(chǎn)業(yè)鏈招商，推動(dòng)今飛汽車輪轂、摩托車輪轂、萬里揚(yáng)汽車變速器等項(xiàng)目建成投產(chǎn)。強(qiáng)化工作服務(wù)，保障生產(chǎn)要素供給，重點(diǎn)扶持科技含量高、附加值高、稅利高以及大數(shù)據(jù)、信息化的高科技綠色環(huán)保新型企業(yè)，推動(dòng)新型工業(yè)經(jīng)濟(jì)集約發(fā)展，形成新的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)“以園興財(cái)”。五是培植城鎮(zhèn)建設(shè)財(cái)源。立足富源北城開發(fā)，完善市政基礎(chǔ)設(shè)施和公共要素配置，增強(qiáng)產(chǎn)城融合發(fā)展活力。科學(xué)分期做好富源北城土地收儲(chǔ)開發(fā)，切實(shí)盤活土地資源，盡快形成財(cái)政收益，解決償還開發(fā)投資本息。引導(dǎo)推動(dòng)房地產(chǎn)業(yè)健康發(fā)展，增加勞動(dòng)力轉(zhuǎn)移就業(yè)，帶動(dòng)第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展，培植地方主體稅種。六是強(qiáng)化其他建設(shè)財(cái)源。準(zhǔn)確把握投資導(dǎo)向，篩選論證一批工業(yè)、城建、旅游等方面帶動(dòng)作用大、生態(tài)環(huán)保、影響深遠(yuǎn)的重大項(xiàng)目，支持項(xiàng)目落地建設(shè)。同時(shí)，調(diào)優(yōu)烤煙產(chǎn)業(yè)，扶持壯大農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)，推進(jìn)農(nóng)產(chǎn)品精深加工。做活現(xiàn)代商貿(mào)流通產(chǎn)業(yè)，推進(jìn)農(nóng)村電子商務(wù)和“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)，釋放城鄉(xiāng)消費(fèi)潛力，拓寬財(cái)稅收入渠道。

（四）打造法治財(cái)政，全面深化財(cái)政各項(xiàng)改革

面對(duì)當(dāng)前縣級(jí)地方財(cái)政存在的困難和問題，立足加快構(gòu)建現(xiàn)代財(cái)政制度體系為目標(biāo)，以法治財(cái)政建設(shè)為抓手，全面深化財(cái)政收支各項(xiàng)改革，健全全面規(guī)范透明、標(biāo)準(zhǔn)科學(xué)、約束有力的預(yù)算制度，全面實(shí)施績(jī)效管理，提升財(cái)政資源配置效率和財(cái)政“四化”管理水平。一是落實(shí)財(cái)政管理體制改革。全面落實(shí)并探索推動(dòng)縣鄉(xiāng)財(cái)政管理體制改革，重點(diǎn)做好中央和省、市對(duì)下事權(quán)與支出責(zé)任劃分改革對(duì)接及縣對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道劃分工作，完善鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）街道“三保”保障機(jī)制和財(cái)源培植激勵(lì)制度，理順縣鄉(xiāng)政府間事權(quán)與支出責(zé)任，不斷提高縣鄉(xiāng)財(cái)政保障能力。二是深化財(cái)政預(yù)算管理。按照內(nèi)容完整、編制科學(xué)、執(zhí)行規(guī)范、監(jiān)督有力、講求績(jī)效、公開透明的現(xiàn)代預(yù)算制度基本要素科學(xué)編制全口徑預(yù)算，強(qiáng)化政府性基金預(yù)算、國有資本經(jīng)營預(yù)算、社會(huì)保險(xiǎn)基金預(yù)算與一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌銜接，加大國有資本經(jīng)營預(yù)算調(diào)入一般公共預(yù)算的統(tǒng)籌力度。深入實(shí)施中期財(cái)政規(guī)劃管理，深化PPP、政府購買服務(wù)、環(huán)保稅等各項(xiàng)改革。三是落實(shí)政府會(huì)計(jì)制度改革。深化國庫集中支付電子化管理改革，做好權(quán)責(zé)發(fā)生制政府財(cái)務(wù)報(bào)告編制。全面實(shí)施新的政府會(huì)計(jì)準(zhǔn)則制度改革，完善政府會(huì)計(jì)信息化建設(shè)。四是盤活財(cái)政存量資金。嚴(yán)格實(shí)行專項(xiàng)平臺(tái)、一月一報(bào)和清單動(dòng)態(tài)管理，凡屬于縣級(jí)撥付預(yù)算部門的公用經(jīng)費(fèi)、專項(xiàng)業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)年底結(jié)余和項(xiàng)目結(jié)余資金，一律收回縣級(jí)財(cái)政統(tǒng)籌使用，避免資金使用“碎片化”。五是全面實(shí)施績(jī)效管理。建立預(yù)算安排與績(jī)效目標(biāo)、資金使用效果掛鉤的激勵(lì)約束機(jī)制，績(jī)效評(píng)價(jià)差的項(xiàng)目下一年度原則上不予安排支出。六是依法組織財(cái)稅收入。全面落實(shí)中央和省、市穩(wěn)增長(zhǎng)各項(xiàng)政策和工作舉措，嚴(yán)格落實(shí)依法治稅、稅源管控、以票管征、稅費(fèi)清繳和督促檢查，強(qiáng)化稅收和非稅收入分析預(yù)測(cè)、動(dòng)態(tài)監(jiān)控機(jī)制，加大稅源管控和清欠催繳力度，特別是加大近年培植新興稅源的稽查力度。嚴(yán)格執(zhí)行中央和省市放管服政策，該收取和減免的稅費(fèi)收入，一律取消和減免到位。該依法征收入庫的一律征收入庫，提高稅收收入占比，加快改善收入質(zhì)量。七是優(yōu)化支出保障民生。立足既要注重面上的民生普惠，又要保障點(diǎn)上的精準(zhǔn)發(fā)力，零基預(yù)算壓縮縣級(jí)財(cái)政部門公用經(jīng)費(fèi)，統(tǒng)籌整合財(cái)政涉農(nóng)資金，全面加大金融信貸和上級(jí)補(bǔ)助支持力度，保障教育、衛(wèi)生、社會(huì)保障、生態(tài)文明、鄉(xiāng)村振興等投入力度，推動(dòng)各項(xiàng)惠民政策落地落實(shí)。八是勤儉節(jié)約降低成本。嚴(yán)格控制一般性支出，壓縮“三公”經(jīng)費(fèi)支出，預(yù)算部門“三公”經(jīng)費(fèi)支出一律只降不增，切實(shí)降低行政成本，以政府的苦日子換得群眾的“好日子”。

（五）創(chuàng)新金融服務(wù)，深化財(cái)政金融融合發(fā)展

面對(duì)既要“保吃飯”，又要支持地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展的兩難境地，必須要?jiǎng)?chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域金融投融資機(jī)制，完善政府信用平臺(tái)建設(shè)，推動(dòng)財(cái)政金融融合服務(wù)改革發(fā)展，發(fā)揮財(cái)政資金“四兩撥千斤”作用。一是創(chuàng)新金融服務(wù)。引導(dǎo)和支持商業(yè)銀行履行服務(wù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展職能職責(zé)，創(chuàng)新工作思路，搞好金融服務(wù)。深化農(nóng)村金融改革，做好“一創(chuàng)兩建”工作。扎實(shí)推動(dòng)金融精準(zhǔn)扶貧，切實(shí)做好農(nóng)村小額人身意外傷害保險(xiǎn)和政策性農(nóng)村住房保險(xiǎn)試點(diǎn)工作。強(qiáng)化產(chǎn)融對(duì)接、產(chǎn)城融合，增進(jìn)政、銀、企信貸合作，綜合運(yùn)用現(xiàn)代金融手段破解資金制約“瓶頸”，提高金融服務(wù)富源縣域經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的綜合能力和水平，支持推進(jìn)政府公益性項(xiàng)目建設(shè)。二是拓展融資渠道。鼓勵(lì)和引導(dǎo)社會(huì)資本廣泛參與公共產(chǎn)品和公共服務(wù)項(xiàng)目的投資、運(yùn)營管理，重點(diǎn)在市政建設(shè)、文化旅游、污水處理、水利、保障性安居工程、醫(yī)療、教育、養(yǎng)老等領(lǐng)域推廣PPP模式，提高公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力及效率。擴(kuò)大政府購買服務(wù)的范圍和規(guī)模，能由政府購買服務(wù)的，政府不再直接承辦；能由政府與社會(huì)資本合作提供的，廣泛吸引社會(huì)資本參與，全面拓寬項(xiàng)目融資渠道。三是深化財(cái)政金融融合。全面落實(shí)財(cái)政扶持政策，通過以獎(jiǎng)代補(bǔ)、財(cái)政貼息、信用擔(dān)保等方式，加大實(shí)施農(nóng)戶林權(quán)抵押、建房抵押、小額擔(dān)保貸款、創(chuàng)業(yè)扶持貸款等政策性貸款力度，吸引和撬動(dòng)金融資源支持企業(yè)特別是中小微企業(yè)發(fā)展，扶持促進(jìn)中小企業(yè)科技創(chuàng)新和成果轉(zhuǎn)化，促進(jìn)就業(yè)再就業(yè)，增強(qiáng)實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展活力，推動(dòng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展。

（六）防范化解政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，推進(jìn)融資平臺(tái)公司改革轉(zhuǎn)型

煤炭資源型縣級(jí)地方財(cái)政收支矛盾不斷加劇，一方面既有收入增長(zhǎng)乏力的因素，另一方面也有地方政府債務(wù)過高、償債支出壓力大的因素。深入貫徹落實(shí)防范化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)工作及相關(guān)文件要求，嚴(yán)格落實(shí)屬地責(zé)任，切實(shí)堵住“后門”，堅(jiān)決打好防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)，積極穩(wěn)妥化解政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。一是牢牢守住債務(wù)“紅線底線”。全面核準(zhǔn)政府性債務(wù)狀況，嚴(yán)格地方政府性債務(wù)平臺(tái)動(dòng)態(tài)監(jiān)管、限額管控和預(yù)警管理，強(qiáng)化對(duì)財(cái)政債務(wù)率等監(jiān)測(cè)指標(biāo)變動(dòng)趨勢(shì)的動(dòng)態(tài)監(jiān)控分析，確保政府性債務(wù)余額控制在核定的債務(wù)限額內(nèi)，嚴(yán)控政府隱性債務(wù)，堅(jiān)決守住債務(wù)“紅線”和不發(fā)生區(qū)域性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的“底線”。二是細(xì)化化解方案?？茖W(xué)制定債務(wù)化解方案和應(yīng)急預(yù)案，嚴(yán)格實(shí)行“一債一案”，切實(shí)將債務(wù)納入年度財(cái)政預(yù)算，采取調(diào)整優(yōu)化支出結(jié)構(gòu)、盤活存量資產(chǎn)、壓減一般性支出等方式，通過置換一批、償還一批、清理一批等措施分類妥善處置存量債務(wù)，防范化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。三是厘清平臺(tái)公司債務(wù)。嚴(yán)格規(guī)范平臺(tái)公司融資行為，厘清政府與融資平臺(tái)公司債務(wù)邊界，堅(jiān)決杜絕任何形式的政府舉債擔(dān)保承諾，確?！敖璧馈比谫Y平臺(tái)公司融資、通過不規(guī)范PPP等變相舉債融資等違規(guī)舉債方式“零發(fā)生”。四是推動(dòng)融資平臺(tái)公司改革轉(zhuǎn)型。探索推進(jìn)縣級(jí)融資平臺(tái)公司轉(zhuǎn)型發(fā)展，統(tǒng)籌區(qū)域資源資產(chǎn)優(yōu)化重組，盤活現(xiàn)有資金資產(chǎn)資源，提高國有資源“造血”功能?？梢悦禾慨a(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)和富源北城綜合開發(fā)為契機(jī)，綜合利用財(cái)稅、金融、土地等有關(guān)政策，按照“政策性導(dǎo)向，市場(chǎng)化運(yùn)作、公司化管理”模式，整合縣城投、水投、土投等融資平臺(tái)公司和國有企業(yè)資源優(yōu)勢(shì)，以政府注資、市場(chǎng)引資、企業(yè)合資等有效形式，推動(dòng)融資平臺(tái)公司改革、轉(zhuǎn)型、發(fā)展，從目前的“政府融資平臺(tái)”轉(zhuǎn)型為專業(yè)化、市場(chǎng)化的“投資+融資+建設(shè)+經(jīng)營”綜合實(shí)體經(jīng)濟(jì)企業(yè)，走出一條“資源轉(zhuǎn)資產(chǎn)做大公司、資產(chǎn)轉(zhuǎn)資金做實(shí)公司、資金轉(zhuǎn)項(xiàng)目做強(qiáng)公司、項(xiàng)目轉(zhuǎn)產(chǎn)業(yè)做優(yōu)公司、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)資源做精公司”的轉(zhuǎn)型跨越發(fā)展道路，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)鏈條的閉環(huán)發(fā)展，逐步構(gòu)建財(cái)政“體制內(nèi)收入”保工資、保運(yùn)轉(zhuǎn)，“體制外循環(huán)”保障改善民生、服務(wù)社會(huì)事業(yè)發(fā)展，為縣域經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量跨越發(fā)展提供堅(jiān)實(shí)的資金保障。