空間規(guī)劃實(shí)施管理制度研究

楊光輝

（廣州市城市規(guī)劃勘測(cè)設(shè)計(jì)研究院，廣東 廣州 510000）

國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案提出組建自然資源部，將以往發(fā)改、住建、國(guó)土等部門涉及的空間規(guī)劃管理職能統(tǒng)一劃歸到新組建的自然資源部門，實(shí)行統(tǒng)一管理，以利于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各主要空間性規(guī)劃的關(guān)系。機(jī)構(gòu)改革有利于推進(jìn)空間規(guī)劃的編制和實(shí)施，對(duì)完善空間治理體系具有重要意義。新時(shí)代下，面對(duì)新的空間規(guī)劃體系，亟須開展空間規(guī)劃實(shí)施管理制度研究。

1 現(xiàn)行規(guī)劃管理制度特征與問(wèn)題

我國(guó)涉及空間的規(guī)劃類型主要包括發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)規(guī)劃和林業(yè)規(guī)劃等，本次研究重點(diǎn)梳理這幾類規(guī)劃現(xiàn)行管理制度，分析總結(jié)其現(xiàn)狀特征及問(wèn)題。

1.1 現(xiàn)行各類空間規(guī)劃實(shí)施管理制度

我國(guó)目前尚未出臺(tái)《發(fā)展規(guī)劃法》，但江蘇省于2010年通過(guò)了《江蘇省發(fā)展規(guī)劃條例》，是我國(guó)發(fā)展規(guī)劃第一部地方立法，開了先河，為科學(xué)制定和實(shí)施發(fā)展規(guī)劃提供法律保障。該部條例明確提出編制、實(shí)施發(fā)展計(jì)劃和實(shí)現(xiàn)分級(jí)分類管理的建議。依法批準(zhǔn)的發(fā)展規(guī)劃，是地方各級(jí)人民政府履行經(jīng)濟(jì)調(diào)控、市場(chǎng)調(diào)節(jié)、社會(huì)管理和公共服務(wù)職責(zé)的基礎(chǔ)，應(yīng)當(dāng)遵守和執(zhí)行。

《中華人民共和國(guó)城鄉(xiāng)規(guī)劃法》自2008年1月1日起施行，主要借助“一書三證”行政許可手段對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃建設(shè)實(shí)行管理，明確了各級(jí)政府規(guī)劃管理職責(zé)。依法批準(zhǔn)的城鄉(xiāng)規(guī)劃是城鄉(xiāng)建設(shè)和規(guī)劃管理的基礎(chǔ)，未經(jīng)法定程序不得變更。

《中華人民共和國(guó)土地管理法》確定國(guó)家實(shí)行土地用途管制制度，明確提出各級(jí)政府土地行政主管部門的設(shè)置和職責(zé)，要求各級(jí)人民政府組織編制土地利用總體規(guī)劃。

《中華人民共和國(guó)環(huán)境保護(hù)法》明確了各級(jí)環(huán)境保護(hù)主管部門的職責(zé)，對(duì)影響環(huán)境的建設(shè)項(xiàng)目依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，未依法進(jìn)行環(huán)評(píng)的規(guī)劃不得組織實(shí)施，未依法進(jìn)行環(huán)評(píng)的建設(shè)項(xiàng)目不得開工建設(shè)。

1.2 特征與問(wèn)題

部門事權(quán)劃分不清，實(shí)施管理內(nèi)容交叉。長(zhǎng)期以來(lái)，地方政府各部門掌握城市各類發(fā)展事權(quán)，形成了各自部門規(guī)劃。但由于各部門規(guī)劃事權(quán)范圍沒(méi)有明確劃分，界限不清，導(dǎo)致各部門規(guī)劃內(nèi)容相互交叉，甚至彼此沖突、互不銜接。作為政府實(shí)施管理的重要工具，各類部門規(guī)劃存在的沖突問(wèn)題直接導(dǎo)致規(guī)劃建設(shè)審批難、項(xiàng)目落地難等問(wèn)題。

規(guī)劃和實(shí)施環(huán)節(jié)脫鉤，銜接機(jī)制不完善?？臻g規(guī)劃編制和實(shí)施管理人為分割，規(guī)劃管理實(shí)效未發(fā)揮，難以成為市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下政府管控的有力手段。各種空間規(guī)劃的編制和管理屬于不同部門，根據(jù)不同技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、不同法律法規(guī)，各自為政。

實(shí)施管理過(guò)程中普遍存在有法不依、執(zhí)法不嚴(yán)的問(wèn)題。規(guī)劃的決策權(quán)和執(zhí)行權(quán)屬于規(guī)劃部門，規(guī)劃準(zhǔn)備和實(shí)施從開始到結(jié)束都屬于規(guī)劃管理者的單方面行動(dòng)，從而導(dǎo)致在實(shí)施過(guò)程中規(guī)劃隨意修改的現(xiàn)象較為普遍。例如，城市總體規(guī)劃批準(zhǔn)后，缺乏有效的監(jiān)督執(zhí)行手段，規(guī)劃嚴(yán)肅性沒(méi)有得到充分維護(hù)。此外，在規(guī)劃實(shí)施管理過(guò)程中，規(guī)劃許可發(fā)放后的后期監(jiān)督缺乏，批后管理問(wèn)題突出。

規(guī)劃管理缺乏上級(jí)對(duì)下級(jí)的有效監(jiān)督。目前的管理體制下，國(guó)家、省政府城市規(guī)劃管理事權(quán)有限，受現(xiàn)行監(jiān)督體制的束縛，往往“看得見(jiàn)的管不著，管得著的看不見(jiàn)”，對(duì)地方政府的重大規(guī)劃決策和建設(shè)行為缺乏十分有效地調(diào)控和監(jiān)督。城市規(guī)劃實(shí)施事前、事中監(jiān)督缺位的問(wèn)題突出，地方政府和部門規(guī)劃自由裁量權(quán)過(guò)大，規(guī)劃決策機(jī)制不完善，缺乏對(duì)行政審批的約束制度和監(jiān)督機(jī)制，缺乏有效的公眾參與。

2 規(guī)劃管理制度改革探索

2.1 探索多元的規(guī)劃實(shí)施管理手段

首先，規(guī)劃銜接。在編制、修改其他空間性規(guī)劃，組織設(shè)立機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)征求同級(jí)專門規(guī)劃管理機(jī)構(gòu)的意見(jiàn)；各級(jí)國(guó)土空間規(guī)劃批準(zhǔn)公布后，其他專項(xiàng)規(guī)劃、詳細(xì)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)依據(jù)國(guó)土空間規(guī)劃進(jìn)行修改。

其次，項(xiàng)目合規(guī)性審查。重大開發(fā)建設(shè)項(xiàng)目的布局、立項(xiàng)、審批、實(shí)施，應(yīng)當(dāng)符合空間規(guī)劃管控要求，項(xiàng)目審批機(jī)關(guān)在作出項(xiàng)目審批決定前，應(yīng)當(dāng)根據(jù)空間規(guī)劃進(jìn)行合規(guī)性審查。

最后，信息化監(jiān)測(cè)平臺(tái)。各級(jí)政府應(yīng)當(dāng)建立全域統(tǒng)一、分級(jí)管理的國(guó)土空間規(guī)劃信息管理平臺(tái)，對(duì)空間規(guī)劃的實(shí)施進(jìn)行數(shù)字化監(jiān)測(cè)評(píng)估。

2.2 創(chuàng)新空間規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)構(gòu)

與空間規(guī)劃體系相對(duì)應(yīng)的管理機(jī)構(gòu)體系，是保障規(guī)劃有效實(shí)施的基礎(chǔ)平臺(tái)和支撐，各地需深入學(xué)習(xí)貫徹國(guó)務(wù)院機(jī)構(gòu)改革精神，創(chuàng)新空間規(guī)劃實(shí)施管理機(jī)構(gòu)。在自然資源部“三定”方案基礎(chǔ)上，賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)，下級(jí)政府結(jié)合自身行政管理實(shí)際情況和本地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展實(shí)際，突出不同層級(jí)職責(zé)特點(diǎn)，在規(guī)定限額內(nèi)因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能。

2.3 構(gòu)建一體化實(shí)施管控流程

在建立空間規(guī)劃管理過(guò)程中，必須要有一個(gè)完善完整的審查審批約束，從而使其能夠在一個(gè)科學(xué)合理、完善完整的系統(tǒng)下進(jìn)行的編制，強(qiáng)化編制主體、編制程序、審批主體、審批程序等內(nèi)容。在這些管理程序基礎(chǔ)上，建設(shè)及時(shí)的反饋機(jī)制，對(duì)規(guī)劃實(shí)施中不合理、不完善的內(nèi)容建立調(diào)整與處理，從而使其能夠更好地指導(dǎo)空間規(guī)劃實(shí)施，保障空間規(guī)劃的管控作用。

2.4 強(qiáng)化強(qiáng)制性的內(nèi)容管控

充分延續(xù)深化現(xiàn)行各類空間規(guī)劃實(shí)施管理制度的優(yōu)勢(shì)，強(qiáng)化法定性、剛性內(nèi)容管控，明確“控制和保護(hù)”的核心內(nèi)容，生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界應(yīng)作為底線約束的剛性管控內(nèi)容，不得隨意更改。在 “剛性”前提下合理配置土地，再體現(xiàn)“應(yīng)該做什么”的彈性。針對(duì)控制修改的“剛性”內(nèi)容，應(yīng)由編制主體組織修改調(diào)整，對(duì)可“彈性”修改的內(nèi)容應(yīng)下放審批權(quán)，從而提高規(guī)劃的科學(xué)性、合理性。

2.5 強(qiáng)化監(jiān)督考核機(jī)制

強(qiáng)化國(guó)土空間規(guī)劃實(shí)施情況評(píng)估、實(shí)施情況的監(jiān)督檢查?？h級(jí)以上人民政府應(yīng)當(dāng)通過(guò)立法形式確定空間規(guī)劃評(píng)價(jià)，定期組織和實(shí)施規(guī)劃實(shí)施評(píng)價(jià)。并通過(guò)辯論、聽證或其他形式引入不同層面的公眾參與。接受社會(huì)輿論和公眾的監(jiān)督，及時(shí)對(duì)規(guī)劃在實(shí)施過(guò)程中發(fā)現(xiàn)或產(chǎn)生的新問(wèn)題進(jìn)行動(dòng)態(tài)跟蹤分析，提出調(diào)整方案。政府部門應(yīng)建立完善的考核評(píng)價(jià)制度，完善行政責(zé)任、行政錯(cuò)誤追究機(jī)制，對(duì)領(lǐng)導(dǎo)干部實(shí)行自然資源資產(chǎn)流失審計(jì)、建立生態(tài)環(huán)境損害責(zé)任終身查詢制度。

3 結(jié)語(yǔ)

本研究在機(jī)構(gòu)改革大背景下，對(duì)現(xiàn)行各類空間規(guī)劃實(shí)施管理制度進(jìn)行梳理分析，總結(jié)特征問(wèn)題，并結(jié)合新形勢(shì)下空間規(guī)劃改革的新要求，分別從實(shí)施管理手段、管理機(jī)構(gòu)、管控流程、管控內(nèi)容和監(jiān)督機(jī)制等方面提出了空間規(guī)劃實(shí)施管理制度的改革建議。未來(lái)需進(jìn)一步結(jié)合實(shí)施管理實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，深化細(xì)化實(shí)施管理制度的研究。