功能定位、目的導(dǎo)向與技術(shù)方法：法官績(jī)效考核制度檢視
——以S市法院法官績(jī)效考核辦法為樣本

魏再金， 羅 虹

(1. 成都市人民檢察院 研究室， 四川 成都 610000； 2. 四川省高級(jí)人民法院 研究室， 四川 成都 610000)

司法責(zé)任制改革是一個(gè)系統(tǒng)工程，主要包括完善司法人員分類管理、完善司法責(zé)任制、健全司法人員職業(yè)保障、推動(dòng)省以下地方法院檢察院人財(cái)物統(tǒng)一管理等四大板塊，但在每個(gè)板塊之下又有若干具體的制度設(shè)計(jì)。這些制度之間相互聯(lián)系、相互影響，往往是牽一發(fā)而動(dòng)全身，因此任何一個(gè)制度設(shè)計(jì)出現(xiàn)紕漏都可能影響改革的整體成效，其中法官績(jī)效考核就是關(guān)鍵制度之一。面對(duì)與司法責(zé)任制改革大背景相適應(yīng)的基本要求，如何構(gòu)建科學(xué)合理的法官績(jī)效考核制度無疑是當(dāng)下司法改革面臨的新課題。為此最高院出臺(tái)了《法官、審判輔助人員績(jī)效考核及獎(jiǎng)金分配指導(dǎo)意見(試行)》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)，但由于該《意見》適用范圍是全國(guó)三級(jí)法院系統(tǒng)，難免偏宏觀性而少細(xì)微性、偏原則性而少技術(shù)性、偏統(tǒng)一性而少特殊性。目前S市法院已經(jīng)制定了法官績(jī)效考核辦法，且已經(jīng)按照該辦法進(jìn)行了一次績(jī)效考核，因此績(jī)效考核辦法已經(jīng)具有了樣本意義，本文以S市法院的法官績(jī)效考核辦法為樣本，對(duì)其誤區(qū)進(jìn)行分析梳理，并提出相應(yīng)的完善建議。

一、法官績(jī)效考核之功能定位誤區(qū)

在設(shè)計(jì)一項(xiàng)制度時(shí)，首要任務(wù)是確定該制度的功能定位，并將其作為一個(gè)基點(diǎn)，具體制度設(shè)計(jì)也將圍繞該基點(diǎn)謀篇布局。法官績(jī)效考核制度也不例外，因此在設(shè)計(jì)法官績(jī)效考核辦法時(shí)首要任務(wù)便是明確其功能定位。由于法官績(jī)效考核是鑲嵌于司法責(zé)任制改革大背景中的新生事物，對(duì)其功能定位難免存在誤區(qū)，有以下幾方面的誤區(qū)需要引起注意。

1.將績(jī)效考核作為“蛋糕”分配規(guī)則

前兩輪司法改革并沒有取得成功的一個(gè)重要原因是法官的職業(yè)保障并沒有得到切實(shí)的提升，因此這一輪司法改革中將職業(yè)保障作為司法體制改革四大板塊中的關(guān)鍵板塊之一，這體現(xiàn)了法官職業(yè)保障在整個(gè)司法責(zé)任制改革中的重要作用。按照著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家亞當(dāng)·斯密的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)[1]，利益問題可能在很大程度上左右法官的行為選擇，進(jìn)而決定司法改革的實(shí)際走向，因此作為法官績(jī)效考核獎(jiǎng)金分配依據(jù)之一的法官績(jī)效考核辦法也自然而然被定性利益分配機(jī)制。但這種觀點(diǎn)至少存在以下問題：一是容易忽視司法改革的主題。徐顯明教授認(rèn)為對(duì)司法績(jī)效的評(píng)價(jià)，只能以正義為標(biāo)準(zhǔn)，一旦義利倒置或者以利滅義，司法就會(huì)迷失自我，異變?yōu)楣臋C(jī)器[2]。就本輪司法改革而言，辦案責(zé)任制才是核心環(huán)節(jié)，職業(yè)保障只是重要配套措施，如果將績(jī)效考核機(jī)制視為利益分配機(jī)制無疑會(huì)沖淡本輪司法改革的主題。二是容易引起外界誤解。如前所述，本輪司法改革中職業(yè)保障是一個(gè)關(guān)鍵環(huán)節(jié)，但關(guān)涉利益分配的問題絕不僅僅是法院內(nèi)部、司法機(jī)關(guān)內(nèi)部的問題，如果將法官績(jī)效考核辦法單純視為一種利益分配機(jī)制，可能會(huì)導(dǎo)致司法責(zé)任制改革過于“吸睛”，甚至可能導(dǎo)致司法人員職業(yè)保障成為障目的“一葉”，而不見司法責(zé)任制改革的“泰山”，從而引起社會(huì)質(zhì)疑。

2.將績(jī)效考核作為法官“緊箍咒”

在調(diào)研過程中，S市法院多個(gè)領(lǐng)導(dǎo)都擔(dān)心司法責(zé)任制改革全面推開以后法官不好管理，因?yàn)榉ü贀碛休^過去更多的案件決定權(quán)限，可能導(dǎo)致領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)威減弱，進(jìn)而影響對(duì)法官管理的有效性。這種擔(dān)心間接反映在績(jī)效考核辦法的設(shè)計(jì)時(shí)盡量限縮法官的獨(dú)立性和創(chuàng)造性，努力構(gòu)造一個(gè)被“規(guī)訓(xùn)”的法官形象。如S市法官的考核辦法規(guī)定，違反法律和司法解釋規(guī)定辦案的情形要相應(yīng)扣分。但依據(jù)法律辦案是明確規(guī)定，而依據(jù)司法解釋辦案只是通行做法，且法律和司法解釋是可能存在矛盾的，“兩高”司法解釋之間也可能存在矛盾，面對(duì)這些矛盾時(shí)法官該如何選擇呢？可見該規(guī)定并不合理，進(jìn)而可以推測(cè)這種不合理并非制度設(shè)計(jì)者的“過失”，而恰恰有可能是有意為之。顯然司法解釋的解釋空間通常要小于法律的解釋空間，要求法官遵循司法解釋恰恰是“醉翁之意不在酒”，而在限縮法官的解釋權(quán)限，進(jìn)而加強(qiáng)對(duì)法官的管控。但對(duì)法官進(jìn)行過于嚴(yán)格的管控是存在問題的：一是背離本輪司法改革職業(yè)化和精英化的初衷，中國(guó)應(yīng)用法學(xué)研究所所長(zhǎng)蔣惠嶺教授指出，職業(yè)化的基本要義之一便是履職地位獨(dú)立，否則是不能稱之為職業(yè)化的[3]。二是偏離當(dāng)下司法改革方向，當(dāng)下正在推進(jìn)的以審判為中心的訴訟制度、案例指導(dǎo)制度等改革都是旨在增強(qiáng)法官的獨(dú)立性和創(chuàng)造性，因此企圖以法官績(jī)效考核來加強(qiáng)對(duì)法官的控制顯然偏離了當(dāng)前的司法改革方向。三是如果過分限縮法官的獨(dú)立性和創(chuàng)造性，很可能導(dǎo)致法官機(jī)械司法、缺乏擔(dān)當(dāng)，最終影響司法公正。

3.僅以績(jī)效考核結(jié)果“論英雄”

從S市法院的考核指標(biāo)設(shè)置來看，主要是結(jié)果控制型的，如S市法院在案件質(zhì)量與效果考核板塊設(shè)置了質(zhì)量評(píng)查情況、改判發(fā)回重審情況、服判息訴率、社會(huì)效果等四個(gè)板塊，這四個(gè)板塊都必須以結(jié)案為基本前提，如果沒有結(jié)案則不可能對(duì)這四個(gè)板塊進(jìn)行考察。這可能有以下兩方面的考慮：一是出于便捷考慮，以結(jié)果為參照標(biāo)準(zhǔn)，與后文將述的“數(shù)目化管理”相對(duì)應(yīng)，簡(jiǎn)單明了且便于統(tǒng)計(jì)。二是認(rèn)為結(jié)果能夠反映法官辦案水平的全貌。如一審法官辦理的案件，如果當(dāng)事人沒有上訴和信訪，那么該案就被視為不存在質(zhì)量問題。但是這種結(jié)果控制模型至少存在以下問題：一是存在“秋后算賬”的問題，損害法官的利益。如在年終開展案件質(zhì)量評(píng)查時(shí)，如出現(xiàn)重大瑕疵案件，于法官來說沒有改進(jìn)余地，考核必然吃虧。二是對(duì)當(dāng)事人來說，法官已對(duì)瑕疵案件作出判決或者裁定，正當(dāng)利益已受損，申請(qǐng)救濟(jì)成本又較大，很可能選擇吃啞巴虧。三是可能造成對(duì)法官的片面評(píng)價(jià)。實(shí)際上法官的許多工作是無法直接體現(xiàn)在結(jié)果中的，執(zhí)行局法官10%的結(jié)案率和民庭法官20%的結(jié)案率相比并不能說明執(zhí)行局的法官工作積極性差。

二、法官績(jī)效考核的目的導(dǎo)向誤區(qū)

盡管目前尚沒有完善的司法體制改革成效的評(píng)估體系，但是目的性原則作為司法體制改革成效評(píng)估的首要原則已經(jīng)基本上成為共識(shí)[4]。我們可以認(rèn)為司法體制改革成效評(píng)估的首要標(biāo)準(zhǔn)就是本輪司法體制改革目的之映射。因此法官績(jī)效考核必須有正確的目的導(dǎo)向，有以下幾個(gè)誤區(qū)需要引起注意。

1.沒有注意考核指標(biāo)的精煉性

有觀點(diǎn)認(rèn)為由于訴訟案件的多樣性和審判的復(fù)雜性，審判績(jī)效評(píng)估，宜細(xì)不宜粗[5]。法官績(jī)效考核是應(yīng)該繁還是應(yīng)該簡(jiǎn)？在第一輪司法改革過程中，最高人民法院于2008年制定的《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系》確立了33項(xiàng)評(píng)估指標(biāo)，這33項(xiàng)指標(biāo)也成為各級(jí)法院制定法官績(jī)效考核辦法的重要參照。遺憾的是，有的法院將33項(xiàng)指標(biāo)擴(kuò)充到了111項(xiàng)，這折射出部分法院是傾向于面面俱到的法官績(jī)效考核辦法的。但最高法及時(shí)調(diào)整了這種傾向，2011年最高法對(duì)《人民法院案件質(zhì)量評(píng)估指標(biāo)體系》進(jìn)行了修正，將33個(gè)三級(jí)指標(biāo)縮減到31個(gè)，雖然縮減幅度有限，但是依舊體現(xiàn)了最高法對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)的態(tài)度。本輪司法改革中，S市法院將辦案數(shù)量、質(zhì)量、效率、效果四個(gè)一級(jí)指標(biāo)細(xì)化出21個(gè)二級(jí)指標(biāo)，且每一個(gè)指標(biāo)都對(duì)應(yīng)不同的加減分?jǐn)?shù)。這一調(diào)整相對(duì)于前兩輪司法改革中的法官績(jī)效考核而言已經(jīng)有了較大的進(jìn)步，但是筆者認(rèn)為21個(gè)指標(biāo)仍舊太多。一來后文將述，有些指標(biāo)設(shè)置并不合理，因此沒有存在的必要。二來過于繁雜的指標(biāo)設(shè)計(jì)并不利于法官完成該指標(biāo)。在對(duì)S市法院法官進(jìn)行訪談時(shí)，絕大多數(shù)法官依舊不能完整說出21個(gè)考核指標(biāo)。試想如果連具體的考核指標(biāo)都不知道，法官又如何有針對(duì)性地去完成該指標(biāo)呢？三是繁瑣的指標(biāo)考核并不利于維護(hù)法官的尊嚴(yán)。盡管常常事與愿違，但法官是一個(gè)有尊嚴(yán)的職業(yè)應(yīng)該成為基本共識(shí)，過于瑣碎的考核指標(biāo)體系恰恰是不當(dāng)分解了法官的工作，忽視了法官工作的體系性?？梢娺^于瑣碎的考評(píng)辦法看似面面俱到，但是實(shí)際上卻可能是盲人摸象，無法準(zhǔn)確概括法官的工作業(yè)績(jī)之整體。

2.沒有突出質(zhì)量指標(biāo)的關(guān)鍵性

筆者對(duì)S市法院及相鄰的T市法院和U市法院等三個(gè)地級(jí)市法院的法官績(jī)效考核辦法中案件質(zhì)量和效率的占比進(jìn)行了對(duì)比，具體情況見表1。

表1 三個(gè)法院案件效率和質(zhì)量對(duì)比

從表1可見，這三個(gè)地級(jí)市法院法官績(jī)效考核辦法中案件效率占比都是高于案件質(zhì)量占比。其中S市法院案件效率和案件質(zhì)量占比之比為1.5，T市為2.5，U市為12.5。這種偏重效率指標(biāo)的的考核模板反映了部分法院在面對(duì)案件質(zhì)量和案件效率這對(duì)范疇時(shí)更傾向于體現(xiàn)行政思維的效率范疇。上述三個(gè)法院偏重效率指標(biāo)應(yīng)該是出于案多人少的焦慮，但是過分追求案件效率必然會(huì)消解案件質(zhì)量，法官可能一年要辦幾百件案件，但是當(dāng)事人可能幾十年才遇上一件案件，如果法官為追求效率而草草結(jié)案，輕則當(dāng)事人正當(dāng)利益受損，重則可能釀成冤假錯(cuò)案，無論哪一種結(jié)果都是法治不能承受之重。

3.沒有把握指標(biāo)間的連鎖性

蝴蝶效應(yīng)說明了事物之間聯(lián)系的普遍性，績(jī)效考核指標(biāo)也是如此，每一個(gè)考核指標(biāo)都不是單獨(dú)存在的，都可能與其它指標(biāo)存在各種聯(lián)系。以各地法院普遍重視的二審改發(fā)率為例，S市法院績(jī)效考核辦法規(guī)定，“案件被改判每件扣0.5分、發(fā)回重審每件扣0.8分，但以出現(xiàn)新事實(shí)、新證據(jù)、新法規(guī)或因政策等非主觀原因而重審改判的除外”。這一規(guī)定是否合理呢？有學(xué)者專門就二審改發(fā)率作了實(shí)證分析后得出改發(fā)率增加會(huì)導(dǎo)致上下級(jí)法院之間的請(qǐng)示案件增加的結(jié)論[6]。換言之，片面追求改發(fā)率會(huì)導(dǎo)致法官更多地采用請(qǐng)示上級(jí)院的方式，從而增加請(qǐng)示率，而請(qǐng)示率增加會(huì)進(jìn)一步導(dǎo)致維護(hù)當(dāng)事人合法權(quán)利的兩審終身制度虛置化。

4.沒有注重指標(biāo)的可控性

以社會(huì)效果指標(biāo)為例，在S市法院的法官績(jī)效考核辦法中，明確規(guī)定：“經(jīng)法官考評(píng)委員會(huì)確認(rèn)因辦案工作造成負(fù)面社會(huì)影響的，根據(jù)被通報(bào)批評(píng)的不同層級(jí)相應(yīng)扣分?！边@一規(guī)定實(shí)際上是直接針對(duì)的社會(huì)效果指標(biāo)。如何評(píng)價(jià)社會(huì)效果呢？S市法院的做法是將當(dāng)事人的上訪率作為一個(gè)核心指標(biāo)，但這一指標(biāo)的設(shè)置并不合理。上訪率并非法官能夠控制，因?yàn)椴⒎敲恳粋€(gè)當(dāng)事人都是理性人，姑且不說敗訴方可能不滿法官判決而上訪，就是勝訴方也可能不滿法官判決而上訪，顯然上訪率并非法官能夠控制，強(qiáng)行將其作為考核指標(biāo)可能恰恰是“考核”法官的運(yùn)氣而已。

三、法官績(jī)效考核的技術(shù)方法誤區(qū)

1.考核主體單一化

S市法院的法官績(jī)效考核文件規(guī)定：“一般法官的個(gè)人績(jī)效考核綜合評(píng)估由庭長(zhǎng)行使，庭長(zhǎng)的個(gè)人績(jī)效考核綜合評(píng)估由分管院領(lǐng)導(dǎo)行使。”這種直接領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)考核的模式和改革之前的法官績(jī)效考核模式并無實(shí)質(zhì)性的差異，領(lǐng)導(dǎo)干部負(fù)責(zé)績(jī)效考核雖然能夠體現(xiàn)效率性和一定程度的真實(shí)性，但卻存在專斷性和片面性的隱憂。一是部門負(fù)責(zé)人可能和法官在價(jià)值理念上存在沖突。二是部門負(fù)責(zé)人和所分管法官在利益上可能存在沖突。如S市法官績(jī)效考核辦法規(guī)定，以部門為單位每個(gè)部門有10%比例的先進(jìn)名額，若某一部門人數(shù)恰好夠產(chǎn)生1個(gè)先進(jìn)名額的話，那么難以保證領(lǐng)導(dǎo)在考核時(shí)絕對(duì)公平公正。三是根據(jù)隧洞思維，部門負(fù)責(zé)人很可能過分關(guān)注法官的某一優(yōu)缺點(diǎn)而忽視了法官的其余優(yōu)缺點(diǎn)，進(jìn)而導(dǎo)致評(píng)價(jià)的不全面性。

2.評(píng)價(jià)方式片面化

華裔美籍歷史學(xué)家黃仁宇先生提出了“數(shù)目字管理”這個(gè)影響十分廣泛的概念，他認(rèn)為傳統(tǒng)中國(guó)治理最大的問題就是沒有“數(shù)目字管理”[7]。從調(diào)研情況來看，S市法院的績(jī)效考核基本上都是依據(jù)審管部門提取的數(shù)據(jù)進(jìn)行的客觀評(píng)價(jià)，以體現(xiàn)“數(shù)目字管理”?！皵?shù)目字管理”有明確的基礎(chǔ)材料，似乎客觀公正，但也有其局限性。在統(tǒng)計(jì)學(xué)里面有“黑數(shù)”的概念，在審管部門系統(tǒng)提供的數(shù)據(jù)同樣可能存在黑數(shù)，倒不是說審管部門人員故意弄虛作假，而是法官的部分工作無法以數(shù)字形式體現(xiàn)在審管部門的系統(tǒng)中。美國(guó)著名法官波斯納指出，“司法慎思和司法行為都具有隱秘性，對(duì)其關(guān)鍵性的服務(wù)外人很難理解和評(píng)估”[8]。辦理一個(gè)非法集資案件可能需半年之久，而辦理一個(gè)簡(jiǎn)易程序案件可能只需半天，更為重要的是在重大疑難復(fù)雜案件所體現(xiàn)的法官的擔(dān)當(dāng)和業(yè)務(wù)素養(yǎng)，而這些是無法用數(shù)字表現(xiàn)的，如果不考慮這些因素的話，無疑會(huì)挫傷法官積極性。

3.結(jié)果運(yùn)用的行政化

本輪司法改革之前的法官績(jī)效考核廣受詬病的一點(diǎn)是考評(píng)結(jié)果并沒有得到合理的運(yùn)用[9]。因此有觀點(diǎn)認(rèn)為，應(yīng)采用降職、降薪、待崗和辭退等措施對(duì)考核不佳尤其考核不稱職的干警進(jìn)行懲罰[10]。S市法院法官績(jī)效考核辦法規(guī)定，“法官績(jī)效考核結(jié)果決定考核獎(jiǎng)金的分配并與法官的行政職級(jí)晉升掛鉤?！边@樣的規(guī)定是否合理呢？應(yīng)該說從激勵(lì)作用來說，這樣的規(guī)定既有金錢利益的激勵(lì)作用，也有行政晉升的激勵(lì)作用，似乎是一箭雙雕。但是筆者認(rèn)為法官績(jī)效考核不應(yīng)該與行政晉升相掛鉤。2017年7月，前任中央政法委書記孟建柱在全國(guó)司法體制改革推進(jìn)會(huì)上的講話中就內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)整合工作明確指出：“把應(yīng)享受的正常待遇明確好、落實(shí)好，就可以使廣大司法人員形成良好的職業(yè)預(yù)期，解除內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)改革的后顧之憂?！睋Q言之，回歸司法屬性，用司法官的待遇預(yù)期取代行政官的待遇預(yù)期才是正道。如果法官績(jī)效考核依舊以行政職級(jí)為“誘餌”，無益于變相肯定和強(qiáng)化行政化管理，進(jìn)而驅(qū)使法官朝行政化方向發(fā)展，從而與本輪司法改革主題南轅北轍。

四、法官績(jī)效考核的正道

任何制度都不可能是完美的，也正是因?yàn)椴煌昝乐贫炔判枰粩嗟匦拚屯晟?，?dāng)下各地法院的績(jī)效考核方案基本上都處于試行階段，存在試錯(cuò)的可能，在下一步對(duì)法官績(jī)效考核進(jìn)行修改時(shí)，應(yīng)該對(duì)上述的誤區(qū)進(jìn)行修正，使法官績(jī)效考核更為科學(xué)合理。

1.去偽存真：理清法官績(jī)效考核的功能定位

(1)法官績(jī)效考核旨在解決正面激勵(lì)問題

法官績(jī)效考核關(guān)涉利益分配，但是利益分配并不是法官績(jī)效考核的內(nèi)核，相反在設(shè)計(jì)法官績(jī)效考核制度時(shí)應(yīng)該以正面的激勵(lì)作為法官績(jī)效考核的內(nèi)核，不能把法官績(jī)效考核作為鞭策法官的“大棒”。具體而言，一是不能將利益分配作為績(jī)效考核的著力點(diǎn)。二是要以正面的激勵(lì)作為考核的根本目的，考核指標(biāo)的設(shè)置要圍繞正面激勵(lì)展開，要多一些正面肯定，少一些負(fù)面評(píng)價(jià)。三是要全面取消考核排名，法官間無疑是有合作關(guān)系的，“如果一個(gè)10人團(tuán)隊(duì)在年初就知道其中只有2人能夠評(píng)為優(yōu)秀時(shí)，剩下的就是團(tuán)隊(duì)成員之間的內(nèi)耗而不是合作”[11]。

(2)法官績(jī)效考核應(yīng)尊重法官的獨(dú)立性和創(chuàng)造性

雖然我國(guó)并沒有英美法系那樣的“法官造法”傳統(tǒng)，但是這并不是說我們的法官?zèng)]有創(chuàng)造，正如世界上沒有完全相同的兩片樹葉，世界上也沒有完全相同的兩個(gè)案件，法官在每一個(gè)案件中都有不同的認(rèn)識(shí)和分析，因此可以說法官在每一個(gè)案件中的工作都是一種創(chuàng)造，法官的工作絕不像自動(dòng)售貨機(jī)那樣輸入各種預(yù)定的法律和案情就可以“吐出”各種判決或裁定。在設(shè)計(jì)法官績(jī)效考核時(shí)，一定要注意保護(hù)法官的這種創(chuàng)造性，法官只需要嚴(yán)格遵守法律規(guī)定即可，這亦即是“法官除了法律沒有別的上司”(馬克思語)的要義所在。

(3)法官績(jī)效考核應(yīng)兼顧結(jié)果評(píng)價(jià)和程序評(píng)價(jià)

結(jié)果評(píng)價(jià)簡(jiǎn)單明了，但是程序控制卻具有標(biāo)本兼治的重要意義，以美國(guó)為例，雖然各州的具體制度各具特色，但均屬于“過程導(dǎo)向”型司法評(píng)估的范疇[12]130。因此在考核指標(biāo)的設(shè)計(jì)時(shí)既要注重結(jié)果評(píng)價(jià)，同時(shí)也應(yīng)兼顧程序評(píng)價(jià)，具體而言，有以下思路可以借鑒：一是在考核時(shí)間上要實(shí)行平時(shí)考核和年終考核相結(jié)合。如果條件允許可以實(shí)行月考核制度+年終考核制度，如果條件不夠，則可以推行季度考核制度+年終考核制度，通過這種制度設(shè)計(jì)可以讓法官有足夠的時(shí)間調(diào)整工作重點(diǎn)，完成考核指標(biāo)。二是要適當(dāng)設(shè)置辦案程序考核指標(biāo)。如庭審是否規(guī)范、文書制作有無錯(cuò)誤、案件辦理是否超期等程序性項(xiàng)目都應(yīng)該納入考核指標(biāo)并設(shè)置一定的分值。

2.正本清源：回歸法官績(jī)效考核的司法規(guī)律導(dǎo)向

(1)全面評(píng)估指標(biāo)組間的連鎖效應(yīng)

如前所述，已經(jīng)有學(xué)者就不同考核指標(biāo)之間可能引起的連鎖反應(yīng)進(jìn)行了實(shí)證研究，但是到目前為止，這種實(shí)證研究范圍還不夠?qū)挿?，?duì)績(jī)效考核指標(biāo)的設(shè)定所起到的參考作用有限。妥善的路徑是對(duì)績(jī)效考核指標(biāo)引發(fā)的效果進(jìn)行實(shí)證研究，尤其需要注意可能產(chǎn)生連鎖反應(yīng)的指標(biāo)組(不限于兩個(gè)指標(biāo)，可能是2個(gè)以上的指標(biāo)組)，并將這種指標(biāo)組作為考核整體出現(xiàn)。如有學(xué)者在對(duì)結(jié)案率指標(biāo)進(jìn)行考察后指出，單純的結(jié)案率可能無法反應(yīng)超期結(jié)案問題，因此應(yīng)該用法定審限內(nèi)結(jié)案率替代結(jié)案率，但法定審限內(nèi)結(jié)案率也無法反應(yīng)年底不立案和年底突擊結(jié)案問題，因此需要同時(shí)設(shè)置結(jié)案均衡率指標(biāo)[13]。亦即在辦案效率的考核指標(biāo)設(shè)置上應(yīng)該采用法定審限內(nèi)結(jié)案率+結(jié)案均衡率兩個(gè)存在連鎖效應(yīng)的指標(biāo)組，而不是單純的結(jié)案率指標(biāo)。

(2)構(gòu)建以質(zhì)量為導(dǎo)向的績(jī)效考核體系

法官績(jī)效考核辦法應(yīng)該以案件質(zhì)量為基本導(dǎo)向，最為直接的體現(xiàn)就是案件質(zhì)量所占權(quán)重應(yīng)該高于而且應(yīng)該遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于案件效率所占權(quán)重。但這只是構(gòu)建案件質(zhì)量導(dǎo)向的一個(gè)小版塊，要真正實(shí)現(xiàn)以案件質(zhì)量為導(dǎo)向的績(jī)效考核辦法需要有體系思維和系統(tǒng)思維，當(dāng)案件質(zhì)量和數(shù)量發(fā)生沖突時(shí)，案件質(zhì)量指標(biāo)應(yīng)該具有決定性意義。如辦理一個(gè)非法集資案件所需要耗費(fèi)的實(shí)際時(shí)間通常是辦理一個(gè)盜竊案件所需要時(shí)間的幾十倍，假設(shè)A法官一個(gè)月只辦理了一個(gè)非法集資案件但沒有質(zhì)量問題，B法官辦理了10個(gè)盜竊罪案件卻有一個(gè)重大瑕疵案件，這種情況下我們不能認(rèn)為B法官在辦案數(shù)量上更突出因而更優(yōu)秀，相反以質(zhì)量為導(dǎo)向的考核體系之下A法官應(yīng)該被認(rèn)為更加優(yōu)秀。

(3)構(gòu)建粗細(xì)適中的考核指標(biāo)體系

從概率上講，如果考核指標(biāo)越少，則考核指標(biāo)之間的組合總數(shù)就越少，進(jìn)而考核指標(biāo)之間可能出現(xiàn)的沖突的概率就越少，如果考核指標(biāo)越多，則考核指標(biāo)之間的組合總數(shù)就越多，進(jìn)而考核指標(biāo)之間出現(xiàn)沖突的概率就越高。筆者并不贊同那種多如牛毛的法官考核指標(biāo)，相反有幾項(xiàng)關(guān)鍵的考核指標(biāo)即可，比如S市法院的考核辦法有辦案數(shù)量、質(zhì)量、效果、效率等4個(gè)一級(jí)指標(biāo)，這些指標(biāo)大致就能夠反映法官的真實(shí)水平，比如辦案數(shù)量指標(biāo)能夠反映法官工作是否積極，辦案質(zhì)量指標(biāo)能夠反映法官的司法技術(shù)水平的高下，辦案效率可以反映法官的司法技藝的嫻熟程度，在具體操作時(shí)，只要將四大指標(biāo)中各自最為核心的二級(jí)指標(biāo)細(xì)化即可。

(4)注重考核指標(biāo)設(shè)置的可控制性

學(xué)界早已經(jīng)認(rèn)識(shí)到了過分追求社會(huì)效果會(huì)導(dǎo)致法律效果被異化的弊端[14]，因此在設(shè)置社會(huì)效果指標(biāo)時(shí)需要有足夠的警惕。筆者并非反對(duì)追求社會(huì)效果，相反社會(huì)效果是司法必須考量的重要要素，“法必須以整個(gè)社會(huì)的福利為其真正的目標(biāo)”[15]。只是在設(shè)置社會(huì)效果指標(biāo)時(shí)需要注意該指標(biāo)的可控制性，要讓法官能夠在保持獨(dú)立性的前提下，在法律要求的范圍之內(nèi)發(fā)力去完成該指標(biāo)，而不是靠運(yùn)氣，更不是讓法官為了追求指標(biāo)而去突破法律底線。美國(guó)各州的考評(píng)指標(biāo)包括法律素養(yǎng)、司法技能、司法品性、廉正中立等四個(gè)方面[12]134，并沒有社會(huì)效果的指標(biāo)，但我們不能認(rèn)為美國(guó)法官不追求社會(huì)效果，只是美國(guó)法官是通過直接追求法律效果來間接追求社會(huì)效果，正是如此才誕生了諸如馬伯里訴麥迪遜案、辛普森殺妻案等里程碑式的案件，這亦即“在法律之內(nèi)尋求社會(huì)效果”的題中之義[16]，如果刻意追求信訪率就有可能出現(xiàn)《我不是潘金蓮》式的鬧劇。

3.利器而善事：優(yōu)化法官績(jī)效考核的技術(shù)方法

(1)構(gòu)建多元化的考核主體

以行政負(fù)責(zé)人為主要的單一考核主體有可能導(dǎo)致對(duì)法官的評(píng)價(jià)有失公允，更為重要的是這種單一考核主體設(shè)計(jì)體現(xiàn)的是法官只需要對(duì)領(lǐng)導(dǎo)負(fù)責(zé)，進(jìn)而導(dǎo)致法官的精力在于“取悅”領(lǐng)導(dǎo)，而非讓公眾來檢驗(yàn)其辦案水平和職業(yè)操守。國(guó)外對(duì)法官的評(píng)價(jià)主體普遍呈現(xiàn)多元傾向，如日本有國(guó)民審查制度，即最高裁判所法官任命后，在選舉眾議員時(shí)，有權(quán)投票者均須參加對(duì)法官的審查[17]。美國(guó)對(duì)法官進(jìn)行評(píng)價(jià)是采用向全體法官進(jìn)行調(diào)查(同行評(píng)議)、個(gè)別法官抽樣調(diào)查、律師調(diào)查、陪審團(tuán)成員調(diào)查等方法，這也是多元化的評(píng)價(jià)主體?？梢姌?gòu)建多元化的法官績(jī)效考核主體十分必要，考評(píng)主體可以納入分管院領(lǐng)導(dǎo)、部門負(fù)責(zé)人、其余員額法官、司法輔助人員、人民陪審員等不同人員，而這其中在考評(píng)權(quán)重分配時(shí)應(yīng)該盡量向非領(lǐng)導(dǎo)傾斜。

(2)兼顧客觀評(píng)價(jià)和主觀評(píng)價(jià)

主觀評(píng)價(jià)的一個(gè)重要特點(diǎn)就是非數(shù)目化，比如在進(jìn)行問卷調(diào)查時(shí)可以設(shè)置優(yōu)秀、良好、一般三個(gè)檔次，由于沒有具體的指標(biāo)，這種評(píng)價(jià)方式能夠讓法官不帶傾向性色彩去完成“規(guī)范動(dòng)作”，而不是刻意為之。顯然此時(shí)實(shí)現(xiàn)了“無招勝有招”的效果，對(duì)法官的自我規(guī)范意識(shí)的提升可能比數(shù)目化考核所產(chǎn)生的效果更為突出，因?yàn)楸据喫痉ǜ母镏袉T額法官都是優(yōu)中選優(yōu)，我們可以大膽預(yù)設(shè)法官普遍是具有良好自我規(guī)范意識(shí)的群體。實(shí)際上美國(guó)對(duì)法官進(jìn)行考核時(shí)，各州均會(huì)設(shè)立一個(gè)由法官或由律師、法官及社會(huì)人士共同組成的考評(píng)委員會(huì)[12]133，這種評(píng)價(jià)方式更傾向于主觀評(píng)價(jià)?？梢娭饔^評(píng)價(jià)與客觀評(píng)價(jià)考核相結(jié)合的考核方式能夠?qū)崿F(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，進(jìn)而避免單純的數(shù)目化管理可能引發(fā)的“好事變壞事”效應(yīng)[18]。

(3)實(shí)現(xiàn)考評(píng)結(jié)果的司法化運(yùn)用

如果不合理運(yùn)用考核結(jié)果，我們難以預(yù)期考核要取得實(shí)質(zhì)性的效果，但是考核結(jié)果的合理運(yùn)用顯然不能狹隘地理解為將考評(píng)結(jié)果與行政晉升掛鉤。如前所述，法官績(jī)效考核是一種正面激勵(lì)機(jī)制，而本輪司法改革背景下，就是要激勵(lì)法官朝職業(yè)化、精英化方向發(fā)展，換言之是要激勵(lì)法官朝晉升高等級(jí)法官的方向努力，而不是激勵(lì)法官朝提升行政領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)方向努力。因此，將考核結(jié)果與行政晉升掛鉤有“驅(qū)魚入淵”之嫌。正確的做法應(yīng)該是實(shí)現(xiàn)考評(píng)結(jié)果的“司法化”運(yùn)用，將考核結(jié)果與法官等級(jí)晉升相聯(lián)系，讓法官以提升法官等級(jí)為職業(yè)發(fā)展方向，而非以庭長(zhǎng)、院領(lǐng)導(dǎo)為職業(yè)發(fā)展方向，這也是本輪司法改革去行政化主題的應(yīng)有之義。

本輪司法改革已經(jīng)取得了關(guān)鍵性的成果，成果能否進(jìn)一步鞏固關(guān)鍵在于“指揮棒”——法官績(jī)效考核的指向。必須明確法官績(jī)效考核的功能定位，必須回歸法官績(jī)效考核的司法規(guī)律導(dǎo)向，必須建立和完善更為科學(xué)合理的考核技術(shù)和方法。更為重要的是，需要進(jìn)一步完善各種考核制度之外的配套措施，如員額法官遴選機(jī)制，日本、德國(guó)等國(guó)家均是設(shè)置了十分嚴(yán)格的法官準(zhǔn)入機(jī)制，從而形成“高人之中選矮子”的考核格局；如果員額法官遴選機(jī)制不完善，那么必然形成“矮子之中選高人”的考核格局，屆時(shí)無論多么科學(xué)的考核機(jī)制也難以避免“巧婦難為無米之炊”的困境。