特大城市鄉(xiāng)村振興路徑探索
——來自廣州鄉(xiāng)村發(fā)展的思考

黃少侃

（廣州市城市規(guī)劃勘測設(shè)計研究院，廣東 廣州 510060）

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，作為“十九大”報告提出的七大戰(zhàn)略之一，是在深刻認(rèn)識城鄉(xiāng)關(guān)系、變化趨勢和城鄉(xiāng)發(fā)展規(guī)律的基礎(chǔ)上提出的重大戰(zhàn)略。從“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”轉(zhuǎn)向“城鄉(xiāng)融合”，是對過去重農(nóng)業(yè)輕鄉(xiāng)村的矯正，更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)地位的平等，更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)要素的互動，更加強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)空間的共融。

中國自古就是農(nóng)業(yè)大國，雖歷經(jīng)30多年改革開放的快速發(fā)展，城鎮(zhèn)化率已超過50%，但農(nóng)村問題仍是實(shí)現(xiàn)“中國夢”亟待解決的頭等大事。廣州作為珠三角中心城市，地處改革開放前沿地帶，其鄉(xiāng)村發(fā)展是中國特大城市鄉(xiāng)村發(fā)展的典型，是中國鄉(xiāng)村發(fā)展的縮影。廣州自1996年以來，先后推進(jìn)了中心村規(guī)劃、新農(nóng)村規(guī)劃、美麗鄉(xiāng)村、特色小鎮(zhèn)、村莊規(guī)劃編制實(shí)施、規(guī)范村莊管理等系列舉措，有效地改善了村容村貌，激發(fā)了鄉(xiāng)村發(fā)展活力。但是，廣州鄉(xiāng)村依然面臨鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力不足、鄉(xiāng)村建設(shè)用地低效等諸多問題。本文旨在分析廣州鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀問題，探索廣州鄉(xiāng)村振興策略。

1 國內(nèi)外鄉(xiāng)村發(fā)展經(jīng)驗(yàn)

1.1 國外經(jīng)驗(yàn)

國外鄉(xiāng)村建設(shè)主要聚焦在四個方面：

（1） 強(qiáng)化鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力。日本振興日益蕭條的農(nóng)業(yè)和農(nóng)村的措施，用的不是加法，而是乘法。2008年12月，日本提出《農(nóng)山漁村第六產(chǎn)業(yè)發(fā)展目標(biāo)》，首次提出“第六產(chǎn)業(yè)”（“1×2×3”），不僅種植農(nóng)作物（第一產(chǎn)業(yè)），更鼓勵從事農(nóng)產(chǎn)品加工（第二產(chǎn)業(yè)）與銷售農(nóng)產(chǎn)品及其加工產(chǎn)品（第三產(chǎn)業(yè)），獲得更多價值。

（2） 加強(qiáng)鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。通過財政補(bǔ)貼，設(shè)立鄉(xiāng)村學(xué)校、醫(yī)院、體育、超市等公共服務(wù)設(shè)施，便利村民生活。

（3） 鄉(xiāng)村景觀回歸自然。實(shí)施整體景觀規(guī)劃，維護(hù)、修復(fù)、傳承鄉(xiāng)村傳統(tǒng)風(fēng)貌，創(chuàng)建“田園學(xué)?！钡拳h(huán)境教育基地。

（4） 倡導(dǎo)多方參與。注重培養(yǎng)社區(qū)共同體意識，從關(guān)注村居建設(shè)拓展到鄉(xiāng)村景觀面營造和整體復(fù)興。

1.2 國內(nèi)實(shí)踐

國內(nèi)近年來在實(shí)施鄉(xiāng)村振興過程中做了四個方面的重要探索：

（1） 加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，推動基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，不斷改進(jìn)農(nóng)民生產(chǎn)和農(nóng)村生活條件。

（2） 尊重特色農(nóng)耕文化，打造鄉(xiāng)土特色田園，傳承并保護(hù)優(yōu)秀的鄉(xiāng)風(fēng)民俗文化。

（3） 打造特色小鎮(zhèn)、田園綜合體。從公共空間形態(tài)入手，以鄉(xiāng)野之趣推動鄉(xiāng)村更新，結(jié)合農(nóng)業(yè)產(chǎn)銷和休閑服務(wù)等推行田園綜合體模式經(jīng)營。

（4） 引導(dǎo)土地集約節(jié)約利用，撤村并點(diǎn)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民向社區(qū)集中。

1.3 實(shí)踐反思

國內(nèi)在探索鄉(xiāng)村振興的過程中成績與問題同在：

（1） 鄉(xiāng)村特色喪失。在某些地區(qū)的美麗鄉(xiāng)村建設(shè)和村容村貌整治中以城市小區(qū)為參照進(jìn)行“穿衣戴帽”，與農(nóng)村生產(chǎn)生活方式脫節(jié)。

（2） 鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)內(nèi)生動力不足，鄉(xiāng)村仍被理解成工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的附庸，鄉(xiāng)村價值尚未得到真正挖掘利用。

（3） 村民主體參與不強(qiáng)。多數(shù)地區(qū)是政府推動村容村貌整治，尚未成為村民自愿行動。

2 廣州鄉(xiāng)村發(fā)展現(xiàn)狀

2.1 現(xiàn)狀概況

截至2016年，廣州下轄1 144個行政村，鄉(xiāng)村面積廣闊，占全市78%，鄉(xiāng)村人口約196萬人，占全市14%，但農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占全市1%。農(nóng)村常住居民人均可支配收入21 449元，近幾年增幅逐漸放緩。城市常住居民人均可支配收入與農(nóng)村常住居民人均可支配收入的比例為2.38∶1，城鄉(xiāng)收入差距較大。農(nóng)村人口萎縮、農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比逐步下降，但鄉(xiāng)村建設(shè)用地卻仍在增長。

2.2 發(fā)展特色

廣州鄉(xiāng)村發(fā)展呈現(xiàn)四個明顯特色：

（1） 廣州土地資源類型多樣，適宜性廣，多種農(nóng)業(yè)綜合發(fā)展，同時也是全國最早發(fā)展都市農(nóng)業(yè)的城市之一，“農(nóng)文商旅”已初顯融合。

（2） 在傳承耕讀文化的同時，廣州鄉(xiāng)村崇商重祖，商埠文化、宗族文化氛圍濃厚。

（3） 廣州地處亞熱帶和珠三角水鄉(xiāng)，聚落多采用梳式布局，建筑充分運(yùn)用嶺南“三雕兩塑”，鑊耳山墻、龍船脊等構(gòu)建別具一格； 農(nóng)田藕塘、?；~塘和果林花卉，一派田園風(fēng)光。

（4） 廣州推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，農(nóng)村人居環(huán)境和農(nóng)民生活品質(zhì)明顯提升，呈現(xiàn)出嶺南新田園氣韻。

2.3 核心問題

廣州鄉(xiāng)村快速發(fā)展，但仍存在一些問題，主要體現(xiàn)在四個方面：

（1） 地租經(jīng)濟(jì)依賴度較高。廣州鄉(xiāng)村目前高度依賴地租經(jīng)濟(jì)，地租收入占村收入的50%以上。

（2） 集體建設(shè)用地低效破碎，存在不少的宅基地閑置、土地丟荒和留用地兌現(xiàn)難等困擾，空心村現(xiàn)象較為突出。

（3） 村民建房規(guī)范化不足，農(nóng)民建房缺乏疏導(dǎo)，一戶多宅與新增分戶無地可建現(xiàn)象并存，遠(yuǎn)郊地區(qū)的泥磚房改造面臨諸多困難。

（4） 涉農(nóng)財政投入不足，基礎(chǔ)設(shè)施欠賬較多。政府涉農(nóng)支出僅占總支出的2.5%，雖然相關(guān)職能部門均有切塊資金投入，但比較分散，利用效率不高。

3 廣州鄉(xiāng)村振興探索實(shí)踐

3.1 廣州鄉(xiāng)村價值

鄉(xiāng)村是廣州統(tǒng)籌城鄉(xiāng)、縮小差距的重要區(qū)域，是解決不平衡不充分發(fā)展矛盾的主戰(zhàn)場，縮小城鄉(xiāng)差距的關(guān)鍵是鄉(xiāng)村發(fā)展。隨著建設(shè)用地緊缺與新型城鎮(zhèn)化的推進(jìn)，廣州鄉(xiāng)村將凸顯其戰(zhàn)略價值。

（1） 廣州鄉(xiāng)村是保障生態(tài)安全與環(huán)境品質(zhì)的重要區(qū)域，自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、生態(tài)保護(hù)區(qū)等大部分位于鄉(xiāng)村，鄉(xiāng)村是廣州最容易“望得見山、看得見水”、最能展現(xiàn)山水田園城市風(fēng)光的區(qū)域。

（2） 廣州農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還有較大的提升空間，鄉(xiāng)村必將成為重要的農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化發(fā)展區(qū)域。

（3） 廣州城鎮(zhèn)用地緊缺與農(nóng)村用地低效現(xiàn)象并存，鄉(xiāng)村閑置用地不少，是未來存量挖潛、效能提升的重點(diǎn)區(qū)域。

（4） 廣州傳統(tǒng)村落類型多樣，充分展示了廣府文化與客家文化交融的嶺南文化特色，是留存嶺南鄉(xiāng)土記憶的重要區(qū)域。

3.2 廣州鄉(xiāng)村振興策略

基于廣州鄉(xiāng)村發(fā)展特色、問題與戰(zhàn)略價值判斷，本文提出了鄉(xiāng)村產(chǎn)業(yè)、鄉(xiāng)村用地、農(nóng)民建房、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人居環(huán)境整治和鄉(xiāng)村治理等六方面振興策略，高度契合“十九大”提出的“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風(fēng)文明、治理有效、生活富?！钡?0字方針。

3.2.1 振興鄉(xiāng)村鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)

產(chǎn)業(yè)興旺是鄉(xiāng)村振興的基礎(chǔ)，廣州通過打造田園綜合體、建設(shè)農(nóng)業(yè)公園等模式，上下延伸鄉(xiāng)土產(chǎn)業(yè)鏈，推動一二三產(chǎn)融合。 以“公司+農(nóng)戶+訂單”的模式，打造特色花卉、水果為主題的農(nóng)業(yè)公園或農(nóng)業(yè)綜合體。整合全域自然生態(tài)、地域文化等資源，結(jié)合軌道交通、綠道網(wǎng)絡(luò)、特色資源，沿路連線連片打造美麗鄉(xiāng)村群，高品質(zhì)發(fā)展鄉(xiāng)村旅游。合理發(fā)展鄉(xiāng)村民宿產(chǎn)業(yè)，加強(qiáng)旅游目的地周邊環(huán)境治理，推進(jìn)登山步道、騎行線路和景觀廊道建設(shè)。

3.2.2 提高鄉(xiāng)村土地利用效率

分類分級推進(jìn)低效村級工業(yè)園整合改造；創(chuàng)造集體用地“流轉(zhuǎn)平臺”，以出租、合作、入股等方式盤活空心村；探索支持以區(qū)、鎮(zhèn)為單位統(tǒng)籌安排留用地，規(guī)劃建設(shè)留用地集中安置區(qū)，統(tǒng)籌安排適當(dāng)比例的建設(shè)用地作為村經(jīng)濟(jì)發(fā)展用地；探索點(diǎn)狀供地和租賃結(jié)合的用地方式，預(yù)留一定建設(shè)用地指標(biāo)，以滿足鄉(xiāng)村振興的小型項目需求。

3.2.3 規(guī)范引導(dǎo)農(nóng)民建房

加大對村民住宅建設(shè)在規(guī)劃審批、施工建設(shè)和規(guī)劃核實(shí)等環(huán)節(jié)的管理力度。城中村不新增宅基地，城邊村逐步停止新增非公寓式宅基地，鼓勵通過三舊改造、土地整理等方式建設(shè)農(nóng)民公寓，以解決新增分戶住房需求。遠(yuǎn)郊村推進(jìn)危破房、泥磚房改造，鼓勵以集中聯(lián)建的形式建設(shè)農(nóng)民新村。

3.2.4 強(qiáng)化鄉(xiāng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加快基礎(chǔ)設(shè)施向農(nóng)村延伸，推進(jìn)自來水供應(yīng)工程，推廣農(nóng)村燃?xì)夤?yīng)管網(wǎng)，建設(shè)“四好農(nóng)村路”；推動城鄉(xiāng)公共服務(wù)均等化，完善文化娛樂、休閑健身、集貿(mào)市場等其他公共服務(wù)設(shè)施，形成30 min農(nóng)村基層慢行服務(wù)圈；健全覆蓋城鄉(xiāng)的養(yǎng)老保障體系、醫(yī)療保障體系、醫(yī)療救助體系，構(gòu)建農(nóng)村留守兒童、婦女、老人關(guān)愛服務(wù)體系。

3.2.5 提升鄉(xiāng)村人居環(huán)境

以農(nóng)村人居環(huán)境整治為突破口推進(jìn)美麗鄉(xiāng)村建設(shè)，開展“三清理、三拆除、三整治”行動，推進(jìn)鄉(xiāng)村綠化美化。推進(jìn)水環(huán)境綜合治理向小微水體（河涌、河塘、魚塘、風(fēng)水塘、邊溝邊渠等）延伸，保護(hù)好農(nóng)村水面、水質(zhì)。鼓勵鄉(xiāng)土特色農(nóng)作物成片種植，營造?；~塘、果基魚塘等嶺南鄉(xiāng)村大地景觀。推進(jìn)“廁所革命”，實(shí)現(xiàn)無害化廁所全覆蓋。

3.2.6 “賢民委企”共同締造

政府、村委、村支書、村民協(xié)同致富示范，由此形成協(xié)同治理的效果。成立議事大廳， 倡導(dǎo)“一事一議”， 村里房子改建、立面整飾等大小事務(wù)都通過議事大廳集體協(xié)商。建設(shè)電子平臺，通過信息化手段管理村莊建設(shè)，實(shí)現(xiàn)高度社會化自治。

4 結(jié)語

廣州鄉(xiāng)村振興實(shí)踐表明，特大城市鄉(xiāng)村的價值不僅是為城鄉(xiāng)居民提供優(yōu)質(zhì)的農(nóng)產(chǎn)品，維護(hù)特大城市生態(tài)安全，更是傳承農(nóng)耕文化的主要載體，鄉(xiāng)村振興的本質(zhì)是讓鄉(xiāng)村回歸鄉(xiāng)村。因此，為了實(shí)現(xiàn)特大城市鄉(xiāng)村振興，應(yīng)當(dāng)從三方面發(fā)力。首先， 推動鄉(xiāng)村一二三產(chǎn)業(yè)融合。除了傳統(tǒng)的農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，特大城市的鄉(xiāng)村必然是三次產(chǎn)業(yè)有效融合的平臺。其次，保持牧歌式、慢節(jié)奏的生活狀態(tài)。特大城市鄉(xiāng)村空間是人們向往和追求的生活空間，是都市人的渴望。最后，打造田園意境空間。特大城市鄉(xiāng)村空間是生態(tài)系統(tǒng)的一個重要組成部分，田園風(fēng)光、詩意山水的意境空間是人們心之所向、行之所往的樂園。