社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的新路徑探究

陳 俊

深圳社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)經(jīng)過二十多年的發(fā)展，總體情況良好，但矛盾也在不斷積累，問題也越來越凸顯，這些矛盾和問題已經(jīng)成為社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展無法回避的障礙。同時(shí)，深圳社區(qū)股份公司的土地占據(jù)了深圳半座城，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的轉(zhuǎn)型發(fā)展直接關(guān)系到經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的大局、基層的和諧穩(wěn)定，關(guān)乎到深圳能否成為國際化現(xiàn)代化創(chuàng)新型城市，成為全球創(chuàng)新之都。

一、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展現(xiàn)狀

（一）社區(qū)股份合作公司數(shù)量

截至2017年底，深圳市股份合作公司一共1017家，未來3到5年，可能會增加到1250家。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會集體資產(chǎn)管理處調(diào)研數(shù)據(jù)。截至2018年底，深圳市龍崗區(qū)11個(gè)街道，社區(qū)和居民小組兩級集體經(jīng)濟(jì)組織共有社區(qū)股份合作公司142家（其中社區(qū)一級股份合作公司51家，居民小組一級股份合作公司91家），另有218家分公司、子公司，共360個(gè)集體經(jīng)濟(jì)組織。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)龍崗區(qū)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

（二）社區(qū)股份合作公司分紅情況

在分紅方面, 由于實(shí)行二級分紅制，深圳市社區(qū)股份合作公司之間分紅情況差異較大。2017年，最高的社區(qū)股份合作公司每人年均37萬元,同時(shí)卻有40余家股份合作公司10年零分紅。③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會集體資產(chǎn)管理處調(diào)研數(shù)據(jù)。龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司人均分紅也存在兩極分化現(xiàn)象，2018年，六成以上社區(qū)股份合作公司人均分配3萬元以上，其中最高的居民小組一級股民人均集體分配24萬元，而最低的社區(qū)股份合作公司人均集體分配5000元。①數(shù)據(jù)來源：根據(jù)龍崗區(qū)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。

（三）社區(qū)股份合作公司經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況

深圳進(jìn)行城市化改制之后，原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織改制為社區(qū)股份合作公司，村變?yōu)樯鐓^(qū)、村民變?yōu)楣擅?，資產(chǎn)總量也隨之增加。值得注意的是，資產(chǎn)持續(xù)增加的同時(shí)，社區(qū)負(fù)債水平也上升較快。近五年，龍崗區(qū)社區(qū)股份合作公司總負(fù)債從60.4億元快速上升至80.7億元，年均增速7.51%，明顯快于總資產(chǎn)5.89%、凈資產(chǎn)5.39%的年均增速。②數(shù)據(jù)來源：根據(jù)龍崗區(qū)集體資產(chǎn)管理辦公室統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)。同時(shí)，社區(qū)股份合作公司的發(fā)展仍多以“兩租經(jīng)濟(jì)”為主，總體經(jīng)營狀況不容樂觀。

二、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要問題

社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)為加快深圳城市化進(jìn)程、改善民生、維護(hù)社會穩(wěn)定作出了特殊貢獻(xiàn)。一方面為外來人口提供廉價(jià)的住房，減少政府提供廉價(jià)住房的壓力，另一方面承擔(dān)著人口管理和社會管理職能。經(jīng)歷了二十多年的發(fā)展，制約社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的老問題，如在體制機(jī)制、經(jīng)營管理等方面存在的缺陷，并沒有得到解決，而新問題又不斷涌現(xiàn)。

（一）資產(chǎn)運(yùn)營效率低

根據(jù)深圳市社區(qū)股份合作公司資產(chǎn)和凈利潤總額，其資產(chǎn)收益率只有2%~3%，③數(shù)據(jù)來源：根據(jù)深圳市國有資產(chǎn)監(jiān)督管理委員會集體資產(chǎn)管理處調(diào)研數(shù)據(jù)。與銀行一年期定期存款利率水平相當(dāng)。如果考慮社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)大量空置的土地資源，資產(chǎn)收益率不足1%，資產(chǎn)收益水平嚴(yán)重偏低?？罩玫奈飿I(yè)不僅不能為村集體產(chǎn)生經(jīng)濟(jì)效益，而且還存在很多隱形成本，諸如廠房管理成本、土地閑置成本。

（二）產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)單一

“種樓”生財(cái)、“坐地”收租，是不少社區(qū)股份合作公司多年未變的發(fā)展之路。以出租土地和廠房為主，租金收入占社區(qū)股份合作公司年收入高達(dá)75%，加上與之相關(guān)的管理費(fèi)、工繳費(fèi)收入，“兩租經(jīng)濟(jì)”帶來的收入占社區(qū)股份合作公司年收入的比重超過八成。依靠要素規(guī)模擴(kuò)張粗放式增長的“兩租經(jīng)濟(jì)”導(dǎo)致股份合作公司經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)單一、效益低、抗風(fēng)險(xiǎn)能力差，可持續(xù)發(fā)展后勁不足。

（三）缺乏專業(yè)人才

目前，社區(qū)股份合作公司的經(jīng)營班子成員仍以原居民中的“能人”為主，除少數(shù)接受過大學(xué)教育的青年一輩以外，文化程度普遍偏低。根據(jù)相關(guān)資料顯示，深圳市社區(qū)股份合作公司經(jīng)營管理人員，大專及以上文化程度占5%，高中文化程度占25%，初中及小學(xué)文化占70%。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)處在轉(zhuǎn)型發(fā)展時(shí)期，正是需要市場營銷、企業(yè)管理、技術(shù)創(chuàng)新等專業(yè)人才的支持，而在這個(gè)關(guān)鍵時(shí)期，卻出現(xiàn)“好的留不住”“下一代不愿意加入”的情況。

（四）缺乏現(xiàn)代企業(yè)運(yùn)營機(jī)制

相較于原農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織，股份合作公司的管理經(jīng)營模式?jīng)]有發(fā)生大的變化。股民們還用他們熟悉的方式管理“三資”，“一言堂”“家天下”的思想依然占主導(dǎo)地位，缺乏民主決策、相互制約、互相促進(jìn)的科學(xué)治理機(jī)制。同時(shí)，社區(qū)股份合作公司和社區(qū)工作站職責(zé)不分，企業(yè)的經(jīng)營帶有濃厚的行政干預(yù)色彩，股份合作公司承擔(dān)的社會公共管理職能負(fù)擔(dān)也日益沉重，嚴(yán)重影響其市場化、效益化運(yùn)作。

（五）股權(quán)結(jié)構(gòu)設(shè)置不合理

社區(qū)股份合作公司的股權(quán)分為集體股、合作股和募集股，但多數(shù)社區(qū)股份合作公司實(shí)行“股權(quán)固化”，即“生不增、死不減”的模式。社區(qū)股份合作公司集體股虛置、定位不明，既無表決權(quán)也不分紅，合作股固化，募集股未發(fā)揮預(yù)期的引進(jìn)人才的作用。這種股權(quán)結(jié)構(gòu)的設(shè)置，很容易造成“人人有權(quán)、人人無責(zé)”，影響公司健康持續(xù)發(fā)展。

（六）干部違紀(jì)現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生

社區(qū)股份合作公司掌握著社區(qū)集體資產(chǎn)、資金、資源，因?yàn)槿狈τ行У谋O(jiān)管，“老大說了算”的弊端日益顯現(xiàn)，成為腐敗易發(fā)多發(fā)的重點(diǎn)領(lǐng)域。公章合同隨身帶，飯桌上說簽合同就簽者有之；不召開股東大會，非法轉(zhuǎn)讓土地使用權(quán)者有之；廠房租金不入賬，占為己有者有之等等。深圳市紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人表示，深圳查處股份合作公司案件呈逐年上升態(tài)勢，全市信訪舉報(bào)中關(guān)于股份公司的信訪件居高不下，一直占30%左右。

三、社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展思路與對策

從上述問題可以看出，要實(shí)現(xiàn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康穩(wěn)定發(fā)展，必須突破管理體制、政策制度等瓶頸的限制，率先改革，改變過去“低效租賃”的經(jīng)營模式，盤活社區(qū)土地資源，讓社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展走上“快車道”。

（一）社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的思路

與社區(qū)整體轉(zhuǎn)型相結(jié)合。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，既要保障原村民的合法權(quán)益，又要進(jìn)一步激活社區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的潛力，實(shí)現(xiàn)社區(qū)經(jīng)濟(jì)由單一的租賃型向投資、管理、服務(wù)型實(shí)體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)變。由此可以看出，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型表面上是經(jīng)濟(jì)層面的轉(zhuǎn)型，實(shí)際上關(guān)乎到社會轉(zhuǎn)型、城市化轉(zhuǎn)型等。既要推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展、城市建設(shè)，還要強(qiáng)化社會民生保障，與社區(qū)治理的方方面面緊密聯(lián)系。因此，要從建立社區(qū)現(xiàn)代治理體系和提高社區(qū)治理能力的高度，全面部署推進(jìn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。

與社區(qū)實(shí)際發(fā)展目標(biāo)相結(jié)合。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展要立足于區(qū)情，立足于發(fā)展目標(biāo)，逐步推進(jìn)?？傮w上，原特區(qū)內(nèi)福田 、南山、羅湖的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展起步較早，城市化水平較高，土地開發(fā)已接近尾聲，以高端物業(yè)出租為主，處于管理和服務(wù)水平提升的發(fā)展階段。相對來說，龍崗區(qū)部分社區(qū)仍有土地尚未開發(fā)，經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的空間和潛力較大。比較成熟的社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的路徑和方法，有可借鑒的地方，但切不可盲目模仿，而是需要依靠自身的資源稟賦，走差異化轉(zhuǎn)型升級之路。重點(diǎn)在于，探索健全公司管理機(jī)制、發(fā)展體制和土地二次開發(fā)路徑，盤活社區(qū)資產(chǎn)、資金、資源。

（二）社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的具體對策

社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展中不同類型的問題，需采取不同的應(yīng)對方法。針對于規(guī)范管理類的問題，建立現(xiàn)代企業(yè)制度與監(jiān)管平臺（制度）是關(guān)鍵；針對轉(zhuǎn)型發(fā)展類的問題，則需要通過社區(qū)經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展來解決?，F(xiàn)代化企業(yè)制度、監(jiān)管平臺（制度）、經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展，可以說是社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展的“鐵三角”。如果社區(qū)股份合作公司不建立現(xiàn)代企業(yè)制度，監(jiān)管平臺（制度）、集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展會變成空中樓閣；如果不建立監(jiān)管平臺（制度），社區(qū)股份合作公司的現(xiàn)代企業(yè)制度以及社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展無從談起；同時(shí)，社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的多元化發(fā)展，必須在社區(qū)股份合作公司建立現(xiàn)代企業(yè)制度以及有效的監(jiān)管平臺（制度）的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)。

1.繼續(xù)深化股份合作公司改革。1994年，《深圳市經(jīng)濟(jì)特區(qū)股份合作公司條例》（以下簡稱《條例》）頒布，之后在1997年和2010年對《條例》進(jìn)行了局部調(diào)整。隨著市場經(jīng)濟(jì)體制改革逐漸深化和深圳經(jīng)濟(jì)社會不斷發(fā)展，《條例》中的部分制度規(guī)范和具體條文已不能適應(yīng)股份合作公司改革和發(fā)展的需要，逐漸暴露了一系列問題，迫切需要進(jìn)行修改。

目前，針對社區(qū)股份合作公司中的股權(quán)結(jié)構(gòu)、公司治理以及監(jiān)管制度的建立等問題，《條例》做了系統(tǒng)全面的修改完善。如對股份合作公司集體股的調(diào)整，刪除了《條例》原有的集體股股利歸合作股股東福利基金并只在合作股股東之間進(jìn)行分配的規(guī)定，明確集體股股利分配方案應(yīng)當(dāng)在社區(qū)黨委指導(dǎo)下制訂，經(jīng)股東大會表決通過，可以用于完善社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施、提升社區(qū)市容環(huán)境質(zhì)量、促進(jìn)社區(qū)建設(shè)和公益事業(yè)發(fā)展、救助社區(qū)困難群體、為合作股股東繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)等。

因此，不妨以《條例》修改為契機(jī)，修訂社區(qū)股份合作公司章程，深化股份合作公司改革，建立現(xiàn)代化企業(yè)制度，使社區(qū)股份合作公司成為一個(gè)有核心競爭力的現(xiàn)代企業(yè)聯(lián)合體。龍崗區(qū)股份合作公司試點(diǎn)改革共分為五大類，分別為綜合改革類、轉(zhuǎn)型發(fā)展類、規(guī)范監(jiān)管類、政企社企分開類和股權(quán)改革類，共有18家股份公司和企業(yè)列入試點(diǎn)改革名單中，其中有9家股份公司需要上報(bào)市里，8家股份公司屬區(qū)里統(tǒng)籌范圍。

2.引導(dǎo)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展?？茖W(xué)規(guī)劃引導(dǎo)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展，著力在轉(zhuǎn)變發(fā)展思路和探索多元化發(fā)展上尋求突破。根據(jù)市、區(qū)產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和城市建設(shè)、城市更新的規(guī)劃指導(dǎo)意見，制定“土地使用、產(chǎn)業(yè)發(fā)展以及城市建設(shè)”“三規(guī)合一”的社區(qū)股份合作公司發(fā)展專項(xiàng)規(guī)劃，對各股份合作公司掌握的土地、物業(yè)、資金等資源，統(tǒng)籌規(guī)劃、安排和使用。

以相應(yīng)的政策大力度支持社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)多元化發(fā)展。根據(jù)深圳市《關(guān)于加快產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的指導(dǎo)意見》（深府〔2011〕165號）文件精神，各區(qū)結(jié)合實(shí)際，都制定了相應(yīng)的政策以推進(jìn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。龍崗區(qū)出臺了《社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展工作快速推進(jìn)機(jī)制》，構(gòu)建了社區(qū)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型利益共享機(jī)制、社區(qū)經(jīng)濟(jì)管理改革創(chuàng)新機(jī)制、社區(qū)經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)服務(wù)機(jī)制、工作實(shí)施保障機(jī)制等四大方面的工作機(jī)制。同時(shí)，設(shè)立專項(xiàng)扶持資金。按照《深圳市龍崗區(qū)經(jīng)濟(jì)與科技扶持發(fā)展專項(xiàng)資金支持社區(qū)股份合作公司轉(zhuǎn)型發(fā)展實(shí)施細(xì)則》有關(guān)規(guī)定，給予社區(qū)股份合作公司資助和獎勵，推動實(shí)現(xiàn)工業(yè)園區(qū)化、產(chǎn)業(yè)高端化、社區(qū)城區(qū)化的發(fā)展目標(biāo)。2007年至今，累計(jì)扶持社區(qū)轉(zhuǎn)型發(fā)展項(xiàng)目297個(gè)，共1.77億元。

目前，“工改工”“工改商”以及與重點(diǎn)片區(qū)、項(xiàng)目聯(lián)動融合發(fā)展等方式下的城市更新，已成為轉(zhuǎn)變社區(qū)粗放式的土地利用方式，充分挖掘存量土地潛力，最大化地提高社區(qū)土地利用率的重要方式。針對社區(qū)工業(yè)區(qū)的改造升級，根據(jù)龍崗區(qū)《關(guān)于推進(jìn)工業(yè)區(qū)改造升級促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級的意見》，可以通過綜合整治、拆除重建、空地新建、優(yōu)化提升等多種方式，分類別、分時(shí)序推進(jìn)社區(qū)工業(yè)區(qū)改造升級。

3. 建章立制促進(jìn)規(guī)范管理。在社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展的過程中，政府是非常關(guān)鍵的一個(gè)要素，可以說是最大利益的關(guān)聯(lián)者、最關(guān)鍵的推動力和最保險(xiǎn)的后盾。最保險(xiǎn)的后盾就體現(xiàn)在通過建立監(jiān)管平臺，來促進(jìn)社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)“三資”規(guī)范化管理。依托于“四個(gè)平臺”，分別為集體資產(chǎn)管理平臺、集體資產(chǎn)交易平臺、股份合作公司財(cái)務(wù)監(jiān)管平臺以及出國（境）電子監(jiān)管平臺，建立綜合監(jiān)管體系。

“四個(gè)平臺”的建立，既保證社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展活力，又加強(qiáng)了監(jiān)管。2016年7月，龍崗區(qū)掛牌成立區(qū)國有集體產(chǎn)權(quán)交易中心，并以市委、市政府以及市紀(jì)委關(guān)于“四個(gè)平臺”建設(shè)工作部署為契機(jī)，建成龍崗區(qū)股份合作公司綜合監(jiān)管系統(tǒng)，全面加強(qiáng)社區(qū)“三資”監(jiān)管服務(wù)工作。將社區(qū)物業(yè)、土地使用權(quán)、股權(quán)等交易項(xiàng)目納入“集體資產(chǎn)交易平臺”實(shí)施陽光交易，有效解決資產(chǎn)經(jīng)營不增值、資源交易不透明等問題。

總體來說，“四個(gè)平臺”是一個(gè)服務(wù)型平臺，不收取任何費(fèi)用，方便社區(qū)群眾、股民有途徑去了解“三資”的各項(xiàng)內(nèi)容、過程、結(jié)果等真實(shí)情況。變股民之前只能關(guān)心分紅的結(jié)果為全程參與監(jiān)督?？梢哉f，在維護(hù)股民切身利益的同時(shí)，也還社區(qū)干部一個(gè)“清白”，提高了干部在基層的公信力。

4.注重培養(yǎng)和引進(jìn)人才。社區(qū)集體經(jīng)濟(jì)從原來單一的土地、物業(yè)的租售模式，升級為投資、管理的多元化發(fā)展，需要更多專業(yè)知識人才的參與，必須注重引進(jìn)和培養(yǎng)人才。

發(fā)揮募集股引進(jìn)人才的作用。募集股設(shè)置的初衷是為了吸進(jìn)和留住人才，原《條例》規(guī)定公司員工可以認(rèn)購募集股，但實(shí)踐中絕大多數(shù)公司為了維護(hù)原有股東的利益，不愿意通過募集方式增加其他股東，幾乎都未設(shè)置募集股，募集股未能發(fā)揮立法預(yù)期的吸引人才的功能和目的。此次《條例》的修正，將募集股的募集對象在《條例》原有的原村民和公司員工的基礎(chǔ)上，增加了公司章程規(guī)定的其他組織和個(gè)人，以期能鼓勵和引導(dǎo)公司更多地設(shè)置和運(yùn)用募集股，發(fā)揮其特有的作用。

加強(qiáng)社區(qū)股份合作公司人才培訓(xùn)。為了提高股份合作公司經(jīng)營管理人才業(yè)務(wù)水平，拓展股份合作公司管理人員視野，提升集體企業(yè)市場競爭力，龍崗區(qū)成立了集體企業(yè)管理學(xué)院，擬定社區(qū)人才培養(yǎng)3—5年規(guī)劃，設(shè)立股份合作公司人才培養(yǎng)專項(xiàng)資金，用于社區(qū)股份合作公司的人才培訓(xùn)、考察、政策調(diào)研、評價(jià)審查、互動交流等工作。