對(duì)于組建國(guó)家油氣管網(wǎng)公司的思考及建議＊

白 俊 張雄君

北京市燃?xì)饧瘓F(tuán)研究院

0 引言

2019年3月19日，中央全面深化改革委員會(huì)第七次會(huì)議審議通過(guò)了《石油天然氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革實(shí)施意見》[1]（以下簡(jiǎn)稱《意見》），組建國(guó)家石油天然氣管網(wǎng)公司（以下簡(jiǎn)稱國(guó)家管網(wǎng)公司）是其中的核心內(nèi)容。這是落實(shí)2017年中共中央、國(guó)務(wù)院《關(guān)于深化石油天然氣體制改革的若干意見》[2]的關(guān)鍵舉措之一，標(biāo)志著我國(guó)新一輪油氣體制改革的實(shí)施進(jìn)入了重點(diǎn)推進(jìn)階段。

油氣行業(yè)對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和人民群眾生活都起著重要的作用。改革開放以來(lái)，油氣行業(yè)的經(jīng)營(yíng)與管理體制經(jīng)歷多次調(diào)整，但目前仍存在著競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)競(jìng)爭(zhēng)不充分、壟斷環(huán)節(jié)監(jiān)管不到位、企業(yè)運(yùn)行效率不高、價(jià)格機(jī)制不靈活等問(wèn)題[3-5]。主要油氣企業(yè)上中下游一體化經(jīng)營(yíng)，競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)不分，油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施基本上互相不開放，也很少向其他第三方開放，市場(chǎng)分割比較突出。因此油氣價(jià)格難以通過(guò)市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成，市場(chǎng)難以在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用。

《意見》結(jié)合我國(guó)社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制改革的基本要求，緊扣關(guān)鍵問(wèn)題，堅(jiān)持深化市場(chǎng)化改革、擴(kuò)大高水平開放，明確組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的石油天然氣管網(wǎng)公司，推動(dòng)形成上游油氣資源多主體多渠道供應(yīng)、中間統(tǒng)一管網(wǎng)高效集輸、下游銷售市場(chǎng)充分競(jìng)爭(zhēng)的油氣市場(chǎng)體系，提高油氣資源配置效率，保障油氣安全穩(wěn)定供應(yīng)。

1 組建國(guó)家管網(wǎng)公司的意義

1.1 有利于優(yōu)化油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)

管道輸送是最安全、最高效的石油和天然氣運(yùn)輸方式，儲(chǔ)備設(shè)施是平衡油氣市場(chǎng)供需的重要調(diào)節(jié)手段之一。我國(guó)油氣基礎(chǔ)設(shè)施集中在少數(shù)油氣企業(yè)手中，運(yùn)輸儲(chǔ)存業(yè)務(wù)和油氣銷售業(yè)務(wù)混為一體[6]，歸屬同一企業(yè)內(nèi)部的不同業(yè)務(wù)板塊。由于油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施通常具有一定的自然壟斷屬性，誰(shuí)控制了基礎(chǔ)設(shè)施，誰(shuí)就控制了市場(chǎng)。把管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施從現(xiàn)有油氣企業(yè)分離出來(lái)獨(dú)立經(jīng)營(yíng)，不再?gòu)氖掠蜌馍唐焚I賣，避免利用基礎(chǔ)設(shè)施的壟斷性優(yōu)勢(shì)進(jìn)行市場(chǎng)分割，有利于油氣生產(chǎn)和供應(yīng)企業(yè)公平競(jìng)爭(zhēng)，有利于增加供需兩側(cè)公平對(duì)話，有利于改進(jìn)對(duì)壟斷環(huán)節(jié)的監(jiān)管，有利于優(yōu)化油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)。

1.2 有利于促進(jìn)互聯(lián)互通和公平開放

油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施的互聯(lián)互通和公平開放是建立統(tǒng)一開放、公平競(jìng)爭(zhēng)油氣市場(chǎng)的必要條件[7-8]。由于油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施缺乏獨(dú)立性，運(yùn)銷不分，各個(gè)油氣企業(yè)沒有動(dòng)力和積極性向潛在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)對(duì)手開放自己的設(shè)施，即便少量設(shè)施實(shí)現(xiàn)了物理聯(lián)通，但真實(shí)的油氣商品流動(dòng)量稀少。盡管2014年國(guó)家頒布了油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施公平開放的要求[9]，但實(shí)際開放效果不佳。在政府的強(qiáng)力安排下，2018年設(shè)施聯(lián)通和開放有明顯增加，以滿足冬季天然氣保供要求[10]，但尚未形成穩(wěn)定可靠、可持續(xù)的聯(lián)通和開放機(jī)制。組建國(guó)家管網(wǎng)公司，構(gòu)建全國(guó)油氣主干管道“一張網(wǎng)”，實(shí)現(xiàn)統(tǒng)籌調(diào)度和運(yùn)行，將有利于提高互聯(lián)互通和公平開放水平，促進(jìn)油氣商品在更大范圍內(nèi)合理流動(dòng)。

1.3 有利于推進(jìn)油氣價(jià)格市場(chǎng)化改革

價(jià)格是油氣市場(chǎng)運(yùn)行機(jī)制的核心，市場(chǎng)決定油氣價(jià)格是市場(chǎng)在油氣資源配置中起決定性作用的關(guān)鍵。國(guó)家已經(jīng)確立了放開競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域和環(huán)節(jié)價(jià)格，把政府定價(jià)范圍主要限定在重要公用事業(yè)、公益性服務(wù)、網(wǎng)絡(luò)型自然壟斷環(huán)節(jié)的改革方向。競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)和壟斷性業(yè)務(wù)混為一體的現(xiàn)實(shí)狀況使得競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)難以放開，壟斷性業(yè)務(wù)監(jiān)管難以到位，“中間管不住、兩頭放不開”的格局難以被打破。組建國(guó)家管網(wǎng)公司，可以更好厘清競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)和非競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)，更好地實(shí)現(xiàn)對(duì)自然壟斷環(huán)節(jié)價(jià)格和公平開放服務(wù)的監(jiān)管，有利于更多市場(chǎng)主體利用油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，有利于更好地放開競(jìng)爭(zhēng)性環(huán)節(jié)，減少不當(dāng)政府干預(yù)，聚焦公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管，從而真正貫徹好“管住中間、放開兩頭”的能源價(jià)格市場(chǎng)化改革總體思路。

1.4 有利于推動(dòng)油氣企業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展

縱觀全球主要油氣市場(chǎng)發(fā)展歷程，都經(jīng)歷了從壟斷走向競(jìng)爭(zhēng)、從封閉走向開放的過(guò)程。油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施獨(dú)立促進(jìn)了油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革，推動(dòng)了全球油氣市場(chǎng)融合，形成了有影響力的國(guó)際油氣價(jià)格，并倒逼和推動(dòng)了油氣企業(yè)全球市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力的提升，促進(jìn)了轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展。根據(jù)《能源企業(yè)全球競(jìng)爭(zhēng)力報(bào)告（2017年）》[11]，我國(guó)的油氣公司雖然在企業(yè)規(guī)模上位居全球油氣行業(yè)的前茅，但在效率方面卻與殼牌、?？松梨?、道達(dá)爾、BP等國(guó)際石油公司存在著差距。之所以出現(xiàn)這種情況既與國(guó)內(nèi)相關(guān)體制機(jī)制約束有關(guān)，也與壟斷性業(yè)務(wù)依賴和缺乏內(nèi)生活力有關(guān)。組建國(guó)家管網(wǎng)公司后，現(xiàn)有油氣企業(yè)將更關(guān)注消費(fèi)需求和貼近用戶，更聚焦于國(guó)內(nèi)外油氣勘探開發(fā)與生產(chǎn)，更注重投資效率和國(guó)際化經(jīng)營(yíng)能力，提升全球性資源運(yùn)作能力，有助于其實(shí)現(xiàn)成為大型國(guó)際化油氣公司或綜合性能源公司的發(fā)展目標(biāo)。

2 對(duì)于組建國(guó)家管網(wǎng)公司相關(guān)重點(diǎn)問(wèn)題的思考

2.1 國(guó)家管網(wǎng)公司與油氣體制改革的關(guān)系

我國(guó)油氣體制改革是包括上中下游全產(chǎn)業(yè)鏈的改革，基本思路是“管住中間，放開兩頭”，即管住具有一定壟斷性的中間管網(wǎng)輸儲(chǔ)環(huán)節(jié)，放開可以競(jìng)爭(zhēng)的上游勘查開采和下游銷售服務(wù)環(huán)節(jié)，通過(guò)競(jìng)爭(zhēng)形成油氣產(chǎn)品的市場(chǎng)價(jià)格，讓市場(chǎng)價(jià)格引導(dǎo)油氣資源流動(dòng)。但由于長(zhǎng)期以來(lái)油氣勘查開采和進(jìn)出口沒有放開，管網(wǎng)輸儲(chǔ)與油氣銷售捆綁為一體，使得該放的沒放開，該管的沒管好。

成立國(guó)家管網(wǎng)公司，就是抓住了問(wèn)題的牛鼻子，把壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)區(qū)分開來(lái)，可以更好地管住管網(wǎng)輸儲(chǔ)環(huán)節(jié)，實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和公平開放，為更多市場(chǎng)主體參與競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)創(chuàng)造了良好的條件，有利于“放開兩頭”的落實(shí)；而“放開兩頭”的落實(shí)反過(guò)來(lái)對(duì)“管住中間”又提出了更高的要求。二者相輔相成，共同推動(dòng)實(shí)現(xiàn)油氣行業(yè)市場(chǎng)化改革。

2.2 國(guó)家管網(wǎng)公司與三大國(guó)有油氣企業(yè)的關(guān)系

國(guó)家管網(wǎng)公司的一部分資產(chǎn)來(lái)自于中石油、中石化和中海油三大國(guó)有油氣企業(yè)，其中中石油資產(chǎn)占比最大；另一部分來(lái)自政府注資和其他社會(huì)資本投資。國(guó)家管網(wǎng)公司是一家國(guó)有資本控股、投資主體多元化的新公司，由國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會(huì)列入央企序列進(jìn)行管理。

國(guó)家管網(wǎng)公司雖然有三大國(guó)有油氣企業(yè)的資產(chǎn)注入，但三大國(guó)有油氣企業(yè)都不會(huì)成為新公司的控股股東，不會(huì)對(duì)公司重要人事任免、重大事項(xiàng)表決和日常經(jīng)營(yíng)管理起到?jīng)Q定性作用。三大國(guó)有油氣企業(yè)都是國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)輸服務(wù)的用戶，和其他用戶處于平等的地位，按照相同的程序和辦法申請(qǐng)使用管輸服務(wù)。三大國(guó)有油氣企業(yè)雖然不再直接控制主要油氣管網(wǎng)資產(chǎn)，但作為國(guó)家管網(wǎng)公司的股東，仍然享有資產(chǎn)收益等權(quán)利。

2.3 國(guó)家管網(wǎng)公司與油氣管網(wǎng)投資建設(shè)的關(guān)系

國(guó)家管網(wǎng)公司是一家主要從事跨區(qū)、跨省的長(zhǎng)途輸送管網(wǎng)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的特大型企業(yè)。我國(guó)國(guó)土遼闊，油氣需求量規(guī)模龐大，油氣管網(wǎng)投資建設(shè)需求空間巨大，單靠國(guó)家管網(wǎng)公司難以滿足基礎(chǔ)設(shè)施發(fā)展的需要。因此要支持其他企業(yè)參與油氣管網(wǎng)投資建設(shè)。無(wú)論是國(guó)家管網(wǎng)公司還是其他企業(yè)投資建設(shè)油氣長(zhǎng)途輸送管網(wǎng)時(shí)，都要符合國(guó)家油氣行業(yè)發(fā)展規(guī)劃和管網(wǎng)互聯(lián)互通等要求，按照規(guī)定程序提出申請(qǐng)，建成后向用戶公平開放運(yùn)輸服務(wù)，不參與油氣商品的買賣活動(dòng)。

國(guó)家管網(wǎng)公司是全國(guó)油氣運(yùn)輸骨干網(wǎng)絡(luò)建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的主力軍，具有全國(guó)性資源輸送與調(diào)配的核心能力，可以服務(wù)于國(guó)家油氣戰(zhàn)略布局和資源緊急動(dòng)員需要。其他油氣管網(wǎng)企業(yè)主要從事商業(yè)性經(jīng)營(yíng)，會(huì)先鎖定市場(chǎng)供應(yīng)和市場(chǎng)需求，然后再開始申請(qǐng)投資建設(shè)，不會(huì)出現(xiàn)無(wú)效投資、惡性競(jìng)爭(zhēng)或重復(fù)建設(shè)的情況[12-13]。政府在核準(zhǔn)管網(wǎng)項(xiàng)目時(shí)也會(huì)依據(jù)國(guó)家管網(wǎng)建設(shè)發(fā)展規(guī)劃統(tǒng)籌考慮，避免重復(fù)建設(shè)。

2.4 國(guó)家管網(wǎng)公司和地方管網(wǎng)的關(guān)系

國(guó)家管網(wǎng)公司投資經(jīng)營(yíng)長(zhǎng)輸管網(wǎng)，不參與城市配售管網(wǎng)。由于三大國(guó)有油氣公司參與了多省長(zhǎng)輸管網(wǎng)企業(yè)投資，在組建國(guó)家管網(wǎng)公司時(shí)這些長(zhǎng)輸管網(wǎng)投資會(huì)自然進(jìn)入國(guó)家管網(wǎng)公司。三大油氣公司在某一省網(wǎng)的投資合計(jì)超過(guò)半數(shù)后，該省網(wǎng)公司即成為國(guó)家管網(wǎng)公司的控股子公司，不足半數(shù)的則為國(guó)家管網(wǎng)公司的參股公司。對(duì)沒有三大油氣公司參股的省網(wǎng)公司，本著自愿的原則決定是否參與國(guó)家管網(wǎng)公司。對(duì)不參與國(guó)家管網(wǎng)公司的省網(wǎng)公司，必須強(qiáng)化收益監(jiān)管，實(shí)行運(yùn)銷分離，只能從事油氣商品運(yùn)輸服務(wù)，并強(qiáng)制要求互聯(lián)互通和公平開放。三大國(guó)有油氣公司持有的城市配售管網(wǎng)權(quán)益可暫時(shí)保留，未來(lái)按國(guó)家改革要求進(jìn)行處理。國(guó)家管網(wǎng)和地方管網(wǎng)運(yùn)行調(diào)度以各自平衡為基礎(chǔ)，互相支持，在應(yīng)急情況下按確定的優(yōu)先順序規(guī)則進(jìn)行協(xié)調(diào)。

2.5 國(guó)家管網(wǎng)公司和油氣價(jià)格的關(guān)系

油氣價(jià)格的高低主要取決于油氣市場(chǎng)供求，是供需雙方協(xié)商的結(jié)果，與國(guó)家管網(wǎng)公司沒有直接關(guān)系。但是現(xiàn)階段我國(guó)油氣供應(yīng)主體多元化不足，競(jìng)爭(zhēng)有限，供需雙方力量不對(duì)等，還需要政府在油氣價(jià)格制定上進(jìn)行適當(dāng)管制。在未來(lái)油氣供應(yīng)主體增加、充分市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)形成、行業(yè)效率提高的情況下，油氣價(jià)格將有降低的可能。國(guó)家油氣管網(wǎng)管輸只收取運(yùn)輸服務(wù)費(fèi)，政府會(huì)按照“準(zhǔn)許成本加合理收益”原則對(duì)國(guó)家管網(wǎng)公司的運(yùn)輸服務(wù)收費(fèi)進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管，準(zhǔn)許成本的控制會(huì)越來(lái)越嚴(yán)格，和過(guò)去認(rèn)可的“合理收益”水平相比，未來(lái)的“合理收益”水平也會(huì)適當(dāng)下降。從這個(gè)角度而言，成立國(guó)家管網(wǎng)公司并進(jìn)行嚴(yán)格監(jiān)管將降低輸送成本，有助于降低終端油氣價(jià)格。

2.6 國(guó)家管網(wǎng)公司和保障民生用氣的關(guān)系

國(guó)家管網(wǎng)公司能更好地實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通和公平開放，具有更強(qiáng)的資源調(diào)配能力和應(yīng)急能力，因而有助于更好地保障民生用氣。但是，保障民生用氣的最重要責(zé)任主體是供氣企業(yè)、地方政府和城市配氣企業(yè)。這些責(zé)任主體需要履行國(guó)家規(guī)定的強(qiáng)制儲(chǔ)備義務(wù)，同時(shí)合理分擔(dān)民生用氣的保供責(zé)任。國(guó)家管網(wǎng)公司履行管輸服務(wù)合同，主要承擔(dān)運(yùn)輸調(diào)度和輸氣能力保障責(zé)任。

2.7 國(guó)家管網(wǎng)公司與國(guó)家電網(wǎng)公司的異同

國(guó)家管網(wǎng)公司只經(jīng)營(yíng)壟斷性業(yè)務(wù)，國(guó)家電網(wǎng)公司則同時(shí)經(jīng)營(yíng)壟斷性業(yè)務(wù)和競(jìng)爭(zhēng)性業(yè)務(wù)。國(guó)家管網(wǎng)公司從事油氣長(zhǎng)輸管網(wǎng)的調(diào)度運(yùn)行與平衡、公平開放和運(yùn)輸服務(wù)，不參與配售管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)，不參與油氣商品的買賣，運(yùn)輸服務(wù)收入是其唯一的收入來(lái)源。國(guó)家電網(wǎng)公司從事電力長(zhǎng)途輸送服務(wù)，也經(jīng)營(yíng)配電網(wǎng)絡(luò)，負(fù)責(zé)電力調(diào)度運(yùn)行與平衡，也參與購(gòu)電、售電及電力設(shè)備制造與銷售等。我國(guó)油氣和電力行業(yè)都按照“管住中間、放開兩頭”的思路進(jìn)行改革，國(guó)家管網(wǎng)公司和國(guó)家電網(wǎng)公司都是具有壟斷屬性的公用事業(yè)企業(yè)，接受政府的監(jiān)管，電力和油氣市場(chǎng)的“兩頭”都將有序放開，最終形成公平競(jìng)爭(zhēng)的市場(chǎng)格局。

3 對(duì)于組建國(guó)家管網(wǎng)公司的相關(guān)建議

3.1 加快推進(jìn)油氣產(chǎn)業(yè)鏈上下游環(huán)節(jié)改革

油氣體制改革的目標(biāo)是要還原石油天然氣的商品屬性和增加消費(fèi)者的選擇權(quán)，讓供求雙方?jīng)Q定油氣價(jià)格，讓價(jià)格來(lái)引導(dǎo)資源流動(dòng)，提高市場(chǎng)運(yùn)行效率。組建國(guó)家管網(wǎng)公司有利于國(guó)家油氣主干管網(wǎng)的互聯(lián)互通、公平開放，有利于厘清監(jiān)管對(duì)象，但“管住中間”的同時(shí)還需要“放開兩頭”，才能發(fā)揮市場(chǎng)決定油氣價(jià)格的作用。要按照中央油氣體制改革意見的要求，實(shí)施更加嚴(yán)格的油氣區(qū)塊退出機(jī)制，完善礦權(quán)流轉(zhuǎn)和交易制度，對(duì)市場(chǎng)新進(jìn)入主體采取鼓勵(lì)與支持的政策；進(jìn)一步放寬對(duì)油氣資源進(jìn)出口的限制，促進(jìn)貿(mào)易投資自由化便利化；深化下游競(jìng)爭(zhēng)環(huán)節(jié)的改革，強(qiáng)化對(duì)不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)及市場(chǎng)操縱行為的監(jiān)管約束。

3.2 盡快推進(jìn)提升監(jiān)管能力的制度建設(shè)

國(guó)家管網(wǎng)公司作為具有壟斷性地位的油氣管網(wǎng)經(jīng)營(yíng)者，必須按照公開透明、公平開放的原則向所有用戶提供無(wú)歧視的管輸容量分配和油氣輸送服務(wù)。我國(guó)油氣領(lǐng)域長(zhǎng)期以來(lái)監(jiān)管缺失與監(jiān)管分散并存，下一步要盡快加強(qiáng)油氣管網(wǎng)運(yùn)行監(jiān)管能力的建設(shè)，提升油氣市場(chǎng)公平競(jìng)爭(zhēng)監(jiān)管能力，完善中央監(jiān)管部門和省級(jí)監(jiān)管部門之間的分工與合作關(guān)系?？紤]到監(jiān)管者和被監(jiān)管者信息不對(duì)稱導(dǎo)致的監(jiān)管失靈問(wèn)題，要充分借助市場(chǎng)力量對(duì)壟斷環(huán)節(jié)進(jìn)行監(jiān)管，鼓勵(lì)不同管輸企業(yè)有序競(jìng)爭(zhēng)，發(fā)揮管輸服務(wù)用戶、行業(yè)組織及媒體等多方面的監(jiān)督管理作用。

3.3 支持管網(wǎng)投資建設(shè)運(yùn)營(yíng)多元化

我國(guó)油氣管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施存在著不少的短板，尤其是天然氣管網(wǎng)和儲(chǔ)氣設(shè)施還嚴(yán)重不足，需要國(guó)家管網(wǎng)公司與其他市場(chǎng)主體共同參與建設(shè)。國(guó)家管網(wǎng)公司控股經(jīng)營(yíng)全國(guó)已有油氣骨干管網(wǎng)，實(shí)行統(tǒng)一調(diào)度運(yùn)行并向社會(huì)公平開放，根據(jù)市場(chǎng)需求投資新建干線管網(wǎng)基礎(chǔ)設(shè)施，不排斥和限制其他市場(chǎng)主體參與油氣管網(wǎng)設(shè)施的投資、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)。其他市場(chǎng)主體可以按照相關(guān)程序和條件參股國(guó)家管網(wǎng)公司新建項(xiàng)目。只要滿足國(guó)家統(tǒng)一規(guī)劃、互聯(lián)互通和不參與油氣買賣等原則性要求，也可獨(dú)立投資新建長(zhǎng)輸管網(wǎng)儲(chǔ)運(yùn)設(shè)施。政府部門在項(xiàng)目申請(qǐng)及審批等所有環(huán)節(jié)實(shí)行無(wú)歧視公平對(duì)待。全國(guó)“一張網(wǎng)”主要體現(xiàn)在國(guó)家管網(wǎng)公司和其他管網(wǎng)公司實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，油氣資源可以在不同管網(wǎng)之間根據(jù)需要實(shí)現(xiàn)無(wú)障礙流動(dòng)，應(yīng)急情況下國(guó)家有權(quán)對(duì)各管網(wǎng)公司的運(yùn)行進(jìn)行統(tǒng)一調(diào)度和安排。

3.4 做好國(guó)家管網(wǎng)和地方管網(wǎng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)

國(guó)家管網(wǎng)公司重點(diǎn)服務(wù)跨區(qū)跨省油氣資源的輸送和調(diào)配，地方管網(wǎng)維持省內(nèi)或城市資源流動(dòng)的平衡，二者是全局與局部的互相依存關(guān)系。全國(guó)各地地方輸送管網(wǎng)情況比較復(fù)雜，總體而言地方擁有的石油輸送管網(wǎng)很少，天然氣輸送管網(wǎng)較多，省級(jí)天然氣輸送管網(wǎng)中有中石油、中石化和中海油三大油氣公司參股的也比較多。在組建國(guó)家管網(wǎng)公司的過(guò)程中，要根據(jù)不同情況因地制宜進(jìn)行重組和調(diào)整，但無(wú)論國(guó)家管網(wǎng)還是地方管網(wǎng)，其投資建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)都必須符合國(guó)家油氣體制改革總體目標(biāo)的要求，打破市場(chǎng)分割，促進(jìn)油氣資源的自由流動(dòng)。

3.5 重點(diǎn)推進(jìn)天然氣基礎(chǔ)設(shè)施整合及開放

在全球應(yīng)對(duì)氣候變化和能源轉(zhuǎn)型的大背景下，全球石油和天然氣市場(chǎng)呈現(xiàn)出分化發(fā)展的趨勢(shì)，石油在能源結(jié)構(gòu)中的相對(duì)地位趨于下降，天然氣的相對(duì)地位趨于上升。我國(guó)煤炭消費(fèi)量達(dá)到峰值后將是石油消費(fèi)量峰值的到來(lái)，天然氣消費(fèi)量達(dá)到峰值還需要更長(zhǎng)的一段時(shí)間，天然氣作為最清潔低碳的化石能源，是我國(guó)能源轉(zhuǎn)型的重要支撐[14]。國(guó)內(nèi)石油管網(wǎng)設(shè)施的專用性較強(qiáng)，天然氣管網(wǎng)設(shè)施的通用性較高。在組建國(guó)家管網(wǎng)公司時(shí)要結(jié)合上述特點(diǎn)，突出天然氣基礎(chǔ)設(shè)施的整合并保障互聯(lián)互通及公平開放，同時(shí)整合有第三方需求的石油管網(wǎng)設(shè)施并實(shí)現(xiàn)公平開放；對(duì)于不便于分拆的并行石油和天然氣管網(wǎng)設(shè)施，統(tǒng)一納入國(guó)家管網(wǎng)公司進(jìn)行管理；對(duì)于儲(chǔ)氣庫(kù)和液化天然氣接收站設(shè)施，無(wú)論是否整合進(jìn)國(guó)家管網(wǎng)公司，都要和管網(wǎng)系統(tǒng)實(shí)現(xiàn)互聯(lián)互通，并實(shí)行真正的公平開放。

3.6 處理好國(guó)家管網(wǎng)公司組建涉及的其他問(wèn)題

從三大油氣公司剝離管網(wǎng)資產(chǎn)并組建國(guó)有資本控股、投資主體多元化的國(guó)家管網(wǎng)公司，涉及資產(chǎn)評(píng)估、無(wú)償或有償劃轉(zhuǎn)、交易、注資等一系列具體工作，對(duì)于涉及上市公司股權(quán)或資產(chǎn)變動(dòng)的，還需要按照上市公司相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行操作，流程復(fù)雜，都需要一定時(shí)間進(jìn)行處理，因而國(guó)家管網(wǎng)公司的組建不會(huì)一蹴而就。另外，對(duì)于三大油氣公司管網(wǎng)相關(guān)輔業(yè)資產(chǎn)也需要統(tǒng)籌考慮進(jìn)行整合，組建獨(dú)立的經(jīng)營(yíng)主體參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)。對(duì)于歷史遺留的高價(jià)長(zhǎng)約天然氣供應(yīng)合同需要考慮合理的分?jǐn)傁绞?。要發(fā)揮市場(chǎng)化機(jī)制在保障油氣供應(yīng)方面的作用，合同約定供需雙方的保供權(quán)利與義務(wù)，居民天然氣保供責(zé)任要合理分?jǐn)偂８匾氖?，還需要制定一套可靠適用的國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)行規(guī)則和監(jiān)管制度，其中包括管網(wǎng)規(guī)劃與投資、項(xiàng)目建設(shè)申請(qǐng)和審批、費(fèi)率申報(bào)與調(diào)整、容量分配、調(diào)度與平衡、信息披露、監(jiān)管責(zé)任與處罰等，確保國(guó)家管網(wǎng)公司運(yùn)行公平、公開、透明，并和天然氣產(chǎn)供儲(chǔ)銷體系及油氣供應(yīng)安全保障體系建設(shè)相協(xié)調(diào)。

4 結(jié)束語(yǔ)

組建國(guó)家管網(wǎng)公司標(biāo)志著油氣體制改革邁出了關(guān)鍵的一步，對(duì)于優(yōu)化油氣市場(chǎng)結(jié)構(gòu)、促進(jìn)管網(wǎng)互聯(lián)互通與公平開放、推進(jìn)油氣價(jià)格市場(chǎng)化改革和促進(jìn)油氣公司轉(zhuǎn)型升級(jí)發(fā)展等都具有重大的意義。但組建國(guó)家管網(wǎng)公司不等于油氣管網(wǎng)運(yùn)營(yíng)機(jī)制改革的一切，更不是油氣體制改革的全部，還需要在上下游主體多元化和公平競(jìng)爭(zhēng)等方面加大改革力度，統(tǒng)籌處理好中央與地方、石油與天然氣、國(guó)家管網(wǎng)公司與其他管網(wǎng)主體、建設(shè)與運(yùn)營(yíng)、壟斷與競(jìng)爭(zhēng)、加強(qiáng)監(jiān)管與放松管制等多方面的關(guān)系。國(guó)家管網(wǎng)公司的組建還面臨其他一系列具體的問(wèn)題需要解決，在管網(wǎng)公司今后的運(yùn)行中也可能遇到新的情況，但這些都是發(fā)展中的問(wèn)題。不能因此畏縮不前或因噎廢食，需要堅(jiān)定信念、提前謀劃、認(rèn)真研究、積極應(yīng)對(duì)、穩(wěn)妥處理、不斷完善。要以國(guó)家管網(wǎng)公司組建為契機(jī)推動(dòng)油氣體制改革深化，最終實(shí)現(xiàn)讓市場(chǎng)在油氣資源配置中發(fā)揮決定性作用，同時(shí)更好地發(fā)揮政府的作用。