重大水利工程PPP項目建設(shè)經(jīng)營模式

張雪昊

（中國水利水電第三工程局有限公司，陜西 西安 710024）

1 重大水利工程項目建設(shè)過程中的PPP模式應(yīng)用優(yōu)勢分析

1.1 有利于融資壓力的緩解

表面來看，雖然現(xiàn)階段國內(nèi)建筑企業(yè)資產(chǎn)負(fù)債率呈現(xiàn)出健康之勢，但是結(jié)構(gòu)風(fēng)險問題依然存在，政府融資平臺借債形勢嚴(yán)峻，引入PPP模式以后將部分債權(quán)轉(zhuǎn)變成了股份，有效吸收了多種社會資本共同融入，并且用于重大水利工程以及基礎(chǔ)設(shè)施項目建設(shè)，可以有效減政府壓力。

1.2 有利于社會資本的激活

目前，我國正處于穩(wěn)步發(fā)展階段，各行業(yè)建設(shè)部門均需加大投資建設(shè)力度。當(dāng)前正面臨東部與中西部不平衡發(fā)展問題，在城市化以及新農(nóng)村建設(shè)現(xiàn)行政策下，采用PPP項目經(jīng)營模式有利于公共服務(wù)領(lǐng)域市場競爭機制的引入，從而使社會資本有更多的機會投用到公共基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)領(lǐng)域，解決資金短缺問題。

1.3 有利于政府職能的轉(zhuǎn)變

基于PPP經(jīng)營模式，合同雙方在遵守法律合同的條件下共享利益、共擔(dān)風(fēng)險；同時，維系合同條款，為重大水利工程等公共基礎(chǔ)設(shè)施利用者提供服務(wù)。在合作過程中，政府部門應(yīng)當(dāng)加強監(jiān)督管理，不斷提高政府及其職能部門的行政職責(zé)要求，健全和完善法律法規(guī)體系，從而形成良好的社會循環(huán)體系。

2 PPP經(jīng)營模式在重大水利工程項目建設(shè)過程中的應(yīng)用實踐

長期以來，重大水利工程項目以及大規(guī)模的水利項目建設(shè)過程中，項目建投資數(shù)量和規(guī)模不斷增大，截止到2017年底，已經(jīng)超過了9 000億元。如此大的投資，僅靠政府財政投資，難以有效滿足投資需求，迫切需要引入社會資。對于水利產(chǎn)品以及重大水利工程項目建設(shè)和服務(wù)而言，建設(shè)過程中應(yīng)當(dāng)有穩(wěn)定的社會需求，而且政府及有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)給予高度重視，不斷加大扶持力度。如果投資收益達到某個水平，則會吸引更多的社會資本進入這一領(lǐng)域。就重大水利工程項目而已，其種類繁多，而且具有點多面廣以及工況復(fù)雜等特點，屬性比較特殊，并非所有的水利工程建設(shè)均可選用PPP經(jīng)營模式。

2.1 政府與多種社會資本共同出資

對于重大水源工程以及引調(diào)水和灌區(qū)工程項目而言，這些都具有一定的公益性特點，水利項目，水利工程項目投資規(guī)模相對較大，而且投資回報率相對較低，價值成本回收周期相對較長，因此，難以有效吸引廣大社會資本出資建設(shè)。針對這一現(xiàn)象，政府應(yīng)當(dāng)帶頭建設(shè)，廣泛吸引社會資本共同用于水利工程項目建設(shè)以及經(jīng)營。比如，山東省中北部地區(qū)的引汶工程，主要用于集供水以及生態(tài)改善和灌溉，作為一項綜合性重大水利工程，其中包含了東引汶灌區(qū)節(jié)水改造、月牙河水庫加固除險以及月牙河水廠規(guī)劃建設(shè)和桑安口水庫工程項目建設(shè)等七個具體的分項工程；通過對干支渠、配套建筑改造以及除險加固和疏挖增容水庫等操作，對自然徑流水進行充分利用，以此來減少地下水開采量，大大提高了重大水利工程項目建設(shè)以及供水效率。在本工程項目建設(shè)過程中采用的是打包組合模式，其中，灌渠以及水庫等不具有盈利能力和作用的基礎(chǔ)設(shè)施，有效結(jié)合盈利性水廠統(tǒng)一開發(fā)建設(shè)，廣泛吸引社會各界資本的積極參與。就本工程項目而言，基于PPP經(jīng)營模式簽訂的合同，總投資額達13.28億元，其中，縣國有資產(chǎn)管理局投資2.91億元，某有限公司投資4.37億元，并且以4∶6的比例出資共建本工程項目公司，同時還吸引了6億元的銀行貸款。本水利工程項目建成并投產(chǎn)以后，對于提高本地區(qū)糧食產(chǎn)量以及水資源優(yōu)化利用和改善生態(tài)環(huán)境等，具有非常重要的作用。

2.2 政府對社會資本授權(quán)并允許其采用BOO經(jīng)營模式

水電開發(fā)以及城市供水經(jīng)營項目建設(shè)過程中，因其收益相對較高且穩(wěn)定持續(xù)性強，對社會資本的吸引力較強，因此應(yīng)當(dāng)向社會資本放開，允許進入這一領(lǐng)域，最大限度地減少政府及部門投資。在此過程中，政府及有關(guān)部門可以適合采用BOO等特許經(jīng)營模式，全面推進社會資本進入這一領(lǐng)域。在此過程中應(yīng)當(dāng)注意，政府應(yīng)當(dāng)在與社會資本結(jié)合時，行政干預(yù)應(yīng)當(dāng)盡可能減少，而且要盡量簡化中間的審批流程，盡可能降低資本門檻。實踐中，為了能夠有效確保社會資本合理化應(yīng)用和收益，簽訂的合同中應(yīng)當(dāng)明確排他性條款，政府及其主管部門應(yīng)當(dāng)對經(jīng)營過程加強監(jiān)管，保證水利工程項目建設(shè)造價的科學(xué)合理性，堅決避免出現(xiàn)水利工程項目建設(shè)單位利用自身優(yōu)勢而對公眾利益造成損害。

2.3 政府對各類社會資本授權(quán)并允許其選擇BOT與TOT經(jīng)營模式

對于可通過使用者付費模式實現(xiàn)投資回報的水利工程項目而言，政府及其部門可選用BOT以及TOT等經(jīng)營模式，廣泛吸引各類社會資本參與其中。比如，以水費為主的水利工程項目，因未能體現(xiàn)出水資源的匱乏性，定價標(biāo)準(zhǔn)相對偏低，加之征收環(huán)節(jié)的各種短板和弊端，導(dǎo)致多數(shù)水利工程項目建設(shè)低利潤、虧損，難以有效吸引社會資本。實踐中，政府及其部門可改革水價并形成合理的經(jīng)營機制以及完善相應(yīng)的用水計量設(shè)施，為引入社會資本參與創(chuàng)造良好的條件。比如，某河庫連通水利工程項目建設(shè)過程中，涉及沿線10多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)和地區(qū)，從上游取水后經(jīng)兩級泵站提水并分岔；調(diào)水線路上的建筑物共計16座，提水揚程達到了416.8 m。在本工程項目建設(shè)實踐中，采用的是BOT經(jīng)營運作模式，并于2018年簽訂了PPP合同。該水利項目建設(shè)公司資金注冊額為2 000萬元，同時政府、社會共同籌措資金，其中政府股權(quán)占49%，其他社會資本占51%。值得一提的是，中國農(nóng)業(yè)銀行本地區(qū)分行也為該工程項目建設(shè)提供了資金支持。

3 加強重大水利工程PPP項目建設(shè)經(jīng)營管理的有效策略

基于以上對PPP模式下的水利工程項目建設(shè)經(jīng)營管理模式分析，筆者認(rèn)為要想加強經(jīng)營管理，提高管理效率，應(yīng)當(dāng)進一步完善和健全PPP規(guī)制與經(jīng)營管理體系。PPP經(jīng)營模式不只是投融資模式，更為重要的是其涉及各類社會資本、政府部門以及金融和咨詢機構(gòu)，同時，與廣大社會公眾的切身利益息息相關(guān)。因政府投資的公益性和項目建設(shè)投資逐利之間存在著天然的矛盾和沖突，若缺少有效的法律法規(guī)制約，則難以確保各方利益，甚至?xí)靷黝惿鐣Y本參與基礎(chǔ)設(shè)施和工程項目建設(shè)的積極性與主動性。為此，發(fā)改委應(yīng)當(dāng)牽頭，全面推動國內(nèi)PPP經(jīng)營模式的有效實施，早日出臺許可機制。同時，還應(yīng)當(dāng)規(guī)范和培育PPP模式下的咨詢服務(wù)管理機構(gòu)，地方政府及有關(guān)部門采用公開招標(biāo)方式對咨詢服務(wù)機構(gòu)進行分級選擇。由于上述咨詢服務(wù)在重大水利項目PPP經(jīng)營中的定位和政府需求不清晰等，因此咨詢服務(wù)機構(gòu)在水利PPP項目中主要進行方案編制以及資格預(yù)審文件編制等，加之其水平參差不齊，最終導(dǎo)致?lián)?dāng)與職責(zé)之間不匹配。針對該問題，建議政府及主管部門、協(xié)會等，應(yīng)當(dāng)從專業(yè)資質(zhì)、從業(yè)人員個人水平和能力評價等視角入手，對標(biāo)準(zhǔn)以及規(guī)范進行深入研究，以期能夠有效提高服務(wù)機構(gòu)以及從業(yè)者的素養(yǎng)和能力。

4 結(jié)語

在國內(nèi)重大水利工程項目建設(shè)實踐中，基于PPP模式的融資管理有利于政府投資壓力的緩解，同時，也為私企投資渠道以及盈利空間的擴展提供了機遇。實踐中采用PPP模式以及多元化的措施加強融資管理，有利于促進我國各類重大水利工程順利建設(shè)。