論德國財政橫向平衡制度的國情背景

張永忠

（江蘇大學(xué) 財經(jīng)學(xué)院，江蘇 鎮(zhèn)江212013）

橫向平衡制度是德國財政制度中最有特色的一項制度。德國的財政橫向平衡制度，即各州之間的財政平衡，主要表現(xiàn)為經(jīng)濟富裕的州將其部分財政收入轉(zhuǎn)移給貧困的州，使其人均財政收入達到全國的平均水平。根據(jù)規(guī)定，凡人均財政收入達到全國平均值102%以上的州為富裕州，其超過平均值部分的一定比例需作為轉(zhuǎn)移支付資金幫助貧困州，使貧困州人均財力達到全國平均的95%.經(jīng)過這種平衡之后，財力仍然低于各州平均值99.5%的州還可以獲得聯(lián)邦的補充撥款。[1]像德國的高速公路不限速制度一樣，德國的財政橫向平衡制度令人羨慕不已。我國是否應(yīng)該建立德國那樣的財政橫向平衡制度，只有在對其國情背景有深刻認識的基礎(chǔ)上，才能做出理智的選擇。本文就是對德國財政橫向平衡制度的國情背景做的一些梳理。

一、德國的州的國家屬性

德國財政橫向平衡制度的主體是州，而州具有國家屬性。聯(lián)邦制國家的州都具有國家屬性，但在德國，州的國家屬性更為獨特，這是由其獨特的歷史形成的。

與西歐其他國家不同，王權(quán)在德意志蘭從未達到中樞地位，但神圣羅馬帝國的傳統(tǒng)卻在統(tǒng)治著政治思想。在神圣羅馬帝國皇帝光環(huán)縈繞下，中世紀的德意志國王夢想建立一個全球帝國，他們的注意力經(jīng)常集中于意大利而不是德意志蘭，他們的力量消耗在同教皇的無盡無休的斗爭之中。為此，德意志國王不得不要求其封建貴族即大封建主給予不斷的援助，也不得不對他們不斷作出巨大的讓步。其結(jié)果使德意志大封建主的勢力和獨立性逐漸增大，一步步變成了各邦諸侯國，進而在30 年戰(zhàn)爭（1618～1648）后，各邦國成為國際法上的主體，在1806 年神圣羅馬帝國瓦解時，各邦國取得了完全的國家主權(quán)。從此，這些主權(quán)國家開始了為維持德意志內(nèi)部和外部的安全，以及各自國家的獨立和不可侵犯，組成德意志聯(lián)邦的努力，也就是開始了建立一個統(tǒng)一的德意志民族國家的運動。因為歐洲各強國對“德意志內(nèi)部均勢”的需要，也因為德意志內(nèi)部普魯士與奧地利二雄爭霸創(chuàng)造的可以左右逢源的空間，聯(lián)邦各成員國的獨立和平等主權(quán)確實得到了保障。即便是后來“鐵血宰相”俾斯麥統(tǒng)一德意志建立的1871 年帝國，直到現(xiàn)在的聯(lián)邦共和國，各邦的國家屬性都沒有改變。

從一開始到今天，作為聯(lián)邦國家的德國，不像是一個國家，更像是一個國家聯(lián)盟。早在神圣羅馬帝國時期，帝國最重要的統(tǒng)治機構(gòu)“永久會議”，即帝國議會就由領(lǐng)地邦國或其代表組成，決定帝國的外交、國防、經(jīng)濟、司法等內(nèi)外重大問題，對皇帝形成制約。而皇帝不過是帝國等級中眾多領(lǐng)主中的一員，帝國缺乏自己的行政下屬機構(gòu)，既沒有帝國官員，也沒有財政收入，帝國議會的決定或法律只能由各領(lǐng)地邦國自行負責(zé)執(zhí)行，領(lǐng)地邦國因此不僅有自治權(quán)，還有共決權(quán)，帝國就是一個實實在在的國家聯(lián)盟。以后不同時期德國的國家結(jié)構(gòu)都與此一脈相承：復(fù)辟時代的德意志聯(lián)邦，更是一個邦聯(lián)式的國家聯(lián)盟，其聯(lián)邦機關(guān)即聯(lián)邦議會也由各邦政府派遣代表組成，重大的事務(wù)必須各邦全體同意。同時代的關(guān)稅同盟是一個比德意志聯(lián)邦更像一個邦聯(lián)的聯(lián)盟，所有成員國權(quán)利平等，決議的通過必須一致同意，各成員國都擁有否決權(quán)。帝國時期的帝國權(quán)力重心在于立法，各邦權(quán)力的重心在于執(zhí)行，由各邦政府派遣代表組成聯(lián)邦的立法機關(guān)——聯(lián)邦議會，聯(lián)邦議院的成員是各邦王朝政府的代表，他們像外交使節(jié)那樣按政府的命令行事。魏瑪共和國時期，盡管邦改稱為州，但州的國家屬性仍未改變，各州同樣通過帝國參議院參與帝國意志的形成，帝國政府在提交法案時，一般都首先與各州協(xié)商，以免議案被參議院否決。在納粹統(tǒng)治時代，整個德國被暴力“一體化”為極端集權(quán)的國家，各州完全失去了自主的國家權(quán)力，德國和全世界都因此遭受了空前的大災(zāi)難，但也以蕩秋千的方式，為戰(zhàn)后德國各州國家屬性的復(fù)興做出了貢獻。戰(zhàn)后以來，德國聯(lián)邦權(quán)力的重心仍在于立法，各州權(quán)力的重心仍在于執(zhí)行，聯(lián)邦的立法機關(guān)——聯(lián)邦上院仍由各邦政府派遣代表組成，政府在提交法案時，一般還是首先與各州協(xié)商，以免議案被聯(lián)邦上院否決。[2]總之，德國的州具有國家屬性，并不是聯(lián)邦的行政單位，這一點絕不同于中國的地方；德國的聯(lián)邦是個各州共商共決的平臺，像是一個國家聯(lián)盟（比如歐盟），這一點絕不像美國的聯(lián)邦。

正是因為作為共同體或國家聯(lián)盟的成員，所有這些邦國（州）需要共商共決，一致行動，不能不遵守一致同意的原則，大（富）國（州）不得不總是讓渡經(jīng)濟利益給小（窮）國（州），幫助小（窮）國（州），以換取小（窮）國（州）的同意和一致行動。這種利益的讓渡實質(zhì)上就是橫向財政平衡，甚至在這里已經(jīng)包含了各州人均財政收入相等的要求。因此，盡管德國的財政橫向平衡制度是在1969 年才正式建立的，但其財政橫向平衡活動卻早已實質(zhì)存在了，甚至從一有邦國就存在了，只是從各邦國走上聯(lián)邦之路的時候，更為頻繁有規(guī)模，到1969 年才建成了系統(tǒng)化的正式的制度。[3]而且，每當(dāng)?shù)蹏?lián)邦）想奪走這一平衡權(quán)力的時候，各邦國（州）都總會堅決反對。因為盡管把本邦（州）的利益或金錢讓渡給其他邦（州）是件痛苦的事，但這種平衡畢竟是各邦（州）抱團抗衡帝國（聯(lián)邦）的物質(zhì)基礎(chǔ)，一旦這一權(quán)力讓帝國（聯(lián)邦）奪走，帝國（聯(lián)邦）將以此為手段進行收買，各邦（州）將被各個擊破，各邦（州）的利益損失無疑會更大更難以忍受。而德意志聯(lián)邦共和國之所以在1969 年建立橫向平衡的財政制度，不是聯(lián)邦要強加義務(wù)給各州，而是各州要以此限制聯(lián)邦對這一權(quán)力的攫取，是在維護自己的權(quán)利。

因此，古老的邦國傳統(tǒng)，為德國財政橫向平衡的建立培養(yǎng)了最為自然，也是最為獨特的行動者。

二、“零起點”

德國橫向財政平衡制度的目標是，通過州之間的財政轉(zhuǎn)移支付，消除各州人均財政收入的差距。這一制度之所以能在德意志聯(lián)邦共和國（西德）建立，除州的國家屬性外，第一個非常重要的原因，就在于二戰(zhàn)后初期德意志聯(lián)邦共和國特有的“零起點”。

納粹發(fā)動的狂妄的戰(zhàn)爭本已使德國民窮財盡了，盟國大炮飛機的連續(xù)轟炸，特別是希特勒最后的“焦土政策”的肆意破壞，更使德國成了一片廢墟，經(jīng)濟貨幣早已崩潰，西德意志的絕大多數(shù)人只有忍饑挨餓，無家可歸，流離失所的份了，至于成千上萬的涌入西部的東德意志難民，早已是兩手空空，更沒什么財產(chǎn)了。而盟國對德國大壟斷巨頭財產(chǎn)的沒收或分解，以及“非工業(yè)化”政策對未遭戰(zhàn)火摧毀的工業(yè)設(shè)施進行大規(guī)模的拆除以充戰(zhàn)爭賠款，又使西部德國的企業(yè)家不復(fù)存在，社會貧富差距得以大大縮小。再加上1948 年進行的貨幣改革，以100 舊帝國馬克兌換6.5 新馬克的極低比價，將資本家手中的大量紙幣財富基本剝奪殆盡，最終使所有的州和所有的人都一樣的窮，都不得不從“零起點”上再出發(fā)了。

與此相應(yīng)的是，德國社會價值的和解。早在魏瑪共和國時期，在短短的14 年時間里，現(xiàn)代存在的幾乎所有主義和理論都被嘗試了一遍，但都一一遭到了失敗，而其后納粹主義的實踐，更為德國和全世界帶來了空前的災(zāi)難，失敗極為慘痛。這些本已使德國民眾的社會價值的對立得到極大的緩解，而盟國實行的“非納粹化”政治清洗運動，又為民眾在價值觀念上的相互妥協(xié)和包容做出了巨大貢獻，至于上述所有的州和所有的人都一樣的窮，更使德國的階級對立失去了物質(zhì)基礎(chǔ)，各政黨之間因此不復(fù)存在根本的利益沖突，都不再強調(diào)自己的社會階級屬性，都把自己標榜為“全民黨”，相互的差異僅僅在于社會政策的某些方面和對外政策的側(cè)重點上。毫無疑問，德國社會價值的這種和解也成為其現(xiàn)代化改造的“零起點”。

因此，納粹暴政所帶來的全面毀滅效應(yīng)，為德國橫向財政平衡制度的建立，準備了最為殘酷，也最為理想的初始條件。

三、團結(jié)的壓力

橫向財政平衡制度之所以能在德意志聯(lián)邦共和國（西德）建立，除州的國家屬性外，第二個非常重要的原因，就在于德意志聯(lián)邦共和國外部環(huán)境造成的巨大的團結(jié)的壓力。

在歷史上，因為德意志王國處于歐洲的中央地帶，素有“中央之國”之稱，一直既無明確的民族邊界，又處于嚴重的分裂之中，一直是歐洲各種勢力施展各自野心的競技場，維持它的分裂也一直是周邊鄰居們的共同興趣。這樣的德國先一直是羅馬教皇的“奶?！?，后一直是歐洲列強的附庸，是它們爭霸的工具，更是犧牲品。[4]因此，德意志人對德國成為一個統(tǒng)一的民族國家，成為一個大國強國，成為與其他國家平等的國家的愿望便格外迫切與強烈。

但是，自1871 年統(tǒng)一以來，德國的崛起速度和不斷增長的能量令人難以置信，其稱霸世界的野心也與日俱增，在不到30 年的時間里連續(xù)發(fā)動了兩次世界大戰(zhàn)，幾乎毀滅了整個世界。德國在二戰(zhàn)再敗后受到的懲罰，除了巨額的戰(zhàn)爭賠款外，不僅最大的州普魯士被分割，就是統(tǒng)一的德國也被解體了，三分之一的領(lǐng)土被割讓，重要的工礦區(qū)被強占，1000 多萬居民被驅(qū)逐，殘余的版圖先被撕成了四小塊，再被強拉入了社會主義和資本主義兩大陣營——分界線就從它的領(lǐng)土正中央劃開來，甚至從它的老首都柏林的正中央劃開來——最后分裂成了兩個沒有主權(quán)的國家，成了兩大陣營的最前哨，時刻都有同胞相互廝殺的可能。

二戰(zhàn)后德國人民在為納粹的罪行深刻反思、真誠懺悔，真心接受懲處、認罪和賠款要求的同時，也真切地認識到德國內(nèi)部只有上下空前團結(jié)，才有可能排除孤獨感，共同承擔(dān)贖罪的重責(zé)，才有可能避免德國被消滅的劫難，才有可能擺脫任人宰割的悲慘命運，才有可能在夾縫中求得生存，才有可能抓住機會使自己發(fā)展和強大起來，才有可能爭取國家主權(quán)獨立和實現(xiàn)國家統(tǒng)一。[5]而憲法同質(zhì)性原則與生活條件的統(tǒng)一性要求，正是德意志聯(lián)邦共和國人民空前團結(jié)的重要保障，而各州人均財政收入達到全國的平均水平，則是憲法同質(zhì)性原則與生活條件的統(tǒng)一性要求的重要內(nèi)容。只是到了1969 年，因為各州人均財政收入差距的不斷擴大，也因為單一化中聯(lián)邦對州權(quán)力越來越多的剝奪，才正式建立了橫向財政平衡制度。

因此，二戰(zhàn)后面臨的異常強大的外部壓力，為德國橫向財政平衡制度的建立，促成了最為難得，也最為理想的人心基礎(chǔ)。

四、社會市場經(jīng)濟政策

橫向財政平衡制度之所以能在德意志聯(lián)邦共和國（西德）建立，除州的國家屬性外，第三個非常重要的原因，就在于德意志聯(lián)邦共和國團結(jié)的內(nèi)部積極實行的社會經(jīng)濟政策。

1947 年蘇美冷戰(zhàn)的爆發(fā)，促使美國改變了對德政策，從懲罰打壓變成了積極扶持，這為德意志聯(lián)邦共和國的“社會經(jīng)濟政策”的實施開辟了道路。“社會市場經(jīng)濟”的核心在于“競爭原則”與“社會公正原則”的結(jié)合，從本質(zhì)上講，它是一種國家有所調(diào)節(jié)的資本主義市場經(jīng)濟；是市場經(jīng)濟+國家干預(yù)+社會保障；是飽嘗希特勒法西斯主義經(jīng)濟統(tǒng)制之苦的廣大民眾，對集權(quán)壟斷經(jīng)濟已深惡痛絕，同時，在戰(zhàn)后社會主義思想深入人心的情況下，德意志聯(lián)邦共和國資產(chǎn)階級統(tǒng)治集團用以對抗社會主義計劃經(jīng)濟的經(jīng)濟理論和實踐；是“在絕對自由與極權(quán)之間尋找的一條健全的中間道路”。

社會市場經(jīng)濟政策根據(jù)《基本法》“私有財產(chǎn)要盡社會義務(wù)的原則”，規(guī)定資本占有者必須為每個雇員繳納失業(yè)金、醫(yī)療保險金、養(yǎng)老保險金的一半，以及工傷事故的一切費用；實行了世界少有的嚴厲的累進稅制，對經(jīng)理人員實行的累進稅率最高可達95%，對公司征收的所得稅稅率最低也為55%，使西德成為戰(zhàn)后發(fā)達的西方國家中貧富懸殊最小的國家。同時，一方面，通過實施嚴格限制工作時間、保證假期產(chǎn)期工資等的勞動保護法律，成立由工會、雇協(xié)會和國家委派的代表各占三分之一的各級咨詢培訓(xùn)機構(gòu)——勞動局，建立工人參與企業(yè)錄用、解雇工人和工人工資確定的決策制度等措施，改善了德國產(chǎn)業(yè)工人的社會地位，使德意志聯(lián)邦共和國成為了工人罷工最少的國家；另一方面，建立了一個極其嚴密的社會保障網(wǎng)，不僅保障了公民的生存，也為其面臨疾病、工傷事故、失業(yè)、殘疾、衰老、負擔(dān)家庭以及包括死亡在內(nèi)的風(fēng)險時，提供了非常廣泛和優(yōu)厚的社會保障，使西德成為戰(zhàn)后世界上最為發(fā)達的社會福利國家。在這造就“合乎人的尊嚴”的生活條件，創(chuàng)造理性的市場競爭規(guī)則的社會市場經(jīng)濟政策里面，自然有各州人均財政收入相等的意蘊。因為相等的各州人均財政收入是各州人均公共服務(wù)相同的必然要求，而各州相同的人均公共服務(wù)則是全國貧富懸殊最小化的基礎(chǔ)。只是在社會市場經(jīng)濟政策實施的前期，各州人均財政收入相等一直不是問題，沒有建立專門制度的必要，但其作為社會市場經(jīng)濟政策的重要組成部分，其格局是早就被這一政策決定了的。

因此，社會市場經(jīng)濟政策的實施，或稱之為社會市場經(jīng)濟體制，為德國橫向財政平衡制度的建立，搭起了最為系統(tǒng)，也是最為穩(wěn)固的基本框架。

五、德國奇跡

橫向財政平衡制度之所以能在德意志聯(lián)邦共和國（西德）建立，除州的國家屬性外，第四個非常重要的原因，就在于德意志聯(lián)邦共和國創(chuàng)造的“德國奇跡”。

因為納粹時代的“軍事工業(yè)化”政策，把大量的農(nóng)民和婦女都趕到了現(xiàn)代化的機器旁，使更多的人成為了擁有工業(yè)生產(chǎn)經(jīng)驗和生產(chǎn)技能的熟練勞動力；因為納粹時代為贏得戰(zhàn)爭而進行的高科技競賽，培養(yǎng)出了大批量的科學(xué)家、工程師、技術(shù)員；因為盟國“非工業(yè)化”政策對與軍工直接有關(guān)、與和平重建無關(guān)的工廠機器的徹底拆除，為前所未有的工業(yè)設(shè)備更新做了良好準備；因為1000 多萬年輕化、高等教育化的東部難民的流入，使其成為世界上熟練勞動力儲備最為集中的地區(qū)；因為美國承擔(dān)了戰(zhàn)后防務(wù)，使其成為一個“沒有一美元軍費開支的國家”；因為大量美援資金的流入，解決了重建資金的渴求；更因為社會市場經(jīng)濟政策的成功實施。[6]總之，因為天時地利人和，德意志聯(lián)邦共和國以前所未有的經(jīng)濟增長速度，迅速改變了本國的經(jīng)濟和社會現(xiàn)狀，才創(chuàng)造了資本主義世界新的“德國奇跡”。

“德國奇跡”的表現(xiàn)是，從1950年起的幾十年里，西德的國民生產(chǎn)總值年均實際增長率一直高于所有西方工業(yè)化國家，人均社會實際產(chǎn)值增長率同樣高于所有西方國家，一直占有世界領(lǐng)先地位，人均國民生產(chǎn)總值迅速達到西方工業(yè)化國家的第一位，年通貨膨脹率也一直是西方國家中最低的，工人的實際工資迅速翻了兩番，國家的黃金儲備迅速超過當(dāng)時所有西方國家，聯(lián)邦德國馬克迅速成為世界上最為堅挺的貨幣，繼英、美之后，迅速成為農(nóng)業(yè)人口最少的國家之一，也成為農(nóng)林業(yè)比重最低的國家，全體國民的經(jīng)濟生活迅速呈現(xiàn)普遍的城市化趨勢，“鋼鐵時代”的結(jié)束，“汽車、家用電器”的“大眾消費時代”迅速來臨，電子工業(yè)、化學(xué)工業(yè)迅速再度成為歐洲工業(yè)中的巨人，大眾生活水平和生活質(zhì)量迅速普遍得到提高，第三產(chǎn)業(yè)迅速占據(jù)了主導(dǎo)地位，憑借強大的工業(yè)潛力和先進的高科技生產(chǎn)水平，迅速成為世界頭號貿(mào)易大國。正是因為這一持續(xù)的迅速的經(jīng)濟發(fā)展和繁榮的奇跡，才支撐起了其極其龐大的社會保險制度的運行，滿足了橫向財政平衡龐大的資金需求。

因此，“德國奇跡”，為德國橫向財政平衡制度的建立，提供了最為奢侈、也是最為堅實的物質(zhì)基礎(chǔ)。

六、結(jié) 語

不說隨著經(jīng)濟奇跡的遠去和各州人均財政收入差距的擴大，德國橫向平衡制度的運行早已顯露出很多問題，也不說隨著東西德國的統(tǒng)一，德國橫向平衡制度的運行已經(jīng)困難重重，單就其建立時的國情背景而言，其行動主體、初始條件、人心基礎(chǔ)、社會市場經(jīng)濟體制、經(jīng)濟奇跡等每個方面都非常獨特，都是其他任何國家無法復(fù)制的，因此我國不應(yīng)該建立德國那樣的財政橫向平衡制度，正如我國不應(yīng)該像德國高速公路不限速一樣。