環(huán)境決策公眾參與的有效性及影響因素探討

常賈如 郭紅燕

（作者單位：生態(tài)環(huán)境部環(huán)境與經(jīng)濟(jì)政策研究中心；郭紅燕系本文通訊作者）

公眾參與環(huán)境決策具有多方面的意義，不僅有助于提高環(huán)境決策的科學(xué)性，還有助于借助公眾力量提升環(huán)境監(jiān)管水平，增強公眾對環(huán)境決策的接受度，從而有助于政策更好地執(zhí)行。

近年來，我國在公眾參與環(huán)境決策方面取得了較大進(jìn)展，但在參與效果方面還存在不少問題。為回答公眾如何有效參與環(huán)境決策的問題，本文基于環(huán)境治理公眾參與有效性的相關(guān)文獻(xiàn)，梳理了環(huán)境決策公眾參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)和影響因素，并探討了下一步研究的方向。

環(huán)境決策公眾參與的有效性標(biāo)準(zhǔn)

公眾參與的有效性，是指完成公眾參與活動以及實現(xiàn)公眾參與目標(biāo)的程度。自從公眾參與被納入到環(huán)境決策過程，就有學(xué)者從不同角度對其有效性展開評價。而衡量環(huán)境決策公眾參與的有效性，首先需要從公眾參與的目標(biāo)加以分析。

國外理論更多強調(diào)參與過程的公平性，認(rèn)為公眾對決策的實際影響力是衡量其參與有效性的重要標(biāo)準(zhǔn)

西方公眾參與理論傳統(tǒng)上將實現(xiàn)決策民主化視為公眾參與的重要目標(biāo)，因此預(yù)設(shè)公眾參與的有效性很大程度上取決于公眾對決策的影響力。20世紀(jì)60年代，Arnstein提出經(jīng)典的市民階梯理論，將公眾的實際參與程度劃分為“完全無參與”“象征式參與”和“公民權(quán)力”三個層次共八個階梯。從信息流動的角度看，“完全無參與”主要是信息從政府向公眾的單向流動,“象征式參與”主要是信息從公眾向政府的單向流動,只有“公民權(quán)力”階段實現(xiàn)了政府和公眾之間的信息互動。類似的，國際公眾參與協(xié)會構(gòu)建了“公眾參與譜”，將公眾參與層次劃分為告知、咨詢、涉入、合作和授權(quán)五個效力遞增的等級，并提倡更高的參與層次。

這一理論脈絡(luò)為各國尋找公眾有序參與形式提供了重要的理論支持，然而，實踐表明部分環(huán)境決策公眾參與的結(jié)果存在問題。一味追求更高層次的公眾參與可能會增加決策的時間和成本，而且可能帶來非理性決策的風(fēng)險，未必能夠提高管理決策的科學(xué)性。如Green通過梳理美國和加拿大20世紀(jì)70年代到90年代的環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)和公眾參與情況變化發(fā)現(xiàn)，雖然公眾參與環(huán)境決策在一定程度上有助于環(huán)境質(zhì)量改善，但公眾參與對決策的影響具有不穩(wěn)定性，在經(jīng)濟(jì)狀況較好時期存在“過度參與”的風(fēng)險，導(dǎo)致高估了環(huán)境風(fēng)險，而在經(jīng)濟(jì)衰退時期公眾對環(huán)境決策的關(guān)注度較低，又可能導(dǎo)致對環(huán)境風(fēng)險的低估。

針對以上問題，美國學(xué)者Thomas提出著名的公眾參與有效決策模型，他承認(rèn)實質(zhì)性參與的重要意義，但認(rèn)為公眾參與的時機、范圍和方式等不能一概而論，應(yīng)根據(jù)決策目標(biāo)和屬性決定，并確立了設(shè)計參與過程時應(yīng)考慮政策質(zhì)量和公眾可接受性兩個核心要素。后續(xù)研究進(jìn)一步細(xì)化了公眾參與的有效性指標(biāo)，如Rowe和Frewer基于“好的過程能產(chǎn)生好結(jié)果”的思路，提出了有效參與的兩類標(biāo)準(zhǔn)，一是接受度標(biāo)準(zhǔn)，反映公眾對參與程序的接受程度；二是過程性標(biāo)準(zhǔn)，反映參與程序是否能有效地構(gòu)建和執(zhí)行，通過這兩類指標(biāo)判斷利益相關(guān)群體的意見能否被客觀、公正、有效地吸納到政策制定過程中，并切實影響決策結(jié)果。

國內(nèi)理論更多地強調(diào)參與結(jié)果，認(rèn)為公眾參與環(huán)境決策的主要目標(biāo)是幫助決策的科學(xué)制定和順利落實

國內(nèi)學(xué)者在評價公眾參與效果時則更側(cè)重于決策的制定和落實結(jié)果。周珂等從公眾角度闡述了公眾參與環(huán)境行政決策有效性的目標(biāo)，即公眾能及早獲取對他們有利或不利的待決策信息，有充分的機會和途徑參與決策，并能使自己的意見被決策者全面了解，同時公眾可以得到他們的意見被采納或不被采納的公開合理的解釋，最終理解并尊重決策者的決定，監(jiān)督?jīng)Q策結(jié)果的全面落實。金太軍和周義程則從管理角度總結(jié)了公眾有序參與政策過程的三個主要目標(biāo)：一是滿足相關(guān)公民的公共需求，二是增進(jìn)政策過程的科學(xué)化，三是增強公共政策的可接受性。類似地，趙闖和姜昀含認(rèn)為，公眾參與有效性的標(biāo)準(zhǔn)包括環(huán)境決策質(zhì)量、合法性和能力三個方面，只有提升了環(huán)境決策質(zhì)量，體現(xiàn)了環(huán)境決策合法性，同時提高了政府在決策制定、執(zhí)行和評估等過程中的治理能力，才算是一次有效的環(huán)境決策公眾參與。

總體來看，環(huán)境決策公眾參與的有效性可以分為過程有效性和結(jié)果有效性兩個相輔相成的方面，過程有效性是實現(xiàn)結(jié)果有效性的保障，結(jié)果有效性是過程有效性的體現(xiàn)。有效的環(huán)境決策公眾參與本質(zhì)上是實現(xiàn)環(huán)境決策部門與公眾雙向溝通的過程，通過溝通一方面將合理的公眾意見納入決策考量，另一方面增加公眾對有關(guān)決策的理解和認(rèn)同，從而最終提升環(huán)境治理能力和環(huán)境質(zhì)量。

環(huán)境決策公眾參與有效性的影響因素

在參與保障體系方面，法律制度和政府行為對公眾參與行為有顯著影響

公眾參與保障體系是指政府通過制定環(huán)境保護(hù)公眾參與體系規(guī)劃、完善相關(guān)法律法規(guī)、制定相應(yīng)的實施細(xì)則等。參與保障體系為公眾有序參與提供了可能性。近年來，一些國內(nèi)學(xué)者研究發(fā)現(xiàn)法律制度和政府行為對于環(huán)境決策過程中的公眾參與行為有顯著影響。如董新宇等通過對西安市公眾參與環(huán)境決策情況進(jìn)行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，政府制度供給和行為規(guī)范均對公眾參與行為有正向影響。王翊嘉等則選取國內(nèi)五個典型環(huán)境群體性事件進(jìn)行案例研究，發(fā)現(xiàn)法律制度是否完善和政府的態(tài)度反應(yīng)均為影響公眾參與環(huán)境治理績效的核心因素。

在參與主體方面，主要影響因素包括主體的代表性、主體的態(tài)度和能力、組織化程度等

不同參與主體對公眾參與效果的影響存在差異。一般認(rèn)為，參與主體的代表性越廣越有利于科學(xué)決策，一旦參與主體在各不同利益團(tuán)體之間的比例分配不均衡，就可能導(dǎo)致比完全無參與更不公正的決策結(jié)果。但公眾參與的人數(shù)也并非越多越好，參與范圍過大可能影響決策效率。如在慕尼黑綠色城市建設(shè)的決策過程中，數(shù)百名利益相關(guān)者被安排在一起參與協(xié)商，結(jié)果為達(dá)成共識耗費了大量的時間和成本，影響了工程進(jìn)展。因此，參與主體應(yīng)根據(jù)具體決策性質(zhì)和階段決定，如涉及大量專業(yè)知識和技術(shù)手段的決策議題可能會限制公眾參與的深度和范圍，同時隨著決策的逐步推動，不同政策階段所選取的關(guān)鍵利益相關(guān)方也存在差異。

那么，究竟什么樣的參與主體應(yīng)該被納入決策過程？金太軍和周義程從政策制定者的角度總結(jié)了選擇參與主體的三個標(biāo)準(zhǔn)，一是利益相關(guān)，二是能夠為決策的科學(xué)化做出貢獻(xiàn)，三是能夠影響政策的執(zhí)行，即通過讓其參與來降低執(zhí)行的阻力。也有學(xué)者著重分析了個體參與者自身的態(tài)度和能力因素，包括參與者的參與意愿、責(zé)任心、文化程度和對復(fù)雜環(huán)境狀況科學(xué)聯(lián)系的理解力和判斷力等。同時，參與主體的組織化程度也會對主體參與能力產(chǎn)生一定影響。專業(yè)化的社會組織能夠整合和利用各種社會資源，幫助公眾了解自身權(quán)益、獲取決策相關(guān)信息和理性表達(dá)訴求。有研究表明，在其他條件不變的情況下，環(huán)保組織數(shù)量增加會對政府環(huán)境立法產(chǎn)生顯著積極影響。

在信息公開方面，公開完整性、及時行、可及性和易懂性等可能影響公眾參與效果

在公眾參與環(huán)境決策的過程中，掌握和理解充足的環(huán)境信息，是其能夠有效參與的基礎(chǔ)，信息不對稱將嚴(yán)重制約公眾參與的深度。具體來看，環(huán)境信息公開的完整性、及時性、可及性和易懂性都可能影響公眾參與效果。政府部門在決策前向公眾公開真實有效的信息，有利于公眾表達(dá)真實的利益訴求，提升最終決策的合法性和有效性。尤其是在技術(shù)性較強的環(huán)境政策領(lǐng)域，由于信息通常涉及化工、生物等專業(yè)領(lǐng)域，如果環(huán)境信息過于晦澀，公眾可能會產(chǎn)生畏難心理，不能提出有針對性的建議。這種情況下，如何確保公眾獲取和理解與自身相關(guān)的環(huán)境信息，保證弱勢群體的利益不受侵害，就成為需要關(guān)注的問題。

在參與渠道方面，主要影響因素包括渠道的暢通性、參與方式的效力和形式的科學(xué)性

國內(nèi)外研究表明，公眾參與渠道的暢通性和效力對參與效果有重要影響。如Furiaa和Jonesb通過考察意大利環(huán)境影響評價公眾參與案例發(fā)現(xiàn)，給予公眾更廣泛的參與機會是提高參與有效性最直接有效的方式。董新宇等通過對西安市公眾參與環(huán)境決策的情況進(jìn)行問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，由于公眾的參與形式以效力較低的公眾意見調(diào)查為主，而公眾的參與意愿卻處于較高水平，導(dǎo)致公眾極高的參與意愿不能有效地轉(zhuǎn)化為參與行為。因此，當(dāng)選擇不同的公眾參與形式時，應(yīng)充分考慮該環(huán)境議題與人們的利益相關(guān)程度、涉及的利益相關(guān)方數(shù)量，以及對決策可接受性的要求，如對不同建設(shè)項目的環(huán)境影響評價公眾參與作出分類設(shè)計，將大型開發(fā)建設(shè)項目納入完整的公眾參與結(jié)構(gòu)，選擇參與程度更高、可實現(xiàn)利益相關(guān)方互動協(xié)商的參與形式。

隨著我國環(huán)境決策公眾參與工作開展，參與形式本身的科學(xué)性也開始受到關(guān)注。如黃伯勇等提出，環(huán)境影響評價公眾參與的有效性指的是公眾在環(huán)境影響評價全過程獲得環(huán)境信息多少、參與項目決策和訴諸法律的權(quán)利實現(xiàn)的綜合反映，包括調(diào)查方法的有效性和調(diào)查內(nèi)容的科學(xué)性等。歸根結(jié)底，參與形式本身不是目的，通過參與過程提高決策質(zhì)量才是目的。不論何種形式的公眾參與，如果在參與過程中沒有帶來充分的信息交流，就是形同虛設(shè)。

在參與時機方面，多數(shù)研究提倡“早參與”和“全過程參與”，但也有分析顯示參與時機和過程不應(yīng)“一刀切”

國外研究一般提倡“早參與原則”和“全過程參與”，尤其在環(huán)境影響評價領(lǐng)域，認(rèn)為公眾介入時間越早，決策越容易及時調(diào)整，參與有效性越高。聯(lián)合國歐洲經(jīng)濟(jì)委員會發(fā)布的《奧胡斯公約》也提倡，“每個締約方應(yīng)安排公眾及早參與，準(zhǔn)備各種方案以供選擇，并讓公眾能夠有效參與”。部分國內(nèi)學(xué)者也認(rèn)為，公眾越是早參與、全過程參與，則有效性越大，并認(rèn)為我國當(dāng)前環(huán)境決策公眾參與存在事前、過程參與不足的問題。但是，也有少數(shù)分析表明，“早參與原則”不意味著公眾應(yīng)“一刀切”地盡早參與所有的環(huán)境決策，由于環(huán)境決策的復(fù)雜性，部分決策在前期存在很多不確定性因素，可能導(dǎo)致一些信息不真實或不全面，因而影響最終決策的科學(xué)性。在此情況下，應(yīng)當(dāng)具體情況具體分析，鼓勵公眾“適過程”參與和適時介入。

在參與效果和反饋方面，對公眾意見合理采納和反饋是實現(xiàn)可持續(xù)參與的關(guān)鍵

對公眾意見的合理采納和反饋是影響公眾參與可持續(xù)性的關(guān)鍵。實證研究表明，公眾參與意愿與公眾對政府的信任度、政府對公眾的回應(yīng)度呈正相關(guān)。反過來，即使公眾在充分了解信息的情況下表達(dá)了合理的意見，如果沒有得到環(huán)境決策部門應(yīng)有的回應(yīng)和尊重，就會削弱人們對政府舉辦的聽證會、座談會和社會調(diào)查等參與方式的信任，從而降低公眾參與的積極性和可持續(xù)性。

環(huán)境保護(hù)公眾參與有效性評價

基于上述因素考慮，我國學(xué)者初步構(gòu)建了環(huán)境保護(hù)公眾參與的評估框架。張萍等根據(jù)聯(lián)合國環(huán)境規(guī)劃署的公共參與要素，構(gòu)建了環(huán)境影響評價中公眾參與的有效性評價指標(biāo)體系，既包括參與對象、信息公開、溝通方式等過程性指標(biāo)，也包括對決策的影響等結(jié)果性指標(biāo)，并抽取上海市近年來50余本環(huán)評報告書進(jìn)行了評價。劉紅巖基于托馬斯有效決策模型，引入?yún)⑴c主體、參與領(lǐng)域、參與形式、參與程度、參與保障、參與效果評估六個要素的內(nèi)容。周馮琦和周進(jìn)建立了公眾參與環(huán)境保護(hù)的績效評價體系，包括公眾參與保障體系、公眾參與促進(jìn)措施、政府與公眾的互信、公眾參與內(nèi)容、公眾參與效果五個方面的24個指標(biāo)，并對上海公眾參與環(huán)境保護(hù)的績效進(jìn)行了評價。汪若宇等基于協(xié)商性民主理論，從參與者的參與能力、參與過程公平性和參與結(jié)果有效性三個層面構(gòu)建了協(xié)商式公眾參與的評估框架。但總體而言，目前我國的公眾參與有效性評價研究還屬于初步階段，理論框架多基于國外公眾參與理論，研究方法以定性方法為主，數(shù)據(jù)來源多基于地域性項目的環(huán)境影響評價報告書，對全國性、多領(lǐng)域的環(huán)境決策公眾參與效果尚缺乏整體性分析和量化對比。

研究展望

今后的研究方向，一是繼續(xù)完善環(huán)境決策公眾有效參與的系統(tǒng)性分析框架，綜合考慮各類因素的影響，總結(jié)出針對不同類型環(huán)境議題的公眾有效參與方式。二是開發(fā)公眾參與有效性定量評估指標(biāo)體系，結(jié)合我國政策和實踐，尋找適合本土的操作化指標(biāo)，為不同項目、不同政策、不同區(qū)域的橫向比較奠定基礎(chǔ)。三是研究比較不同因素對公眾參與有效性的影響程度，針對不同環(huán)境議題識別出影響較大的因素，從而有針對性地改進(jìn)環(huán)境決策公眾參與制度設(shè)計。