地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)地區(qū)生產(chǎn)效率損失的影響

李長(zhǎng)青,祿雪煥,逯 建

(1.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 國(guó)際商學(xué)院，四川 成都 611130；2.西南財(cái)經(jīng)大學(xué) 中東歐與巴爾干研究中心，四川 成都 611130；3.四川大學(xué) 經(jīng)濟(jì)學(xué)院，四川 成都 610065)

一、引言

改革開(kāi)放以來(lái)，各級(jí)地方政府在“晉升錦標(biāo)賽”[1]的激勵(lì)之下，紛紛采取地區(qū)經(jīng)濟(jì)制度創(chuàng)新、大規(guī)?；A(chǔ)設(shè)施建設(shè)等措施改善投資環(huán)境，通過(guò)招商引資等實(shí)現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)資源的價(jià)值最大化，推動(dòng)地方經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，但是地方政府的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)也造成了重復(fù)建設(shè)、地方保護(hù)過(guò)度和地區(qū)生產(chǎn)效率損失等問(wèn)題。黨的十九大報(bào)告提出，“推動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量變革、效率變革、動(dòng)力變革，提高全要素生產(chǎn)率”，這為新時(shí)代中國(guó)的高質(zhì)量發(fā)展指明了方向和路徑。新時(shí)代中國(guó)發(fā)展進(jìn)入新階段，需要不斷完善市場(chǎng)的資源配置機(jī)制、減少生產(chǎn)效率損失，從妨礙全要素生產(chǎn)率提高的體制性障礙入手，既要發(fā)揮地方政府的經(jīng)濟(jì)建設(shè)熱情，又要減少地方政府競(jìng)爭(zhēng)造成的生產(chǎn)效率損失。

為了深入貫徹“實(shí)施創(chuàng)新驅(qū)動(dòng)戰(zhàn)略、提高全要素生產(chǎn)效率、推動(dòng)中國(guó)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展”，本文嘗試從地方政府競(jìng)爭(zhēng)的視角來(lái)探尋地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)地方生產(chǎn)效率損失的影響，以期望能為完善地方政府考核機(jī)制、規(guī)范地方政府行為、促進(jìn)地方生產(chǎn)效率提升提供經(jīng)驗(yàn)證據(jù)。本文可能的創(chuàng)新之處為：(1)研究?jī)?nèi)容具有一定的新意。本文基于地方政府競(jìng)爭(zhēng)視角，研究學(xué)者很少關(guān)注的但又對(duì)地方經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展極為重要的命題——地區(qū)生產(chǎn)效率的損失。(2)地方政府主體更為細(xì)化。我國(guó)地方政府間競(jìng)爭(zhēng)具有“層層加碼”的現(xiàn)象，地方政府官員的層級(jí)越低，競(jìng)爭(zhēng)越激烈[2]，因此，本文將地方政府競(jìng)爭(zhēng)的主體從省級(jí)拓展到地級(jí)市，以期更深入地研究基層地方政府競(jìng)爭(zhēng)中效率損失問(wèn)題。(3)運(yùn)用技術(shù)可變的面板隨機(jī)前沿生產(chǎn)模型估算區(qū)域生產(chǎn)效率，能克服傳統(tǒng)兩階段回歸中的假設(shè)沖突和估算偏差，將無(wú)效率項(xiàng)和隨機(jī)誤差項(xiàng)分離開(kāi)來(lái)，保證了被估效率有效性。

二、文獻(xiàn)回顧與假設(shè)提出

(一)經(jīng)濟(jì)考核壓力與地區(qū)生產(chǎn)效率損失

我國(guó)地方政府競(jìng)爭(zhēng)的深層次動(dòng)機(jī)是地方政府官員對(duì)“經(jīng)濟(jì)利益”和“政治利益”的雙重追求。1.從經(jīng)濟(jì)利益來(lái)看，財(cái)政分權(quán)制度使得我國(guó)地方政府獲得了轄區(qū)內(nèi)相對(duì)獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)利益，地方政府官員作為“經(jīng)濟(jì)參與人”期望實(shí)現(xiàn)轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟(jì)利益的最大化[2]，因此財(cái)政分權(quán)刺激了地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)。政府傾向于投資那些投入少、回報(bào)快、風(fēng)險(xiǎn)低的基礎(chǔ)建設(shè)項(xiàng)目，減少短期增長(zhǎng)效應(yīng)不足的技術(shù)創(chuàng)新項(xiàng)目投入[3-4]，導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率不能有效提升。2.從政治利益來(lái)看，中央政府直接對(duì)地方政府官員的考核和任命機(jī)制也強(qiáng)化了地方政府為獲得政治升遷而展開(kāi)的競(jìng)爭(zhēng)。地方政府官員在“官場(chǎng)”上作為“政治參與人”會(huì)為了自己的政治晉升而努力去完成經(jīng)濟(jì)考核指標(biāo)[2,5]。地方政府在很大程度上掌握著土地、資本等重要資源的控制權(quán)，使市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)和價(jià)格機(jī)制無(wú)法有效地指導(dǎo)企業(yè)的資源配置，影響企業(yè)投資效率[6]，導(dǎo)致了地區(qū)生產(chǎn)效率的損失。地方政府的土地招商和土地融資政策扭曲了土地出讓制度，利用較低工業(yè)用地價(jià)格吸引投資[7]，促使企業(yè)產(chǎn)生投資沖動(dòng)，造成地區(qū)過(guò)剩產(chǎn)能[8]、地區(qū)生產(chǎn)效率的損失?；谝陨戏治?，本文提出研究假設(shè)。

假設(shè)1：地方政府的經(jīng)濟(jì)績(jī)效競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制會(huì)導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率損失。

(二)經(jīng)濟(jì)政績(jī)觀破除與地區(qū)生產(chǎn)效率損失

中國(guó)的環(huán)境政策由中央政府統(tǒng)一制定并由地方政府負(fù)責(zé)實(shí)施，地方政府為最大化自身效用，有動(dòng)機(jī)扭曲執(zhí)行國(guó)家的環(huán)境政策[9-10]。環(huán)境規(guī)制的“非完全執(zhí)行”在地區(qū)層面普遍存在，地方政府以放松環(huán)境管制為手段來(lái)吸引更多投資，以期追求更高的經(jīng)濟(jì)績(jī)效[10]。同時(shí)，環(huán)境規(guī)制的扭曲行為在區(qū)域間具有“傳染”效應(yīng)，造成區(qū)域間的環(huán)境監(jiān)管行為的同向連鎖變化[11]，引發(fā)環(huán)境規(guī)制競(jìng)爭(zhēng)的“逐底效應(yīng)”[12]，這種逐底效應(yīng)會(huì)引發(fā)市場(chǎng)的“逆向選擇”，導(dǎo)致高環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)、高生產(chǎn)效率的企業(yè)退出市場(chǎng)，區(qū)域生產(chǎn)效率降低。環(huán)境標(biāo)準(zhǔn)的“逐底效應(yīng)”和企業(yè)的“逆向選擇”歸根到底在于地方政府的無(wú)序競(jìng)爭(zhēng)，因此應(yīng)該將地方政府的競(jìng)爭(zhēng)由“經(jīng)濟(jì)發(fā)展速度”的競(jìng)爭(zhēng)轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)濟(jì)與環(huán)境并重的“發(fā)展質(zhì)量”競(jìng)爭(zhēng)，有利于提高企業(yè)的綠色生產(chǎn)效率，提高區(qū)域資源的配置效率，減少地區(qū)生產(chǎn)效率損失?；谝陨戏治?，本文提出研究假設(shè)。

假設(shè)2.1：考慮環(huán)境因素的地方政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將會(huì)減少地區(qū)生產(chǎn)率損失。

政治晉升錦標(biāo)賽制度對(duì)官員的逆向激勵(lì)主要表現(xiàn)在重視短期經(jīng)濟(jì)利益、輕視民生建設(shè)。一方面，地方政府通過(guò)產(chǎn)業(yè)政策干擾資源的配置。地方政府會(huì)偏向于那些大型項(xiàng)目、大型投資以及高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)，導(dǎo)致了許多中小企業(yè)和勞動(dòng)密集型企業(yè)在金融上、政策上、市場(chǎng)準(zhǔn)入上長(zhǎng)期得不到公平待遇，勞動(dòng)力價(jià)格增長(zhǎng)緩慢，勞動(dòng)力的需求相對(duì)下降[13]，這導(dǎo)致了地區(qū)資源配置效率的降低。另一方面，地方政府更傾向于成為生產(chǎn)型政府，而非民生福利型政府。柳慶剛、姚洋(2012)[14]通過(guò)構(gòu)建世代交疊模型研究發(fā)現(xiàn)，我國(guó)地方政府基于“政治錦標(biāo)賽”的激勵(lì)更傾向于成為生產(chǎn)型政府，擠壓非生產(chǎn)性和與民生福利相關(guān)的支出項(xiàng)目，這也導(dǎo)致了是要素市場(chǎng)存在價(jià)格扭曲，產(chǎn)生效率損失。因此政府考核機(jī)制需要弱化政府的“生產(chǎn)”屬性，考慮民生的因素、強(qiáng)化政府的“公共”性質(zhì)，降低地區(qū)生產(chǎn)效率損失?；谝陨戏治觯疚奶岢鲅芯考僭O(shè)。

假設(shè)2.2：考慮民生因素的政府競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制將會(huì)減少地區(qū)生產(chǎn)率損失。

三、實(shí)證模型與變量描述

(一)實(shí)證模型

本文采用異質(zhì)性面板隨機(jī)前沿模型來(lái)研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地區(qū)生產(chǎn)效率損失的影響。Aigner等(1977)[15]把生產(chǎn)無(wú)效率歸結(jié)為受隨機(jī)擾動(dòng)和技術(shù)非效率兩個(gè)因素影響,從而開(kāi)創(chuàng)了隨機(jī)前沿方法的先河。這一方法的的優(yōu)勢(shì)在于把無(wú)效率項(xiàng)和隨機(jī)誤差項(xiàng)分離開(kāi)來(lái)，從而保證被估效率有效且一致，同時(shí)可以進(jìn)一步分析各因素對(duì)非效率項(xiàng)的影響。本文的計(jì)量模型設(shè)定如下：

lnYit=α1lnFAIit+α2lnemployeeit+νit+uit

uit=δ0+δ1JSYLit+δ2lnFIAUit+δ3lnEXit+δ4lnEDit+δ5lnFINit

(二)指標(biāo)選取與描述性統(tǒng)計(jì)

本文以我國(guó)284個(gè)大中地級(jí)城市為研究樣本，其中包括除青海、西藏和港澳臺(tái)之外的所有省份的地級(jí)城市，樣本期間為以2006-2015年。數(shù)據(jù)來(lái)源于相關(guān)年份的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》和中國(guó)各省份歷年的統(tǒng)計(jì)年鑒。

投入與產(chǎn)出變量：本文采用各地級(jí)市GDP作為衡量經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的基本指標(biāo)，并且以2005年為基期，換算出不變價(jià)格GDP。資本投入(FAI)利用各地市的固定資產(chǎn)投資額通過(guò)永續(xù)盤(pán)存法獲得，勞動(dòng)投入(employee)采用各地市當(dāng)年就業(yè)人口總數(shù)來(lái)衡量。

地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力：鑒于改革開(kāi)放以來(lái)上級(jí)政府對(duì)地方官員的考核以經(jīng)濟(jì)效益為主，本文參考錢(qián)先航等(2011)[16]的做法，從地方政府主要關(guān)心的三個(gè)方面，城市的GDP增長(zhǎng)率、財(cái)政盈余及失業(yè)率，遵循“可比地區(qū)”的原則，根據(jù)樣本城市的這“三個(gè)指標(biāo)”在同類(lèi)城市中的相對(duì)位置來(lái)構(gòu)建競(jìng)爭(zhēng)壓力指數(shù)，以衡量地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力。樣本城市的GDP 增長(zhǎng)率(或財(cái)政盈余指標(biāo))小于所屬組別變量均值，該樣本城市地方政府考核壓力為1，反之為0。同理可得，樣本城市失業(yè)率的考核壓力為0和1。將三個(gè)指標(biāo)的賦值加總，就得到衡量地方政府官員的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力指數(shù)(JSYL)。其中，GDP增長(zhǎng)率采用各城市公布的GDP增長(zhǎng)率，財(cái)政盈余= (地方財(cái)政收入-財(cái)政支出) / 地方財(cái)政收入，失業(yè)率為當(dāng)?shù)爻擎?zhèn)登記失業(yè)率，各指標(biāo)數(shù)據(jù)均由通過(guò)2005-2016年的《中國(guó)城市統(tǒng)計(jì)年鑒》與中國(guó)各省份統(tǒng)計(jì)年鑒整理而來(lái)。

參考唐德祥等(2008)[17]和杜江、楊文溥(2016)[18]的研究，采用各地市實(shí)際利用外資(FIAU)、出口(EX)、教育經(jīng)費(fèi)(ED)、各地金融發(fā)展水平(FIN)作為控制變量，其中金融發(fā)展水平采用各城市人民幣存款余額與GDP的比值來(lái)衡量。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(jì)

四、實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

(一)地方政府經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)生產(chǎn)效率損失的影響

由表2隨機(jī)前沿模型(1)回歸結(jié)果可以看到，γ 值為0.854，隨機(jī)前沿生產(chǎn)函數(shù)的誤差中85.4% 來(lái)源于技術(shù)非效率，其余14.6%的誤差來(lái)自于不可控的隨機(jī)因素，因此對(duì)我國(guó)地市面板數(shù)據(jù)采用隨機(jī)前沿分析技術(shù)非常必要。從模型(1)生產(chǎn)函子數(shù)模型可以看到，勞動(dòng)和資本兩大要素的產(chǎn)出彈性分別是 β1 =0.0745，β2 = 0.591，說(shuō)明從業(yè)人數(shù)和固定資產(chǎn)投資每增長(zhǎng)1%，可分別促進(jìn)地區(qū)GDP增長(zhǎng)0.0745和0.591個(gè)百分點(diǎn)；從表2隨機(jī)前沿模型(1)的無(wú)效率模型中，因變量為無(wú)效率項(xiàng)，這里代表生產(chǎn)效率的損失。參數(shù)δ1 =0.545，反映了地方政府的考核壓力每增加1%，可以對(duì)地區(qū)生效率造成0.545%的損失。這一結(jié)果與蔣德權(quán)等(2015)[19]的研究結(jié)果類(lèi)似，顯示地方政府間的過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)確實(shí)可能導(dǎo)致地區(qū)生產(chǎn)效率損失。從而假設(shè)1得到證實(shí)。

表2 地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)生產(chǎn)效率損失的影響

注：t statistics in parentheses；*p<0.1；**p<0.05，***p<0.01。

(二)改變地方政府考核壓力機(jī)制的效應(yīng)分析

為了促進(jìn)各級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部樹(shù)立正確的政績(jī)觀，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的科學(xué)發(fā)展，2013年12月中央組織部印發(fā)《關(guān)于改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核工作的通知》，規(guī)定今后對(duì)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部的各類(lèi)考核考察要覆蓋全面工作，需要綜合考核經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)、生態(tài)文明建設(shè)和黨的建設(shè)的實(shí)際成效。本文這里將環(huán)境因素和民生因素引入地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)，以測(cè)算改變地方政府考核機(jī)制對(duì)生產(chǎn)效率損失的影響。

1.考慮環(huán)境因素的政府考核壓力機(jī)制

本文在在經(jīng)濟(jì)考核壓力基礎(chǔ)上納入“綠色壓力”指標(biāo)，以測(cè)算地方政府經(jīng)濟(jì)、環(huán)境考核壓力(JSYL_JH)對(duì)生產(chǎn)效率損失的影響。本文綠色考核壓力指標(biāo)參考錢(qián)先航等(2011)[16]的指標(biāo)構(gòu)建方法，采用“每萬(wàn)人擁有綠地面積”和“工業(yè)SO2排放量占GDP比重”來(lái)反映城市地面環(huán)境和空中環(huán)境。環(huán)境因素的考核壓力計(jì)算方法與地方政府經(jīng)濟(jì)考核壓力的計(jì)算方法一致。表2中的模型(2)的回歸結(jié)果顯示了可以看到，地方政府經(jīng)濟(jì)與環(huán)境考核壓力(JSYL_JH)的影響顯著為正，系數(shù)為0.396，這反映了地方政府經(jīng)濟(jì)與環(huán)境考核壓力對(duì)地方生產(chǎn)效率損失的影響為正，競(jìng)爭(zhēng)仍然會(huì)帶來(lái)生產(chǎn)效率的損失；但是該系數(shù)要小于政府經(jīng)濟(jì)考核壓力(JSYL)(表2模型1)的系數(shù)。這一結(jié)果與傅利平、李永輝(2014)[20]和李勝蘭等(2014)[21]的研究結(jié)論一致，這說(shuō)明了綜合考慮經(jīng)濟(jì)與環(huán)境因素的地方政府競(jìng)爭(zhēng)指標(biāo)對(duì)生產(chǎn)效率損失的影響要小一些，也從側(cè)面反映了中央政府提倡綠色環(huán)保、生態(tài)文明建設(shè)，以及將環(huán)?？?jī)效納入政府官員晉升考核體系的正確性。從而假設(shè)2.1得到證實(shí)。

2.考慮民生因素的政府競(jìng)爭(zhēng)壓力機(jī)制

參考錢(qián)先航等(2011)[16]的指標(biāo)，選取“職工工資增長(zhǎng)率”和“每萬(wàn)人擁有醫(yī)院床位數(shù)”作為民生指標(biāo)，按照經(jīng)濟(jì)考核壓力的賦值方法，構(gòu)建地方政府經(jīng)濟(jì)民生壓力指標(biāo)(JSYL_JM)。表2中的模型(3)的回歸結(jié)果顯示了可以看到，JSYL_JM的系數(shù)顯著，為0.160，遠(yuǎn)小于政府經(jīng)濟(jì)考核壓力(JSYL)(表4模型1)的系數(shù)，這一結(jié)果與傅利平、李永輝(2014)[20]的研究結(jié)果一致，說(shuō)明了綜合考慮經(jīng)濟(jì)與民生因素的地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力，帶來(lái)的生產(chǎn)效率損失要遠(yuǎn)小于單獨(dú)考慮經(jīng)濟(jì)因素帶來(lái)的損失，反映了民生因素納入政府考核壓力機(jī)制，可以減少地方生產(chǎn)效率的損失。從而假設(shè)2.2得到證實(shí)。

(三)變換指標(biāo)的穩(wěn)健性分析

本文參考朱英姿、許丹(2013)[22]的研究，采用構(gòu)造官員的“相對(duì)績(jī)效”壓力，以考察結(jié)果的穩(wěn)定性。將地方政府經(jīng)濟(jì)考核壓力、經(jīng)濟(jì)環(huán)境考核壓力和經(jīng)濟(jì)民生考核壓力三個(gè)指標(biāo)按照分位數(shù)等分成4組，分別賦予壓力值1、2、3、4，然后加總構(gòu)建考核壓力指數(shù)。表2中模型(4)(5)(6)分別對(duì)應(yīng)的是地方政府經(jīng)濟(jì)壓力分位數(shù)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)與環(huán)境壓力分位數(shù)指數(shù)、經(jīng)濟(jì)與民生壓力分位數(shù)指數(shù)。由回歸結(jié)果可以看出，采用分位數(shù)的方式變換了指標(biāo)的衡量，模型(4)(5)(6)的結(jié)果與模型(1)(2)(3)的結(jié)果趨勢(shì)是一致的，反映了加入環(huán)境或民生因素后的考核壓力指標(biāo)減小了生產(chǎn)效率的損失程度，從而進(jìn)一步證實(shí)了本文三個(gè)假設(shè)。

(四)滯后效應(yīng)的穩(wěn)健性分析

雖然地方政府每個(gè)季度會(huì)公布經(jīng)濟(jì)社會(huì)運(yùn)行數(shù)據(jù)，各地市每個(gè)季度都會(huì)與其他各市進(jìn)行比較，但是政府對(duì)于考核指標(biāo)的反應(yīng)總體具有一定的時(shí)滯性，同時(shí)為了減弱內(nèi)生性的影響，本文參考朱英姿、許丹(2013)[22]的方法，將考核壓力指數(shù)滯后一期，對(duì)表2的模型進(jìn)行重新估計(jì)。表3中的模型(1)(2)(3)反映了以均值為基準(zhǔn)構(gòu)建的考核壓力指標(biāo)、表3中的模型(4)(5)(6)反映了以分位數(shù)為基準(zhǔn)構(gòu)建的考核壓力指標(biāo)?？傮w來(lái)看，表3模型(1)(2)(3)結(jié)果顯示政府經(jīng)濟(jì)考核壓力的滯后指標(biāo)對(duì)地區(qū)生產(chǎn)效率損失影響為正，環(huán)境因素或民生因素納入政府考核壓力指標(biāo)后，考核壓力對(duì)地區(qū)生產(chǎn)效率損失依然為正，但是系數(shù)變小。表3模型(4)(5)(6)反映了將政府考核壓力指標(biāo)替換為分位數(shù)賦值后，回歸結(jié)果依然穩(wěn)健。這與吳振球、王建軍(2013)[23]的研究結(jié)論一致，反映了政府考核時(shí)納入環(huán)境和民生因素，地區(qū)生產(chǎn)效率損失隨之變小，提升了地區(qū)生產(chǎn)要素的配置效率。

表3 地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力的滯后效應(yīng)

五、拓展分析

(一)地區(qū)差異的效應(yīng)分析

考慮到東中西部各地市經(jīng)濟(jì)社會(huì)差異巨大，本文按照第一財(cái)經(jīng)發(fā)布的《2017年中國(guó)城市分級(jí)名單》，將樣本城市劃分為一線(xiàn)到五線(xiàn)城市。考慮到樣本數(shù)量和經(jīng)濟(jì)相似度的問(wèn)題，我們將一線(xiàn)、新一線(xiàn)和二線(xiàn)城市分成一組，將三、四、五線(xiàn)城市分成一組，進(jìn)行模型估計(jì)?？紤]到篇幅限制，本文這里僅匯報(bào)以均值為基準(zhǔn)的政府考核壓力的回歸結(jié)果。

表4 地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力的地區(qū)效應(yīng)分析

表4中模型(1)和(2)的結(jié)果顯示，政府經(jīng)濟(jì)考核壓力對(duì)生產(chǎn)效率損失影響為正，而且相對(duì)發(fā)達(dá)的一線(xiàn)、新一線(xiàn)和二線(xiàn)城市的考核壓力系數(shù)為0.569，相對(duì)不發(fā)達(dá)的三四五線(xiàn)城市考核壓力的系數(shù)為0.201，這反映了經(jīng)濟(jì)相對(duì)發(fā)達(dá)城市的考核壓力造成的損失更大，當(dāng)然這并不是說(shuō)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市生產(chǎn)效率低(統(tǒng)計(jì)結(jié)果顯示經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的生產(chǎn)效率明顯高于經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)城市，限于篇幅該統(tǒng)計(jì)結(jié)果略去)，而是說(shuō)原本這些城市可以取得更高的生產(chǎn)率，但是由于城市間的考核壓力導(dǎo)致其不能充分有效地配置資源，造成生產(chǎn)效率損失較大。表4中模型(3)(4)和(5)(6)分別顯示了加入環(huán)境因素和民生因素后的考核壓力指數(shù)的回歸結(jié)果，兩個(gè)子樣本城市的結(jié)果都顯示，加入環(huán)境或民生因素后，競(jìng)爭(zhēng)壓力指標(biāo)導(dǎo)致的生產(chǎn)效率損失變小，而且三四五線(xiàn)城市的效率損失要小于一線(xiàn)、新一線(xiàn)和二線(xiàn)城市。

(二)競(jìng)爭(zhēng)考核權(quán)重的不同效應(yīng)

在中央政府持續(xù)強(qiáng)調(diào)“改進(jìn)地方黨政領(lǐng)導(dǎo)班子政績(jī)考核”的基調(diào)下，各級(jí)地方政府逐步調(diào)整其財(cái)政支出結(jié)構(gòu)和社會(huì)資源配置，使之更加偏向于民生領(lǐng)域[24]。為了考察不同比重下考核壓力指標(biāo)對(duì)生產(chǎn)率的影響，本文這里參考錢(qián)先航等(2011)[16]的做法，將經(jīng)濟(jì)考核壓力指數(shù)與環(huán)境壓力指數(shù)(HJ)相加即得到一個(gè)新的指數(shù)JSYL-HJ。分別賦予JSYL和HJ不同的權(quán)重，如JSYL_HJ91= JSYL*0.9+ HJ *0.1，以此類(lèi)推。同理，將經(jīng)濟(jì)考核壓力指數(shù)與民生壓力指數(shù)(MS)相加即得到一個(gè)新的指數(shù)JSYL-MS?；貧w結(jié)果見(jiàn)表5。

表5 考核壓力指標(biāo)權(quán)重變化的效應(yīng)分析

由表5的結(jié)果來(lái)看，不同權(quán)重下的晉升壓力機(jī)制下的官員晉升壓力與各地市的生產(chǎn)效率損失仍然是顯著的正相關(guān)關(guān)系，并且可以看到，當(dāng)逐漸增大環(huán)境指數(shù)(或民生指數(shù))的權(quán)重，壓力指標(biāo)的系數(shù)值呈現(xiàn)出先逐漸增加，后逐漸減小的倒“U”型關(guān)系。這在一定程度上說(shuō)明了，地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)生產(chǎn)效率損失的影響不是線(xiàn)性關(guān)系，當(dāng)經(jīng)濟(jì)與環(huán)境因素的權(quán)重相似時(shí)(JSYL_ HJ55，JSYL_ MS64)，地區(qū)生產(chǎn)效率損失最大。這顯示了“多指標(biāo)、同等權(quán)重”的考核體系可能造成政府施政目標(biāo)左右搖擺，會(huì)降低地區(qū)生產(chǎn)效率，因此在設(shè)計(jì)地方政府考核指標(biāo)時(shí)最好以某幾種可量化的考核指標(biāo)為主、其他指標(biāo)為輔。

五、結(jié)論與啟示

本文利用地級(jí)市級(jí)的數(shù)據(jù)，通過(guò)隨機(jī)前沿生產(chǎn)模型，研究地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)地區(qū)生產(chǎn)效率的影響，發(fā)現(xiàn)地方政府的經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)壓力導(dǎo)致了地區(qū)生產(chǎn)效率損失；將環(huán)境因素和民生因素引入地方政府考核體系后，發(fā)現(xiàn)地方政府競(jìng)爭(zhēng)壓力對(duì)地區(qū)生產(chǎn)效率損失影響依舊存在，但是影響程度減輕，反映了破除經(jīng)濟(jì)政績(jī)觀有利于降低地區(qū)生產(chǎn)效率損失；一二線(xiàn)城市競(jìng)爭(zhēng)壓力帶來(lái)的區(qū)域生產(chǎn)效率損失明顯高于三四五線(xiàn)城市，這也反映了經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)城市的政府考核競(jìng)爭(zhēng)導(dǎo)致的效率損失更為嚴(yán)重；隨著環(huán)境與民生考核指標(biāo)權(quán)重的持續(xù)增加，地方政府官員的考核競(jìng)爭(zhēng)對(duì)地方生產(chǎn)效率損失的影響呈現(xiàn)先增后減倒U型關(guān)系。基于本文的研究，提出以下相關(guān)政策建議。

第一，建立多元化的政績(jī)考核體系。進(jìn)一步破除唯“GDP”的政績(jī)觀，完善地方政府官員的考核體系，綜合考核地方經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、民生等各方面的建設(shè)成效，引導(dǎo)地方政府進(jìn)行合理、有序競(jìng)爭(zhēng)，逐步將政府考核的重心從經(jīng)濟(jì)績(jī)效考核轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合績(jī)效考核。同時(shí)考慮到多指標(biāo)、同等權(quán)重的考核體系可能造成政府施政目標(biāo)左右搖擺，會(huì)降低地區(qū)生產(chǎn)效率，因此在設(shè)計(jì)地方政府考核指標(biāo)時(shí)最好以某些可量化的考核指標(biāo)為主、其他指標(biāo)為輔。

第二，設(shè)計(jì)考核指標(biāo)應(yīng)充分考慮地區(qū)差異。設(shè)計(jì)地方政府的考核指標(biāo)體系時(shí)，在綜合考慮經(jīng)濟(jì)、環(huán)境、民生等因素的基礎(chǔ)上，應(yīng)該根據(jù)城市發(fā)展差異，給予考核指標(biāo)不同的權(quán)重。比如某地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為落后、民眾生活水平不高，環(huán)保壓力不大時(shí)，可以給予經(jīng)濟(jì)和民生較大權(quán)重；某地區(qū)經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)、民眾生活水平較高，但環(huán)保壓力較大時(shí)，可以給予環(huán)保較大權(quán)重，從而使考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)更符合當(dāng)?shù)厍闆r，更符合科學(xué)發(fā)展觀以及和諧社會(huì)的要求。

第三，將生產(chǎn)型政府變成服務(wù)型政府。良好的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)需要的是一個(gè)服務(wù)型政府，一個(gè)秩序的制定者和守護(hù)者。政府既當(dāng)“裁判員”又當(dāng)“運(yùn)動(dòng)員”的做法，會(huì)導(dǎo)致市場(chǎng)秩序難于真正建立，生產(chǎn)要素難以得到有效配置。因此降低地方政府過(guò)度競(jìng)爭(zhēng)帶來(lái)的效率損失的根本方法是轉(zhuǎn)變政府職能，逐步剝離政府的生產(chǎn)型職能。政府應(yīng)該持續(xù)推進(jìn)“放管服”改革，把大量不該管的事項(xiàng)交給市場(chǎng)或社會(huì)，把生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)和投資自主權(quán)還給企業(yè)，工作重點(diǎn)和更多行政資源從以審批發(fā)證為主轉(zhuǎn)向創(chuàng)新宏觀調(diào)控、加強(qiáng)事中事后監(jiān)管和提供公共服務(wù)(李克強(qiáng)，2018)[25]。