關于村莊規(guī)劃若干問題的探討

張 勇

（湖南省建筑設計院有限公司，湖南 長沙 410012）

基于對我國特色社會主義及改革開放四十年經(jīng)驗的深刻認識，中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會上的報告中提出，我國社會主義主要矛盾已經(jīng)轉化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，其中即包含城市與鄉(xiāng)村之間發(fā)展不協(xié)調與不平衡。為破解當前城與鄉(xiāng)的“二元”矛盾，“十九大”報告提出了“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略。中共中央、國務院于2018年印發(fā)《鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃（2018～2022年） 》對實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略第一個五年工作做出具體部署，并發(fā)出通知，要求各地區(qū)各部門結合實際認真貫徹落實，是對推進鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略作出的總體謀劃和部署，也標志著我國鄉(xiāng)村發(fā)展進入了一個新的階段。

1 我國村莊建設發(fā)展態(tài)勢

從古至今，中國都是傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)大國，鄉(xiāng)村地區(qū)容納了我國一半以上的人口，是社會、經(jīng)濟穩(wěn)定安全的壓艙石。改革開放以來，因經(jīng)濟發(fā)展需要，農(nóng)村地區(qū)為城市發(fā)展提供了大量的土地、勞動力、資源，極大地推動了我國的城鎮(zhèn)化進程。然而大量“輸血”城市，造成城鄉(xiāng)發(fā)展的不平衡，導致鄉(xiāng)村人口高速非農(nóng)化、老弱化，土地空廢化。據(jù)統(tǒng)計快速城鎮(zhèn)化使得農(nóng)村耕地年均流失近300萬畝，造成了超過1億的失地農(nóng)民，2.9億農(nóng)民工“離鄉(xiāng)進城”，鄉(xiāng)村人地分離、人口城鄉(xiāng)雙棲，“空心村”規(guī)模達1.14億畝。

面對上述發(fā)展中出現(xiàn)的問題，2004年以來中央“一號文件”持續(xù)關注“三農(nóng)”問題，先后提出農(nóng)民增收、新農(nóng)村建設、現(xiàn)代農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌、城鄉(xiāng)一體化建設等重大戰(zhàn)略，并在中央財政上加大了“三農(nóng)”投資。2017年黨的十九大報告提出“鄉(xiāng)村振興”戰(zhàn)略，并配套發(fā)布《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018～2022年） 》 《中共中央、國務院關于實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的意見》 《自然資源部辦公廳關于加強村莊規(guī)劃促進鄉(xiāng)村振興的通知》等文件為鄉(xiāng)村振興指明了方向。

隨著我國改革進入深水區(qū)，在“城鄉(xiāng)公共服務均等化”“城鄉(xiāng)一體化”的理念指導下，資源要素向鄉(xiāng)村地區(qū)“回流”勢在必行。通過持續(xù)投入，帶動培育內生動力，可為“鄉(xiāng)村振興”提供了基礎條件。例如：通過加大對鄉(xiāng)村地區(qū)生產(chǎn)、生活、生態(tài)基礎設施的投入，吸引農(nóng)業(yè)人口、旅游者、投資者回歸鄉(xiāng)村，發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟；通過實施精準扶貧，緩解城鄉(xiāng)社會矛盾等。

2 “鄉(xiāng)村振興”背景下村莊規(guī)劃建設面臨的主要挑戰(zhàn)及對策

2.1 村莊規(guī)劃面臨的主要挑戰(zhàn)

2.1.1 “鄉(xiāng)村病”現(xiàn)象嚴重

進入21世紀以來，我國城鎮(zhèn)化處于高速發(fā)展階段，規(guī)劃主要關注點放在城市，以解決交通擁擠、住房緊張、供水不足、能源緊缺、環(huán)境污染、秩序混亂等一系列“城市病”，卻很少著力去解決日益嚴重的“鄉(xiāng)村病”。其主要體現(xiàn)在鄉(xiāng)村地區(qū)的“四化”上。①土地、人口等要素的高速非農(nóng)化；②村莊農(nóng)業(yè)用地、建設用地的空廢化；③農(nóng)村水土環(huán)境嚴重污損化；④鄉(xiāng)村地區(qū)深度貧困化。正因為上述“鄉(xiāng)村病”的逐步嚴重，附著于鄉(xiāng)土、鄉(xiāng)民之上的文化也隨之消亡。形成鄉(xiāng)村體內的惡性循環(huán)。

2.1.2 建設用地無序蔓延，土地利用效率低下

我國土地制度尤其特殊性，鄉(xiāng)村土地屬村民集體所有，村民住房采用“一戶一宅”的宅基地制度。然而在城鎮(zhèn)化進程中，鄉(xiāng)村產(chǎn)生了大量的“雙棲人口”，其很少或基本不居住于鄉(xiāng)村宅基地所建房屋內。隨著時間的推移，宅基地實際戶主雖然減少，宅基地及房屋卻未能相應復耕或進行生態(tài)化的處理；同時，由于農(nóng)村家庭收入的增加，宅基地超標建設用作自住和其他用途的情況普遍存在，造成建設用地的低效利用和嚴重浪費。位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)治所內及周邊的村莊，建設用地與非建設用地互相滲透，邊角地、插花地、夾心地較多，建設強度較低，也造成了土地資源的低效利用。

2.1.3 公共服務供給不足，設施建設品質不高

在現(xiàn)有公共服務設施體系中，鄉(xiāng)村地區(qū)往往處于末端，公共服務種類不齊，公共服務覆蓋率低。這其中既有長期以來片面重視城鎮(zhèn)建設，集中建設城鎮(zhèn)的原因，也存在村莊自身的原因。如：村莊空間上分散的特點，要依靠市場化獲得完善、經(jīng)濟的公共服務難度較大；村莊人口分散且流動性強，難以平衡、平均提供公共服務等。

農(nóng)村既有的公共服務設施也多處于低水平運營狀態(tài)，設施建設品質不高。此類設施多為電力、給水灌溉、電信、道路等通過政府組織興建的基礎設施，滿足基本農(nóng)村地區(qū)日常生產(chǎn)生活所需，難以滿足日益增長的新需求。如：家電下鄉(xiāng)、汽車下鄉(xiāng)等對電力設施、道路建設的需求。

2.1.4 “小農(nóng)思想”依舊牢固，遲滯農(nóng)村發(fā)展

我國自古就是農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村地區(qū)長期處于自給自足的封閉狀態(tài)， 形成了牢固的“小農(nóng)意識”。雖然近些年在人員、信息與外界的對接有了質的飛越，但在分工協(xié)作、產(chǎn)業(yè)發(fā)展、生產(chǎn)方式等方面亟須轉變思想。

2.2 應對策略

2.2.1 生態(tài)優(yōu)先，因地制宜分類規(guī)劃

“綠水青山就是金山銀山”是習近平新時代生態(tài)城鎮(zhèn)化規(guī)劃建設的指導思想，亦是美麗鄉(xiāng)村建設的指導思想，是對以往快速發(fā)展經(jīng)驗教訓的總結。與城鎮(zhèn)地區(qū)不同，鄉(xiāng)村地區(qū)要發(fā)展是高度依托在其良好的生態(tài)基礎之上的。只有做到生態(tài)優(yōu)先，才能為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)、鄉(xiāng)村旅游、項目投資等打好基礎。

不同村莊具有不同的特點，村莊規(guī)劃應根據(jù)各自資源稟賦分類發(fā)展。按照《國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略規(guī)劃 （2018～2022年） 》 《中央農(nóng)辦農(nóng)業(yè)農(nóng)村部自然資源部國家發(fā)展改革委財政部關于統(tǒng)籌推進村莊規(guī)劃工作的意見的規(guī)劃要求》文件精神，逐村研究村莊人口變化、區(qū)位條件和發(fā)展趨勢，合理劃分村莊類型為：集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊、搬遷撤并類村莊，以及暫不分類，看不準的村莊?！班l(xiāng)村振興”發(fā)展背景下，村莊規(guī)劃應按照各自的實際情況，尊重村民發(fā)展意愿，按照分類要求結合特異性資源條件進行建設，以利于區(qū)域統(tǒng)籌發(fā)展，精準施策，避免“千村一面”。

2.2.2 科學規(guī)劃，聚落優(yōu)化發(fā)展

采用“聚落”優(yōu)化發(fā)展模式，形成村莊空間分布的“大分散、小集中”格局。“大分散”即：在調研分析現(xiàn)狀基礎上，規(guī)劃結合有基礎的村莊在縣域層面形成村莊聚落，由原有的“形散神散”走向“形散神聚”； 同時在規(guī)劃中引導公共服務、產(chǎn)業(yè)布局等資源要素向集聚提升類村莊、城郊融合類村莊、特色保護類村莊集中，形成一定范圍內的核心，提供優(yōu)質、均等的公共服務。

在科學規(guī)劃的同時，在此次村莊規(guī)劃過程中應積極與國土空間規(guī)劃銜接，二者相互影響密不可分。既要落實國土空間規(guī)劃的要求，也要為村莊發(fā)展留有余地，做到及時反饋相互聯(lián)動，以期做到鄉(xiāng)村整體建設規(guī)模的可控和減量發(fā)展目標，避免土地資源的浪費。

2.2.3 完善服務，提升基礎設施水準

鄉(xiāng)村地區(qū)的公共服務供給在完善現(xiàn)有不足之外應凸顯鄉(xiāng)村地區(qū)的特點。人口向“小集中”后的村莊聚落匯集有利于展開各類型公共服務和基礎設施的建設運營，形成集聚效應；同時也呈現(xiàn)出新的變化，如：村莊聚落將遠離部分原有的勞作場地，要滿足新生產(chǎn)方式的需要，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)將大量依賴機動化交通； 土地等生產(chǎn)資料整合，適應機械化、智能化、無人化耕作，與之配套的技術培訓機構、道路交通設施、能源設施、高速網(wǎng)絡設施等均需要得以完善更新。

2.2.4 互聯(lián)互通，融入?yún)^(qū)域發(fā)展

未來的村莊將不是分散、獨立的封閉個體。在村莊規(guī)劃中應引入互聯(lián)網(wǎng)思維，通過高度信息化打破村莊的時空限制，拉近網(wǎng)絡中各個端點的距離；構建區(qū)域村莊網(wǎng)絡平臺，實現(xiàn)區(qū)域互聯(lián)互通，彌補信息不對稱，影響融入?yún)^(qū)域發(fā)展；提高村民的網(wǎng)絡知識廣度與深度，增強網(wǎng)絡化信息化意識。

3 結語

現(xiàn)在我國已將鄉(xiāng)村的建設發(fā)展提到前所未有的高度，為適應我國鄉(xiāng)村發(fā)展轉型和國家鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略需求，國內相關學者和研究機構也在探索適合我國國情、滿足鄉(xiāng)村地區(qū)可持續(xù)發(fā)展的鄉(xiāng)村規(guī)劃新理論體系。但由于在以往歷史條件下，規(guī)劃建設中存在長期“重城鎮(zhèn)”而“輕鄉(xiāng)村”的現(xiàn)象，鄉(xiāng)村地區(qū)缺乏科學規(guī)劃，缺乏有效的規(guī)劃管理體制機制，缺乏規(guī)劃建設的資金來源。面對上述情況，“鄉(xiāng)村振興”背景下村莊規(guī)劃應立足縣域整體規(guī)劃布局，分期有序地推進實施，采取“試點+推廣”的模式，先積累可復制經(jīng)驗然后進行推廣；發(fā)揮村莊建設的后發(fā)優(yōu)勢，積極利用先進網(wǎng)絡互聯(lián)技術構建自下而上的，跨越行政邊界、規(guī)模等因素限制的扁平化村莊體系，最終實現(xiàn)美麗鄉(xiāng)村的發(fā)展目標。