工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)實(shí)證研究以海南省S項(xiàng)目為例

陳煜

節(jié)地評價(jià)經(jīng)過近幾年探索已基本實(shí)現(xiàn)一套完整的技術(shù)流程，部分省份還出臺了節(jié)地評價(jià)技術(shù)規(guī)程以及相應(yīng)的用地控制指標(biāo)，對新建項(xiàng)目開展節(jié)地評價(jià)提供了評價(jià)依據(jù)。但擴(kuò)建項(xiàng)目不同于新建項(xiàng)目，存在原項(xiàng)目建成時(shí)間可能早于相關(guān)用地指標(biāo)發(fā)布時(shí)間，或是擴(kuò)建部分可利用原項(xiàng)目配套進(jìn)行建設(shè)等特殊情況。按傳統(tǒng)節(jié)地評價(jià)技術(shù)流程，對擴(kuò)建項(xiàng)目未必能實(shí)現(xiàn)完整有效的評價(jià)。本文結(jié)合海南某石化擴(kuò)建項(xiàng)目作為案例，提出工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)的方法和思路。

一、研究背景

節(jié)地評價(jià)技術(shù)方法從無到有，經(jīng)過幾年的探索已在海南、江蘇、安徽和陜西等省總結(jié)形成了技術(shù)規(guī)程，部分省份還出臺了建設(shè)項(xiàng)目用地控制指標(biāo)?？偨Y(jié)起來節(jié)地評價(jià)首先要依據(jù)國家和地方已經(jīng)頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算建設(shè)項(xiàng)目用地是否符合相應(yīng)的用地規(guī)模，以判斷建設(shè)項(xiàng)目是否納入節(jié)地評價(jià)范圍。而納入到節(jié)地評價(jià)范圍的建設(shè)項(xiàng)目再采取功能分析法或類比法兩種評價(jià)方法進(jìn)行分析論證。上述兩種評價(jià)方法對于新建項(xiàng)目具有較強(qiáng)的可操作性。但工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目存在一定特殊性，例如擴(kuò)建部分的新增建設(shè)用地不一定有直接產(chǎn)出，但擴(kuò)建后可提升原項(xiàng)目產(chǎn)能。由于沒有最終產(chǎn)品，無法通過土地使用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算得出相應(yīng)結(jié)論，也極難找到相應(yīng)同類項(xiàng)目中間產(chǎn)品建設(shè)案例進(jìn)行類比分析。或擴(kuò)建項(xiàng)目未結(jié)合原項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行規(guī)劃設(shè)計(jì)，若只采用土地使用標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算，則可能片面的得出擴(kuò)建部分用地符合用地規(guī)模從而不納入節(jié)地評價(jià)范圍。又或是原項(xiàng)目具有合法用地手續(xù)但由于建成時(shí)間過早，期間工藝也在不斷提升，但拆除重建又不具有經(jīng)濟(jì)可行性等特殊情況?？梢妼τ跀U(kuò)建項(xiàng)目采用控制指標(biāo)計(jì)算或類比法開展往往具有一定局限性。而各地節(jié)地評價(jià)技術(shù)規(guī)程對擴(kuò)建項(xiàng)目未提出有針對性的評價(jià)方法。因此，在重新審視上述評價(jià)方法不足的基礎(chǔ)上，結(jié)合筆者開展的海南省S節(jié)地評價(jià)工作情況，提出工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)思路和方法。

二、海南省S項(xiàng)目概況

海南省S項(xiàng)目原廠區(qū)2003年獲得250公頃用地，原設(shè)計(jì)年產(chǎn)能800萬噸成品油，經(jīng)過十余年運(yùn)行和優(yōu)化，現(xiàn)年產(chǎn)能達(dá)920萬噸。2019年經(jīng)發(fā)改委核準(zhǔn)后，同意廠區(qū)擴(kuò)建新增裝置、罐區(qū)等設(shè)施，并要求建設(shè)單位向土地部門辦理用地審批手續(xù)。

建設(shè)單位經(jīng)設(shè)計(jì)并編制可研報(bào)告后申請擴(kuò)建用地64.75公頃，擴(kuò)建地塊新增裝置與原廠區(qū)裝置定位不同，不直接生產(chǎn)成品，僅提供化工原料，但擴(kuò)建后預(yù)計(jì)年產(chǎn)能可再提升400萬噸。

三、評價(jià)方法與過程

1.采用土地使用標(biāo)準(zhǔn)分析用地規(guī)模

國家已經(jīng)發(fā)布了該類項(xiàng)目土地使用標(biāo)準(zhǔn)，根據(jù)節(jié)地評價(jià)技術(shù)要求，可依據(jù)土地使用標(biāo)準(zhǔn)開展節(jié)地評價(jià)工作。如符合國家和海南省已經(jīng)頒布土地使用標(biāo)準(zhǔn)的建設(shè)項(xiàng)目，不列入節(jié)地評價(jià)范圍。按照《石油化工工廠布置設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB 50984-2014，以下簡稱《設(shè)計(jì)規(guī)范》），該項(xiàng)目用地應(yīng)符合表1規(guī)定：

表1 煉油廠區(qū)用地指標(biāo)

根據(jù)背景資料，擴(kuò)建后項(xiàng)目總面積為320.61公頃，擴(kuò)建后煉油產(chǎn)能達(dá)1320萬噸/年，根據(jù)《設(shè)計(jì)規(guī)范》套算，在該產(chǎn)能規(guī)模下項(xiàng)目用地規(guī)模應(yīng)在184.8～264公頃之間。因此擴(kuò)建后的項(xiàng)目總面積高于《設(shè)計(jì)規(guī)范》所套算的用地規(guī)模。但需要注意原廠區(qū)250公頃土地獲取時(shí)間早于《設(shè)計(jì)規(guī)范》頒布時(shí)間11年，期間工藝也在提升，拆除原廠區(qū)重建在經(jīng)濟(jì)上不具有可行性。因此S項(xiàng)目如按照《設(shè)計(jì)規(guī)范》套算所得出的184.8～264公頃的結(jié)論，并不能反映出項(xiàng)目真實(shí)建設(shè)情況。

如按擴(kuò)建后增加年產(chǎn)能400萬噸計(jì)算，根據(jù)《設(shè)計(jì)規(guī)范》用地指標(biāo)計(jì)算出增量用地面積應(yīng)在64～88公頃之間，可得出S項(xiàng)目申請新增64.75公頃用地未突破用地指標(biāo)的結(jié)論?？梢姴捎孟嗤耐恋厥褂脴?biāo)準(zhǔn)測算，從不同出發(fā)點(diǎn)得出的結(jié)論不同，為進(jìn)一步分析S項(xiàng)目用地規(guī)模合理性，判斷該項(xiàng)目需要開展節(jié)地評價(jià)。

2.建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模優(yōu)化評價(jià)

（1）功能分析法優(yōu)化分析

按照《海南省建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)技術(shù)規(guī)程（征求意見稿）》（以下簡稱《技術(shù)規(guī)程》），建設(shè)項(xiàng)目優(yōu)化用地規(guī)模測算采用功能分析法進(jìn)行測算，確定建設(shè)項(xiàng)目各功能分區(qū)可核減的用地面積。

根據(jù)S項(xiàng)目總平面圖和技術(shù)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)表，劃分項(xiàng)目功能分區(qū)及建設(shè)內(nèi)容得出如表2。

表2 S項(xiàng)目功能分區(qū)建設(shè)內(nèi)容 單位：公頃

可研報(bào)告顯示，在該設(shè)計(jì)方案下S項(xiàng)目投資強(qiáng)度為10561.71萬元/公頃，容積率0.68，建筑系數(shù)72.56%，綠地率、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比重均為0，建設(shè)情況符合地塊所在控制性詳細(xì)規(guī)劃要求。對照2008年原國土資源部發(fā)布的《工業(yè)項(xiàng)目建設(shè)用地控制指標(biāo)》（以下簡稱《控制指標(biāo)》），查詢到在該行業(yè)以及市縣等別劃分的要求下，對應(yīng)的投資強(qiáng)度≥1035萬元/公頃、容積率≥0.5，同時(shí)還規(guī)定了綠地率≤20%、建筑系數(shù)≥30%、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比重≤7.0%。故該設(shè)計(jì)方案符合《控制指標(biāo)》的相關(guān)要求。

查閱遙感影像分析，S項(xiàng)目原地塊內(nèi)尚有部分土地沒有利用。通過總平面圖布局進(jìn)行調(diào)整，可將擴(kuò)建項(xiàng)目的260萬噸/年連續(xù)重整裝置、循環(huán)水廠、變電站安排在原項(xiàng)目未利用土地中，可減少占用土地8.31公頃。同時(shí)經(jīng)咨詢行業(yè)專家，此類項(xiàng)目液體產(chǎn)品及原料由儲罐進(jìn)行存放，而固體原料則多是通過倉庫進(jìn)行存放，同類項(xiàng)目基本不存在露天堆放產(chǎn)品和原料情況，故露天堆場全部7.00公頃土地應(yīng)予以核減。另外因平面布局發(fā)生改變，必然會導(dǎo)致項(xiàng)目道路及通道用地面積發(fā)生改變，經(jīng)重新布局調(diào)整后實(shí)際量算，該部分用地規(guī)?？蓽p少3.59公頃。故經(jīng)優(yōu)化后項(xiàng)目用地可減少18.90公頃，優(yōu)化調(diào)整后的擴(kuò)建面積為45.85公頃，調(diào)整后的設(shè)計(jì)方案如表3所示：

表3 優(yōu)化調(diào)整后的功能分區(qū)及建設(shè)內(nèi)容 單位：公頃

將優(yōu)化調(diào)整后的方案重新進(jìn)行測算，該設(shè)計(jì)方案投資強(qiáng)度為10420.92萬元/公頃，容積率0.60，建筑系數(shù)69.07%，綠地率、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比重為0。經(jīng)復(fù)核仍滿足規(guī)劃條件要求，同時(shí)優(yōu)化調(diào)整后的方案仍然符合《控制指標(biāo)》的規(guī)定。

（2）同類建設(shè)項(xiàng)目用地情況的比較分析

《技術(shù)規(guī)程》規(guī)定，可將建設(shè)項(xiàng)目與同類項(xiàng)目進(jìn)行比較，以評價(jià)建設(shè)項(xiàng)目用地規(guī)模是否合理。同時(shí)規(guī)定了類比項(xiàng)目不少于3個(gè)，評價(jià)項(xiàng)目與類比項(xiàng)目建設(shè)內(nèi)容相同，生產(chǎn)規(guī)模相當(dāng)，生產(chǎn)工藝相近，可在海南省內(nèi)選擇類比項(xiàng)目，或在全國范圍選擇。

該擴(kuò)建項(xiàng)目由于不直接產(chǎn)出成品，因此與新建項(xiàng)目可比性較差。且擴(kuò)建項(xiàng)目因擴(kuò)建目的、擴(kuò)建內(nèi)容也各有差異，極難找到可直接比較的同類擴(kuò)建項(xiàng)目。故考慮將擴(kuò)建用地同原項(xiàng)目用地合并后與同類建設(shè)項(xiàng)目進(jìn)行比較分析。由于S項(xiàng)目在海南內(nèi)無同類建設(shè)項(xiàng)目，故類比案例需在全國范圍內(nèi)選擇。評價(jià)單位收集到國內(nèi)具有相似性的投產(chǎn)項(xiàng)目共3個(gè)。類比案例與擬建項(xiàng)目比對情況如表4所示。由于S項(xiàng)目與類比案例的建設(shè)內(nèi)容相同，建設(shè)規(guī)模基本相當(dāng)，且同為國內(nèi)某大型石化企業(yè)在不同區(qū)域建設(shè)的煉油項(xiàng)目，工藝也基本相同。因此S項(xiàng)目與類比案例可不必進(jìn)行對比因素修正。

本次評價(jià)在反映用地規(guī)模合理性的評價(jià)目標(biāo)上，選取了單位用地面積這一關(guān)鍵評價(jià)指標(biāo)。單位用地面積反映每生產(chǎn)單位產(chǎn)品所需用地面積。單位用地面積越小，用地就越節(jié)約集約。從表4可以看出，現(xiàn)有廠區(qū)單位產(chǎn)品用地面積指標(biāo)低于廣西煉油項(xiàng)目，高于其余兩個(gè)類比案例。主要是2014年發(fā)布《設(shè)計(jì)規(guī)范》后，國內(nèi)煉油項(xiàng)目用地規(guī)模有了設(shè)定依據(jù)，因此國內(nèi)石化項(xiàng)目用地節(jié)約集約性有了一定程度提高。而S項(xiàng)目現(xiàn)有煉油設(shè)計(jì)較上述規(guī)范出臺時(shí)間早于11年之久，故S項(xiàng)目現(xiàn)有用地較部分類比案例用地節(jié)約性不足存在一定歷史原因。另一方面可以看到，經(jīng)過本次擴(kuò)建后，S項(xiàng)目擴(kuò)建后單位用地面積為0.2241公頃/萬噸，低于三個(gè)類比案例的單位用地面積指標(biāo)。因此，通過擴(kuò)建后項(xiàng)目用地節(jié)約集約性與類比項(xiàng)目對比有了一定程度提高；從項(xiàng)目自身對比情況來看，單位用地面積也進(jìn)一步降低。

表4 研究項(xiàng)目與類比案例建設(shè)情況對比表

四、研究結(jié)語

從評價(jià)過程可以看出，工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目在開展節(jié)地評價(jià)時(shí)較常規(guī)新建項(xiàng)目有一定特殊性，具體可得出以下啟示：

（1）工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目節(jié)地評價(jià)要注意原項(xiàng)目建成時(shí)間和用地標(biāo)準(zhǔn)發(fā)布時(shí)間，并統(tǒng)籌考慮擴(kuò)建部分與原項(xiàng)目的關(guān)系。特別是頒布的用地標(biāo)準(zhǔn)晚于原項(xiàng)目建成時(shí)間的，采用用地指標(biāo)進(jìn)行測算時(shí)，應(yīng)考慮擴(kuò)建前后的整體產(chǎn)能狀況和增量產(chǎn)能情況分別進(jìn)行計(jì)算，分析那種方式具有合理性。必要時(shí)還應(yīng)考慮原項(xiàng)目是否存在拆除重建的經(jīng)濟(jì)可行性。

（2）工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目的節(jié)地評價(jià)不能忽視原項(xiàng)目地塊建設(shè)情況調(diào)查工作，如存在尚未利用完畢的土地，應(yīng)考慮是否能將擴(kuò)建的設(shè)施安排在原項(xiàng)目內(nèi)建設(shè)，防止部分企業(yè)利用擴(kuò)建名義進(jìn)行圈地。

（3）《控制指標(biāo)》不能作為確定工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目是否節(jié)地的唯一依據(jù)。如S項(xiàng)目擴(kuò)建優(yōu)化前投資強(qiáng)度、容積率、建筑系數(shù)、綠地率、行政辦公及生活服務(wù)設(shè)施用地比重均符合《控制指標(biāo)》，但通過功能分析法研究項(xiàng)目卻有節(jié)地空間。若僅測算建設(shè)項(xiàng)目符合《控制指標(biāo)》，得出可不開展節(jié)地評價(jià)工作或建設(shè)項(xiàng)目節(jié)地的結(jié)論，則有可能會忽視建設(shè)項(xiàng)目中存在挖潛空間的土地。

（4）工業(yè)擴(kuò)建項(xiàng)目可能存在不直接產(chǎn)出成品，或擴(kuò)建內(nèi)容可比性差無法找到直接比較案例的情況。這時(shí)應(yīng)計(jì)算擴(kuò)建后整體項(xiàng)目的單位用地面積以及類比案例單位用地面積，比較分析擴(kuò)建項(xiàng)目整體的用地節(jié)約性。同時(shí)還應(yīng)計(jì)算分析項(xiàng)目擴(kuò)建前后自身的單位用地面積情況，判斷項(xiàng)目的擴(kuò)建是否具有更為節(jié)約集約的利用趨勢。