論全民閱讀促進(jìn)立法的法律效力

齊崇文（華東政法大學(xué)科學(xué)研究院）

閱讀是人類(lèi)從信息符號(hào)中獲取意義的一種復(fù)雜的智力活動(dòng)，［1]閱讀權(quán)是公民文化權(quán)利的重要組成部分。在“閱讀是個(gè)人自由”“閱讀不能強(qiáng)制”的普遍認(rèn)識(shí)下，不論是各省、市、自治區(qū)制定的閱讀促進(jìn)立法，還是2017年5月26日國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)議審議并原則通過(guò)的《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》，都采用了規(guī)定政府閱讀保障義務(wù)的方式將全民閱讀目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)建立在閱讀設(shè)施建設(shè)、閱讀活動(dòng)開(kāi)展和閱讀習(xí)慣培養(yǎng)等一系列國(guó)家義務(wù)履行的基礎(chǔ)之上。國(guó)家閱讀保障義務(wù)與公民閱讀權(quán)是否完全對(duì)應(yīng)？相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)未履行或不當(dāng)履行閱讀保障義務(wù)應(yīng)當(dāng)怎樣追究其責(zé)任？不明確上述問(wèn)題，不厘清公民閱讀權(quán)與國(guó)家閱讀保障義務(wù)之間的關(guān)系，全民閱讀促進(jìn)立法就無(wú)法取得法律實(shí)效。

1 遵守與執(zhí)行：全民閱讀促進(jìn)立法的效力難題

效力即法律效力，是法對(duì)主體（包括自然人、法人等）行為的約束力和強(qiáng)制力。目前，學(xué)界對(duì)法律效力的認(rèn)識(shí)存在分歧，如：實(shí)證主義法學(xué)派認(rèn)為法律效力是一個(gè)“邏輯的概念”，法律效力就是國(guó)家的約束力，因而凡是出自有立法權(quán)的機(jī)關(guān)的規(guī)則就是有效力的法；自然法學(xué)派認(rèn)為法律效力是一個(gè)“倫理的概念”，法律效力最終是法的道德約束力，因而有效力的法律必須符合正義和道德；社會(huì)法學(xué)派認(rèn)為法律效力是一個(gè)“事實(shí)的概念”，法律效力是法對(duì)社會(huì)成員的實(shí)際的或事實(shí)上的約束力。［2]但是，從國(guó)家立法的角度來(lái)說(shuō)，法律效力就是法律規(guī)范的效力，具體表現(xiàn)為由國(guó)家制定或認(rèn)可的法律規(guī)范及其表現(xiàn)形式——規(guī)范性法律文件對(duì)主體行為具有普遍的約束作用。［3]

效力是法律規(guī)范的存在方式，法律若無(wú)效力、不能有效約束主體的行為，就無(wú)法得到切實(shí)遵守和執(zhí)行，它所規(guī)定的權(quán)利和義務(wù)就毫無(wú)意義。截至2018年，我國(guó)已有的10部全民閱讀促進(jìn)立法，即中央層面的《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》和吉林、常州、黑龍江、石家莊、四川、深圳、遼寧、湖北、江蘇的全民閱讀促進(jìn)決定、條例或辦法，雖然對(duì)全民閱讀促進(jìn)的目標(biāo)和任務(wù)、全民閱讀促進(jìn)機(jī)構(gòu)的組織架構(gòu)、職責(zé)和義務(wù)、法律責(zé)任等作出了規(guī)定，但仍存在不少問(wèn)題，已經(jīng)影響到法律效力的發(fā)揮。

（1）立法結(jié)構(gòu)不合理。立法在結(jié)構(gòu)上有簡(jiǎn)單和復(fù)雜之分，簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)的立法總體條文較少，沒(méi)有總、分則和章、節(jié)的設(shè)置，僅用“一”“二”等序號(hào)簡(jiǎn)略地表現(xiàn)立法內(nèi)容，不采用法律文本通行的第X條的形式。［4]以簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)進(jìn)行立法具有立法時(shí)間短、立法成本低、能夠及時(shí)回應(yīng)社會(huì)法律需求的優(yōu)勢(shì)，但往往會(huì)忽視法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)的完整性。法律規(guī)范由假定、處理和制裁三個(gè)要素組成，假定指法律規(guī)范適用的條件，處理指權(quán)利和義務(wù)的安排，制裁指違反這一規(guī)定將承擔(dān)何種法律責(zé)任或國(guó)家強(qiáng)制措施，假定、處理和制裁之間有著必然的因果聯(lián)系，任一要素的缺失都會(huì)造成邏輯結(jié)構(gòu)不完整，導(dǎo)致自身效力不足。在現(xiàn)行全民閱讀促進(jìn)立法中，常州、石家莊、黑龍江、四川、遼寧、江蘇6地采用了簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)，對(duì)全民閱讀促進(jìn)目標(biāo)、全民閱讀促進(jìn)的內(nèi)容和措施等作出了概括性規(guī)定，但由于缺乏明確的“可以做什么”“應(yīng)當(dāng)做什么”“禁止做什么”的行為指引以及違反規(guī)定所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任設(shè)定，上述立法很難對(duì)各類(lèi)國(guó)家機(jī)關(guān)以及相關(guān)社會(huì)主體的行為形成有效約束。

（2）法律條文表述不規(guī)范。法律有著獨(dú)特的語(yǔ)言風(fēng)格，“這個(gè)語(yǔ)言是簡(jiǎn)單、沒(méi)有任何修飾的作品，沒(méi)有一句話是多余的，它是命令句式的，除此之外，別無(wú)其他”。［5]但在常州、石家莊、黑龍江、四川、遼寧、江蘇的全民閱讀促進(jìn)立法中，倡導(dǎo)性表述卻十分突出，如頻繁使用“建立健全”“鼓勵(lì)和支持”“加強(qiáng)”“完善”等號(hào)召性、宣示性詞匯來(lái)規(guī)定政府的閱讀保障義務(wù)，而實(shí)際上并未對(duì)政府閱讀保障義務(wù)進(jìn)行配置。即使是采用復(fù)雜結(jié)構(gòu)進(jìn)行立法的結(jié)構(gòu)要件較為完備的《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》也存在此種問(wèn)題：該《條例》共五章二十八條，涉及“鼓勵(lì)”“支持”“指導(dǎo)”“促進(jìn)”達(dá)53處，涉及19個(gè)法條，其中涉及“指導(dǎo)”一詞有18處。［6]“建立健全”“鼓勵(lì)和支持”等倡導(dǎo)、宣示性詞匯語(yǔ)氣雖柔和，但強(qiáng)制性不足，難免會(huì)造成“不執(zhí)行也不違法”的想象與行為，導(dǎo)致全民閱讀的立法保障被嚴(yán)重削弱。［7]

（3）義務(wù)性規(guī)定不完善。義務(wù)性規(guī)定越詳細(xì)具體，越有利于義務(wù)主體的執(zhí)行。但現(xiàn)行立法所規(guī)定的具體負(fù)責(zé)全民閱讀的機(jī)構(gòu)一般為全民閱讀指導(dǎo)委員會(huì)（小組）、各級(jí)人民政府文化主管部門(mén)、新聞出版廣電部門(mén)等，教育行政部門(mén)、共青團(tuán)、婦聯(lián)等社會(huì)團(tuán)體幾乎未被納入具體負(fù)責(zé)的規(guī)范體系；在對(duì)義務(wù)履行的監(jiān)督檢查上，只有遼寧規(guī)定“各級(jí)人民政府有關(guān)部門(mén)應(yīng)當(dāng)對(duì)文化惠民活動(dòng)進(jìn)行督促檢查”，石家莊規(guī)定“對(duì)閱讀服務(wù)場(chǎng)所工作人員定期進(jìn)行業(yè)務(wù)培訓(xùn)和指導(dǎo)，加強(qiáng)運(yùn)行監(jiān)督管理”，其他地方和中央立法均未涉及。同時(shí)，與義務(wù)性規(guī)定相配套的執(zhí)行措施和實(shí)施細(xì)則的缺乏也大大降低了全民閱讀促進(jìn)立法的可操作性。［8]

（4）法律責(zé)任設(shè)置不清晰。法律責(zé)任是行為主體因侵犯權(quán)利或違反義務(wù)而應(yīng)承擔(dān)的不利后果，是法律約束力和強(qiáng)制力的直接體現(xiàn)。在現(xiàn)行立法中，只有常州、吉林、江蘇、湖北的立法和《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》規(guī)定了法律責(zé)任，但缺陷十分明顯。① 責(zé)任追究主體不清晰。江蘇的立法和《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》分別將“上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府”和“全民閱讀設(shè)施管理單位的主管部門(mén)”設(shè)定為追責(zé)主體，湖北的立法中追責(zé)主體僅為“有關(guān)部門(mén)”，并且這些立法均未明確公民能否作為追責(zé)主體。②責(zé)任追究范圍不清晰。上述立法中的法律責(zé)任條款多將政府部門(mén)及其工作人員侵占、損壞公共閱讀設(shè)施或擅自改變?cè)O(shè)施用途以及侵占、挪用全民閱讀資產(chǎn)或資金等納入追責(zé)范圍，對(duì)政府未按規(guī)定設(shè)置全民閱讀場(chǎng)所和設(shè)施、全民閱讀設(shè)施管理單位未按要求提供服務(wù)等明顯違反閱讀保障義務(wù)的行為卻沒(méi)有追責(zé)規(guī)定。

立法結(jié)構(gòu)不合理、法律條文表述不規(guī)范、義務(wù)性規(guī)定不完善、法律責(zé)任設(shè)置不清晰在一定程度上制約和阻礙了全民閱讀促進(jìn)立法的遵守與執(zhí)行，但法律規(guī)定的不明確、不完善和不具體只是全民閱讀促進(jìn)立法效力困境的淺層原因，立法者對(duì)法律效力內(nèi)容的理解偏差才是效力難題的根源。

2 認(rèn)識(shí)誤區(qū)：全民閱讀促進(jìn)立法效力困境的成因

“閱讀是個(gè)人自由”“閱讀不能強(qiáng)制”是人們對(duì)閱讀的一貫認(rèn)知：閱讀權(quán)的實(shí)現(xiàn)依賴(lài)權(quán)利主體的主觀選擇和意愿，權(quán)利主體有權(quán)“免于被干涉或控制”，決定是否閱讀、閱讀對(duì)象以及怎樣實(shí)現(xiàn)閱讀。［6]權(quán)利的行使具有選擇性，義務(wù)的履行具有必為性，為了使全民閱讀促進(jìn)立法對(duì)主體行為形成有效約束，人們往往從義務(wù)的角度去理解法律效力，中央和各地方的全民閱讀促進(jìn)立法也以規(guī)定國(guó)家閱讀保障義務(wù)的方式來(lái)保證自身的有效性。事實(shí)上，權(quán)利也有法律效力，也能對(duì)人們的行為產(chǎn)生約束。

法律效力即法律規(guī)范的效力，法律規(guī)范由權(quán)利性規(guī)定和義務(wù)性規(guī)定組成，所以法律效力包含權(quán)利的效力和義務(wù)的效力兩方面內(nèi)容。義務(wù)對(duì)于主體行為的約束顯而易見(jiàn)：① 義務(wù)要求主體在某種條件下必須作或不作某種行為；② 如果主體未按照義務(wù)性規(guī)定的要求作或不作某種行為，那么國(guó)家將追究其法律責(zé)任，進(jìn)行懲罰或制裁；但權(quán)利對(duì)于主體行為的約束力并不明顯：① 主體可以自主選擇作或不作權(quán)利性規(guī)定中所涉及的某種行為；② 主體作或不作權(quán)利性規(guī)定中所涉及的某種行為不會(huì)被國(guó)家強(qiáng)制，也不會(huì)被追究法律責(zé)任。

權(quán)利和義務(wù)二者互相關(guān)聯(lián)、對(duì)立統(tǒng)一，并且存在功能上的互補(bǔ)關(guān)系：首先，權(quán)利直接體現(xiàn)法律的價(jià)值目標(biāo)，義務(wù)則保障價(jià)值目標(biāo)和權(quán)利的實(shí)現(xiàn)；其次，權(quán)利給人們留下較大的選擇空間，義務(wù)則不容人們?nèi)我膺x擇；最后，權(quán)利以其特有的利益導(dǎo)向和激勵(lì)機(jī)制更有助于實(shí)現(xiàn)自由，義務(wù)則以強(qiáng)制某些積極行為發(fā)生或防范某些消極行為出現(xiàn)而更有助于建立秩序。［9]因此，在一般情況下，為了保證立法的實(shí)施和立法目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，可將權(quán)利性規(guī)定轉(zhuǎn)化為義務(wù)性規(guī)定，如公民閱讀權(quán)利可以轉(zhuǎn)化為國(guó)家閱讀保障義務(wù)，借助義務(wù)的約束力來(lái)保證權(quán)利的法律效力。中央和各地方將公民閱讀權(quán)利轉(zhuǎn)化為國(guó)家閱讀保障義務(wù)，以義務(wù)方式進(jìn)行全民閱讀促進(jìn)立法的原因也在于此。

然而，并非所有的權(quán)利都需要進(jìn)行或者能夠進(jìn)行上述轉(zhuǎn)化，權(quán)利本身也有特定的效力。① 主體可以要求他人作或不作某種行為，這種權(quán)利類(lèi)型被稱(chēng)為“請(qǐng)求權(quán)”，如視覺(jué)障礙者可以請(qǐng)求全民閱讀設(shè)施管理單位提供盲文出版物。請(qǐng)求權(quán)屬于第一性權(quán)利范疇，是由法律直接賦予的權(quán)利或由主體依法創(chuàng)設(shè)的權(quán)利，它與法律直接規(guī)定的義務(wù)或由主體依法設(shè)定的義務(wù)（即第一性義務(wù)）相對(duì)應(yīng)。② 當(dāng)行使權(quán)利受到阻礙或權(quán)利受到侵害時(shí)，主體可以向有關(guān)機(jī)關(guān)提出申訴和控告，這種權(quán)利類(lèi)型被稱(chēng)為“救濟(jì)權(quán)”，如全民閱讀設(shè)施管理單位擅自改變?cè)O(shè)施用途，使用設(shè)施的公民可向其主管部門(mén)提起行政復(fù)議，或者直接提起行政訴訟。救濟(jì)權(quán)是第二性權(quán)利，是第一性權(quán)利受到侵害時(shí)產(chǎn)生的權(quán)利，與第二性義務(wù)、也就是法律責(zé)任相對(duì)應(yīng)。

權(quán)利效力的特殊性使得權(quán)利和義務(wù)雖然在結(jié)構(gòu)上相關(guān)但并不完全對(duì)應(yīng)，全民閱讀促進(jìn)立法僅規(guī)定國(guó)家閱讀保障義務(wù)而忽視公民閱讀權(quán)利的做法必然會(huì)帶來(lái)兩方面的問(wèn)題。① 抑制權(quán)利行使的主動(dòng)性。閱讀權(quán)是一項(xiàng)公民基本權(quán)利，它對(duì)立法、行政、司法機(jī)關(guān)均有約束力，閱讀權(quán)對(duì)立法機(jī)關(guān)的約束主要表現(xiàn)為公民享有立法提案權(quán)，可向立法機(jī)關(guān)提出制定、修改或補(bǔ)充閱讀立法的提議。正因從義務(wù)的角度去理解法律效力，故現(xiàn)行全民閱讀立法均強(qiáng)調(diào)以政府為主導(dǎo)，這往往造成法律制定權(quán)被少數(shù)行政主管部門(mén)壟斷，公眾參與立法受到限制。已有學(xué)者指出，在當(dāng)前的全民閱讀立法中，“公職人員起草、行政領(lǐng)導(dǎo)決定”的現(xiàn)象比較突出，導(dǎo)致立法缺乏權(quán)威性和約束力，難以得到公眾的支持和認(rèn)可，對(duì)立法的執(zhí)行效果造成了不利影響。［10]采用簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)、號(hào)召性或倡導(dǎo)性表述過(guò)多、沒(méi)有對(duì)權(quán)利義務(wù)進(jìn)行實(shí)質(zhì)性配置等立法問(wèn)題的存在很大程度上就是因?yàn)榱⒎ㄕ哌^(guò)于注重政府職能的發(fā)揮，忽視了公眾自身的利益訴求，抑制了權(quán)利行使的主動(dòng)性。② 弱化對(duì)義務(wù)主體的監(jiān)督。各級(jí)政府及相關(guān)主管部門(mén)既是全民閱讀促進(jìn)立法的制定者、又是閱讀保障義務(wù)的實(shí)際履行者，他們?cè)诹x務(wù)規(guī)則的制定和法律責(zé)任的設(shè)置上難免避重就輕，很難做到自我約束、自我監(jiān)督。立法具有模糊性和滯后性，不能窮盡全民閱讀的方方面面，在法律制定者和執(zhí)行者高度重合的情況下，有必要充分發(fā)揮閱讀權(quán)的請(qǐng)求效力和救濟(jì)效力，形成對(duì)義務(wù)主體的全面監(jiān)督。如立法可規(guī)定，在全民閱讀保障機(jī)構(gòu)不履行或不適當(dāng)履行義務(wù)時(shí)，公民可以向相關(guān)行政復(fù)議機(jī)構(gòu)提起行政復(fù)議或者向司法機(jī)關(guān)提起訴訟，促使全民閱讀保障機(jī)構(gòu)履行義務(wù)、承擔(dān)責(zé)任。義務(wù)性規(guī)定不完善、法律責(zé)任設(shè)置不清晰等問(wèn)題的出現(xiàn)表面上看是立法有疏漏或者立法質(zhì)量不高，但實(shí)際上是因?yàn)榱⒎ê鲆暳斯耖喿x權(quán)自身的效力、弱化了對(duì)義務(wù)主體的監(jiān)督。

3 以權(quán)利為邏輯起點(diǎn)：全民閱讀促進(jìn)立法的效力重構(gòu)

公民閱讀權(quán)與國(guó)家閱讀保障義務(wù)并不完全對(duì)應(yīng)，現(xiàn)行全民閱讀促進(jìn)立法僅規(guī)定國(guó)家義務(wù)而忽視權(quán)利自身法律效力的做法已影響到其效力的發(fā)揮。破解全民閱讀促進(jìn)立法的遵守和執(zhí)行難題應(yīng)當(dāng)正確認(rèn)識(shí)法律效力的內(nèi)容，充分發(fā)揮權(quán)利的請(qǐng)求效力和救濟(jì)效力；重構(gòu)全民閱讀促進(jìn)立法的法律效力應(yīng)當(dāng)以閱讀權(quán)為邏輯起點(diǎn)，以?xún)?yōu)化立法結(jié)構(gòu)、明確權(quán)利內(nèi)容、設(shè)置與權(quán)利相對(duì)應(yīng)的義務(wù)和責(zé)任為開(kāi)端。

3.1 優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)，規(guī)范法律條文表述

現(xiàn)行全民閱讀促進(jìn)立法多數(shù)采用簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)，在簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)之下，立法只能對(duì)全民閱讀促進(jìn)的意義和價(jià)值、全民閱讀促進(jìn)活動(dòng)的內(nèi)容和措施、政府和公共文化服務(wù)機(jī)構(gòu)的職責(zé)等進(jìn)行概括性規(guī)定，只能對(duì)社會(huì)發(fā)展進(jìn)程中不斷增長(zhǎng)的公眾閱讀需求作出原則性回應(yīng)。由于沒(méi)有層次分明的總-分則、章-節(jié)-條-款設(shè)置，采用簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)的立法的不同部分之間缺乏內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，“各自為陣”的體例不能準(zhǔn)確地表達(dá)立法的動(dòng)因以及由立法動(dòng)因而產(chǎn)生的權(quán)利義務(wù)設(shè)定，繼而產(chǎn)生立法的效力難題。因此，強(qiáng)化立法的效力首先要優(yōu)化立法結(jié)構(gòu)，實(shí)現(xiàn)全民閱讀促進(jìn)立法從“簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)”到“復(fù)雜結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變。

從“簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)”向“復(fù)雜結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)變并不只是形式上的調(diào)整，僅將立法機(jī)械地分解成若干部分、添加標(biāo)題、列出“第X條”無(wú)法充分說(shuō)明立法的必要性、立法不同部分的內(nèi)在聯(lián)系以及權(quán)利義務(wù)責(zé)任之間的對(duì)應(yīng)關(guān)系。保障公民閱讀權(quán)是全民閱讀促進(jìn)立法的動(dòng)因和宗旨，優(yōu)化全民閱讀促進(jìn)立法的結(jié)構(gòu)必須要以公民閱讀權(quán)為邏輯起點(diǎn)，圍繞閱讀自由權(quán)和閱讀平等權(quán)的效力內(nèi)容來(lái)設(shè)計(jì)立法框架、擬定法律條文。由于采用簡(jiǎn)單結(jié)構(gòu)的全民閱讀促進(jìn)立法本身就存在法律條文邏輯性不足的缺陷，因此，在擬定具體法律條文時(shí)，應(yīng)當(dāng)規(guī)范表述方式，指明法律規(guī)范適用的條件、行為主體的權(quán)利和義務(wù)安排以及違反義務(wù)將要承擔(dān)的法律責(zé)任，避免因法律規(guī)范邏輯結(jié)構(gòu)不完整所導(dǎo)致的效力不足。

3.2 規(guī)定權(quán)利內(nèi)容，設(shè)置公民閱讀權(quán)利專(zhuān)章

保障公民閱讀權(quán)是全民閱讀促進(jìn)立法的動(dòng)因和宗旨，由于公民閱讀權(quán)利和國(guó)家閱讀保障義務(wù)并不完全對(duì)應(yīng)，閱讀權(quán)內(nèi)容的充分實(shí)現(xiàn)有賴(lài)于公眾的自主行使。所以，在進(jìn)行全民閱讀促進(jìn)立法時(shí)，有必要設(shè)置公民閱讀權(quán)利專(zhuān)章，對(duì)閱讀權(quán)的性質(zhì)、內(nèi)容和行使方式予以詳細(xì)規(guī)定，賦予公民閱讀權(quán)以直接的法律效力。

首先，公民閱讀權(quán)利專(zhuān)章應(yīng)設(shè)置在總則之后，國(guó)家閱讀保障義務(wù)之前。法的總則主要包括立法目的、立法根據(jù)、適用原則等內(nèi)容，在全民閱讀促進(jìn)立法的總則明確保障公民閱讀權(quán)利的立法目的、公民閱讀權(quán)的基本權(quán)利屬性以及閱讀權(quán)行使的自由原則和平等原則之后，就應(yīng)當(dāng)于緊接其后的分則當(dāng)中規(guī)定公民閱讀權(quán)利。然而，通觀現(xiàn)行全民閱讀促進(jìn)立法，只有《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》《吉林省全民閱讀促進(jìn)條例》《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例》采取了總-分則的立法結(jié)構(gòu)，且分則中并未設(shè)置閱讀權(quán)章節(jié)，僅以國(guó)家閱讀保障義務(wù)（如職責(zé)劃分、閱讀推廣、閱讀保障等）為主要內(nèi)容。閱讀權(quán)是全民閱讀促進(jìn)立法的邏輯起點(diǎn)，只有對(duì)閱讀權(quán)的權(quán)利內(nèi)容作出具體規(guī)定，才能進(jìn)一步明確與之相對(duì)應(yīng)的國(guó)家閱讀保障義務(wù)以及未履行或不當(dāng)履行閱讀保障義務(wù)的相關(guān)國(guó)家機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的法律責(zé)任。

其次，詳細(xì)列舉公民閱讀權(quán)的主要內(nèi)容。保障權(quán)利首先要明確“有什么權(quán)利”，對(duì)權(quán)利的內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)列舉。自由和平等是閱讀權(quán)的核心，圍繞閱讀自由權(quán)和閱讀平等權(quán)在公民閱讀權(quán)利專(zhuān)章中詳細(xì)列舉閱讀權(quán)的內(nèi)容是重構(gòu)全民閱讀促進(jìn)立法效力最直接、也是最有效的方式。根據(jù)閱讀權(quán)的內(nèi)容及效力的表現(xiàn)形式，可對(duì)公民閱讀權(quán)作如下闡述：公民有選擇閱讀內(nèi)容、時(shí)間、地點(diǎn)和方式的權(quán)利；公民有參與閱讀立法和閱讀規(guī)劃的權(quán)利；公民有請(qǐng)求政府及公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)履行閱讀保障義務(wù)的權(quán)利；公民有無(wú)差別地使用閱讀資源和閱讀設(shè)施的權(quán)利，無(wú)差別地獲得閱讀服務(wù)和閱讀幫助的權(quán)利；未成年人、老年人、殘疾人等弱勢(shì)群體可以?xún)?yōu)先行使閱讀權(quán)；公民有監(jiān)督政府及公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)履行閱讀保障義務(wù)的權(quán)利；在閱讀權(quán)受到侵害時(shí)，公民有獲得行政或司法救濟(jì)的權(quán)利。

最后，明確公民閱讀權(quán)的可訴性。沒(méi)有救濟(jì)就沒(méi)有權(quán)利。當(dāng)閱讀權(quán)受到侵害時(shí)，公民可通過(guò)行政或司法途徑尋求救濟(jì)，由于司法救濟(jì)具有中立性和終局性，是保障公民權(quán)利最有力的屏障，要充分發(fā)揮公民閱讀權(quán)的救濟(jì)效力，必須要先明確公民閱讀權(quán)的可訴性（即可訴訟性、可司法性），完善閱讀權(quán)的訴訟機(jī)制。閱讀權(quán)是文化權(quán)的子權(quán)利，根據(jù)聯(lián)合國(guó)《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》的相關(guān)規(guī)定，公民不能通過(guò)司法途徑尋求文化權(quán)利的救濟(jì)，文化權(quán)并不具有可訴性，因?yàn)樗痉C(jī)關(guān)不能裁判政策性問(wèn)題、不能裁判積極權(quán)利、文化權(quán)本身具有模糊性。［11]但近年來(lái)學(xué)界對(duì)積極/消極權(quán)利二分法的質(zhì)疑、對(duì)義務(wù)層次的重新界定以及國(guó)際人權(quán)法領(lǐng)域以“發(fā)展的眼光”解決權(quán)利規(guī)范模糊性問(wèn)題的理論和實(shí)踐嘗試已經(jīng)證明公民可以通過(guò)司法途徑主張文化權(quán)利。［12]在公民閱讀權(quán)利專(zhuān)章中明確公民閱讀權(quán)的可訴性、賦予公民以閱讀救濟(jì)權(quán)，是公民閱讀權(quán)有效行使的前提。

3.3 細(xì)化義務(wù)和責(zé)任規(guī)定，實(shí)現(xiàn)權(quán)義責(zé)的對(duì)應(yīng)和銜接

強(qiáng)化全民閱讀促進(jìn)立法的效力不僅要詳細(xì)列舉權(quán)利內(nèi)容，還要進(jìn)一步細(xì)化與閱讀權(quán)相對(duì)應(yīng)的國(guó)家閱讀保障義務(wù)和責(zé)任規(guī)定，使義務(wù)、責(zé)任與權(quán)利相對(duì)應(yīng)，解決由義務(wù)規(guī)定不完善和法律責(zé)任設(shè)置不清晰所引致的立法效力問(wèn)題。

一方面，明確義務(wù)主體和義務(wù)類(lèi)型。作為一項(xiàng)未被憲法列舉的基本權(quán)利，閱讀權(quán)對(duì)立法、行政、司法機(jī)關(guān)皆有效力，這意味著立法、行政、司法機(jī)關(guān)對(duì)公民均負(fù)有閱讀保障義務(wù)，立法應(yīng)當(dāng)對(duì)它們的義務(wù)主體地位予以確認(rèn)。相較于立法機(jī)關(guān)的規(guī)范制定義務(wù)和司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)義務(wù)，行政機(jī)關(guān)的給付義務(wù)更為重要，對(duì)全民閱讀的促進(jìn)作用更為直接，主體和類(lèi)型也更為多元。政府是當(dāng)然的“閱讀給付義務(wù)”主體，但公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)、教育行政部門(mén)、婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等公益性社會(huì)組織等都可以參與此種義務(wù)的實(shí)際履行，其中，政府（如文化主管部門(mén)、新聞出版廣電部門(mén)）主要負(fù)責(zé)擬定規(guī)劃、制定執(zhí)行措施和實(shí)施細(xì)則、工作協(xié)調(diào)、經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼、評(píng)估監(jiān)督，具體的閱讀場(chǎng)所及設(shè)施的建設(shè)和維護(hù)、閱讀推廣培訓(xùn)等義務(wù)一般委托給公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)（如公共圖書(shū)館）代為履行，而教育行政部門(mén)、婦聯(lián)、工會(huì)、共青團(tuán)等公益性社會(huì)組織則應(yīng)根據(jù)自身特點(diǎn)和條件開(kāi)展閱讀推廣培訓(xùn)工作。

另一方面，明確追責(zé)主體和責(zé)任追究范圍。政府、公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)等義務(wù)主體如果違反法律規(guī)定、未履行或不當(dāng)履行閱讀保障義務(wù)，就應(yīng)當(dāng)承擔(dān)相應(yīng)的法律責(zé)任。義務(wù)主體的法律責(zé)任需要有適格的責(zé)任追究主體來(lái)追究，適格的責(zé)任追究主體不是含混模糊的“有關(guān)部門(mén)”，而是能夠?qū)αx務(wù)主體產(chǎn)生約束的機(jī)構(gòu)或個(gè)人?，F(xiàn)有的一些立法將對(duì)閱讀保障義務(wù)主體有領(lǐng)導(dǎo)或管理權(quán)限的“上級(jí)人民政府或者本級(jí)人民政府”和“全民閱讀設(shè)施管理單位的主管部門(mén)”作為責(zé)任追究主體，能夠在一定程度上實(shí)現(xiàn)追責(zé)目標(biāo)，但從閱讀權(quán)效力以及權(quán)利-義務(wù)-責(zé)任相對(duì)應(yīng)的角度來(lái)看，應(yīng)當(dāng)肯定公民的追責(zé)主體地位、強(qiáng)化公民閱讀權(quán)對(duì)義務(wù)主體的約束力，通過(guò)公民救濟(jì)權(quán)的行使來(lái)追究政府、公共閱讀服務(wù)機(jī)構(gòu)等義務(wù)主體未履行或不當(dāng)履行閱讀保障義務(wù)的法律責(zé)任。此外，義務(wù)主體的責(zé)任追究不能僅限于侵占、損壞閱讀設(shè)施或者侵占、挪用閱讀資金，還應(yīng)當(dāng)延伸到閱讀保障義務(wù)的實(shí)際履行，如閱讀場(chǎng)所和設(shè)施的設(shè)置和維護(hù)、閱讀服務(wù)的開(kāi)展和提供等，以權(quán)利為邏輯起點(diǎn)的立法應(yīng)當(dāng)圍繞權(quán)利的充分行使來(lái)確定責(zé)任的追究范圍。