我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度現(xiàn)實(shí)困境及路徑選擇

崔 寧

（甘肅政法大學(xué)環(huán)境法學(xué)院 甘肅蘭州 730070）

1 何為區(qū)域環(huán)保督查制度

當(dāng)前，我國(guó)的區(qū)域環(huán)保督查制度指的是為加強(qiáng)國(guó)家對(duì)地方環(huán)保工作的監(jiān)督與管理，強(qiáng)化對(duì)重點(diǎn)領(lǐng)域與突出問(wèn)題的檢查督辦，國(guó)家環(huán)保部依照相關(guān)法律設(shè)立的專門性的常設(shè)督查機(jī)構(gòu)并配備專門的督察人員，以此監(jiān)督地方政府對(duì)國(guó)家環(huán)境政策、法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)以及環(huán)境執(zhí)法的落實(shí)情況，查辦重大環(huán)境污染與生態(tài)破壞案件，協(xié)調(diào)跨省域環(huán)境保護(hù)工作，參與突發(fā)環(huán)境事件應(yīng)急響應(yīng)與處理，負(fù)責(zé)跨區(qū)域環(huán)保案件的投訴受理為主要職能內(nèi)容的行政督查制度體系。目前，我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度已經(jīng)形成了相對(duì)完備的制度體系，具體包括主體、對(duì)象、依據(jù)、體制、職能、機(jī)制六個(gè)方面。

2 區(qū)域環(huán)保督查制度在我國(guó)建立的必要性

2.1 環(huán)境保護(hù)工作繼續(xù)開(kāi)展的必然要求

由于環(huán)境保護(hù)工作本身具有地區(qū)溢出效應(yīng)的特點(diǎn)，所以一個(gè)地區(qū)的環(huán)境質(zhì)量不僅取決于本地區(qū)的污染排放水平，還會(huì)受到其他地區(qū)污染排放水平的影響，但不同的地區(qū)間在進(jìn)行協(xié)作時(shí)會(huì)存在分歧，所以區(qū)域環(huán)保督查制度應(yīng)運(yùn)而生。

2.2 推動(dòng)環(huán)境行政管理體系改革的必經(jīng)途徑

經(jīng)過(guò)40 多年的發(fā)展，當(dāng)前我國(guó)環(huán)境行政管理體制是全國(guó)人民代表大會(huì)立法監(jiān)督、各級(jí)政府負(fù)責(zé)實(shí)施、環(huán)境保護(hù)行政主管部門統(tǒng)一監(jiān)督管理、各有關(guān)部門依照法律法規(guī)實(shí)施監(jiān)督管理的符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)保行政管理體制，為我國(guó)環(huán)境保護(hù)事業(yè)發(fā)展提供了重要保障[1]。但是，當(dāng)前各級(jí)環(huán)境保護(hù)部門在接受上級(jí)環(huán)境保護(hù)部門業(yè)務(wù)指導(dǎo)的同時(shí)還要受到地方各級(jí)政府的直接領(lǐng)導(dǎo)，這對(duì)于環(huán)境保護(hù)工作的開(kāi)展將會(huì)產(chǎn)生極大的影響。

3 我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度面臨的現(xiàn)實(shí)困境

3.1 相關(guān)法律制度不完善

當(dāng)前國(guó)家對(duì)于區(qū)域環(huán)保督查制度并未發(fā)布正式的法律法規(guī)和部門規(guī)章，而只是以“通知”的形式進(jìn)行了簡(jiǎn)單的規(guī)定，這對(duì)于區(qū)域環(huán)保督查制度的貫徹執(zhí)行是極為不利的，將極大的影響區(qū)域環(huán)保督查制度本身應(yīng)具有的強(qiáng)制性和權(quán)威性。

3.2 職能定位不明確，權(quán)責(zé)不清

當(dāng)前我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查中心的地位尚處于模糊地帶，且環(huán)境保護(hù)工作本身具有一定的特殊性，所以區(qū)域環(huán)保督查中心在開(kāi)展相關(guān)環(huán)境保護(hù)督查工作時(shí)必然會(huì)因?yàn)樽陨砩矸莸膯?wèn)題受到或大或小的阻力。此外就是雖然區(qū)域環(huán)保督查中心本身不具有獨(dú)立的環(huán)境執(zhí)法權(quán)，由此導(dǎo)致其在進(jìn)行相關(guān)的監(jiān)督執(zhí)法時(shí)常常被地方政府以各種理由被攔在門外，淪為“紙老虎”。

3.3 與區(qū)域其他環(huán)境治理部門存在協(xié)調(diào)障礙

由于跨區(qū)域的環(huán)境問(wèn)題具有一定的特殊性和復(fù)雜性，所以區(qū)域環(huán)保督查中心在處理這些問(wèn)題時(shí)不可避免的涉及到與其他部門打交道，但是目前的區(qū)域環(huán)保督查中心與各地方政府和各地方環(huán)保部門存在職能交叉的情況，由此導(dǎo)致省級(jí)政府多認(rèn)為區(qū)域督查中心是國(guó)家的“耳目”，不是“問(wèn)題的解決者”反而是“問(wèn)題的制造者”。

4 完善我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度的路徑選擇

4.1 完善相關(guān)法律法規(guī)

由上文可知，要設(shè)置我國(guó)區(qū)域環(huán)保督查制度的法律保障，一是在國(guó)家層面制定專門的法律，對(duì)區(qū)域環(huán)保督查中心作為環(huán)保部的派出機(jī)構(gòu)的地位進(jìn)行明確；二是要進(jìn)一步制定有關(guān)區(qū)域環(huán)保督查制度的相關(guān)法律規(guī)定，突破當(dāng)前僅僅依靠“通知”的層面，在法律法規(guī)或部門規(guī)章層面進(jìn)一步明確區(qū)域環(huán)保督查制度。

4.2 明確界定區(qū)域環(huán)保督查中心的執(zhí)法地位和執(zhí)法權(quán)限

首先應(yīng)該明確區(qū)域環(huán)保督查中心作為權(quán)利主體的正當(dāng)性問(wèn)題。本文認(rèn)為可以通過(guò)轉(zhuǎn)變區(qū)域環(huán)保督查中心的機(jī)構(gòu)性質(zhì)，結(jié)合當(dāng)前大部制改革的背景，調(diào)整區(qū)域環(huán)保督查中心的人員崗位編制和人員的結(jié)構(gòu)比例，采取行政編制與事業(yè)編制相互配合的方式，提高區(qū)域環(huán)保督查中心的執(zhí)法地位；其次，應(yīng)不斷明確區(qū)域環(huán)保督查中心的權(quán)力的獨(dú)立性及其保障問(wèn)題。本文認(rèn)為，可以通過(guò)環(huán)保部進(jìn)行適當(dāng)?shù)姆艡?quán)，將督查中心原有的監(jiān)督建議權(quán)力轉(zhuǎn)變?yōu)榧m正審核權(quán)力，進(jìn)一步加強(qiáng)督查中心的權(quán)威。

4.3 制定規(guī)范化的協(xié)調(diào)機(jī)制

一方面，可以在環(huán)境保護(hù)部與區(qū)域環(huán)保督查中心之間建立新的內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)，另一方面則可以通過(guò)明確區(qū)域環(huán)保督查中心是中央政府部門代理人的身份達(dá)到不同部門之間對(duì)于環(huán)境治理問(wèn)題的協(xié)調(diào)和配合。此外，規(guī)范化的條例規(guī)定也是必不可少的，應(yīng)在國(guó)家層面制定相應(yīng)的法律法規(guī)來(lái)不斷規(guī)范不同部門在環(huán)境治理問(wèn)題上的協(xié)調(diào)配合，最終達(dá)到部門聯(lián)動(dòng)執(zhí)法的目的。

結(jié)語(yǔ)

總之，區(qū)域環(huán)保督查制度在我國(guó)建立是非常有必要的，在認(rèn)識(shí)到其必要性的基礎(chǔ)上還需要清楚的了解當(dāng)前所存在的問(wèn)題，只有這樣才可以建立起完善的區(qū)域環(huán)保督查制度，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與保護(hù)好環(huán)境。