中國環(huán)境外交歷程

文 夏堃堡

環(huán)境外交是整個外交工作的一個重要組成部分，我國積極參加了國際環(huán)境外交活動，促進了我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展，也為全球環(huán)境保護做出了重大貢獻。

環(huán)境外交是整個外交工作的一個重要組成部分，是政府間通過談判和協(xié)商處理國際環(huán)境關(guān)系的藝術(shù)和實踐，目的是達成具有法律約束力的條約、協(xié)議或無法律約束力的宣言、行動計劃或指南，以采取共同行動，解決全球、區(qū)域和各國的環(huán)境問題，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展。

自20世紀70年代以來，中國積極參加了國際環(huán)境外交活動，促進了我國環(huán)保事業(yè)發(fā)展，也為全球環(huán)境保護做出了重大貢獻。

參加重大多邊環(huán)境外交活動

聯(lián)合國人類環(huán)境會議

1972年6月， 在瑞典斯德哥爾摩召開了聯(lián)合國人類環(huán)境會議。斯德哥爾摩會議是聯(lián)合國主持召開的首次環(huán)境會議，也是大規(guī)模國際環(huán)境外交活動的開始。當時人類面臨著環(huán)境日益惡化、貧困日益加劇等一系列突出問題，國際社會迫切需要共同采取行動來解決這些問題。此次會議通過了《聯(lián)合國人類環(huán)境會議宣言》和《斯德哥爾摩行動計劃》。中國代表團積極參加了大會的活動，推動了上述兩個文件的產(chǎn)生。中國環(huán)境外交也從這里開始。

斯德哥爾摩會議推動了全球的環(huán)境保護事業(yè)，也推動了我國的環(huán)境保護工作。1973年8月召開了第一次全國環(huán)境保護會議。1974年5月，成立了國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組和國務院環(huán)境保護領(lǐng)導小組辦公室（簡稱國務院環(huán)辦）。此后，我國制定了《中華人民共和國環(huán)境保護法》等一系列環(huán)境保護的法律和法規(guī)，從中央到地方建立了一套完整的環(huán)境保護機構(gòu)、環(huán)境監(jiān)測站和環(huán)境科學研究機構(gòu)。我國環(huán)保工作不斷深入和發(fā)展。

聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會

1992年6月，聯(lián)合國大會在巴西里約熱內(nèi)盧召開聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會（簡稱環(huán)發(fā)大會），以制定扭轉(zhuǎn)全球環(huán)境退化趨勢，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略和措施。

我國成立了中國出席聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會籌備小組。1990年，國務院環(huán)境保護委員會通過了《我國關(guān)于全球環(huán)境問題的原則立場》的文件。中國籌備小組根據(jù)這一文件的精神，制定了中國參加環(huán)發(fā)大會基本立場的對案。對案經(jīng)國務院批準后實施，其中主要包括以下幾點：要堅持環(huán)境與經(jīng)濟的協(xié)調(diào)發(fā)展，也就是可持續(xù)發(fā)展的原則；堅持“共同但有區(qū)別的責任”的原則。從歷史和現(xiàn)實的角度看，發(fā)達國家是造成當代環(huán)境問題的主要責任者，發(fā)達國家有義務向發(fā)展中國家提供新的、充分的、額外的資金，幫助發(fā)展中國家參加保護全球環(huán)境的努力，或補償由于保護全球環(huán)境而帶來的額外的經(jīng)濟損失，并以優(yōu)惠的、非商業(yè)性的條件向發(fā)展中國家提供環(huán)境無害技術(shù)；解決全球環(huán)境問題要堅持維護發(fā)展中國家的環(huán)境權(quán)益；建立符合發(fā)展中國家利益的國際經(jīng)濟秩序，充分發(fā)揮發(fā)展中國家在處理全球環(huán)境問題中的作用。

中國派代表團參加了聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會的四次籌備會議，在會上堅持我國關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的原則立場。1991年6月，在北京召開了由中國發(fā)起的41個發(fā)展中國家參加的環(huán)境與發(fā)展部長級會議，會議發(fā)表的《北京宣言》闡述了發(fā)展中國家在環(huán)境與發(fā)展問題上的原則立場，對大會籌備做出了實質(zhì)性的貢獻。

中國政府代表團出席了聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會，提出了加強環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域國際合作的主張，得到了國際社會的積極評價。中國政府還簽署了《氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》，對會議產(chǎn)生了積極的影響。

這次會議將環(huán)境與發(fā)展相聯(lián)系，通過了在全球?qū)崿F(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的《關(guān)于環(huán)境與發(fā)展的里約宣言》和《21世紀議程》等重要文件。

這次會議推動了我國的環(huán)境和可持續(xù)發(fā)展事業(yè)。會后，我國制訂了《中國21世紀議程》，編制了《中國環(huán)境保護21世紀議程》和生物多樣性保護、林業(yè)和海洋等方面的行動計劃。

可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議

2002年，在南非首都約翰內(nèi)斯堡召開了可持續(xù)發(fā)展世界首腦會議。這次會議的主要目的是回顧《21世紀議程》的執(zhí)行情況、取得的進展和存在的問題，并制定一項新的可持續(xù)發(fā)展行動計劃，同時也是為了紀念聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會召開10周年。

可持續(xù)發(fā)展首腦會議取得了積極的成果。會議通過了《約翰內(nèi)斯堡可持續(xù)發(fā)展宣言》和《約翰內(nèi)斯堡執(zhí)行計劃》兩個文件。會議還建立了280個合作項目。這些合作項目主要由發(fā)展中國家向聯(lián)合國提出，在這次會議上通過。

中國代表團積極參加了會議的討論，為會議的成功做出了積極的貢獻。會后，我國在國際上積極參加會議上確定的伙伴合作項目，在國內(nèi)加大了環(huán)境保護的力度，以科學發(fā)展觀為指南，開始了我國環(huán)保工作的歷史性轉(zhuǎn)變。

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會

聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展峰會于2015年9月25-27日在紐約聯(lián)合國總部舉行。

峰會通過了《變革我們的世界——2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，即2015年后可持續(xù)發(fā)展議程的成果文件。它包括17項可持續(xù)發(fā)展目標和169項子目標。中國國家主席習近平出席了峰會，并發(fā)表講話。他指出，本次峰會通過的2015年后發(fā)展議程，為全球發(fā)展描繪了新愿景，為國際發(fā)展合作提供了新的機遇。各國應該以此為新起點，共同走出一條公平、開放、全面、創(chuàng)新的發(fā)展之路，努力實現(xiàn)各國共同發(fā)展。他倡議國際社會加強合作，共同落實2015年后發(fā)展議程，努力實現(xiàn)合作共贏，并提出了與各國共同努力，實現(xiàn)2015年后發(fā)展議程的舉措。

各國對這次峰會給予肯定的評價，認為這是一次成功的大會?！?030年可持續(xù)發(fā)展議程》這一綱領(lǐng)性文件將推動世界在今后15年內(nèi)實現(xiàn)消除極端貧困、戰(zhàn)勝不平等和不公正，遏制氣候變化和保護人類生存環(huán)境，實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展的遠大目標。

參加國際環(huán)境法律的制訂和履行

國際環(huán)境法律的制訂和履行是國際環(huán)境外交的一個最重要的組成部分。中國先后批準了保護濕地的《拉姆薩公約》《瀕危野生動植物物種國際貿(mào)易公約》《關(guān)于保護臭氧層維也納公約》和《蒙特利爾議定書》《聯(lián)合國防治荒漠化公約》《控制危險廢物越境轉(zhuǎn)移及其處置巴塞爾公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》及其所屬《京都議定書》和《巴黎協(xié)定》《生物多樣性公約》及其所屬《卡塔赫納生物安全議定書》《關(guān)于在國際貿(mào)易中對某些危險化學品和農(nóng)藥采用事先知情同意程序的鹿特丹公約》《關(guān)于持久性有機污染物的斯德哥爾摩公約》和《關(guān)于汞的水俁公約》等多邊環(huán)境協(xié)議。我國積極參加了這些多邊環(huán)境協(xié)議的締結(jié)和履行，為全球環(huán)境保護做出了積極貢獻。

下面以《聯(lián)合國氣候變化框架公約》和《生物多樣性公約》兩個重要多邊環(huán)境協(xié)議為例，說明中國參與國際環(huán)境法律制訂和履行的情況。

聯(lián)合國氣候變化框架公約

《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（以下簡稱《氣候公約》）于1992年5月9日在紐約通過，同年6月在里約聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展大會上開放簽字，并于1994年3月21日生效。中國在環(huán)發(fā)大會上簽署了《氣候公約》，并于當年1月5日向聯(lián)合國交存批準書。

1997年12月11日通過了《京都議定書》。中國于1998年5月29日簽署《京都議定書》，并于2002年8月30日核準該議定書?！毒┒甲h定書》于2005年2月16日生效。

中國作為一個負責任的發(fā)展中國家，對氣候變化問題給予了高度重視，于2007年6月成立了由國務院總理擔任組長的國家應對氣候變化及節(jié)能減排工作領(lǐng)導小組，建立了國家氣候變化對策協(xié)調(diào)機制。作為履行《氣候公約》的一項重要義務，2007年，中國政府發(fā)布了《應對氣候變化國家方案》。中國根據(jù)可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略的要求，采取了一系列應對氣候變化的政策和措施，認真落實各項任務，努力建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型社會，提高減緩與適應氣候變化的能力，為履行《氣候公約》，減緩和適應氣候變化做出了積極的貢獻。

中國堅持《氣候公約》的原則和基本制度，堅持共同但有區(qū)別的責任原則、公平原則、各自能力原則，推動《氣候公約》《京都議定書》的全面、有效和持續(xù)實施，積極建設(shè)性參與全球2020年后應對氣候變化強化行動目標的談判，與國際社會共同努力，建立公平合理的全球應對氣候變化制度；中國堅持將減緩和適應置于同等重要的位置；關(guān)于資金和技術(shù)，中國認為，發(fā)達國家應當兌現(xiàn)其做出的向發(fā)展中國家提供資金和技術(shù)的承諾，使發(fā)展中國家能夠得到采取減緩和適應行動的必要的資金、技術(shù)和能力。作為發(fā)展中國家的中國有權(quán)取得這種資金和技術(shù)。

中國在2014年9月頒布了《國家應對氣候變化規(guī)劃(2014-2020年)》，明確了2020年前中國應對氣候變化工作的指導思想、主要目標、總體部署、重點任務和政策導向。

根據(jù)《氣候公約》締約方大會的決定，中國于2015年6月30日向公約秘書處提交了應對氣候變化國家自主貢獻文件《強化應對氣候變化行動——中國國家自主貢獻》。

2015年9月和11月，中美和中法兩國元首分別發(fā)表了《中美元首氣候變化聯(lián)合聲明》和《中法元首氣候變化聯(lián)合聲明》。中美和中法雙方分別就聯(lián)合國氣候變化巴黎大會涉及的重點問題達成了一系列共識，提出了深化氣候變化領(lǐng)域?qū)υ捄献?、共同幫助其他發(fā)展中國家應對氣候變化的務實舉措。

中國政府于2015年11月發(fā)布了《中國應對氣候變化的政策與行動2015年度報告》。該報告全面介紹了2014年以來中國在應對氣候變化各個領(lǐng)域采取的措施和取得的成效。報告還闡述了中國對聯(lián)合國巴黎氣候變化大會基本立場和主張。

2015年11月29日至12月12日召開了巴黎氣候變化大會。 中國國家主席習近平出席開幕式并發(fā)表了題為《攜手構(gòu)建合作共贏、公平合理的氣候變化治理機制》的講話。

2015年12月12日，巴黎氣候變化大會上通過的《巴黎協(xié)定》共29條，包括目標、減緩、適應、損失損害、資金、技術(shù)、能力建設(shè)、透明度、全球盤點等內(nèi)容，為2020年后全球應對氣候變化行動做出了安排?！栋屠鑵f(xié)定》的目標是：將全球平均氣溫升幅較工業(yè)化前水平控制在顯著低于 2℃的水平，并向升溫較工業(yè)化前水平控制在 1.5℃努力；在不威脅糧食生產(chǎn)的情況下，增強適應氣候變化負面影響的能力，促進氣候恢復力和溫室氣體低排放的發(fā)展；使資金流動與溫室氣體低排放和氣候恢復力的發(fā)展相適應。

中國于2016年4月22日簽署該協(xié)定，并于2016年9月3日批準該協(xié)定。 《巴黎協(xié)定》于2016年11月4日生效。

2017年6月1日，美國總統(tǒng)特朗普宣布美國退出《巴黎協(xié)定》。美國的這一舉動遭到了國際社會的廣泛批評。

中國政府宣布，中國將繼續(xù)認真履行《巴黎協(xié)定》。

2018年12月15日，聯(lián)合國氣候變化卡托維茲會議通過了《巴黎協(xié)定》實施細則一攬子決定，為各方履行《巴黎協(xié)定》提供了明確指導。

2019年9月召開的聯(lián)合國氣候行動峰會。王毅國務委員作為習近平主席特別代表出席并講話。9月26日，王毅國務委員宣布正式發(fā)布《聯(lián)合國氣候行動峰會：中方的立場和行動》立場文件，詳細闡述了中國的立場和觀點。

生物多樣性公約

《生物多樣性公約》于1992年5月22日通過，1992年6月在里約熱內(nèi)盧聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會上開放簽字，1993年12月29日生效。此后，在公約下，國際社會又達成了《卡塔赫納生物安全議定書》《關(guān)于獲取遺傳資源和公平和公正分享其利用產(chǎn)生的惠益的名古屋議定書》和《卡塔赫納生物安全議定書關(guān)于賠償責任和補救的名古屋——吉隆坡補充議定書》。中國積極參與了《生物多樣性公約》及其下屬議定書的制訂。

中國于1992年6月在環(huán)發(fā)大會上簽署了《生物多樣性公約》，于1993年12月批準該公約。中國又于2000年8月簽署《生物安全議定書》，于2005年5月核準該議定書。

締約方大會是《生物多樣性公約》的決策機構(gòu)。中國派代表團出席了歷次會議，堅持原則，推動履約，做出了積極貢獻。

中國堅持共同但有區(qū)別的責任的原則，堅持發(fā)達國家締約方應向發(fā)展中國家締約方提供履行公約下的義務所需要的資金和技術(shù)。

在技術(shù)轉(zhuǎn)讓方面，中國一貫堅持聯(lián)合國環(huán)發(fā)大會做出的決定，發(fā)達國家應以優(yōu)惠和減讓性的條件向發(fā)展中國家提供保護全球環(huán)境需要的技術(shù)。但是發(fā)達國家在這個問題上一直持消極態(tài)度，技術(shù)轉(zhuǎn)讓困難重重。

中國在履約方面采取了一系列措施，主要包括：生物多樣性保護體制不斷完善，成立了中國生物多樣性保護國家委員會，在原環(huán)境保護部（現(xiàn)生態(tài)環(huán)境部）設(shè)立了履約辦公室；發(fā)布了一系列生物多樣性保護相關(guān)法律法規(guī)；制定和實施了一系列生物多樣性保護規(guī)劃和計劃；在保護森林、草原等方面實施了一些重大工程，包括植樹造林、退耕還林、退牧還草、天然林保護等；建立自然保護區(qū)2700多個，其中國家級自然保護區(qū)474個，2017年9月開始了建立國家公園體制的試點。

我國生物多樣性保護取得積極進展，全社會生物多樣性保護的意識明顯增強，保護力度不斷加大，部分區(qū)域生態(tài)系統(tǒng)得到恢復，80%以上國家重點保護野生動物野外種群穩(wěn)中有升。

《生物多樣性公約》第15次締約方大會將于2020年在我國昆明舉行。大會的主題是“生態(tài)文明，共建地球生命共同體”。此次大會將確定2030年全球生物多樣性保護目標，制定2021-2030年全球生物多樣性保護戰(zhàn)略。中國政府正在全力做好籌備工作，確保辦成一次具有里程碑意義的締約方大會，為全球生物多樣性保護和可持續(xù)發(fā)展貢獻中國智慧和力量。

與聯(lián)合國在環(huán)境領(lǐng)域的合作

中國支持并積極參與聯(lián)合國系統(tǒng)開展的環(huán)境事務。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署是中國的主要合作伙伴。

1976年在肯尼亞內(nèi)羅畢成立了中國常駐聯(lián)合國環(huán)境署代表處，時任國務院環(huán)境保護辦公室副主任的曲格平被任命為首任代表。

長期以來，中國與聯(lián)合國環(huán)境署開展了卓有成效的合作。聯(lián)合國環(huán)境署理事會是環(huán)境署最高決策機構(gòu)。中國是歷屆聯(lián)合國環(huán)境署的理事國，派代表團出席了歷次理事會會議和其他環(huán)境署組織的重要會議。中國于1979年加入了環(huán)境署的“全球環(huán)境監(jiān)測網(wǎng)”“國際潛在有毒化學品登記中心”和“國際環(huán)境情報資料源查詢系統(tǒng)”。1987年，環(huán)境署在中國蘭州設(shè)立了“國際沙漠化治理研究培訓中心”總部。在環(huán)境署的組織下，中國將防治沙漠化、建設(shè)生態(tài)農(nóng)業(yè)的經(jīng)驗和技術(shù)傳授到許多國家。

從20世紀90年代以來，雙方在荒漠化防治、生物多樣性保護、臭氧層保護、清潔生產(chǎn)、循環(huán)經(jīng)濟、環(huán)境教育和培訓、長江中上游洪水防治等領(lǐng)域開展了合作，執(zhí)行了許多合作項目。中國還與環(huán)境署開展了西北太平洋保護行動計劃、東亞海保護行動計劃以及防止陸源污染保護海洋全球行動計劃等合作。環(huán)境署是全球環(huán)境基金的執(zhí)行機構(gòu)。中國和環(huán)境署的許多合作項目是利用全球環(huán)境基金的資金來實施的。

中國積極參加了由環(huán)境署牽頭組織的重要國際環(huán)境公約的談判和履約工作，包括《生物多樣性公約》《巴塞爾公約》《維也納公約》和《蒙特利爾議定書》《鹿特丹公約》《斯德哥爾摩公約》和《水俁公約》等。

2003年9月成立了聯(lián)合國環(huán)境署駐華代表處。這是環(huán)境署在世界上建立的第一個國家級代表處，意義重大。此后，中國與環(huán)境署的合作有了進一步的發(fā)展。

2013年3月13日，聯(lián)合國大會通過67/251號決議，將環(huán)境署理事會改名為聯(lián)合國環(huán)境大會。聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署首屆聯(lián)合國環(huán)境大會于2014年6月在內(nèi)羅畢舉行。中國代表團參加了聯(lián)合國環(huán)境大會的歷次會議，為會議的成功做出了貢獻。

中國與聯(lián)合國開發(fā)署、聯(lián)合國人居署和聯(lián)合國工發(fā)組織等聯(lián)合國機構(gòu)在環(huán)境領(lǐng)域也開展了大量的合作活動，如在促進城市的可持續(xù)發(fā)展、實現(xiàn)千年發(fā)展目標、《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》和應對氣候變化等方面。中國是1993年成立的聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展委員會的成員國，在這個全球環(huán)境與發(fā)展領(lǐng)域的高層政治論壇中一直發(fā)揮著建設(shè)性作用。2013年，根據(jù)聯(lián)合國可持續(xù)發(fā)展大會的決定，可持續(xù)發(fā)展委員會的工作結(jié)束，成立了政府間可持續(xù)發(fā)展高級別政治論壇，中國支持這個論壇的建立，并繼續(xù)發(fā)揮積極的作用。中國與聯(lián)合國亞太經(jīng)社會等組織保持了密切的合作關(guān)系，并通過參加東北亞地區(qū)環(huán)境合作、西北太平洋行動計劃、東亞海洋行動計劃協(xié)調(diào)體等，對亞太地區(qū)的環(huán)境與發(fā)展做出了貢獻。

開展政府間多邊環(huán)境合作

進入新世紀以來，中國與主要大國集團和地區(qū)的多邊環(huán)境合作得到進一步加強。在中非合作論壇框架下的環(huán)保合作深入發(fā)展，召開了中非合作論壇環(huán)保合作會議和中非環(huán)境合作部長級對話會，開展了大量務實合作；開展了中歐環(huán)境政策部長對話并簽署了合作文件，中歐環(huán)境合作不斷發(fā)展；舉辦了歐亞經(jīng)濟論壇生態(tài)與環(huán)保合作分會，亞歐環(huán)境政策對話深入推進；中日韓三國環(huán)境合作進入成熟階段；開展了東盟—中日韓（10+3）機制下的環(huán)境合作；成立了中國—東盟環(huán)境保護合作中心，召開了中國東盟環(huán)境合作論壇；成立了中國—上海合作組織環(huán)境保護合作中心，開展在上合組織框架下的環(huán)保合作；舉行金磚國家環(huán)境部長會議，金磚五國在環(huán)境領(lǐng)域的合作不斷發(fā)展。

開展雙邊環(huán)境外交

中國積極開展環(huán)境保護領(lǐng)域的雙邊外交。先后與美國、朝鮮、加拿大、印度、韓國、日本、蒙古、俄羅斯、德國、澳大利亞、烏克蘭、芬蘭、挪威、丹麥、荷蘭、瑞典、埃及、西班牙等國簽訂了環(huán)境保護雙邊合作協(xié)定或諒解備忘錄。在全球環(huán)境問題、環(huán)境規(guī)劃與管理、污染控制與預防、森林和野生動植物保護、海洋環(huán)境、氣候變化、大氣污染、酸雨、污水處理等方面進行了交流與合作，取得了一批重要成果。

通過參與國際環(huán)境外交活動，我國不斷加強與各國在環(huán)境保護領(lǐng)域的合作，擴大了影響，樹立了負責任的環(huán)境大國形象，維護了國家權(quán)益；通過我國與許多國家和國際機構(gòu)開展的在環(huán)境管理和環(huán)?？萍挤矫娴暮献鳎岣吡宋覈h(huán)保工作的管理和科技水平；通過國際合作，我國還從國外引進了大量用于環(huán)境保護的資金，推動了我國的污染防治和環(huán)境管理能力建設(shè)。環(huán)境外交和環(huán)保領(lǐng)域的國際合作，促進了我國環(huán)境保護事業(yè)，也為全球環(huán)境保護和可持續(xù)發(fā)展事業(yè)做出了貢獻。