改革開放四十年煤炭法治建設(shè)研究

胡雪坤

(應(yīng)急管理部信息研究院，北京市朝陽區(qū)，100029)

中共十一屆三中全會開啟了我國改革開放的偉大進(jìn)程，同時也開啟了我國法治發(fā)展的偉大進(jìn)程。改革開放40年，是我國經(jīng)濟(jì)和社會取得巨大發(fā)展的40年，是我國法治建設(shè)突飛猛進(jìn)的40年，是我國煤炭行業(yè)取得巨大發(fā)展的40年，也是我國煤炭法治取得重大進(jìn)展的40年。40年來，煤炭法治建設(shè)與改革開放同步推進(jìn)，相得益彰。

1 初步市場化進(jìn)程中的煤炭法治建設(shè)(1978-1991年)

黨的十一屆三中全會提出，“把全黨工作的著重點和全國人民的注意力轉(zhuǎn)移到社會主義現(xiàn)代化建設(shè)上來，發(fā)展社會主義民主，健全社會主義法制”。在此背景下，“治國理政的方式也開始轉(zhuǎn)變，從輕視法制、否定法治，長期以政治運動治國轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾暦ㄖ?，通過逐步完善民主法制，以政策和法制共同治理國家?！钡?，在改革開放初期，仍然是計劃經(jīng)濟(jì)體制，能源矛盾并不突出，對煤炭立法的需求并不強烈，這一階段煤炭立法側(cè)重于勞動保護(hù)。1978年，中共中央在《認(rèn)真做好勞動保護(hù)工作的通知》中提出加強勞動保護(hù)。鄧小平同志在中央工作會議閉幕式講話中把制定《勞動法》列入立法項目。1979年4月9日，國務(wù)院在批轉(zhuǎn)原國家勞動總局、原衛(wèi)生部《關(guān)于加強廠礦企業(yè)防塵防毒工作的報告》中明確，新的建設(shè)項目要認(rèn)真做到勞動保護(hù)設(shè)施與主體工程同時設(shè)計、同時施工、同時投產(chǎn)，搞好設(shè)計審查和竣工驗收工作，初步形成了“三同時制度”。

自20世紀(jì)80年代初期開始，國家從計劃經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)變?yōu)橛杏媱澋纳鐣髁x商品經(jīng)濟(jì)體制，煤炭立法數(shù)量猛增，這一階段初步建立煤礦安全國家監(jiān)察制度，煤炭安全開始步入法制軌道。1980年，原煤炭工業(yè)部頒布《煤礦安全規(guī)程》，進(jìn)一步強化煤炭行業(yè)安全管理。1981年1月1日，原國家勞動總局設(shè)立礦山安全監(jiān)察局，對全國礦山安全衛(wèi)生工作實施國家監(jiān)察。1982年2月23日，國務(wù)院發(fā)布《礦山安全條例》和《礦山安全監(jiān)察條例》，結(jié)束了煤礦“無法可依”的歷史，依法規(guī)范了煤礦安全工作，實行礦山安全國家監(jiān)察制度。自此，煤炭立法進(jìn)程加快。1984年7月，國務(wù)院發(fā)布《關(guān)于加強防塵防毒工作的決定》。1986年3月19日，國務(wù)院頒布了《礦產(chǎn)資源法》，確定礦產(chǎn)資源勘察許可、開采許可和監(jiān)督管理三項制度，對依法規(guī)范礦產(chǎn)資源開采活動發(fā)揮了一定作用。1987年，國務(wù)院頒布了《礦產(chǎn)資源勘查登記管理暫行辦法》《全民所有制礦業(yè)企業(yè)采礦登記管理暫行辦法》《礦產(chǎn)資源監(jiān)督管理暫行辦法》等一系列礦業(yè)管理規(guī)范，為保障煤礦安全生產(chǎn)發(fā)揮了重要作用。

2 社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制初步建立時期的煤炭法治建設(shè)(1992-2001年)

隨著改革開放的深入發(fā)展，社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制和運行機制的逐步確立，煤炭立法開始活躍，以《煤炭法》為基礎(chǔ)的法律體系雛形初步建立。1992年11月7日通過的《礦山安全法》，“不僅明確了社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制下礦山安全工作的地位、監(jiān)督和管理模式、責(zé)任制度，成為規(guī)范礦山安全工作的基本準(zhǔn)備，而且為礦山安全工作提供了依據(jù)”。1993年3月，為了加強煤炭工業(yè)的行業(yè)管理，再次組建煤炭工業(yè)部，實行“國家監(jiān)察、行政管理、群眾監(jiān)督、企業(yè)負(fù)責(zé)”的運行機制，同年頒布《煤炭安全培訓(xùn)規(guī)程》，規(guī)定工人經(jīng)過培訓(xùn)才能下井工作。1994年，為了保護(hù)勞動者的合法權(quán)益，全國人大常委會頒布《勞動法》，《勞動法》是2002年頒布的《安全生產(chǎn)法》之前國家出臺的第一部對用人單位的勞動安全與衛(wèi)生進(jìn)行規(guī)范的綜合性法律，適用主體與《安全生產(chǎn)法》基本一致，反映出這一時期國家對安全生產(chǎn)工作和從業(yè)人員生命安全的重視。為促進(jìn)煤炭安全生產(chǎn)，1994年12月，國務(wù)院發(fā)布《煤炭生產(chǎn)許可證管理辦法》和《鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦管理條例》，兩部行政法規(guī)的頒布結(jié)束了沒有專門煤炭工業(yè)立法的歷史，填補了國家立法中缺少煤炭工業(yè)立法的空白，開創(chuàng)了煤炭工業(yè)法治的新紀(jì)元。

《礦產(chǎn)資源法》頒布實施后，對礦產(chǎn)資源的歸屬管理和鄉(xiāng)鎮(zhèn)煤礦的采礦范圍作了明確規(guī)定，其配套法規(guī)《礦產(chǎn)資源法實施細(xì)則》于1994年發(fā)布，但隨著社會主義市場經(jīng)濟(jì)體制的確定，《礦產(chǎn)資源法》對煤炭這一特殊的資源關(guān)系顯然缺乏具體規(guī)范。煤炭工業(yè)由于其特殊性，立法的要求尤為迫切，國家需要一部從整體上全面調(diào)整煤炭經(jīng)濟(jì)關(guān)系的主體法律。在此情況下，《煤炭法》于1996年頒布實施，《煤炭法》的出臺，為合理開發(fā)利用煤炭資源，建立正常的煤炭基本建設(shè)、生產(chǎn)、安全和煤炭流通秩序，維護(hù)煤炭行業(yè)、煤炭企業(yè)的正當(dāng)利益，保護(hù)煤炭職工的合法權(quán)益等，提供了法律依據(jù)。隨著《煤炭法》的出臺，煤炭法律體系初步構(gòu)建。隨后，《礦山安全法實施條例》(1996年)、《礦產(chǎn)資源勘探勘查區(qū)塊登記管理辦法》(1998年)、《礦產(chǎn)資源開采登記管理辦法》(1998年)、《探礦權(quán)采礦權(quán)轉(zhuǎn)讓管理辦法》(1998年)等相關(guān)配套法規(guī)陸續(xù)出臺，進(jìn)一步加強了煤礦勘探、開采、轉(zhuǎn)讓等管理。

中共十五大報告提出了“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”的治國方略，在此背景下，煤炭行業(yè)開始走上法治建設(shè)道路。1999年12月20日，國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于印發(fā)煤礦安全監(jiān)察管理體制實施方案的通知》，明確設(shè)立國家煤礦安全監(jiān)察局，負(fù)責(zé)煤礦安全監(jiān)察行政執(zhí)法，建立了全國垂直管理的煤礦安全監(jiān)察體系。2000年，國務(wù)院頒布《煤礦安全監(jiān)察條例》，填補了煤礦安全監(jiān)察法律法規(guī)上的空白，在煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)的職能權(quán)限劃分、安全監(jiān)察員的條件和任用管理、煤礦安全監(jiān)察的主要內(nèi)容、煤礦事故的調(diào)查處理，以及安全監(jiān)察的法律責(zé)任等，都作出了明確的規(guī)定，為新組建的煤礦安全監(jiān)察機構(gòu)提供了執(zhí)法依據(jù)，使煤礦安全監(jiān)察納入法治化軌道。隨著煤炭生產(chǎn)的增加，煤礦事故頻發(fā)，2001年國務(wù)院出臺《關(guān)于特大安全事故行政責(zé)任追究的規(guī)定》，對遏制煤礦事故的發(fā)生，整頓市場秩序等都有著重要意義。

3 市場經(jīng)濟(jì)體制完善時期的煤炭法治建設(shè)(2002年至今)

2002年11月，中共十六大召開，市場經(jīng)濟(jì)體制由初步建立走向完善的階段。隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，煤炭需求大幅增加，煤炭法治化建設(shè)進(jìn)程加快。2002年，《安全生產(chǎn)法》頒布實施，作為我國第一部有關(guān)安全生產(chǎn)管理的綜合性法律，它的出臺標(biāo)志著我國安全生產(chǎn)的法治化建設(shè)進(jìn)入一個新的階段?！栋踩a(chǎn)法》公布施行后，在增強社會公眾安全法治意識、依法開展政府安全監(jiān)管工作、規(guī)范企業(yè)安全生產(chǎn)活動等方面收到了顯著成效，為適應(yīng)不同時期安全生產(chǎn)需要，《安全生產(chǎn)法》于2009年和2014年分別進(jìn)行了修正。

2004年，國務(wù)院頒布了《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，確立了建設(shè)法治政府的目標(biāo)和要求。2005年，國務(wù)院發(fā)布了《關(guān)于促進(jìn)煤炭工業(yè)健康發(fā)展的若干意見》，研究制定《能源法》，《煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策》正式發(fā)布實施。同時，煤炭生產(chǎn)安全作為重要的任務(wù)提上日程，特別是黨的十八大以來，依法治國的總目標(biāo)、重大任務(wù)、根本保證等重大問題日趨清晰，法治建設(shè)的思路更為明確，法治建設(shè)的手段更為有力。黨的十九大進(jìn)一步明確新時代全面依法治國總目標(biāo)是建設(shè)中國特色社會主義法治體系、建設(shè)社會主義法治國家。在此背景下，煤炭法治進(jìn)入新時代?！兜V產(chǎn)資源法》和《礦山安全法》于2009年進(jìn)行了修正?！睹禾糠ā酚?009年、2011年、2013年和2016年分別進(jìn)行了修訂，尤其是2013年修訂后，取消了煤炭生產(chǎn)許可證和煤炭經(jīng)營許可證，簡化了行政審批事項和過程，為煤炭市場化進(jìn)一步松綁。為遏制煤礦事故，《關(guān)于預(yù)防煤礦生產(chǎn)安全事故的特別規(guī)定》(2005年)、《生產(chǎn)安全事故報告和調(diào)查處理條例》(2007年)相繼頒布實施，使生產(chǎn)安全事故報告、調(diào)查與處理成為一個連貫的過程，有效防止煤礦安全生產(chǎn)中經(jīng)常出現(xiàn)的瞞報、謊報、漏報、遲報現(xiàn)象，對于煤礦安全生產(chǎn)有著重大影響。

同時，煤礦安全監(jiān)察部門的立法活躍起來，相關(guān)配套政策措施陸續(xù)出臺，一大批法規(guī)規(guī)章及時修訂、廢止，煤炭法治體系日臻完善?！睹旱V安全監(jiān)察員管理辦法》(2003年制定，2015年修訂)規(guī)范了煤礦安全監(jiān)察員管理；《煤礦安全監(jiān)察行政處罰辦法》(2003年制定，2015年修訂)、《煤礦安全監(jiān)察罰款管理辦法》(2003年)加大了煤礦安全違法行為的處罰力度；《煤礦建設(shè)項目安全設(shè)施監(jiān)察規(guī)定》(2003年制定，2015年修訂)、《煤礦企業(yè)安全生產(chǎn)許可證實施辦法》(2004年制定，2015年修訂)、《煤礦防治水規(guī)定》(2009年)、《煤礦領(lǐng)導(dǎo)帶班下井及安全監(jiān)督檢查規(guī)定》(2010年制定，2015年修訂)、《煤礦安全培訓(xùn)規(guī)定》(2012年制定、2013年修訂)、《煤礦重大生產(chǎn)安全事故隱患判定標(biāo)準(zhǔn)》(2015年)、《煤礦作業(yè)場所職業(yè)病危害防治規(guī)定》(2015年)、《煤礦安全培訓(xùn)規(guī)定》(2017年)等進(jìn)一步規(guī)范煤礦生產(chǎn)管理，在一定程度上保障了煤礦安全生產(chǎn)。

4 完善煤炭法治任重道遠(yuǎn)

改革開放40年來，以《煤炭法》《安全生產(chǎn)法》為引領(lǐng)，以《礦山安全法》《礦產(chǎn)資源法》《煤礦安全監(jiān)察條例》等為骨干的煤炭法律體系形成并逐步健全，監(jiān)管監(jiān)察體制日趨完善，在一定程度上實現(xiàn)了煤礦依法開采、生產(chǎn)、管理，保障了煤礦安全持續(xù)穩(wěn)定好轉(zhuǎn)。1978-2018年，全國煤炭產(chǎn)量由6.18億t/a增至近36億t/a、凈增長4.8倍，煤礦數(shù)量由8萬多處減至5900處以下、減少92.6%以上，煤礦事故死亡人數(shù)由最多時7000人左右降至333人、下降95%左右，重特大事故由1997年的95起降至現(xiàn)在的2起、下降98%，百萬噸死亡率由9.71降至0.093、下降99%。煤炭法治建設(shè)40年的發(fā)展雄辯地說明，改革開放以來我國法治建設(shè)發(fā)展取得了令人矚目的成就。

改革開放40年來，煤炭法治建設(shè)取得了巨大成就和重大進(jìn)展，但是仍面臨許多新的挑戰(zhàn)。首先，新時期、新機構(gòu)，有新情況、新問題。2018年3月，國家煤礦安全監(jiān)察局劃由應(yīng)急管理部管理，為適應(yīng)機構(gòu)改革需要，需要加強應(yīng)急處置、事故救援等相關(guān)立法；其次，因時、因勢及時修訂重要法律、行政法規(guī)，如加快《煤炭法》《礦山安全法》《煤礦安全監(jiān)察條例》等修訂；最后，當(dāng)前煤礦安全基礎(chǔ)仍然薄弱，監(jiān)管監(jiān)察執(zhí)法仍待加強，需要逐步完善監(jiān)督檢查、煤礦培訓(xùn)、風(fēng)險管控等立法，進(jìn)一步加強煤礦法治建設(shè)，繼續(xù)為保障國家能源安全和國民經(jīng)濟(jì)健康發(fā)展做出貢獻(xiàn)。