論成都中心城區(qū)實(shí)施交通擁堵收費(fèi)政策的可行性

張雪蓮 孫琴梅

（1. 林同棪國(guó)際工程咨詢（中國(guó)）有限公司，重慶 401121；2. 重慶市交通規(guī)劃研究院，重慶 401147）

1 成都中心城區(qū)交通發(fā)展趨勢(shì)

近年來，成都市機(jī)動(dòng)化水平不斷提高，小汽車發(fā)展迅猛。為了滿足交通需求的快速增長(zhǎng)，成都市政府不斷加大對(duì)城市交通的投入力度，而城市路網(wǎng)的建設(shè)速度永遠(yuǎn)趕不上機(jī)動(dòng)車的增長(zhǎng)速度，道路供需矛盾日益突出。

由于成都中心城區(qū)環(huán)形+放射性道路網(wǎng)布局結(jié)構(gòu)，加之中心城區(qū)人口及崗位密集，使得成都中心城區(qū)具有強(qiáng)大的聚集能力，越往城市中心走，道路越密集，城市越擁堵。尤其是在二環(huán)以內(nèi)區(qū)域，交通出行需求旺盛，高峰期向心交通集中，潮汐現(xiàn)象嚴(yán)重，射線通道交通量趨于飽和。高峰時(shí)段主要擁堵路段都集中于二環(huán)高架以及幾條射線干道上，擁堵及緩行路段已經(jīng)占到二環(huán)內(nèi)干路網(wǎng)總長(zhǎng)度的40%～50%。成都中心城區(qū)交通擁堵局面短期內(nèi)難以緩解，且已經(jīng)有由點(diǎn)到線，由局部向大范圍蔓延的趨勢(shì)。

隨著成都市人均GDP的不斷提高，未來成都市將會(huì)形成更加龐大的汽車消費(fèi)群體，無疑將進(jìn)一步加重成都中心城區(qū)道路交通壓力。同時(shí)，隨著城市結(jié)構(gòu)的變化，交通出行距離拉長(zhǎng)，出行機(jī)動(dòng)化程度將進(jìn)一步提高，未來成都市中心城區(qū)小汽車出行總量也將有較大增長(zhǎng)。由于近年來成都中心城區(qū)路網(wǎng)的建設(shè)主要是位于二環(huán)以外區(qū)域，而大量的交通出行都集中在二環(huán)以內(nèi)區(qū)域，導(dǎo)致二環(huán)以內(nèi)區(qū)域的供需矛盾格外突出。因此，非常有必要在成都中心城區(qū)繼續(xù)實(shí)施強(qiáng)有力的交通需求管理措施，緩解交通供需矛盾和道路交通壓力。

2 成都中心城區(qū)交通擁堵收費(fèi)措施的提出

2.1 成都已實(shí)施交通需求管理措施

目前，成都市已經(jīng)采用的交通需求管理措施主要是車輛限制使用、鼓勵(lì)公共交通出行類措施，主要包括：差別化停車收費(fèi)、車輛尾號(hào)限行、公交專用道、P+R停車、空氣重污染期間中心城區(qū)臨時(shí)交通管制等措施。

在各種交通需求管理措施組合拳出擊的情況下，雖然道路網(wǎng)交通壓力依然巨大，但是交通擁堵緩解已取得一定成效，在一定程度上有效緩解了中心城區(qū)交通擁堵程度的加劇。根據(jù)車輛尾號(hào)限行措施實(shí)施前后數(shù)據(jù)分析，一環(huán)路在限行前早晚高峰平均車速為13.8 km/h，限行之后達(dá)到20.5 km/h；10條放射主干路有8條平均車速有所提升[1]。同時(shí)，配合公交專用道等措施的實(shí)施，公交車提速效果顯著，公交運(yùn)營(yíng)平均車速由13 km/h提升至17 km/h，吸引部分小汽車出行者向公共交通轉(zhuǎn)移。

2.2 成都可進(jìn)一步推行的交通需求管理措施

從國(guó)內(nèi)外城市發(fā)展經(jīng)驗(yàn)來看，當(dāng)前各類交通需求管理措施可以劃分為調(diào)控車輛擁有和限制車輛使用兩類措施。調(diào)控車輛擁有主要通過搖號(hào)、拍賣牌照、擁車證等措施來限制小汽車的購(gòu)買，以達(dá)到將機(jī)動(dòng)車保有量增量控制在較低增長(zhǎng)速度下的目的。限制車輛使用措施主要是通過征收燃油稅、差異化停車收費(fèi)、交通擁堵收費(fèi)、燃油費(fèi)、車牌號(hào)限行、HOV/HOT車道等措施來減少車輛的使用率，降低小汽車出行總量，以緩解道路交通壓力。成都市目前在調(diào)控車輛擁有措施方面尚未涉獵，僅在在限制車輛使用方面實(shí)施了差異化停車收費(fèi)和車牌號(hào)限行措施。

對(duì)于調(diào)控車輛擁有類措施，對(duì)車輛的擁有加以限制，可以將小汽車增長(zhǎng)量控制在可控的范圍內(nèi)，但這類措施會(huì)涉及社會(huì)公平性問題，引發(fā)異地上牌照等問題，同時(shí)，與成都地方發(fā)展汽車工業(yè)的方向相悖。該類措施整體實(shí)施難度大，成都不宜在近期實(shí)施，遠(yuǎn)期可采用與限制車輛使用類措施以組合拳的形式實(shí)施。因此，當(dāng)前在成都應(yīng)以限制車輛使用類措施作為主要的緩堵措施。

2.3 交通擁堵收費(fèi)措施的提出

根據(jù)成都市中心城區(qū)交通擁堵政策與措施的公眾意愿調(diào)查結(jié)果，成都市54%的居民認(rèn)為鼓勵(lì)公共交通出行、車牌號(hào)限行是當(dāng)前緩解中心城區(qū)交通擁堵最有效的措施，另外，有39%的居民認(rèn)為車輛限購(gòu)、擁堵區(qū)域收費(fèi)、提高停車收費(fèi)、提高車輛購(gòu)置稅等經(jīng)濟(jì)類措施也是緩解成都中心城區(qū)交通擁堵的有效措施。鼓勵(lì)公共交通出行、車牌號(hào)限行措施這類實(shí)施推動(dòng)阻力小，民眾接受度高的措施可以作為成都中心城區(qū)近期主要推進(jìn)的交通需求管理措施。

除此以外，交通擁堵收費(fèi)政策也已逐漸進(jìn)入大眾的視野。交通擁堵收費(fèi)便是交通需求管理中的一種新型管理措施，陸續(xù)在世界上多個(gè)大城市進(jìn)行了實(shí)踐，理論與技術(shù)得到不斷提高并日趨成熟。通過運(yùn)用經(jīng)濟(jì)手段來引導(dǎo)和調(diào)節(jié)交通流量，合理地調(diào)整交通結(jié)構(gòu)，能夠有效地緩解城市交通擁堵。因此，在中心城區(qū)尤其是二環(huán)以內(nèi)區(qū)域交通供給增加潛力小、其他交通需求管理措施實(shí)施效果有限的情況下，可以通過擁堵收費(fèi)措施來調(diào)整交通出行需求，緩解交通供需矛盾，將交通擁堵收費(fèi)措施可以作為緩解成都中心城區(qū)交通擁堵的儲(chǔ)備措施。

3 交通擁堵收費(fèi)的實(shí)施條件分析

國(guó)外城市的成功經(jīng)驗(yàn)，可以為成都提供寶貴的經(jīng)驗(yàn)和有益的啟示，只有在一定條件下，交通擁堵收費(fèi)政策才能起到良好的緩堵作用。

3.1 發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)是實(shí)施擁堵收費(fèi)的前提

征收交通擁堵費(fèi)的邏輯是通過收費(fèi)來改變交通量在時(shí)空上的分布，減少不必要的小汽車出行量，緩解城市交通擁堵。與縮減小汽車交通量相對(duì)應(yīng)，是公共交通系統(tǒng)必須能夠承擔(dān)起分流轉(zhuǎn)移的交通需求量，通過經(jīng)濟(jì)杠桿的作用改變?nèi)藗兊某鲂蟹绞?，促進(jìn)交通結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。因此，實(shí)施擁堵收費(fèi)策略需要完善、發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)。

現(xiàn)狀軌道交通線路除1號(hào)線以外，軌道2、4號(hào)線仍有賦予能力承載由于擁堵收費(fèi)轉(zhuǎn)移的小汽車出行量。至2020年，成都將開通運(yùn)營(yíng)地鐵線路13條，里程約508 km，遠(yuǎn)景規(guī)劃成都軌道交通線網(wǎng)規(guī)模將達(dá)到2 392 km。隨著未來軌道線網(wǎng)的不斷完善，軌道交通系統(tǒng)的承載能力將不斷提高。而從地面公交系統(tǒng)來看，中心城區(qū)公交車輛及線路數(shù)量未來增長(zhǎng)空間較小。在中心城區(qū)常規(guī)公交運(yùn)力難以大幅提升的條件下，公共交通系統(tǒng)將主要依靠軌道交通來承載轉(zhuǎn)移交通量。

3.2 社會(huì)公眾的支持是實(shí)施擁堵收費(fèi)的關(guān)鍵

倫敦?fù)矶率召M(fèi)成功的一個(gè)關(guān)鍵因素就是重視公眾接受意愿在實(shí)施交通擁堵收費(fèi)政策過程中的重要性。從國(guó)外各擁堵收費(fèi)實(shí)踐中可以看出，擁堵收費(fèi)必須和社會(huì)廣泛溝通，以便公眾能夠接受。當(dāng)收費(fèi)體系明朗化時(shí)，才能獲得公眾的支持[2]。

從成都市居民出行意愿調(diào)查結(jié)果來看，有45%的人不贊同擁堵收費(fèi)，約是公共交通出行人群2倍。若要在成都順利實(shí)施交通擁堵收費(fèi)政策，仍需開展大量工作來爭(zhēng)取民眾的支持和理解，最大限度降低政策失敗的風(fēng)險(xiǎn)。

3.3 成熟的技術(shù)手段是實(shí)施擁堵收費(fèi)的支撐

收取交通擁堵費(fèi)是調(diào)節(jié)交通流量的一種有效手段，但需要技術(shù)、設(shè)備、管理等各方面的充分準(zhǔn)備。目前，基于專用短程通信的技術(shù)模式、電子車牌識(shí)別的技術(shù)模式、車輛定位系統(tǒng)模式等相關(guān)技術(shù)已經(jīng)成熟，可以借鑒利用。

然而與新加坡不同，成都作為開放型城市，城市內(nèi)部外地車輛數(shù)量占據(jù)了一定的比例，為了保證擁堵收費(fèi)的社會(huì)公平性以及避免車輛掛外地牌照逃避繳費(fèi)的現(xiàn)象，對(duì)于外地車輛的收費(fèi)管理尤為重要。從當(dāng)前的收費(fèi)系統(tǒng)技術(shù)來看，基于專用短程通信的技術(shù)模式與電子車牌識(shí)別的技術(shù)模式技術(shù)上已經(jīng)比較成熟，可以大規(guī)模應(yīng)用到城市道路擁堵收費(fèi)系統(tǒng)中，需要裝載大量的車載設(shè)備，對(duì)于外地車輛的識(shí)別和管理存在缺陷；車輛定位系統(tǒng)模式建設(shè)成本低，但是在對(duì)外地車輛的管控方面也存在較大缺陷。當(dāng)前成都市中心城區(qū)內(nèi)的車輛收費(fèi)、管理系統(tǒng)對(duì)于外地車輛的管理尚不具備相應(yīng)的功能。成都要順利實(shí)施交通擁堵收費(fèi)政策，可以結(jié)合大數(shù)據(jù)、人工智能的發(fā)展，開展新一代擁堵收費(fèi)系統(tǒng)的研究工作，開發(fā)具備本地車輛和異地車輛結(jié)合收費(fèi)功能的收費(fèi)系統(tǒng)。

3.4 政策及法律法規(guī)的合規(guī)性是順利實(shí)施擁堵收費(fèi)的保證

包括廣州、北京、上海等國(guó)內(nèi)大型城市在內(nèi)雖然都對(duì)交通擁堵收費(fèi)政策方案和技術(shù)方案有過較為深入的研究和論證，但對(duì)征收擁堵費(fèi)的法律依據(jù)一直沒有統(tǒng)一的解答。在我國(guó)目前的法律框架下，只有經(jīng)營(yíng)性公路和還貸性公路可以收費(fèi)，城市的路面交通收費(fèi)是不被允許的。

缺乏關(guān)于擁堵收費(fèi)相關(guān)的法律、法規(guī)、政策支持，會(huì)給成都中心城區(qū)交通擁堵政策的推進(jìn)帶來一定阻力。政策實(shí)施前，應(yīng)進(jìn)行交通擁堵收費(fèi)政府法規(guī)或地方立法的制定，包括明確擁堵收費(fèi)許可，管理?yè)矶率召M(fèi)實(shí)體的組成和權(quán)利，擁堵費(fèi)用的用途[3]，付費(fèi)、懲罰、隱私的保護(hù)和豁免的管理等。

4 成都中心城區(qū)交通擁堵收費(fèi)政策實(shí)施時(shí)機(jī)分析

4.1 交通擁堵收費(fèi)政策實(shí)施推進(jìn)戰(zhàn)略

交通擁堵收費(fèi)政策能否順利實(shí)施，與交通擁堵收費(fèi)政策的推進(jìn)戰(zhàn)略有關(guān)，不同的推進(jìn)戰(zhàn)略對(duì)應(yīng)了不同的實(shí)施時(shí)機(jī)。

新加坡，采取超前研究、超前布局策劃、全力創(chuàng)造條件的策略，采取積極主動(dòng)的策略，推進(jìn)交通擁堵收費(fèi)的實(shí)施，在后期實(shí)施過程中，不斷的優(yōu)化調(diào)整擁堵收費(fèi)范圍、收費(fèi)方式、技術(shù)手段并配合以其他的交通需求管理手段，將交通擁堵在發(fā)展初期就有效控制住。

倫敦，采取提前研究、積極準(zhǔn)備、主動(dòng)實(shí)施策略，交通擁堵收費(fèi)從提出概念到實(shí)施歷經(jīng)近30年，從初期的實(shí)施決策，到擁堵收費(fèi)方案和系統(tǒng)詳細(xì)設(shè)計(jì)、咨詢、宣傳，再到系統(tǒng)建設(shè)與方案實(shí)施，經(jīng)歷了多個(gè)階段。

香港、北京、深圳等，采取適時(shí)研究、適當(dāng)準(zhǔn)備，放緩實(shí)施的策略，持續(xù)關(guān)注應(yīng)用交通擁堵收費(fèi)來緩解交通擁堵問題，開展了相應(yīng)的研究工作，但考慮技術(shù)、公眾支持等多方因素，暫緩實(shí)施。

4.2 成都交通擁堵收費(fèi)政策實(shí)施時(shí)機(jī)

交通擁堵收費(fèi)措施經(jīng)濟(jì)杠桿調(diào)節(jié)能力強(qiáng)，但是實(shí)施成本較高，實(shí)施前提條件多，從現(xiàn)狀不成熟的擁堵收費(fèi)前提條件和未來成都中心城區(qū)交通發(fā)展趨勢(shì)看，近期內(nèi)成都市暫時(shí)不具備實(shí)施擁堵收費(fèi)政策的條件。然而，在未來相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，成都依然有必要進(jìn)一步加強(qiáng)交通需求管理措施的推進(jìn)，當(dāng)可采用的交通管理措施（如：車牌限號(hào)、差異化停車收費(fèi)等）緩堵效果達(dá)到極限時(shí)，即可考慮推動(dòng)擁堵收費(fèi)政策的實(shí)施。

因此，成都市宜采用倫敦模式，提前研究、積極準(zhǔn)備、主動(dòng)實(shí)施，在3～5年內(nèi)啟動(dòng)擁堵收費(fèi)前期方案研究、技術(shù)開發(fā)以及輿論宣傳等準(zhǔn)備工作，積極主動(dòng)推進(jìn)擁堵收費(fèi)政策實(shí)施工作。

4.3 成都中心城區(qū)交通擁堵收費(fèi)方案

（1） 收費(fèi)模式。交通擁堵收費(fèi)范圍形式主要有擁堵區(qū)域收費(fèi)、擁堵通道收費(fèi)、境界線收費(fèi)幾種。成都中心城區(qū)交通擁堵主要分布在二環(huán)以內(nèi)區(qū)域，核心擁堵區(qū)域在一環(huán)內(nèi)天府廣場(chǎng)及CBD區(qū)域。一環(huán)路和二環(huán)路可以形成天然的封閉式境界線。從擁堵區(qū)域分布及實(shí)施難易程度來判斷，成都中心城區(qū)擁堵收費(fèi)實(shí)施初期，可以采用二環(huán)高架路收費(fèi)方案，待公眾接受程度提高、技術(shù)設(shè)備等條件進(jìn)一步完善后，推行二環(huán)路境界線方案，逐步擴(kuò)大收費(fèi)范圍，視核心區(qū)擁堵情況，推廣二環(huán)路境界線與擁堵區(qū)域組合收費(fèi)方案。

（2） 收費(fèi)時(shí)段。成都中心城區(qū)道路擁堵存在明顯的早、晚交通雙峰現(xiàn)象。為改善工作日高峰時(shí)段擁堵狀況，可以在早高峰7：30～9：30，晚高峰17：00～19：00期間，按次實(shí)施擁堵收費(fèi)。結(jié)合擁堵范圍實(shí)施方案以及實(shí)施時(shí)期，動(dòng)態(tài)跟蹤、調(diào)整收費(fèi)時(shí)段，待公眾接受程度提高，將收費(fèi)時(shí)段擴(kuò)大到全天7：00～20：00。

（3） 收費(fèi)費(fèi)率。成都市擁堵收費(fèi)費(fèi)率的制定，應(yīng)依據(jù)成都的社會(huì)經(jīng)濟(jì)水平，同時(shí)考慮初期推廣實(shí)施的可推進(jìn)性與市民的可接受性。在擁堵收費(fèi)政策實(shí)施初期，可以在基礎(chǔ)費(fèi)率的基礎(chǔ)上適當(dāng)降低收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，采取漸進(jìn)策略，逐步提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。

（4） 收費(fèi)對(duì)象。擁擠收費(fèi)的主要目標(biāo)是通過收費(fèi)的形式控制小汽車交通的出行比例，鼓勵(lì)公共交通出行。因此，擁擠收費(fèi)對(duì)象主要是小汽車出行者[4]。擁堵收費(fèi)主要征收對(duì)象應(yīng)該是私人小汽車以及單位公車為主，對(duì)各類公共交通車輛、出租車以及特種車輛進(jìn)行豁免。

5 結(jié)語(yǔ)

交通擁堵收費(fèi)作為一種有效緩解交通擁堵的交通需求管理措施，它不是“萬能鑰匙”，只有在發(fā)達(dá)的公共交通系統(tǒng)、公眾支持、技術(shù)手段可行和政策支持等實(shí)施條件下才能起到良好的作用。成都中心城區(qū)現(xiàn)狀交通擁堵收費(fèi)實(shí)施條件不成熟，近期內(nèi)暫時(shí)不宜實(shí)施擁堵收費(fèi)政策。而在未來幾年內(nèi)，成都中心城區(qū)機(jī)動(dòng)化出行程度將進(jìn)一步提高，中心城區(qū)內(nèi)交通擁堵將在時(shí)空范圍內(nèi)進(jìn)一步擴(kuò)大，當(dāng)可采用的交通管理措施緩堵效果達(dá)到極限時(shí)，成都中心城區(qū)即可考慮推動(dòng)擁堵收費(fèi)政策的實(shí)施，提前研究、積極準(zhǔn)備、主動(dòng)實(shí)施，提早啟動(dòng)交通擁堵收費(fèi)前期方案研究、技術(shù)開發(fā)以及輿論宣傳等準(zhǔn)備工作。