基于第三次全國國土調(diào)查的技術(shù)探究分析

鄭冀英

（運(yùn)城市規(guī)劃和自然資源局，山西 運(yùn)城 044000）

全國國土調(diào)查是一項(xiàng)社會(huì)性的調(diào)查工作，旨在準(zhǔn)確把握我國的土地資源使用現(xiàn)狀和自然資源變化情況，并將其作為未來我國生態(tài)文明建設(shè)、空間規(guī)劃編制、供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革、國土政策調(diào)整優(yōu)化的重要參考。2017年10月，第三次全國國土調(diào)查正式開始，這是我國社會(huì)發(fā)展進(jìn)入新時(shí)期以來第一次全國性的國土調(diào)查，其重要性不言而喻，特別是在國家經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)的大背景下，急需全面、完善的國土調(diào)查結(jié)果作為后續(xù)發(fā)展的依托。但必須注意的是，第三次全國國土調(diào)查是一項(xiàng)體量龐大、程序復(fù)雜的工作，涵蓋多樣化的調(diào)查內(nèi)容，這就要求調(diào)查及建庫過程必須遵循《第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程》《國土調(diào)查數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)》及國土調(diào)查基本原則，采用現(xiàn)代化的調(diào)查技術(shù)，從源頭上保障調(diào)查工作的精準(zhǔn)程度。

1 第三次全國國土調(diào)查的主要內(nèi)容

1.1 土地利用現(xiàn)狀調(diào)查

土地利用現(xiàn)狀調(diào)查歷來都是國土調(diào)查中的重要內(nèi)容，在第三次全國國土調(diào)查中，這一問題更為突出。土地利用現(xiàn)狀調(diào)查的流程是依照相關(guān)規(guī)范標(biāo)準(zhǔn)及技術(shù)要求，依照土地調(diào)查技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)開展系統(tǒng)的調(diào)查，其中，縣是最基本的調(diào)查單位，要立足于這一基本單位，嚴(yán)格依照特定的調(diào)查地底圖，對(duì)各個(gè)地塊圖斑的地類、位置、面積等實(shí)際情形開展針對(duì)性調(diào)查[1-2]。

1.2 土地權(quán)屬調(diào)查

土地權(quán)屬調(diào)查的重點(diǎn)區(qū)域集中于農(nóng)村，也與當(dāng)前全國農(nóng)村集體資產(chǎn)清產(chǎn)核資工作相互照應(yīng)，基于當(dāng)前國土資源管理部門擁有的土地所有權(quán)調(diào)查結(jié)果以及城鎮(zhèn)國有建設(shè)用地范圍外國有土地使用權(quán)登記成果，落實(shí)在國土調(diào)查成果中，對(duì)發(fā)生變化的開展補(bǔ)充調(diào)查。土地權(quán)屬問題是關(guān)系到土地所有者切身利益的問題，因此其對(duì)于土地權(quán)屬的確定極為關(guān)注，如果不能做好土地權(quán)屬調(diào)查工作，很容易激化因土地糾紛而產(chǎn)生的社會(huì)矛盾。土地權(quán)屬調(diào)查人員應(yīng)當(dāng)意識(shí)到造成土地糾紛的原因，遵循土地權(quán)屬調(diào)查的相關(guān)原則，嚴(yán)格按照規(guī)定程序，親自到達(dá)土地調(diào)查現(xiàn)場，把握好技術(shù)規(guī)范與法律要求，保障土地權(quán)屬調(diào)查的準(zhǔn)確性，維護(hù)土地合法權(quán)益。

1.3 專項(xiàng)用地調(diào)查

國土三調(diào)中，專項(xiàng)用地調(diào)查也是一大重要內(nèi)容。這一調(diào)查主要立足于土地利用現(xiàn)狀調(diào)查，專項(xiàng)用地調(diào)查是依照土地利用現(xiàn)狀調(diào)查、土地權(quán)屬等調(diào)查成果及自然資源管理形成的各類管理信息，同時(shí)在調(diào)查中要嚴(yán)格落實(shí)集約用地評(píng)價(jià)、精細(xì)化管理的相關(guān)原則，對(duì)于各類專項(xiàng)用地的實(shí)際狀況進(jìn)行真實(shí)有效的把控，從而達(dá)到優(yōu)化自然資源利用的效果。第三次國土調(diào)查專項(xiàng)用地調(diào)查的主要內(nèi)容有耕地細(xì)化調(diào)查、批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地調(diào)查、永久基本農(nóng)田調(diào)查、耕地質(zhì)量等級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)和耕地分等定級(jí)調(diào)查評(píng)價(jià)四項(xiàng)內(nèi)容，這些將為今后國土空間生態(tài)修復(fù)、空間治理能力現(xiàn)代化服務(wù)。值得注意的是，專項(xiàng)用地調(diào)查對(duì)于系統(tǒng)掌握已通過審批但尚未進(jìn)入使用階段的土地具有重要作用。

2 開展國土調(diào)查的基本原則

2.1 法律性原則

國土調(diào)查中，必須堅(jiān)持一切調(diào)查與法律標(biāo)準(zhǔn)契合，拒絕主觀臆斷與隨意性，保障法律的規(guī)范地位。尤其是在土地權(quán)屬調(diào)查中，對(duì)依法獲取的數(shù)據(jù)和資料，任何單位和個(gè)人均不得擅自調(diào)整和修改，堅(jiān)持實(shí)事求是，杜絕弄虛作假，認(rèn)真調(diào)查[3]。

2.2 歷史與現(xiàn)實(shí)相結(jié)合原則

在第三次全國國土調(diào)查的過程中，需要綜合考慮歷史因素的影響，既要參考第一次土地祥查和第二次全國土地調(diào)查形成的結(jié)果，又要認(rèn)識(shí)到歷史遺留問題的存在，以尊重的態(tài)度看待歷史上的自然資源狀況及現(xiàn)狀，同時(shí)要緊密結(jié)合本區(qū)域的發(fā)展實(shí)際及現(xiàn)行規(guī)章制度，力求實(shí)現(xiàn)歷史與現(xiàn)實(shí)有機(jī)結(jié)合、綜合參考的理想效果。

2.3 技術(shù)性原則

國土調(diào)查是一項(xiàng)浩大的工程，因此需要充分發(fā)揮調(diào)查技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，以實(shí)現(xiàn)高效率的工作推進(jìn)。在調(diào)查工作的準(zhǔn)備階段，應(yīng)當(dāng)制定明確的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，并在實(shí)際調(diào)查過程中嚴(yán)格貫徹下去，從而在面對(duì)復(fù)雜的調(diào)查問題時(shí)擁有強(qiáng)大的技術(shù)支撐，避免因人為失誤而產(chǎn)生誤差，最大程度地保證國土調(diào)查的準(zhǔn)確性，得出可供相關(guān)部門參考的準(zhǔn)確結(jié)果；在實(shí)踐中，可以參考所調(diào)查區(qū)域的以往調(diào)查記錄，了解當(dāng)?shù)氐淖匀毁Y源應(yīng)用實(shí)際，在此基礎(chǔ)上推進(jìn)完善的作業(yè)體系建設(shè)，同時(shí)重點(diǎn)落實(shí)技術(shù)方法、工作流程等領(lǐng)域的調(diào)查試點(diǎn)工作，并將實(shí)際工作中發(fā)現(xiàn)的新問題及時(shí)總結(jié)，將成功經(jīng)驗(yàn)應(yīng)用在調(diào)查工作中，切實(shí)提高調(diào)查質(zhì)量，加快調(diào)查進(jìn)度。

3 國土三調(diào)的關(guān)鍵技術(shù)

3.1 資料準(zhǔn)備

新時(shí)期，國土三調(diào)本身是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，工作量非常大，因此必須做好資料準(zhǔn)備工作，保障后續(xù)調(diào)查的有序完成。具體來說，其基礎(chǔ)準(zhǔn)備與內(nèi)業(yè)處理主要包括如下方面。

（1）正射影像圖數(shù)據(jù)、土地權(quán)屬資料、不動(dòng)產(chǎn)統(tǒng)一登記結(jié)果、永久基本農(nóng)田、土地利用規(guī)劃、建設(shè)用地審批資料、河流水系分布資料、城鄉(xiāng)建設(shè)規(guī)劃及交通運(yùn)輸?shù)认嚓P(guān)領(lǐng)域資料、規(guī)范性政策文件、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)等資料都需要在調(diào)查的起始階段收集齊全。

（2）完成數(shù)據(jù)格式轉(zhuǎn)換，將自然資源管理和原有相關(guān)調(diào)查數(shù)據(jù)及相關(guān)部門資料轉(zhuǎn)換為2000 國家大地坐標(biāo)系；收集到的數(shù)據(jù)信息提取出關(guān)鍵圖層，從而提高其實(shí)用價(jià)值；嚴(yán)格依照《第三次全國國土調(diào)查工作分類》的規(guī)定，在進(jìn)行內(nèi)業(yè)判讀及繪圖工作時(shí)，科學(xué)確定土地利用類型、提取土地利用圖斑。

（3）調(diào)查底圖的制作要基于高分辨率DOM 正射影像、套合所有權(quán)數(shù)據(jù)、集體建設(shè)用地和宅基地使用權(quán)數(shù)據(jù)、不動(dòng)產(chǎn)登記結(jié)果、上級(jí)主管部門下發(fā)的不一致圖斑、省級(jí)初始庫信息等資源，以工程文件形式制作并打印標(biāo)準(zhǔn)化調(diào)查底圖，用于外業(yè)調(diào)查。

3.2 實(shí)地調(diào)查

（1）依照統(tǒng)籌性的調(diào)查目標(biāo)及具體的工作方向，對(duì)于本區(qū)域的調(diào)查工作加以明確，重點(diǎn)關(guān)注國家下發(fā)的不一致圖斑、自行提取的不一致圖斑等特定問題，參考相關(guān)數(shù)據(jù)資料，開展系統(tǒng)的調(diào)查工作。

（2）利用調(diào)查底圖逐宗地核實(shí)，主要內(nèi)容有：圖斑劃分、地類認(rèn)定、權(quán)屬界線是否與實(shí)地相符；重點(diǎn)是對(duì)批準(zhǔn)未建設(shè)的建設(shè)用地、臨時(shí)用地、光伏發(fā)電用地的認(rèn)定要認(rèn)真對(duì)照規(guī)程；鐵路、公路、農(nóng)村道路、河流和溝渠等現(xiàn)狀地物以圖斑方式調(diào)查，保證道路和水系的連通性；圖斑標(biāo)注，是為了將第三次國土調(diào)查數(shù)據(jù)更好地應(yīng)用于農(nóng)、林、水、交通、城市管理等有關(guān)部門而進(jìn)行的細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，有耕地種植屬性標(biāo)注、種植園用地細(xì)化標(biāo)注、草地標(biāo)注、工業(yè)用地細(xì)化標(biāo)注、城鎮(zhèn)村及工礦用地標(biāo)注等；全面進(jìn)行濕地調(diào)查，為生態(tài)文明建設(shè)起基礎(chǔ)支撐作用。

（3）要對(duì)影像未能反映的新增地物進(jìn)行補(bǔ)測，補(bǔ)充調(diào)查地物的測量邊界及其范圍輸入數(shù)據(jù)庫中。

（4）實(shí)地舉證需要遵循嚴(yán)謹(jǐn)?shù)墓ぷ髁鞒蹋瑫r(shí)綜合利用多樣化的技術(shù)手段，具體來說，主要是由調(diào)查人員攜帶擁有衛(wèi)星定位與定向傳感器的異動(dòng)終端設(shè)備，該設(shè)備可以實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)、便捷的操作，設(shè)備中安裝有全國三調(diào)辦統(tǒng)一制作的互聯(lián)網(wǎng)+舉證軟件，可以實(shí)現(xiàn)信息的高速互通。在工作人員拍攝完舉證照片后，此類可以反映圖斑實(shí)地衛(wèi)星定位坐標(biāo)的照片可以集中上傳至一體化的舉證平臺(tái)，留為后續(xù)復(fù)查備用。舉證照片需在圖斑實(shí)地拍攝，包括全景照片、局部近景照片、建構(gòu)筑物內(nèi)部和農(nóng)用地及未利用地的利用特征照片三類。這三類照片各自承擔(dān)著不同的舉證職能，其中圖斑全景照片以整體化的視野反映實(shí)際的利用狀況；局部近景照片可以反映當(dāng)前圖斑的利用狀況；如果在調(diào)查中遇到部分新增的建設(shè)用地以及設(shè)施農(nóng)用地圖斑，則應(yīng)當(dāng)根據(jù)具體情況，開展內(nèi)部利用特征照片的拍攝。如果影像與調(diào)查地類存在沖突，則應(yīng)當(dāng)通過局部近景照片加以舉證。

（5）為了提高工作效率，應(yīng)當(dāng)充分發(fā)揮信息化技術(shù)的優(yōu)勢(shì)，適應(yīng)復(fù)雜的工作需求，要強(qiáng)化國土三調(diào)專用軟硬件設(shè)施的建設(shè)，綜合調(diào)動(dòng)以遙感、地理信息、全球定位系統(tǒng)，體現(xiàn)國土三調(diào)的現(xiàn)代科技水平。

4 結(jié)語

第三次全國國土調(diào)查是一項(xiàng)重要的社會(huì)性調(diào)查工作，這一工作對(duì)于進(jìn)一步完善國土調(diào)查、監(jiān)測和統(tǒng)計(jì)制度，實(shí)現(xiàn)成果信息化管理與共享，滿足宏觀調(diào)控、自然資源管理體制改革和統(tǒng)一確權(quán)登記、國土空間用途管制等各項(xiàng)工作的需要具有重要意義，因此必須從源頭保障這一工作的客觀性與準(zhǔn)確性。但必須注意的是，由于我國幅員遼闊，自然資源品種多樣、規(guī)模龐大，調(diào)查人員在調(diào)查過程中要熟練掌握和運(yùn)用第三次全國國土調(diào)查技術(shù)規(guī)程，立足于整體性的調(diào)查目標(biāo)，協(xié)調(diào)各方的力量，以達(dá)到高質(zhì)量的調(diào)查成果。第三次全國國土調(diào)查各項(xiàng)工作存在著極其緊密的關(guān)聯(lián)性，要扎實(shí)推進(jìn)，每一階段成果經(jīng)檢查合格后方可轉(zhuǎn)入下一階段，保證成果質(zhì)量。要充分認(rèn)識(shí)到國土調(diào)查的復(fù)雜性，制定出清晰、明確的技術(shù)方案，結(jié)合我國的社會(huì)實(shí)際狀況，力求打一個(gè)漂亮仗，為國家的國土政策調(diào)整與優(yōu)化提供全面真實(shí)的參考。