規(guī)劃由城市向城鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變的思考新探

李 駿

（廣州市規(guī)劃和自然資源局從化區(qū)分局，廣東 廣州 510900）

長(zhǎng)時(shí)間以來，我國采取分割管理城鄉(xiāng)的體制造成了城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的發(fā)展，這種結(jié)構(gòu)和體制的二元化阻礙了城鄉(xiāng)的聯(lián)系與交流，對(duì)城市化的發(fā)展造成了嚴(yán)重的阻礙，對(duì)農(nóng)村的發(fā)展也形成制約。對(duì)城鄉(xiāng)進(jìn)行統(tǒng)籌發(fā)展的建設(shè)有助于城鄉(xiāng)體制二元化的改變，這是對(duì)社會(huì)主義中關(guān)于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)方面體制進(jìn)行改善的主要任務(wù)和基本需要。

1 統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的規(guī)劃思路和基本內(nèi)涵

統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的這種國家戰(zhàn)略是在科學(xué)發(fā)展觀的指導(dǎo)之下進(jìn)行的，其前提是有豐富的社會(huì)財(cái)富、發(fā)達(dá)的生產(chǎn)力，讓城鄉(xiāng)自身的作用和優(yōu)勢(shì)得到充分的發(fā)揮，讓城鄉(xiāng)之間的資源、勞動(dòng)力、資本以及技術(shù)等生產(chǎn)要素能夠科學(xué)合理的流動(dòng)，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)互補(bǔ)、共同繁榮、相互融合以及協(xié)調(diào)發(fā)展的目的。在社會(huì)城市化中屬于高級(jí)的階段，是生產(chǎn)力的進(jìn)步推動(dòng)城鄉(xiāng)居民居住方式、生產(chǎn)方式、以及生活方式變化的一個(gè)過程，是城鄉(xiāng)不同生活、生產(chǎn)要素融合在一起，漸漸實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)之間環(huán)境、經(jīng)濟(jì)、文化以及社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。我國幅員非常遼闊，隨著不同地區(qū)的經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的狀況不一致，在推動(dòng)統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的實(shí)踐不同地區(qū)與不同身份以及不同省份的實(shí)施與做法途徑也有不一致的地方，這也是與時(shí)俱進(jìn)和實(shí)事求是的表現(xiàn)。

2 規(guī)劃從城市轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)的趨勢(shì)

2.1 概念層面：從城市的總體規(guī)劃與城鎮(zhèn)的體系規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)的總體規(guī)劃

城市的總體規(guī)劃和城鎮(zhèn)的體系規(guī)劃是由于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的二元化。溫家寶總理將重慶市的城市規(guī)劃改為城鄉(xiāng)規(guī)劃，這件事說明城鄉(xiāng)規(guī)劃的階段已經(jīng)來臨，是城市規(guī)劃延伸的必然，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)的發(fā)展，一個(gè)字的不同代表了由城市規(guī)劃轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)規(guī)劃，這不僅僅是概念的改變，還是實(shí)質(zhì)性內(nèi)容的改變，規(guī)劃不是城市空間的各項(xiàng)特權(quán)，鄉(xiāng)村空間也應(yīng)當(dāng)有規(guī)劃的協(xié)調(diào)和統(tǒng)籌。

2.2 戰(zhàn)略層面：從一化轉(zhuǎn)變?yōu)樗幕?/h3>

以前城市規(guī)劃重視的是城鎮(zhèn)化的發(fā)展途徑，現(xiàn)在城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)注重信息化、農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化以及工業(yè)化對(duì)城鄉(xiāng)的空間發(fā)展的要求與影響。①選擇城鎮(zhèn)化形勢(shì)依然是城鄉(xiāng)規(guī)劃的重點(diǎn)，重慶關(guān)于經(jīng)濟(jì)方面的城鄉(xiāng)規(guī)劃中提出，讓中城市做大做強(qiáng)，讓小城鎮(zhèn)可以積極的發(fā)展，城市的發(fā)展道路是工業(yè)化，小城鎮(zhèn)的發(fā)展道路是特色產(chǎn)業(yè)化；②農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的途徑是城鄉(xiāng)規(guī)劃的一個(gè)課題，農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化的途徑是特色農(nóng)業(yè)的理想發(fā)展，對(duì)特色農(nóng)業(yè)的產(chǎn)業(yè)地區(qū)進(jìn)行建設(shè)。擁有較好的自然資源地區(qū)，應(yīng)當(dāng)建立現(xiàn)代農(nóng)業(yè)基地，讓這片區(qū)域成為農(nóng)民增收、經(jīng)濟(jì)發(fā)展的戰(zhàn)略載體；③工業(yè)集約化的趨勢(shì)是城鄉(xiāng)規(guī)劃需要面對(duì)的問題，隨著國內(nèi)市場(chǎng)和國外市場(chǎng)的激烈競(jìng)爭(zhēng)，工業(yè)產(chǎn)業(yè)的群體發(fā)展為提升市場(chǎng)成效的主要方法，城鄉(xiāng)規(guī)劃需要為發(fā)展創(chuàng)造條件，在城鄉(xiāng)發(fā)展布局中，根據(jù)各種工業(yè)的現(xiàn)狀和門類的發(fā)展條件，對(duì)工業(yè)化的集中區(qū)進(jìn)行合理規(guī)劃；④信息化戰(zhàn)略對(duì)所有行業(yè)里的發(fā)展是基礎(chǔ)，這也影響著城鄉(xiāng)空間的發(fā)展，采取信息化戰(zhàn)略對(duì)城鄉(xiāng)發(fā)展的影響體現(xiàn)在產(chǎn)業(yè)對(duì)鄉(xiāng)村的擴(kuò)散以及城市中的高端人群。

2.3 政策層面：從四規(guī)的獨(dú)立編制轉(zhuǎn)變?yōu)樗囊?guī)的協(xié)調(diào)統(tǒng)一

四規(guī)指的是環(huán)保部門對(duì)生態(tài)環(huán)境各項(xiàng)功能的區(qū)劃，建設(shè)部門對(duì)城市的規(guī)劃發(fā)改委部門對(duì)功能區(qū)規(guī)劃以及國土部門對(duì)土地利用的規(guī)劃。這四類規(guī)劃在不同期限、不同部門，不同技術(shù)路線，不同的城鄉(xiāng)空間分類，他們是相互銜接、相關(guān)獨(dú)立的一種關(guān)系，卻沒有互相銜接的途徑和方式，在實(shí)際的操作中會(huì)出現(xiàn)矛盾和沖突。預(yù)估城鎮(zhèn)規(guī)劃將經(jīng)過城鄉(xiāng)規(guī)劃的新方式，在劃分城鄉(xiāng)空間的各種類型上和規(guī)劃土地用途相協(xié)調(diào)，具有更多的對(duì)應(yīng)關(guān)系，讓兩種規(guī)劃的對(duì)接與協(xié)調(diào)更容易，尤其是土地規(guī)劃中值得借鑒的是農(nóng)業(yè)空間的劃分，主要可分成園地、耕地以及林地，有對(duì)應(yīng)的措施和政策，特別是對(duì)耕地的管理有剛性要求，可以當(dāng)作是對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃的法律武器強(qiáng)化運(yùn)用。

2.4 空間層面：從重城輕鄉(xiāng)轉(zhuǎn)變?yōu)槌青l(xiāng)并舉

修改的《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》一個(gè)主要內(nèi)容是對(duì)村莊規(guī)劃當(dāng)作是城鄉(xiāng)規(guī)劃的主要部分，和鄉(xiāng)村規(guī)劃、城鎮(zhèn)規(guī)劃、鎮(zhèn)域規(guī)劃以及城市規(guī)劃并列，提到了十分重要的位置，村莊規(guī)劃的邊界和規(guī)模會(huì)成為《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》的調(diào)節(jié)和控制范圍，對(duì)以前的城市規(guī)劃進(jìn)行改變，只重視城鎮(zhèn)居民的生存空間而忽視農(nóng)村居民，讓村莊建設(shè)缺乏實(shí)際性的控制和規(guī)劃的局面。①應(yīng)當(dāng)預(yù)測(cè)農(nóng)村人口和城鎮(zhèn)人口趨勢(shì)；②應(yīng)當(dāng)提出農(nóng)村新社區(qū)的發(fā)展原則以及道路；③把小城鎮(zhèn)的公共設(shè)施與基礎(chǔ)設(shè)施延伸到集中的居民點(diǎn)和農(nóng)村的新社區(qū)，讓公共服務(wù)更加的均衡；④對(duì)鄉(xiāng)村旅游產(chǎn)業(yè)方面的資源空間優(yōu)化的問題進(jìn)行解決，推動(dòng)城鄉(xiāng)互動(dòng)的發(fā)展；⑤注重農(nóng)村性社區(qū)和土地整理的布局。

2.5 操作層面：從城鎮(zhèn)建設(shè)的用地多村鎮(zhèn)建設(shè)的用地?cái)U(kuò)展布局

以前的城市規(guī)劃對(duì)用地空間方面的布局主要針對(duì)城鎮(zhèn)的建設(shè)，很多村鎮(zhèn)的建設(shè)用地，有農(nóng)村和集鎮(zhèn)居民用地沒有規(guī)劃的布局和安排。村鎮(zhèn)的建設(shè)用地是建設(shè)城鄉(xiāng)資源空間的主要部分，價(jià)值不被規(guī)劃界重視，沒有深入的分析和研究。因?yàn)闆]有規(guī)劃指導(dǎo)，村鎮(zhèn)的建設(shè)成果在擴(kuò)張城市的時(shí)候多數(shù)遭遇了拆除的命運(yùn)，社會(huì)財(cái)富遭到巨大浪費(fèi)。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)規(guī)劃應(yīng)當(dāng)安排統(tǒng)籌村鎮(zhèn)與城鎮(zhèn)，在對(duì)城鎮(zhèn)人口和鄉(xiāng)村人口的分布與發(fā)展規(guī)律進(jìn)行合理預(yù)測(cè)的前提下，對(duì)這兩類用地進(jìn)行布局，對(duì)建設(shè)用地的概念進(jìn)行外延，建設(shè)用地中對(duì)鄉(xiāng)村和城鎮(zhèn)進(jìn)行統(tǒng)一布局。對(duì)用地的類別進(jìn)一步劃分的狀況下，應(yīng)當(dāng)重視銜接國土部門的各類用地。

2.6 管理層面：從城鎮(zhèn)的規(guī)劃管理延伸都村莊的規(guī)劃管理

以前的規(guī)劃管理只是服務(wù)于工礦區(qū)以及城鎮(zhèn)，其他建設(shè)類的活動(dòng)沒有在規(guī)劃管理之中，因建設(shè)項(xiàng)目需要征地被劃分在規(guī)劃管理之中，讓村莊的建設(shè)用地出現(xiàn)嚴(yán)重浪費(fèi)。導(dǎo)致我國在人均建設(shè)用地方面成為世界之最。由于實(shí)施了《城鄉(xiāng)規(guī)劃法》以及在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的指導(dǎo)之下，村莊不只要進(jìn)行編制和規(guī)劃，還要讓城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理行政進(jìn)行審批，讓農(nóng)民的住房建設(shè)用地歸納在城鄉(xiāng)規(guī)劃的管理工作之中。規(guī)劃的管理工作延伸到村莊，是確保農(nóng)村居民享受國民待遇的必然要求。實(shí)施《物權(quán)法》，農(nóng)村建設(shè)空間以及固定資產(chǎn)的精細(xì)化管理，是社會(huì)發(fā)展的必然選擇。

3 結(jié)語

鄉(xiāng)村規(guī)劃和城鎮(zhèn)規(guī)劃的分離是由于城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)二元化的思維，以前的規(guī)劃注重發(fā)展城鎮(zhèn)的空間，從規(guī)劃的內(nèi)容、概念到規(guī)劃的管理都面臨挑戰(zhàn)以及出現(xiàn)了很多的問題，應(yīng)當(dāng)在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)戰(zhàn)略的觀念指導(dǎo)下對(duì)城鄉(xiāng)規(guī)劃進(jìn)行一定的變革，以便對(duì)新形勢(shì)的適應(yīng)，讓城鄉(xiāng)發(fā)展得到改善。